II. Nærmere om innholdet i tillitsreformen
Tillitsreformen omfatter hele offentlig sektor, og den kan illustreres på ulike vis. Vi har nedenfor laget to eksempler på illustrasjoner. Figur 1 setter søkelyset på prosesser, mens figur 2 setter søkelyset på deltakerne.
Figur 1: Tillitsreformen – prosesser
Figur 2: Tillitsreformen – deltakere, effektmål og tillitsrelasjoner
Tillitsreformen handler om tillit langs flere dimensjoner:
- innenfor staten – mellom departementer og etater
- mellom staten og kommunesektoren
- mellom ledere og ansatte innenfor den enkelte offentlige virksomhet
- mellom arbeidsgivere og tillitsvalgte
Med dette som utgangspunkt, er de prioriterte områdene i reformen følgende:
1) Mellom departementer og etater handler tillitsreformen først og fremst om å redusere unødvendige rapporterings- og dokumentasjonskrav
Praktisering av mål- og resultatstyringen i staten, herunder balanseringen av tillit og kontroll, har betydning for underliggende virksomheters handlingsrom og faglige frihet. For eksempel vil avklarte ansvarsforhold, klare mål og tydelig kommunikasjon bidra til tillit mellom departementer og virksomheter. Mål- og resultatstyring er i utgangspunktet tillitsbasert ved å ha som utgangspunkt at de som utøver tjenestene har best kunnskap om hvordan målene best kan nås. Overordnet myndighet fastsetter mål og virksomhetene skal ha frihet og handlingsrom i valg av virkemidler for å nå målene. Deretter rapporterer virksomhetene på resultater og måloppnåelsen, og denne informasjonen brukes til læring, styring og kontroll. Hensynet til læring, styring og kontroll tilsier at en del rapportering er nødvending. God praktisering av mål- og resultatstyring understøtter med andre ord viktige elementer i tillitsreformen.
Det er den unødvendige rapporteringen som først og fremst bør bort. Noen krav til rapportering springer ut av lover og regler, mens andre kan være pålagt fra overordnede myndigheter. Da er det viktig at departementene i sin dialog med underordnede virksomheter tar dette opp, slik at kravene kan bli vurdert fjernet, redusert eller beholdt dersom det vurderes som nødvendig. Hvert departement bør derfor vurdere en gjennomgang av mål- og resultatstyringen av sine underliggende virksomheter og ha et kritisk blikk på balanseringen mellom tillit og kontroll i mål- og resultatstyringen og hvorvidt gjeldende rapporteringskrav gir hensiktsmessig styringsinformasjon. Les mer om mål- og resultatstyring her.
Departementene bør ha dialog med underliggende virksomheter om hva som er hensiktsmessige rapporteringskrav i styringsdialogen, blant annet om behov, omfang og innhold. Omfattende rapporteringskrav kan være tid- og ressurskrevende og kan påvirke virksomhetenes og de ansattes handlingsrom til å løse oppgavene sine på en god måte. Samtidig har departementene ansvar for at virksomhetene rapporterer relevant og pålitelig resultat- og regnskapsinformasjon. Departementene skal også sikre seg at statlige virksomheter har tilfredsstillende internkontroll slik at fastsatte mål- og resultatkrav følges opp, ressursbruken er effektiv og at gjeldende lover og regler følges., jf. Reglement for økonomistyring i staten. Det er også et grunnleggende styringsprinsipp i staten at alle statlige virksomheter skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag. Omfang og innretning på rapporteringskrav må tilpasses risiko, vesentlighet og egenart i den enkelte virksomhet. Dette innebærer blant annet å balansere ønsket om økt handlingsrom mot behovet for kontroll.
Tilsyn, både i staten og kommunesektoren, har som mål å bidra til etterlevelse av regelverk og bedre tjenester. Tilsyn bør også bidra til læring og forbedringsarbeid i virksomhetene. Tilsynsmyndighetene skal være uavhengige, og tilsyn bør velges ut fra vurderinger av risiko og konsekvenser. Departementene bør, gjennom dialog og erfaringsutveksling, legge til rette for at tilsyn er samordnet på tvers av sektorer og for at tilsynsmyndighetene bruker formålstjenlige metoder som ikke er for ressurskrevende. Dette vil bidra til effektiv ressursbruk og styrket tillit mellom tilsynsmyndighet og tilsynsobjekt. Arena for nasjonal samordning av tilsyn med kommunene består av 11 nasjonale tilsynsmyndigheter, som fører tilsyn enten gjennom statsforvalterne eller i egen regi. Denne arenaen bør brukes aktivt for å dele erfaringer, utvikle og forbedre tilsyn. Arenaen kan brukes til å diskutere metoder, inkludert dokumentasjonskrav i forbindelse med tilsyn.
2) I forholdet mellom staten og kommunesektoren handler reformen om å gi økt handlingsrom til kommuner og fylkeskommuner
Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige, folkevalgte og selvstyrte organer. Skal de pålegges oppgaver eller plikter må dette gjøres gjennom lov eller forskrift. I Hurdalsplattformen er det varslet at regjeringen vil gi større frihet til kommunale og fylkeskommunale myndigheter. Det enkelt departement skal vurdere oppfølgingen innenfor sin sektor.
Vi viser til veilederen Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, som angir prinsipper og retningslinjer som kan fungere som utgangspunkt for departementenes arbeid med dette.
Rapporterings- og dokumentasjonskrav er ofte fastsatt gjennom lov, forskrift, instruks eller avtale. Rapporteringskrav, som innebærer rapportering fra kommune til stat, skal være hjemlet i lov eller forskrift. For å unngå unødvendig rapportering bør de ansvarlige departementene derfor vurdere sine egne og underliggende virksomheters rapporteringskrav til kommunene.
Som del av tillitsreformen har regjeringen i Prop. 1 S (2022–2023) varslet at kommuner og fylkeskommuner vil bli invitert til å delta i en forsøksordning. Invitasjon vil bli sendt ut i løpet av første halvår 2023. Se nærmere omtale av forsøk under notatets del III.
3) Innenfor den enkelte virksomhet – både i staten og kommunesektoren – handler reformen om følgende elementer:
a) Større faglig ansvar i førstelinjen
Det betyr at ansatte i førstelinjen skal få mer tid og et større rom til å utøve sine fag og til å utøve et godt faglig skjønn til beste for brukere og innbyggere, enten alene eller sammen med sine ledere eller kolleger. Arbeidet i tillitsreformen skal skje innenfor rammene av viktige forvaltningsverdier som likebehandling og rettssikkerhet. Målet er å gi brukerne og innbyggerne bedre tjenester, mer individuelt tilpassede tjenester og gode tjenester til rett tid. God og relevant kompetanse blant de ansatte er en forutsetning for å få gode resultater.
Tillitsreformen inneholder dilemmaer som må håndteres av de enkelte virksomheter i det daglige arbeidet. For eksempel må virksomheters behov for handlingsrom og faglig frihet balanseres mot viktige forvaltningsprinsipper som rettssikkerhet og likebehandling, og behov for etterprøvbarhet og kontroll. Et annet dilemma er ønsket om færre dokumentasjonskrav og mindre rapportering som må balanseres mot behovene for å dokumentere oppnådde resultater og behovet for å dokumentere at innbyggernes rettigheter er blitt ivaretatt.
b) Tillit mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte gjennom styrket medbestemmelse og mulighet for involvering for ansattes organisasjoner
Med dette menes at virksomhetene må utnytte bedre de fora og de muligheter som ligger i de etablerte ordningene for partssamarbeid og medbestemmelse, slik dette blant annet kommer til uttrykk i Hovedavtalen. Ansatte og tillitsvalgte vil kunne være gode samarbeidspartnere, de har ofte nyttig kompetanse og vil kunne bidra til konstruktive løsninger i arbeidet med blant annet nye arbeidsformer og bedre tjenester.
c) Økt bruk av tillitsbasert ledelse
Tillitsbasert ledelse innebærer å delegere myndighet og å gi økt handlingsrom til den enkelte medarbeider, jf. også punktet over om større faglig ansvar i førstelinjen. Tillitsbasert ledelse krever at lederne er tydelige på mål, prioriteringer, ansvar og forventninger. Derved legger man til rette for at medarbeiderne skaper bedre resultater gjennom å utnytte sin kompetanse, ta større ansvar, vise initiativ og kreativitet og benytte det økte handlingsrommet i egen arbeidshverdag. For at tillitsbasert ledelse skal fungere godt, må ledere på alle nivåer gis tillit og handlingsrom, og de må ikke utsettes for unødvendig detaljstyring fra overordnede ledere og myndigheter.
Uhensiktsmessig kontroll og regelstyring bør reduseres. Dette betyr imidlertid ikke at tillitsbasert ledelse medfører fravær av kontroll. Ledere må finne balansen mellom tillit til at medarbeideren kan løse tildelte oppgaver, og kontroll av at oppgavene er løst på en forsvarlig måte. Ledere må formidle at med økt frihet er det nødvendig at medarbeideren har vilje og evne til å ta ansvar, utøve selvledelse og å kunne håndtere det økte handlingsrommet, både mht. tidsbruk, tilbakemeldinger, skjønnsutøvelse og kvalitet i oppgaveløsningen.
Tillitsbasert ledelse innebærer nærhet og tilgjengelighet i relasjonen mellom leder og ansatt, slik at man finner riktig balanse mellom hva som er «passe» tillit og «passe» kontroll for den enkelte. Tett og god dialog er nødvendig for å fange opp problemer eller behov, og dette er et felles ansvar for ledere og ansatte. For ledere blir utfordringen å lytte, vise tillit og identifisere og gjennomføre de nødvendige systembeslutningene som reduserer unødig rapportering, kontroll, og byråkrati samtidig som man sikrer ønsket kvalitet.