7 Stortingets rett til dokumentinnsyn hos forvaltningen

7.1 Rettslige utgangspunkt

Som ledd i sin kontroll med den utøvende makt kan Stortinget be om innsyn i forvaltningens dokumenter. Innsynsretten reguleres av ulike regelsett avhengig av hvem som ber om innsyn. Det er derfor viktig å være bevisst hvilke regelsett innsynskravet skal vurderes etter.

I kraft av Grunnloven § 75 f kan Stortinget i plenum kreve fremlagt dokumenter som ellers kan unntas etter offentleglova, se punkt 7.2. I tillegg har det utviklet seg en egen praksis for frivillig utlevering av dokumenter til Stortingets komiteer som rekker videre enn innsynsretten etter offentleglova, se punkt 7.3-7.7. For partigrupper, komitefraksjoner og enkeltrepresentanter gjelder det ingen særlige regler/praksis, og disse har ikke rett på innsyn ut over det som følger av offentleglova. Stortingsrepresentantenes særlige informasjonsbehov skal imidlertid vektlegges i merinnsynvurderingen, se punkt 7.8. Utlevering av dokumenter til Stortingets eksterne kontrollorgan omtales i punkt 7.9.

I det følgende beskrives kun særreglene som gjelder for Stortinget og stortingskomiteer. Reglene i offentleglova beskrives ikke nærmere. Det vises i stedet til Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova.

Felles for alle regelsettene/praksisen som omtales er at innsynsretten kun omfatter dokumenter som allerede eksisterer. Innsynretten medfører ingen plikt for regjeringen til å produsere nye dokumenter.

7.2 Stortinget i plenums rett til dokumentinnsyn

Etter Grunnloven § 75 f kan Stortinget i plenum kreve innsyn i «alle offentlige innberetninger og papirer». Denne retten har nesten aldri vært benyttet, og det finnes ingen eksempler fra nyere tid der Stortinget har krevd dokumenter utlevert i medhold av Grunnloven § 75 f. Det er imidlertid eksempler på at det har vært fremmet representantforslag om å få utlevert dokumenter fra forvaltningen som ikke har fått flertall, se til illustrasjon plenumsdebatten om Dokument 8:52 S (2019-2020) hvor representantene ba om innsyn i interne dokumenter hos Arbeids- og sosialdepartementet i anledning den såkalt «NAV-saken». Det er gitt nærmere regler om hvordan vedtak etter Grunnloven § 75 f behandles i Stortingets forretningsorden § 50.

Innsynsretten etter Grunnloven § 75 f gjelder for «offentlige» papirer og innberetninger, altså dokumenter som knytter seg til offentlige spørsmål. Ved behandlingen av Frøilandutvalgets rapport la et flertall i kontroll- og konstitusjonskomiteen til grunn at innsynsretten også gjelder forvaltningens interne dokumenter, derunder regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter, se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 12. Synet fikk støtte i debatten i Stortinget og er i nyere tid blitt lagt til grunn i og ved behandlingen av Harbergutvalgets rapport, se Dokument 21 – 2020-2021 s. 21 flg., Innst 143 S (2021-2022), og debatten i Stortinget 18. mars 2022. Synspunktet anses som gjeldende rett i dag. Ved behandlingen av Harbergutvalgets rapport understreket kontroll- og konstitusjonskomiteen at det bare i helt ekstraordinære tilfeller skal kreves innsyn i dokumenter som viser regjeringens interne drøftelser (Innst. 143 S (2021-2022) s. 23):

Overlevering av interne dokumenter til Stortinget endrer ikke dokumentets status etter offentleglova, se punkt 7.3.

Dokumenter av privat eller partipolitisk karakter faller utenfor Grunnloven § 75 f, selv om dokumentene fysisk skulle befinne seg i forvaltningen.

Stortingets innsynsrett omfatter dokumenter som inneholder opplysninger underlagt taushetsplikt, jf. Dok. nr. 14 (2002-2003) s. 36. Dette følger av at Grunnloven § 75 f etter trinnhøydeprinsippet går foran taushetspliktsregler i alminnelig lov. Overlevering til Stortinget medfører ikke at taushetsplikten oppheves, se punkt 7.3.

Når det gjelder spørsmålet om kompetansen etter Grunnloven § 75 f kan delegeres, eksempelvis til en stortingskomite, la Harbergutvalget til grunn at det er anledning til delegasjon, se Dokument 21 (2020-2021) s. 26. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte at dersom det skal kreves innsyn i regjeringsnotater og tilhørende dokumenter bør det gjøres av Stortinget i plenum, se Innst. 143 S (2021-2022). I debatten i Stortinget 18. mars 2022 ble det understreket av dem som uttalte seg om temaet at kompetansen etter Grunnloven § 75 f tilligger Stortinget i plenum.

7.3 Generelt om stortingskomiteers innsyn i dokumenter hos forvaltningen

Stortingskomiteer, herunder kontroll- og konstitusjonskomiteen, har ikke rettskrav på innsyn ut over det som følger av offentleglova. Begrunnet i komiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov har det i saker som regjeringen fremmer (punkt 9.3) og kontrollsaker imidlertid utviklet seg en egen praksis for utlevering av dokumenter til stortingskomiteer som på noen punkter går lenger enn offentleglova, se punkt 7.6. Praksisen gjelder kun i saker komiteen har fått tildelt til behandling av Stortinget i plenum.

Praksisen har utviklet seg over mange år og under skiftende regjeringer, og avvik fra praksisen vil kunne endre forholdet mellom Stortinget og regjeringen. Dersom en stortingskomite ber om dokumenter som etter sin art ikke tidligere har vært utlevert til Stortinget, og utlevering er aktuelt, bør saken først drøftes i regjeringen.

Det er statsråden som har det konstitusjonelle ansvaret overfor Stortinget, og henvendelser om utlevering av dokumenter skal derfor rettes til departementet. Dersom stortingskomiteen ønsker å få utlevert dokumenter fra underliggende organer, skal den derfor først henvende seg til statsråden og be om at dokumentene utleveres, jf. Dok. nr. 14 (2002-2003) s. 58.

Overlevering av dokumenter til en stortingskomite endrer ikke dokumentets status etter offentleglova så fremt overleveringen bygger på komiteens særskilte stilling og informasjonsbehov. Dokumenter som kan unntas offentlighet i medhold av offentleglova §§ 14 og 15 mister derfor ikke sin interne karakter ved at dokumentene overleveres til stortingskomiteen. Tilsvarende vil taushetsbelagte opplysninger fortsatt være taushetsbelagte selv om de er gitt til en stortingskomite – spredningen til stortingsrepresentantene innebærer ikke at opplysningene er «alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder» etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

7.4 Stortingskomiteers innsyn i organinterne dokumenter

7.4.1 Rettslige utgangspunkt

En rekke av forvaltningens dokumenter er utformet for organets interne saksforberedelse. Disse organinterne dokumentene kan ofte unntas offentlighet etter offentleglova § 14.

Regjeringen som kollegium anses som ett organ etter offentleglova § 14, og dokumenter utvekslet mellom regjeringens medlemmer eller dens medhjelpere kan derfor unntas offentlighet i medhold av bestemmelsen. Med medhjelpere siktes det til personer som utfører oppgaver på vegne av regjeringen, samt departementsansatte når de bistår statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlem.

En ny regjering anses som et nytt organ. Det kan derfor ikke gis innsyn i regjeringsnotater e.l. fra tidligere regjeringer uten forutgående samtykke fra den som er bemyndiget til å gi samtykke etter depoterklæringen til Riksarkivet. Det kan heller ikke gis innsyn i andre interne notater med påtegninger fra tidligere politisk ledelse uten etter samtykke fra den daværende statsråden.

7.4.2 Regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter

Regjeringsnotater (r-notater, RSU-notater mv.), utkast til slike notater, svarbrev med merknader, oversendelsesbrev til utkast og svarbrev, dagsordener til regjeringens møter og protokoller fra møtene er dokumenter til særlig bruk for den sittende regjering. Tilsvarende gjelder statsrådenes håndnotater til bruk i regjeringens møter. Dokumentene er statsrådenes private dokumenter, og kan i alle tilfeller unntas offentlighet i medhold av offentleglova § 14. Slike dokumenter utleveres etter fast praksis ikke til stortingskomiteer. Det utvises etter fast praksis heller ikke merinnsyn etter offentleglova § 11 i slike dokumenter.

7.4.3 Andre organinterne dokumenter

Det er langvarig konstitusjonell praksis, fra skiftende regjeringer utgått fra ulike partier, for at organinterne dokumenter i departementene ikke gis ut til Stortinget. Selv om det nok kan påvises enkeltstående unntak, ligger hovedlinjen i praksis fast. Dette speiler oppgave- og myndighetsfordelingen mellom Stortinget og regjeringen, og behovet for fortrolighet innad i regjeringen og forvaltningen. Det er departementenes endelige avgjørelser Stortinget har krav på å få gjøre seg kjent med – de interne politiske overveielsene er ikke omfattet av opplysningsplikten, jf. Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 43 og Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 16. Det innebærer at stortingskomiteer ikke gis innsyn i blant annet utkast til avgjørelser, konsepter eller avklaringsnotater sendt fra embetsverket til politisk ledelse.

7.4.4 Særlig om faktiske opplysninger

Interne dokumenter som etter fast praksis ikke overleveres til stortingskomiteene inneholder ofte både interne overveielser og faktiske opplysninger. Behovet for å unnta interne dokument fra innsyn er knyttet til de interne overveielsene. Stortingskomiteen bør gis innsyn i faktiske opplysninger som fremgår av interne dokumenter forutsatt at opplysningene ikke fremgår av andre dokumenter komiteen har tilgang til. Slike opplysninger bør normalt gis komiteen separat, slik at det interne dokumentet som sådan ikke gis til komiteen.

7.5 Stortingskomiteers innsyn i dokumenter utvekslet mellom departementer

7.5.1 Rettslige utgangspunkt

Dokumenter utvekslet mellom departementer kan på nærmere vilkår unntas offentlighet i medhold av offentleglova § 15 første ledd annet punktum. Ved vurderingen av begjæringer fra en stortingskomite om oversendelse av slike dokumenter, er det grunn til å skille mellom ulike dokumenttyper.

På lik linje med organinterne dokumenter, gis dokumenter som inneholder fortrolige råd eller vurderinger om hvordan et annet departement bør stille seg i en sak ikke ut til stortingskomiteer, se punkt 7.4. Dette omfatter for eksempler utkast og svar på dokumenter som sendes på departementsforeleggelse. Det er regjeringens endelige avgjørelse Stortinget har krav på å få gjøre seg kjent med. Dokumenter sendt mellom departementer som ikke inneholder fortrolige råd eller vurderinger gis normalt ut.

7.5.2 Særlig om dokumenter fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling

Lovavdelingen gir juridiske råd til regjeringen og departementene. Ved vurderingen av om stortingskomiteer skal få utlevert råd fra Lovavdelingen, er det grunn til å skille mellom ulike typer råd. Uttalelser som er offentlig tilgjengelige kan alltid utgis til stortingskomiteene. Lovtekniske gjennomganger eller råd om lovtekniske spørsmål er det imidlertid ikke praksis for at stortingskomiteene gis innsyn i.

Uttalelser om gjeldende rett (tolkingsuttalelser) står i en mellomstilling, og er ofte offentlig tilgjengelige på regjeringen.no. Noen ganger unntas slike uttalelser likevel fra innsyn etter offentleglova. Vurderingen av om uttalelsen kan unntas offentlighet i medhold av offentleglova §§ 15 første ledd annet punktum eller 15 annet ledd må gjøres konkret. Lovavdelingen legger i sin vurdering normalt stor vekt på synet til departementet som ber om uttalelsen. Behovet for å unnta uttalelsen fra offentlighet kan også endres over tid.

7.6 Stortingskomiteers innsyn i dokumenter fra underliggende organer

7.6.1 Rettslige utgangspunkt

Dokumenter sendt fra et underliggende organ til et departement kan på nærmere vilkår unntas offentlighet i medhold av offentleglova § 15 første ledd første punktum. Departementene imøtekommer likevel ofte stortingskomiteers forespørsler om innsyn i slike dokumenter. Det er imidlertid noen praktisk viktige unntak.

7.6.2 Innspill til statsbudsjettet

Det gis normalt ikke innsyn i dokumenter som vedrører underliggende organers innspill til statsbudsjettet, for eksempel ønsker om satsingsforslag, jf. offentleglova § 15 første ledd første punktum. Dette følger av det ikke gis innsyn i informasjon som inngår i regjeringens interne budsjettforberedelser.

7.6.3 Dokumenter fra forsvarssjefen

Forsvarssjefen er etatssjef for Forsvaret. Dokumenter utarbeidet av forsvarsjefen som etatsleder behandles som andre dokumenter fra underliggende organer.

Forsvarssjefen er imidlertid også regjeringens nærmeste militære rådgiver og er øverste fagmilitære rådgiver i Forsvarsdepartementet. Dokumenter utvekslet i kraft av denne funksjonen må anses som en del av regjeringens og departementets interne saksforberedelse, og stortingskomiteers anmodning om innsyn i slike dokumenter imøtekommes ikke.

7.6.4 Dokumenter fra Regjeringsadvokaten

Regjeringsadvokaten fører rettsaker for staten og gir råd til forvaltningen i saker hvor det foreligger rettslig konflikt eller er risiko for rettslig konflikt.

Prosessdokumenter sendt fra Regjeringsadvokaten kan gjennomgående unntas offentlighet i medhold av offentleglova § 18. Både for å unngå forhåndsprosedyre og av hensyn til den andre parten bør det utvises varsomhet med å gi ut slike dokumenter.

Regjeringsadvokatens juridiske rådgiving kan unntas offentlighet i medhold av offentleglova § 15 første ledd første punktum. Det er fast og langvarig praksis, praktisert av skiftende regjeringer, for at slik rådgivning, herunder i verserende rettssaker, ikke overleveres stortingskomiteer. Dette har bakgrunn i rådgivningens særlig fortrolige og sensitive karakter.

7.7 Særlig om stortingskomiteers innsyn i taushetsbelagt informasjon

7.7.1 Rettslige utgangspunkt

Taushetsplikt innebærer en plikt til å hindre at uvedkommende får kjennskap til bestemte typer informasjon. Lovgivningen inneholder en rekke bestemmelser som pålegger ansatte i forvaltningen taushetsplikt av hensyn til private og offentlige interesser. Lovgivningen inneholder også regler om profesjonsbasert taushetsplikt (for eksempel for helsepersonell og advokater) som kan komme til anvendelse for ansatte i forvaltningen. Taushetsplikt av hensyn til offentlige interesser kan også være fastsatt i instruks.

Stortingskomiteer kan bare få overlevert dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger dersom det foreligger hjemmel i lov. Lovgivningen oppstiller flere unntak fra taushetsplikten, men disse er ikke utformet med sikte på stortingskomiteer. Det beror dermed på en nærmere tolking av de ulike regelsettene som pålegger taushetsplikt om taushetsplikten er til hinder for at opplysningene gis til stortingskomiteene. Utlevering av taushetspliktige opplysninger uten hjemmel er straffbart.

Ettersom unntak fra taushetsplikt krever hjemmel i lov, kan regjeringen heller ikke etterleve eventuelle anmodningsvedtak der Stortinget anmoder regjeringen om å utlevere taushetsbelagte opplysninger.

Dersom regjeringen for å oppfylle sin opplysningsplikt overfor Stortinget etter Grunnloven § 82 må gi ut taushetsbelagte opplysninger, er det hjemmel for å gi opplysningene til Stortinget. Det vises til punkt 9.6.

7.7.2 Taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven

Forvaltningsloven § 13 første ledd pålegger enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, taushetsplikt om det han eller hun i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold» og forretningshemmeligheter. Taushetsplikten gjelder også overfor stortingskomiteene. Departementet kan derfor ikke overlevere taushetsbelagte opplysninger med mindre det finnes hjemmel for unntak.

Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene «brukes i forbindelse med saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll», jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2. Hvis de taushetsbelagte opplysningene er innhentet i forbindelse med regjeringens forberedelse av en sak der Stortinget skal treffe vedtak, er unntaket anvendelig.

Tilsvarende er taushetsplikten ikke til hinder for at opplysningene brukes «i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen», jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4. Taushetsbelagte opplysninger kan derfor overgis stortingskomiteer når de opptrer i en kontrollfunksjon overfor forvaltningen. Dette omfatter både tilfeller der kontroll- og konstitusjonskomiteen har åpnet kontrollsak og komiteens undersøkelser i forkant av eventuell åpning av sak. Det er rettslig sett uavklart hvor langt andre stortingskomiteer eventuelt omfattes av unntaket i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4. Se nærmere om håndteringen av taushetsbelagte opplysninger i kontrollhøringer i punkt 6.7.3.

Selv i de tilfeller det finnes hjemmel til å dele taushetsbelagte opplysninger, kan de bare fremlegges for en stortingskomite i den grad det er nødvendig for en forsvarlig behandling av saken. Saker av generell karakter vil normalt kunne gis en fullt forsvarlig behandling i Stortinget uten at taushetsbelagte opplysninger legges frem. Opplysningsplikten krever da heller ikke at opplysningene fremlegges, se punkt 9.6.

I den grad en stortingskomite gis informasjon underlagt taushetsplikt, kan det etter omstendighetene være aktuelt å gjøre komiteen særlig oppmerksom på bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 tredje ledd annet punktum om at taushetsbelagte opplysninger ikke kan utnyttes i egen virksomhet eller i tjeneste eller i arbeid for andre.

7.7.3 Informasjon gradert etter sikkerhetsloven

Stortingskomiteer ber enkelte ganger om informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven. Informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven er underlagt taushetsplikt, jf. sikkerhetsloven § 5-4 annet ledd.

Sikkerhetsgradert informasjon kan kun overleveres til personer som har tjenstlig behov for informasjonen, jf. sikkerhetsloven § 5-4 annet ledd. Det må derfor foretas en konkret vurdering av om den graderte informasjonen er nødvendig for at stortingskomiteen skal kunne foreta en forsvarlig behandling av saken. I praksis legges det betydelig vekt på komiteens egen vurdering av behovet. Forutsetningen er at komiteen faktisk har foretatt en vurdering av om den har et tjenstlig behov for informasjonen. Det er ikke tilstrekkelig at en representant eller komitefraksjon mener informasjonen er nødvendig. Det bør alltid vurderes om komiteen kan få de nødvendige opplysningene i saken uten at gradert informasjon utleveres.

Sikkerhetsgradert informasjon kan i utgangspunktet kun utleveres personer som er autorisert for tilgang til slik informasjon (sikkerhetsklarert). Sikkerhetsloven § 1-4 annet ledd oppstiller imidlertid et unntak for stortingsrepresentanter. Stortinget har fastsatt egne bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon.

Dersom Stortinget gis innsyn i sikkerhetsgradert informasjon, bør departementet på forhånd rådføre seg med komitesekretæren eller andre i Stortingets administrasjon. I særlige tilfeller kan statsråden også konsultere Stortingets presidentskap om håndteringen av dokumentene, blant annet for å sikre at eventuell utlevering skjer på vilkår som sikrer en betryggende behandling av informasjonen. Stortinget har i Stortingets forretningsorden §§ 29 annet ledd og 75a og utfyllende retningslinjer for håndtering av gradert informasjon gitt regler om dokumenthåndtering og tilgangskontroll.

Behovet for sikkerhetsgradering kan være endret eller bortfalt på det tidspunktet det er aktuelt å gi et dokument til komiteen. Ved forespørsler om innsyn fra en stortingskomite, plikter departementet å vurdere omgradering, jf. virksomhetsikkerhetsforskriften §§ 30 og 33.

7.7.4 Graderte dokumenter etter beskyttelsesinstruksen

Beskyttelsesinstruksen gir regler om beskyttelse av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser. Ifølge Stortingets forretningsorden § 75 annet ledd bokstav a skal stortingsrepresentanter og komiteer følge beskyttelsesinstruksens regler om behandling av gradert informasjon.

Dokumenter gradert etter beskyttelsesinstruksen kan kun utleveres til personer som har tjenstlig behov for dokumentet, jf. beskyttelsesinstruksen § 7 første ledd. Hvorvidt stortingskomiteen har slikt behov må vurderes konkret, på samme måte som etter sikkerhetsloven, se punkt 7.7.3. Også her må det tas stilling til om komiteen kan få de nødvendige opplysningene i saken uten at graderte dokumenter utleveres, samt om dokumentet kan nedgraderes i samsvar med reglene i beskyttelsesinstruksen § 5.

7.7.5 Innsideinformasjon

Innsideinformasjon er definert i forordning (EU) nr. 596/2014 (markedsmisbruksforordningen/MAR) art. 7 som bl.a. «[p]resise opplysninger som ikke er blitt offentliggjort, som direkte eller indirekte vedrører en eller flere utstedere eller ett eller flere finansielle instrumenter, og som er egnet til å påvirke kursen på disse finansielle instrumentene eller kursen på tilknyttede finansielle derivater merkbart dersom de blir offentliggjort». Det er ulovlig å spre innsideinformasjon med mindre det skjer som ledd i normal arbeidsutøvelse, jf. MAR art. 10 og 14. Dette er tolket til å bety at spredningen må være strengt nødvendig.

Hensyntatt spredningsfaren ved innsideinformasjon og de strenge reglene som gjelder for håndtering av slik informasjon, bør det generelt utvises varsomhet med å gi Stortinget dokumenter som inneholder innsideinformasjon. Dersom en stortingskomite gis dokumenter som inneholder innsideinformasjon, skal komiteen gjøres oppmerksom på hvilke opplysninger som utgjør innsideopplysninger, de forpliktelser det medfører å besitte innsideinformasjon og med hvilke sanksjoner som er knyttet til innsidehandel og ulovlig spredning av innsideinformasjon. Departmentet og Stortinget er på hver sin side ansvarlig for å sikre oversikt over hvem som har fått tilgang til informasjonen. Det må avtales konkret hvordan dette følges opp.

7.7.6 Visse typer opplysninger unntatt offentlighet

Selv om en opplysning ikke er underlagt taushetsplikt, kan særlige hensyn tilsi at spredningen av opplysningen begrenses. Dette omfatter blant annet opplysninger som kan unntas offentlighet i medhold av offentleglova § 20 (opplysninger som angår Norges utenrikspolitiske interesser), § 21 (opplysninger som angår nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser) og § 23 (opplysninger som angår det offentliges forhandlingsposisjon).

I tilfeller der en stortingskomite ber om slike opplysninger, er det på samme måte som for taushetsbelagte opplysninger særlig grunn til å avklare om Stortinget faktisk ønsker opplysningene, se punkt 7.7.7.

7.7.7 Fremgangsmåte

Hvis en stortingskomite ber om graderte dokumenter eller dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, må departementet først avklare om komiteen faktisk har et reelt ønske om å få den taushetsbelagte informasjonen. Stortingskomiteenes innsynsforespørsler kan tidvis være noe uspesifiserte, og det kan være vanskelig for komiteen å vite om hele eller deler av informasjonen som etterspørres er underlagt taushetsplikt. Departementet bør derfor i første omgang gjennom brev til komiteen redegjøre for karakteren av de foreliggende dokumentene/opplysningene, slik at komiteen får et forsvarlig grunnlag for å vurdere om innsynsanmodningen bør presiseres eller avgrenses, og herunder vurdere om det er ønskelig å få overlevert informasjonen underlagt taushetsplikt i den grad departementet lovlig kan dele dem med komiteen.

På bakgrunn av komiteens tilbakemelding må departementet vurdere hvilke dokumenter som er graderte eller hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt, og deretter om det er hjemmel til å utlevere dokumentene/opplysningene til Stortinget. Vurderingen av om det er hjemmel for å dele taushetsbelagt informasjon med stortingskomiteen kan avhenge av om komiteen får tilstrekkelig informasjon til å foreta en forsvarlig vurdering av saken på bakgrunn av det ikke taushetsbelagte materialet.

Etter omstendighetene kan komiteens behov dekkes ved at departementet gir komiteen opplysningene som er etterspurt, uten at dokumentet der opplysningene fremgår blir overlevert.

Ved deling av taushetsbelagt informasjon med Stortinget må departementet peke på hvilke dokumenter som er gradert eller hvilke opplysninger som etter departementets vurdering er taushetsbelagte. Dette gjelder særlig når det ikke fremgår direkte av det overleverte materialet at det inneholder taushetsbelagt informasjon. Stortinget bør også oppfordres til å iverksette prosedyrer for å hindre at uvedkommende får adgang til informasjonen.

7.7.8 Hvem på Stortinget kan få taushetsbelagt informasjon?

Stortingsrepresentanter har i medhold av Stortingets forretningsorden § 75 taushetsplikt om nærmere bestemte forhold. Taushetsplikten inkluderer opplysninger som omfattes av forvaltningsloven § 13 og informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. Videre omfattes stortingsrepresentanter av taushetspliktsreglene i verdipapirhandelloven. Det er ikke gitt særskilte regler som korresponderer med andre bestemmelser om taushetsplikt. Taushetsplikt må i tilfellet sikres ved at saken behandles for lukkede dører på Stortinget.

Ansatte i Stortingets administrasjon er i instruks og taushetserklæring ilagt taushetsplikt om opplysninger som omfattes av forvaltningsloven § 13, informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen, forhold som i henhold til Stortingets forretningsorden skal holdes hemmelig og «andre forhold dersom det vil være til betydelig skade for offentlige interesser at forholdet blir kjent for uvedkommende». I tillegg er det gitt særskilte bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon, hvilket innebærer at sikkerhetslovens regler om taushetsplikt gjelder direkte for ansatte i administrasjonen.

Ansatte i partigruppene på Stortinget kan få tilgang til gradert informasjon etter samtykke fra en komite eller presidentskapet, jf. Stortingets forretningsorden § 75a tredje ledd. De ansatte i partigruppene er da underlagt sikkerhetslovens bestemmelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon, og sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon og taushetsplikt. Ansatte i partigruppene som gis tilgang til sikkerhetsgradert informasjon sikkerhetsklares og autoriseres for dette av Stortingets administrasjon.

Ut over dette er det verken gitt regler for når slike ansatte kan få tilgang til taushetsbelagte opplysninger eller om taushetsplikt. Utlevering av taushetsbelagte opplysninger krever hjemmel i lov. Taushetsbelagte opplysninger kan derfor kun deles med slike personer dersom det etter en tolkning av loven som pålegger taushetsplikt er adgang til slik deling, herunder at dette er nødvendig for en forsvarlig behandling av saken. Ansvaret for å vurdere om det foreligger hjemmel til å dele informasjonen påhviler den enkelte stortingsrepresentant. Den ansatte som får informasjonen må i alle tilfeller ha undertegnet en taushetserklæring.

7.8 Enkeltrepresentanter, partigrupper og komitefraksjoners rett til dokumentinnsyn

Enkeltrepresentanter, partigrupper og/eller komitefraksjoner har ikke rett til innsyn i forvaltningens dokumenter ut over det som følger av de alminnelige reglene i offentleglova. Representantenes særskilte stilling og informasjonsbehov skal imidlertid vektlegges i meroffentlighetsvurderingen, jf. Stortingets forretningsorden § 74 annet ledd.

Som det fremgår av punkt 7.3, kan det i visse tilfeller være hjemmel for å overlevere opplysninger som er taushetsbelagt til en stortingskomite. Disse hjemlene kommer ikke til anvendelse når representanter, partigrupper og/eller komitefraksjoner ber om opplysninger fra forvaltningen, se lovavdelingens uttalelse 2006/03623.

7.9 Stortingets eksterne kontrollorganers rett til dokumentinnsyn

7.9.1 Stortingets eksterne kontrollorganer

Stortinget har opprettet flere eksterne organer som på vegne av Stortinget fører kontroll med regjeringen og forvaltningen. Organene er administrativt og organisatorisk underlagt Stortinget og rapporterer dit, men den løpende kontrollvirksomheten utøves uavhengig av Stortinget.

For tiden har Stortinget fire permanente eksterne kontrollorganer: Riksrevisjonen, Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet), Stortingets EOS-utvalg og Stortingets ombudsmann for Forsvaret. I tillegg er Norges institusjon for menneskerettigheter tilknyttet Stortinget. Forespørsler om innsyn i departementenes dokumenter er særlig aktuelt for de to førstnevnte, og disse omtales nærmere her.

7.9.2 Riksrevisjonen

Riksrevisjonen bidrar med kontroll av at fellesskapets midler og verdier blir brukt og forvaltet slik Stortinget har bestemt. Det rettslige grunnlaget for Riksrevisjonens virksomhet er Grunnloven § 75 bokstav k, riksrevisjonsloven og instruks om Riksrevisjonens virksomhet.

Som ledd i sin virksomhet kan Riksrevisjonen kreve fremlagt den informasjonen og iverksette de undersøkelsene den finner nødvendig, jf. riksrevisjonsloven § 12. Retten til informasjon gjelder i utgangspunktet overfor så vel embetsverk som politisk ledelse. Innsynsretten gjelder ikke for regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter, se Innst. O. nr. 54 (2003-2004) s. 15.

Som ledd i sin kontroll kan Riksrevisjonen få oversendt dokumenter som har vært utarbeidet til den interne saksforberedelsen i departementene, også dokumenter som kan unntas fra innsynsretten etter offentleglova. Oversendelse til Riksrevisjonen medfører ikke i seg selv at dokumentene taper sin interne karakter, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 131.

7.9.3 Sivilombudet

Sivilombudet skal arbeide for at det i forvaltningen ikke blir gjort urett mot den enkelte borger og bidra til å gjøre forvaltningen bedre. Enkeltpersoner kan klage til Sivilombudet dersom de mener seg utsatt for urett eller feil fra forvaltningen.

Sivilombudet kan kreve de opplysningene og dokumentene ombudsmannen trenger for å kunne utføre sitt verv utlevert av forvaltningen, jf. sivilombudsloven § 20 første ledd første punktum.

Da sivilombudsloven loven trådte i kraft 1. juli 2021, fremgikk det av § 20 første ledd annet punktum at regjeringsnotater og dokumenter direkte knyttet til disse «er unntatt fra innsynsretten». Bestemmelsen ble vedtatt i forbindelse med Stortingets behandling av Innst. 409 L (2020–2021) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon – kapittel 10 forslag til lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven).

Ved Stortingets behandling av Dokument 8:59 L (2021-2022) Representantforslag om å gjenopprette Sivilombudets innsynsrett i regjeringens dokumenter, ble § 20 første ledd annet punktum vedtatt opphevet, jf. Innst. 247 L (2021-2022). Selv om flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen tilrådet at innskrenkingen i Sivilombudets innsynsrett skulle oppheves, understreket flertallet at Sivilombudet bare skal be om denne typen dokumenter helt unntaksvis i tilfeller «der det er absolutt nødvendig for å kunne utføre oppgavene etter loven»:

Flertallet stiller seg bak Harberg-utvalgets syn, og mener Sivilombudet må ha tilgang til alle opplysninger som er nødvendige for at de skal kunne utføre sine oppgaver etter loven. Flertallet viser til at Stortinget ved behandlingen av Innst. 392 S (2020–2021) om Stortingets eksterne organer understreket at tilliten til Sivilombudet som stortingsorgan forutsetter uavhengighet fra forvaltningen. Et sentralt element i uavhengigheten er at Sivilombudet kan pålegge forvaltningen å gi tilgang til nødvendig informasjon.

Flertallet vil understreke at regjeringsnotater og dokumenter direkte knyttet til disse, som protokoll fra regjeringskonferanse, utkast til regjeringsnotat, merknader, oversendelsesbrev og håndnotater er avgjørende for beslutningene regjeringen gjør i regjeringskonferansene. Det er derfor viktig at regjeringen gjennom disse dokumentene kan ha en fortrolig dialog som er bevart for ettertiden. Flertallet vil derfor understreke at Sivilombudet bare skal be om denne typen dokumenter helt unntaksvis i tilfeller hvor det er absolutt nødvendig for å kunne utføre sine oppgaver etter loven. Flertallet legger til grunn at Sivilombudet vil fortsette å være svært tilbakeholdne med å kreve slike dokumenter framlagt, slik de var før sivilombudsloven ble vedtatt i 2021. I likhet med Harberg-utvalget mener flertallet at ombudets eventuelle tilgang på regjeringens dokumenter ikke innebærer at ombudet skal føre noen form for politisk kontroll av forvaltningen, og at ombudet bør være spesielt varsom med å be om innsyn i regjeringens dokumenter som ledd i undersøkelser av eget tiltak.

Interne dokumenter mister ikke sin status ved oversendelse til Sivilombudet, jf. Innst. 247 L (2021-2022) hvor flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen videre uttalte at:

Flertallet vil også understreke at selv om Sivilombudet får tilgang til slike dokumenter, blir de ikke offentlige. Ombudet skal behandle dokumentene etter regler om gradert og taushetsbelagt informasjon.