2 Effektivisering av håndhevingen av reklameforbudene i alkoholloven og tobakksskadeloven og merkebestemmelsene i tobakksskadeloven
2.1 Innledning
2.1.1 Forslagets hovedinnhold
Det foreslås innført hjemmel for en administrativ reaksjon i form av pålegg om retting og tvangsmulkt ved overtredelse av forbudene mot alkohol- og tobakksreklame, samt for overtredelse av merkebestemmelsene i tobakksskadeloven.
I kapittel 2.2 presenteres bakgrunnen for forslagene. Også etter dagens regelverk er overtredelse av reklameforbudene i alkoholloven og tobakksskadeloven straffbart. Ved overtredelse av alkohollovens reklameforbud er inndragning av bevilling også en mulig sanksjon. For å kunne håndheve reklameforbudene på en effektiv måte er det behov for en alternativ reaksjonsform.
For sammenligningens skyld gis det i kapittel 2.3 en oversikt over annen lovgivning som gir forvaltningen hjemmel til å fastsette tvangsmulkt.
Departementets forslag presenteres i kapittel 2.4. For å effektivisere håndhevingen av reklameforbudet foreslås det at det innføres en ordning med administrativ reaksjon ved brudd på reklameforbudet i alkoholloven og tobakksskadeloven. Forslaget omfatter dessuten merkebestemmelsene i tobakksskadeloven. Forslag til sanksjonssystem er innholdsmessig likt etter de to lovene.
Forslaget innebærer at Rusmiddeldirektoratet og Statens tobakksskaderåd fortsatt skal føre tilsyn med bestemmelsene i henholdsvis alkoholloven og tobakksskadeloven. Tilsynsansvaret lovfestes. I tillegg får Rusmiddeldirektoratet og Statens tobakksskaderåd ny myndighet. Ved eventuelle overtredelser skal Rusmiddeldirektoratet og Tobakksskaderådet kunne pålegge retting av forholdet innen en bestemt frist. Samtidig vil de kunne fastsette tvangsmulkt som vil løpe dersom rettingsfristen oversittes.
Det foreslås at tvangsmulkt under særlige omstendigheter kan fastsettes for eventuelle framtidige overtredelser av reklamebestemmelsene. Dette er en snever unntaksregel.
Vedtak om retting og tvangsmulkt vil være enkeltvedtak som kan påklages. Som klageinstans foreslås Markedsrådet.
I kapittel 2.5 drøftes forholdet mellom tvangsmulkt og straff relatert til Grunnloven § 96 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Kapittel 2.6 omhandler forslagets økonomiske og administrative konsekvenser, mens merknader til de enkelte bestemmelsene er tatt inn i kapittel 5.1 og 5.2.
2.1.2 Om høringen
Sosial- og helsedepartementet sendte 18. juni 2000 ut på høring forslag til endring i lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m v og lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader. Høringsfrist var 6. oktober samme år.
Høringsinstansene var:
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kulturdepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Statsministerens kontor
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Datatilsynet
Forbrukerombudet
Konkurransetilsynet
Kreftregisteret
Rusmiddeldirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens næringsmiddeltilsyn
Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet
Statens tobakksskaderåd
Toll- og avgiftsdirektoratet
Kommunenes Sentralforbund
Barne- og familieetaten i Oslo
Landets fylkesmenn
Landets kommuner
Landets politimestre
Landets fylkeskommuner
Landets fylkesleger
Norsk kommuneforbund
Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning (SIFA)
Statens institutt for folkehelse
Statistisk sentralbyrå
Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR)
Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF)
Universitetet i Oslo
Universitetet i Bergen
Universitetet i Trondheim
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Oslo, Psykologisk institutt
Akademikernes Fellesorganisasjon
Arbeidernes Edruskapsforbund
Avholdsfolkets Landsråd
AS Vinmonopolet
Bryggeriagentenes Landsforening
Handel og kontor i Norge
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet
IOGT i Norge
Norges Colonialgrossisters Forbund
Norges Dagligvarehandels Forbund
Norges Kooperative Landsforening (Coop Norge)
Norsk Petroleumsinstitutt
Bryggeri- og mineralvannforeningen
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
Vin- og Brennevinsimportørenes Forening
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Reiselivsbedriftenes Landsforening
Rådet for fagopplæring i arbeidslivet
Norsk senter for rusfri miljøutvikling
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Lærerforbundet
Fagrådet innen Rusvernet i Norge
Norges Ingeniørorganisasjon
Akademikerne
Dagligvareleverandørenes forening
Den norske lægeforening
Den norske tannlegeforening
Den Norske Kreftforening
Forbundet for overnattings- og serveringsnæringen
Landsforeningen mot hjerte- og lungesyke
Landslaget mot tobakksskadene
Landsrådet for norske ungdomsorganisasjoner
Luftfartsverket
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norges Astma og Allergiforbund
Norges bilbransjeforbund
Norges kvinne- og familieforbund
Norges Urmakerforbund
Norsk Hjelpepleierforbund
Norsk Lærerlag
Norsk Lokalradioforbund
Norsk postordreforening
Norsk Sykepleierforbund
Norsk undervisningsforbund
Norske Agenters handelsforbund
Norsk skohandlers forbund
Radiumhospitalet
Røykeringen
Røykfritt Miljø, Norge
SOHO, Samarbeidsorganet for helseopplysninger
Statens kantiner
Statsbygg
Styret for industrielle rettsvern
Tobakk- og kioskhandelens Landsforening
Tobakkindustriens Felleskontor
Tobakksfritt
Norges Markedsføringsforbund
Norske annonsørers forbund
Norske Avisers Landsforening
Næringslivets Servicekontor for Markedsrett
Reklamebyråforeningen
I høringsbrevet ble høringsinstansene bedt om å forelegge forslaget for eventuelle underliggende etater slik at disse kunne ta del i høringen. Høringen har dermed også omfattet instanser som ikke står på høringslisten.
Departementet har mottatt høringssvar fra følgende 75 høringsinstanser:
Akademikerne
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Arendal politidistrikt
Bamle kommune
Barne- og familiedepartementet
Bryggeri- og mineralvannforeningen
Datatilsynet
Den Norske Kreftforening
Den norske lægeforening
Eidsberg kommune
Fagrådet innen Rusvernet i Norge
Forbrukerombudet
Forbrukersamvirket
Frogn kommune
Fylkeslegen i Akershus
Fylkeslegen i Buskerud
Fylkeslegen i Hedmark
Fylkeslegen i Oppland
Fylkeslegen i Oslo
Fylkeslegen i Rogaland
Fylkeslegen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
IOGT i Norge
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Konkurransetilsynet
Kristiansand politikammer
Kulturdepartementet
Landbruksdepartementet
Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke
Landsorganisasjonen i Norge
Lenvik kommune
Miljøverndepartementet
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nittedal kommune
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Norsk Kommuneforbund
Norsk Lokalradioforbund
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
Norsk Petroleumsinstitutt
Nærings- og handelsdepartementet
Næringslivets Servicekontor for Markedsrett
Oslo kommune
Oslo politidistrikt
Patentstyret
Politimesteren i Bodø
Politimesteren i Romerike
Roan kommune
Rusmiddeldirektoratet
Røykfritt Miljø, Norge
Samferdselsdepartementet
Sarpsborg kommune
Stange kommune
Statens helsetilsyn
Statens institutt for folkehelse
Statens tobakksskaderåd
Statistisk Sentralbyrå
Statskonsult
Sysselmannen på Svalbard
Sør-Fron kommune
Tobakkindustriens Felleskontor
Tobakksfritt
Toll- og avgiftsdirektoratet
Troms fylkeskommune
Troms politidistrikt
TV 2 AS
Utenriksdepartementet
Vestre Toten kommune
Vin- og Brennevinsimportørenes Forening
Voss kommune
Øvre Eiker kommune
Åsnes kommune
Av de totalt 75 høringssvarene har 29 instanser ingen merknader.
Generelt er offentlige myndigheter og frivillige organisasjoner meget positive til forslaget om å effektivisere håndhevingen av reklameforbudene. Fylkeslegen i Oppland peker bl.a. på at reklame i stor grad påvirker folks, og særlig barn og unges, livsstil og helseadferd, og ser det derfor som viktig og positivt at håndhevingen av forbudene effektiviseres. Den norske lægeforening, Den Norske Kreftforening, Landsforeningen for Hjerte- og Lungesykeog Fagrådet innen Rusvernet i Norgeer blant de organisasjonene som støtter forslaget. Fagrådetpeker for øvrig på en annen viktig konsekvens effektiviseringen kan ha, nemlig den forebyggende effekten.
Næringslivet, representert ved TV 2 AS, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Vin- og Brennevinsimportørenes Forening, Tobakkindustriens Felleskontor, Bryggeri- og mineralvannforeningen og Næringslivets Servicekontor for Markedsrett er skeptiske til den foreslåtte ordningen. Det pekes bl.a. på at antallet saker som blir behandlet på det aktuelle området, ikke er stort nok til å begrunne innføring av tvangsmulkt og at reklamereglene er uklare.
Uttalelsene fra bl.a. Arendal politidistrikt, Oslo politidistriktog Politimesteren i Bodø støtter departementets syn på at det er behov for en alternativ administrativ ordning/oppfølging av brudd på reklameforbudene, fordi politiet heller ikke i framtiden vil kunne prioritere behandlingen av slike saker.
2.2 Bakgrunnen for forslaget om lovendringer
2.2.1 Gjeldende rett og den faktiske situasjonen i dag - alkoholloven
Formålet med alkoholloven er å begrense de samfunnsmessige og individuelle skadevirkningene av alkoholbruk, bl.a. gjennom å begrense forbruket av alkoholholdig drikk. Forbud mot reklame for alkoholholdig drikk er et viktig virkemiddel i denne sammenheng.
I følge alkoholloven § 9-2 er all reklame for alkoholholdig drikk forbudt. Det samme gjelder reklame for tilvirkningsmidler og tilsetningsstoffer, jf. § 9-1.
Det er Sosial- og helsedepartementet som har det overordnede ansvaret for å forvalte reglene. Dette ansvaret er imidlertid delegert til Rusmiddeldirektoratet som skal informere, veilede og følge opp henvendelser fra enkeltpersoner, kommuner og andre. Direktoratet blir også kjent med overtredelser i tilknytning til sin kontroll av statlige bevillingshavere, jf. kapittel 3A og 6 i alkoholloven.
I tillegg kan kommunene reagere på overtredelser de får kjennskap til ved kontrollen med salgs- og skjenkebevillinger.
De første årene etter at reklameforbudet ble innført, ble forbudet i stor grad overholdt av aktørene i markedet, og håndhevingen bød på få problemer. De senere års utvikling har imidlertid vist en økning i antallet lovovertredelser.
Når Rusmiddeldirektoratet blir kjent med brudd på reklamebestemmelsene, påpekes det lovstridige forholdet overfor overtrederen. Samtidig oppfordrer Rusmiddeldirektoratet overtrederen til å rette dette opp. Loven har to sanksjonsmuligheter mot ulovlig reklame: Inndragning av kommunal eller statlig bevilling etter alkoholloven, jf. §§ 1-8 og 3A-12, og anmeldelse, jf. § 10-1. For overtredere som ikke er bevillingshavere, er politianmeldelse eneste sanksjonsmulighet.
I følge alkoholloven §§ 1-8 og 3A-12 kan både de kommunale og statlige bevillingene inndras for en kortere eller lengre periode, blant annet ved brudd på reklamebestemmelsene. Inndragning av bevilling er imidlertid lite brukt i praksis. Dette har for det første sammenheng med at ikke alle overtredere er bevillingshavere. Overtredere uten bevilling kan være det mediet det reklameres i, eller de som er ansvarlige for reklame på ulike arrangementer. Videre kan inndragning være en reaksjon som det kan være vanskelig å anvende. Dette gjør seg særlig gjeldende i forhold til store virksomheter, hvor en inndragning av bevillingen vil kunne medføre stans i produksjonen. De økonomiske konsekvensene dette kan innebære, betyr at bevillingsmyndighetene kvier seg for å inndra en bevilling til tross for at dette kunne vært berettiget.
Rusmiddeldirektoratet har de siste årene mottatt i gjennomsnitt ca. 100 skriftlige henvendelser årlig med opplysninger om mulig alkoholreklame. I tillegg kommer mange muntlige henvendelser. Direktoratet vurderer det slik at det foreligger ulovlig reklame i mange av disse tilfellene.
De saker som blir anmeldt til politiet, henlegges med forskjellig type begrunnelse. Noen henleggelser er begrunnet med at «intet straffbart forhold anses bevist», andre er begrunnet med at det «antas ikke å være rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold». Det er imidlertid Rusmiddeldirektoratets inntrykk at årsaken til henleggelsene i stor utstrekning er å finne i det forhold at politiet på grunn av begrensede ressurser ikke har kapasitet til å prioritere disse sakene.
I dagens situasjon står tilsynsmyndigheten i praksis uten noe egnet sanksjonssystem overfor overtredelser av reklameforbudet i alkoholloven. Sosial- og helsedepartementet ser derfor at det er nødvendig å effektivisere håndhevingen av bestemmelsene ved å innføre hjemmel for å pålegge retting og tvangsmulkt.
2.2.2 Gjeldende rett og den faktiske situasjonen i dag - tobakksskadeloven
Formålet med tobakksskadeloven er å begrense de helseskader som bruk av tobakk medfører. Loven inneholder forbud mot tobakksreklame, påbud om helseadvarsler og innholdsdeklarasjon på tobakksvarer, aldersgrense på 18 år for å kjøpe tobakk og regulering av røyking på offentlige steder, transportmidler og arbeidsplasser.
All direkte og indirekte reklame for tobakk er forbudt etter tobakksskadeloven § 2. Forbudet er utfyllende regulert i forskrift 15. desember 1995 nr. 989 om forbud mot tobakksreklame mv. Bestemmelser om reklameforbud har vært i loven siden vedtagelsen i 1973, og Norge var på den tiden et foregangsland på denne typen lovgivning. I 1995 ble tobakksskadeloven endret, blant annet ble forbudet mot indirekte reklame utvidet.
Tobakksskadeloven § 3 og forskrift 15. desember 1995 nr. 1035 om merking av tobakksvarer og om tjære- og nikotininnhold i sigaretter oppstiller krav om merking av tobakksvarer med helseadvarsel og innholdsdeklarasjon, heretter kalt merkebestemmelsene. Disse reglene er identiske med EU-regler Norge er forpliktet til å oppfylle etter EØS-avtalen.
Overtredelse av tobakksskadelovens forbud og påbud kan straffes med bøter etter tobakksskadeloven § 9.
Sosial- og helsedepartementet har det overordnede ansvar for å forvalte dette regelverket. Tilsynsansvaret er lagt til Statens tobakksskaderåd. Etter gjeldende rett finnes det imidlertid ikke effektive sanksjonsmuligheter for å håndheve reklame- og merkebestemmelsene. Anmeldelse er det eneste mulige virkemiddel, men erfaringer viser at denne type saker ikke prioriteres fra politiets side. Siden november 1990 er bare to saker fulgt opp av politiet. I dag blir de fleste saker behandlet ved at Statens tobakksskaderåd påpeker eventuelle overtredelser og oppfordrer overtredere til å rette opp forholdet.
Statens tobakksskaderåd mottar årlig ca. 20-30 saker vedrørende mulige overtredelser av merke- og reklamebestemmelsene. Hovedvekten av henvendelsene gjelder reklame. Brudd på merkebestemmelsene forekommer ved salg av importerte tobakksvarer som ikke er påført norsk helsefareadvarsel eller ved salg av en og en uinnpakket sigar eller sigarett. Tobakksskaderådet foretar ikke selv inspeksjoner eller egne undersøkelser, men begrenser seg til å behandle saker hvor de blir kontaktet av publikum. Antall saker er derfor neppe representativt for det faktiske omfang av brudd på bestemmelsene.
Etter Tobakksskaderådets vurdering foreligger det reelt sett ulovlig reklame ved svært mange av henvendelsene.
Reklameforbudet og bestemmelsene om merking i tobakksskadeloven mangler følgelig et egnet sanksjonssystem. Det er tendenser til at næringsdrivende bevisst overtrer reklameforbudet eller spekulerer i hva som er lovlig. Tilsynsmyndighetene kan ikke effektivt håndheve bestemmelsene uten egnede sanksjonsmuligheter. Sosial- og helsedepartementet finner derfor behov for å effektivisere håndhevingen av bestemmelsene ved å innføre hjemmel for å pålegge retting og tvangsmulkt.
2.3 Annen lovgivning om tvangsmulkt
Det finnes en rekke lover som hjemler bruk av administrative reaksjoner som tvangsmulkt eller lignende sanksjoner. Følgende bestemmelser nevnes:
Lov 19. mai 1933 nr. 3 om tilsyn med næringsmidler m v (næringsmiddelloven) § 6a
Lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven) § 4a-9
Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) § 73
Lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) § 6-4
Plan- og bygningslov 14. juni 1985 nr. 77 § 116a
Lov 5. juni 1987 nr. 26 om brannvern m v (brannvernloven) § 39
Lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m v (kredittilsynsloven) § 10
Lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m v (lotteriloven) § 14 c
Lov 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår (markedsføringsloven) § 16
Felles for disse bestemmelsene er at de gir hjemmel for å ilegge en økonomisk reaksjon som et incitament for å få en ulovlig handling eller tilstand til å opphøre. Markedsføringsloven benytter betegnelsen tvangsgebyr. De øvrige lover har gitt ordningen betegnelsen tvangsmulkt. Ordningene er gjennomgående organisert på følgende måte:
Trusselen om mulkt blir framsatt ved enkeltvedtak overfor den man vil tvinge til å avslutte en handling eller tilstand som er lovstridig. Det settes en frist for retting som må overholdes for å slippe mulkt, og mulkten settes vanligvis til et beløp for hver tidsenhet (dag, uke...) fra fristens utløp inntil opphør av den uønskede handling eller tilstand finner sted. Dette kalles løpende dagmulkt, og på denne måten utøves et vedvarende press mot overtrederen, i motsetning til de tilfellene hvor det blir fastsatt engangsmulkt. Engangsmulkt benyttes vanligvis i tilfeller hvor det er særlig viktig at den lovstridige handlingen bringes til opphør.
Bruk av tvangsmulkt er ikke straff i Grunnlovens forstand, se kapittel 2.5.1, og mulkten kan ilegges administrativt. Selv om det foreligger et lovstridig forhold når mulkten blir fastsatt, kan man unngå at mulkten begynner å løpe ved å oppfylle et pålegg innen utløpet av den fastsatte frist.
På ett område innen tobakksskadelovgivningen er det allerede innført tvangsmulkt som sanksjon. Dette gjelder for overtredelse av tobakksskadeloven § 6 om røykeforbud i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang, og for overtredelser av forskrift om røyking på restauranter og andre serveringssteder. Tobakksskadeloven § 6 sjette ledd, jf. kommunehelsetjenesteloven § 4a-9 gir kommunestyret og arbeidstilsynet hjemmel for å fatte vedtak om tvangsmulkt. Vedtaket kan påklages til overordnet forvaltningsorgan som er henholdsvis fylkesmannen og Direktoratet for arbeidstilsynet.
Forurensningsloven inneholder, i tillegg til slik ordinær tvangsmulkt som er beskrevet ovenfor, en bestemmelse som gir adgang til å forhåndsfastsette tvangsmulkt. Etter forurensningsloven § 73 annet ledd kan tvangsmulkt fastsettes på forhånd, dvs. før en ulovlig handling har funnet sted. Mulkten vil begynne å løpe fra det tidspunkt en eventuell overtredelse tar til.
Markedsføringsloven har et system som avviker noe fra de øvrige systemer for tvangsmulkt. Etter markedsføringsloven § 16 skal tvangsgebyr fastsettes samtidig med vedtak om forbud mot markedsføring i strid med §§ 1 til 5 eller mot urimelige avtalevilkår. Dersom vedtaket overtres, skal Forbrukerombudet utferdige forelegg om tvangsgebyr som kan vedtas innen en 3 ukers frist. Dersom forelegget ikke vedtas, skal Forbrukerombudet reise søksmål for å få fastslått plikten til å betale tvangsgebyret. Utferdigelse av forelegg kan skje med hjemmel i vedtak som er truffet for inntil 3 år siden.
2.4 Forslagene til lovendringer
Gjennom å legge fram denne lovproposisjonen opprettholder departementet sitt forslag fra høringen med enkelte endringer og presiseringer i lovteksten. Departementet mener at den faktiske situasjonen, jf. kapittel 2.2.1 og 2.2.2, begrunner behovet for en modernisering og effektivisering på området, og legger ikke minst til grunn at et sanksjonssystem vil være med på å klargjøre reglene for aktørene. Det vil skape større rettssikkerhet for dem og samtidig bidra til å bygge opp respekt for lovverket. I Rt. 2000 s. 46, hvor det fastslås at draktreklame med sekundære forretningskjennetegn som samtidig er varemerke for øl og mineralvann, rammes av alkoholreklameforbudet, uttaler retten at det er påfallende at «før denne saken oppsto synes ikke alkoholforbudet på noe tidspunkt å være håndhevet overfor den type reklame det her er tale om, på tross av at slik reklame ikke var ukjent for myndighetene». Problemet er, slik departementet ser det, ikke unnfallenhet fra Rusmiddeldirektoratets side, men derimot mangel på effektive midler. Departementet viser også til at det i statsråd 26. januar i år ble oppnevnt et utvalg under ledelse av ass. riksadvokat Hans-Petter Jahre som skal foreta en grundig gjennomgang av hvordan samfunnet skal reagere mot lovbrudd. Målet er å utrede om det vil være mer effektivt i noen tilfeller å bruke andre reaksjoner enn straff. Målet er å spare politiet for ressurser slik at disse kan benyttes til å bekjempe mer alvorlig kriminalitet.
Lovforslagene innebærer innføring av pålegg om retting og tvangsmulkt som administrativ reaksjon for å stanse overtredelse av reklameforbudene i alkoholloven og tobakksskadeloven, samt merkebestemmelsene i tobakksskadeloven. Tvangsmulkt skal være et virkemiddel for å tvinge overtredere til å avslutte en handling eller tilstand som er lovstridig, og derved gjøre det enklere for tilsynsorganene å håndheve de aktuelle bestemmelsene. I kapittel 2.4.1 blir forslaget om innføring av hjemmel for pålegg om retting og tvangsmulkt behandlet. Den foreslåtte klageordning blir behandlet i kapittel 2.4.2, mens enkelte andre spørsmål blir behandlet i kapittel 2.4.3 - 2.4.6.
2.4.1 Pålegg om retting og tvangsmulkt
2.4.1.1 Tilsyn
Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslo departementet at tilsynsansvaret til Rusmiddeldirektoratet og Statens tobakksskaderåd opprettholdes og lovfestes.
Høringsinstansenes syn
Noen kommuner, Voss, Lenvikog Sør-Fron, og fylkeslegene i Sør-Trøndelag og Rogaland uttaler at tilsynet bør foretas lokalt.
Departementets vurdering og forslag
I dag fører Rusmiddeldirektoratet og Statens tobakksskaderåd tilsyn med at reklamebestemmelsene i alkoholloven og reklame- og merkebestemmelsene i tobakksskadeloven overholdes. Tilsynet er i stor grad basert på å reagere på henvendelser fra enkeltpersoner, kommuner og andre. Etatene er ikke i besittelse av noe lokalt tilsynsapparat.
Etter alkoholloven fører bevillingsmyndigheten kontroll med bevillingshaverne. Eksempelvis innebærer dette at kommunen fører kontroll med at skjenke- og salgsbevillinger utøves i henhold til lov, forskrift og bevillingsvedtak. Dersom kommunen skulle oppdage at en bevillingshaver overtrer reklameforbudet, kan kommunen reagere på forholdet med inndragning av bevillingen eller anmeldelse.
Departementetmener at hensynet til enhetlig praksis og likebehandling sikres ved at en statlig etat fortsatt har tilsynsansvaret. Dette hensynet blir viktig når departementet nå foreslår innført en ordning med tvangsmulkt. Rusmiddeldirektoratet og Statens tobakksskaderåd er i besittelse av juridisk kompetanse og erfaring på området. Mange brudd på reklamebestemmelsene er saker som har riksdekkende karakter. Tilsynet vil fortsatt være basert på at direktoratene får opplysninger om overtredelser fra enkeltpersoner, kommuner og andre.
Departementetopprettholder forslaget om at Rusmiddeldirektoratet og Statens tobakksskaderåd fører tilsyn med bestemmelsene, og at dette tilsynsansvaret lovfestes.
2.4.1.2 Pålegg om retting
Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet ble det foreslått at Rusmiddeldirektoratet og Statens tobakksskaderåd får myndighet til å pålegge overtredere av de aktuelle bestemmelser å rette forholdet.
Høringsinstansenes syn
Noen høringsinstanser har kommentert rettingsbegrepet.
Statens tobakksskaderåd uttaler:
«Etter vår vurdering er det nødvendig å avklare hva som ligger i rettingsbegrepet. Vi oppfatter forslaget dithen at retting primært innebærer at det ulovlige tiltaket skal opphøre.»
Næringslivets Servicekontor for Markedsrettog Tobakkindustriens Felleskontor, som på dette punktet kommer med identiske høringsuttalelser, skriver:
«...Med andre ord er man i markedsføringsloven ute etter å sikre at vedkommende aktør (eller den som medvirker) opphører med den lovstridige handling. Om det innebærer at virksomheten endres eller vedkommende opphører med bruken av det aktuelle tiltaket, er uvesentlig. Det avgjørende er at det lovstridige ikke fortsetter.
Det samme må være tilfellet etter så vel alkohol- som tobakksskadeloven. Opphører vedkommende med den reklame eller annet som er lovstridig, er saken løst og man må eventuelt sikre seg mot at dette lovbruddet ikke gjentas.
Når vi finner grunn til å ta opp dette og anmode om en presisering her, er det fordi ordet «rette» på en måte forutsetter at vedkommende tiltak skal fortsette i en endret og lovlig form. I mange tilfeller vil det ikke være aktuelt å fortsette med tiltaket.
Vi antar at meningen er, på samme måte som i markedsføringsloven, å få vedkommende aktør til å opphøre med den lovstridige handlingen. Dette bør da uttrykkes på en annen måte enn ved bruk av ordet «retting». Hvis man ønsker å benytte ordet «rette» bør departementet komme med en nærmere presisering av innholdet i en eventuell proposisjon.»
Statens tobakksskaderåd kommenterer også begrepet overtrederen:
«Det må avklares om bestemmelsen gjelder annonsør, byrå eller begge. Det kan også spørres om «medvirkeransvaret» gjelder for andre som medvirker i forbindelse med overtredelsen eller som medvirker ved senere overtredelse av et nedlagt forbud med fastsatt tvangsmulkt som angitt, jfr. igjen markedsføringsloven § 16 annet ledd.»
Departementets vurdering
Et pålegg om retting vil etter forslaget alltid være oppfylt dersom det ulovlige forhold bringes til opphør. Pålegg om retting vil normalt innebære en handleplikt, for eksempel avbestilling av annonser eller reklameboards, fjerning av reklamemateriell fra eget utsalgssted eller virksomhet eller anmodning overfor forhandlere om å stoppe ulovlig reklame. Mottaker kan ikke pålegges en mer omfattende handleplikt enn det som med rimelighet kan forventes av vedkommende.
Pålegg om retting kan rettes mot den eller de som har foretatt eller medvirket til en handling som er i strid med de aktuelle bestemmelser. Pålegg om retting og eventuelt vedtak om tvangsmulkt bør rettes mot den som er nærmest til å bære ansvaret for overtredelsen. Statens tobakksskaderåd og Rusmiddeldirektoratet må bygge vurderingen av hvem vedtak skal rettes mot, på de faktiske forhold som foreligger og på hvem som mest hensiktsmessig kan rette opp det ulovlige forhold. Det er ikke noe formelt i veien for at pålegg i gitte tilfeller kan rettes mot flere parter.
Samtidig som det fattes vedtak om retting, fastsettes det en rimelig frist. Hva som anses som en rimelig frist, må avgjøres konkret. Fristen må vurderes i forhold til formålet, nemlig å få stanset et ulovlig forhold, samtidig som det må tas hensyn til omfanget av de handlinger parten må utføre for å rette forholdet. Fristen må fastsettes slik at mottaker har mulighet for å rette forholdet. Det er mest praktisk at fristen fastsettes til en bestemt dato.
2.4.1.3 Fastsettelse av tvangsmulkt
Høringsnotatets forslag
Samtidig med at det gis pålegg om å rette overtredelsen innen en fastsatt frist, kan det fastsettes en betinget tvangsmulkt. Denne vil begynne å løpe dersom fristen oversittes. Tvangsmulkt kan fastsettes i form av engangsmulkt eller løpende dagmulkt.
Høringsinstansenes syn
Fylkeslegen i Oppland mener at ordlyden i høringsnotatets forslag til § 9-4 i alkoholloven og § 7 annet ledd i tobakksskadeloven bør endres fra «kan» til «skal». (Departementet vil bemerke at forslaget til plassering av ny paragraf i tobakksskadeloven er endret fra § 7 til § 8.)
Rusmiddeldirektoratet mener at gebyret må være av en viss størrelse for å ha den ønskede effekt.
Statens tobakksskaderåd mener begrepet «tvangsgebyr» bør benyttes i stedet for «tvangsmulkt».
Næringslivets Servicekontor for Markedsrett og Tobakkindustriens Felleskontor påpeker at det ikke framgår direkte av forslaget hvor lang virkning et pålegg har, jf. markedsføringsloven § 16. Dersom en ønsker å gi hjemmel for å ilegge tvangsmulkt, bør myndigheten til å ilegge tvangsmulkt begrenses til vedtak fattet av Markedsrådet.
Departementets vurdering og forslag
En ordning der myndighet til å ilegge tvangsmulkt er begrenset til Markedsrådet, vil forutsette at Statens tobakksskaderåd og Rusmiddeldirektoratet gis myndighet til å bringe en sak inn for Markedsrådet. En slik ordning vil bety en vesentlig forsinket saksgang, og vil dermed vanskeliggjøre den raske og effektive håndhevingen av regelverket som er intensjonen bak forslaget. Ordningen vil dessuten innebære en vesentlig økt belastning for Markedsrådet. Departementet foreslår at Statens tobakksskaderåd og Rusmiddeldirektoratet gis myndighet til å ilegge tvangsmulkt. Rettssikkerheten er ivaretatt ved at alle enkeltvedtak ifølge forslaget kan påklages til Markedsrådet, se kapittel 2.4.2.
Departementetfastholder forslaget om at direktoratene skal ha kompetanse til å fatte vedtak om retting og eventuelt tvangsmulkt. Fastsettelse av tvangsmulkt vil ikke alltid være nødvendig eller hensiktsmessig for å sikre at bestemmelsene etterleves. Dersom tilsynsmyndigheten vurderer å fatte vedtak om retting, eventuelt tvangsmulkt, vil de normalt ha en plikt til å gi parten forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16. I forbindelse med forhåndsvarslet skal parten gis anledning til å uttale seg. Dersom det på dette tidspunkt er klart at parten vil rette forholdet, for eksempel fordi han ikke hadde vært oppmerksom på at den aktuelle handling var lovstridig, vil det normalt ikke være hensiktsmessig å treffe et formelt enkeltvedtak. Det forutsettes at tilsynsmyndighetene avgjør i hvilke situasjoner det er påkrevet å gi pålegg om retting og eventuelt fastsette tvangsmulkt.
Statens tobakksskaderåd har foreslått at betegnelsen «tvangsgebyr» benyttes i stedet for «tvangsmulkt». Departementet fastholder at «tvangsmulkt» er en hensiktsmessig og innarbeidet betegnelse på ordningen, jf. kapittel 2.3.
Ved fastsettelse av mulktens størrelse må det ses hen til arten av overtredelsen, den ansvarliges forhold, adressatens økonomiske forhold og hensynet til å opprettholde respekten for regelverket. Tvangsmulkten skal fungere som incitament for etterlevelse av pålegget om retting. Overtrederen vil i mange tilfeller ha økonomiske interesser i å fortsette det ulovlige forhold og kan bli påført kostnader i forbindelse med retting. Kostnadene ved retting og antatt gevinst av den ulovlige reklame bør, der dette er mulig, tillegges vekt ved fastsettelsen av tvangsmulkten. Samtidig må tvangsmulkten ikke være uforholdsmessig høy.
Engangsmulkt forutsettes bare brukt i de tilfellene det anses særlig påkrevd at pålegget oppfylles innenfor fristen. For øvrig brukes løpende dagmulkt.
2.4.1.4 Forhåndsfastsatt tvangsmulkt
Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslo departementet at dersom Rusmiddeldirektoratet/Statens tobakksskaderåd ved avdekking av en overtredelse av reklamebestemmelsene, finner grunn til å tro at overtrederen vil begå nye brudd, kan etaten fastsette mulkt som løper fra eventuell ny overtredelse tar til (forhåndsfastsatt tvangsmulkt).
Forhåndsfastsatt tvangsmulkt vil bli aktualisert ved eventuelle framtidige overtredelser. Mulkten løper fra og med den dag en ny overtredelse tar til.
Departementet ser ikke behov for å gjøre ordningen med forhåndsfastsatt tvangsmulkt gjeldende i forhold til brudd på merkebestemmelsene i tobakksskadeloven.
Høringsinstansenes syn
Flere høringsinstanser er kritiske til en ordning med forhåndsfastsatt tvangsmulkt. Blant annet uttaler Bryggeri- og mineralvannforeningen at de ikke kan se behovet for forhåndsfastsatt tvangsmulkt i tillegg til ordinær mulkt, og at foreningen derfor er klart imot forhåndsfastsatt tvangsmulkt. Foreningen uttaler videre at ordningen vil være problematisk fordi den det gjelder ikke får adgang til å uttale seg.
Næringslivets Servicekontor for Markedsrett uttaler at kriteriet «finner grunn til å tro» ikke bør brukes da det er for uklart hva som ligger i det, og at det ikke er akseptabelt med et pålegg med betinget tvangsmulkt mot et hvilket som helst brudd på reklamebestemmelsene.
Statskonsultstøtter forslaget, men mener at det bør vurderes om forhåndsfastsatt tvangsmulkt bør ha en tidsbegrensning, og at det av rettssikkerhetsmessige grunner må gjøres klart at forhåndsfastsatt tvangsmulkt kun kan iverksettes hvis reklameforbudet blir overtrådt på identisk måte en gang til.
Enkelte høringsinstanser har påpekt at det bør gå klart fram av loven at forhåndsfastsatt tvangsmulkt bare bør brukes når særlige grunner foreligger og ved gjentagelsesfare.
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund bemerker at forslagene til tvangsmulkt for framtidige overtredelser må utformes slik at utilsiktede brudd på regelverket ikke rammes urimelig hardt.
Tobakkindustriens Felleskontor uttaler:
«Det må presiseres klarere at en eventuell ordning med tvangsgebyr knyttes til et forbudsvedtak hvor den handling som forbys beskrives konkret. Tvangsgebyret «utløses» hvis vedkommende fortsetter med den lovstridige handlingen etter en gitt frist for å innrette seg etter forbudet, eller gjentar den forbudte handlingen innen en i loven angitt tidsperiode.
Det vil da ikke være noe behov for å skille mellom vedtak mot en allerede foretatt handling og en mulig fremtidig handling. Begge deler vil dekkes av det samme forbudsvedtaket, ref markedsføringslovens § 16.»
Departementets vurdering og forslag
Departementet foreslår at tvangsmulkt unntaksvis skal kunne fastsettes for framtidige overtredelser av reklamebestemmelsene, dersom det foreligger særlige omstendigheter. Denne ordningen er ment for tilfeller hvor bruk av ordinær tvangsmulkt ikke vil være et effektivt sanksjonsmiddel. Forhåndsfastsatt tvangsmulkt vil kunne hindre at de samme aktører begår stadige brudd på reklamebestemmelsene for eksempel i form av kortvarige reklamekampanjer som vil være avsluttet før tilsynsmyndigheten rekker å reagere med ordinær tvangsmulkt. Kortvarige reklameframstøt er ganske vanlige, og erfaring gir grunn til å anta at det ofte er de samme som gjentatte ganger iverksetter slike.
Departementethar vurdert å innføre markedsføringslovens ordning med tvangsgebyr for overtredelse av reklameforbudene i alkohol- og tobakksskadeloven, se kapittel 2.3 for en beskrivelse av markedsføringslovens ordning. Departementeter imidlertid kommet til at ordningen ikke er et egnet sanksjonssystem for de aktuelle forbudene. Dette skyldes først og fremst to forhold. For det første innebærer markedsføringslovens system at det vil være påkrevet å bringe saken inn for domstolene dersom et forelegg om tvangsgebyr ikke vedtas. Dette vil nødvendigvis være tidkrevende, og vil derfor ikke være så effektivt som den her foreslåtte ordning. For det andre må det etter markedsføringsloven foretas en konkret vurdering om et nytt markedsføringstiltak rammes av et tidligere fattet tvangsgebyrvedtak, eller om det skiller seg så mye fra dette vedtaket at det ikke rammes. Et slikt system vil kunne føre til at fastsatt tvangsmulkt vil kunne omgås ved å overtre reklameforbudet på annen måte enn det ble overtrådt i det opprinnelige vedtaket.
Departementet uttalte i høringsnotatet at ordningen med forhåndsfastsatt tvangsmulkt er en unntaksregel som skal brukes med forsiktighet. Departementet slutter seg derfor til de høringsinstanser som uttrykker at det bør framgå av lovteksten at forhåndsfastsatt tvangsmulkt kun skal fastsettes unntaksvis. Departementet foreslår at tre vilkår skal være oppfylt for at mulkt skal kunne fastsettes på forhånd:
For det første må et vedtak om forhåndsfastsatt tvangsmulkt fattes i sammenheng med at det avdekkes et brudd på reklamebestemmelsene. Dette innebærer at forhåndsfastsatt tvangsmulkt må fastsettes uten ugrunnet opphold etter at overtredelsen er avdekket. Det er derimot ikke et vilkår for å forhåndsfastsette tvangsmulkt at det blir gitt pålegg om retting og fastsettes tvangsmulkt overfor den opprinnelige overtredelsen. Er for eksempel forholdet rettet opp innen tilsynsmyndigheten blir oppmerksom på det, er dette ikke til hinder for at det på forhånd kan fastsettes vedtak om tvangsmulkt for framtidige overtredelser.
For det andre må det etter forslaget foreligge særlig grunn til å tro at overtrederen vil begå nye brudd på reklamebestemmelsene for at tvangsmulkt kan fastsettes på forhånd. I vurderingen av om det foreligger særlig grunn vil tidligere brudd på bestemmelsene være et sentralt moment. Dersom én aktør tidligere har overtrådt reklamebestemmelsene ved flere anledninger, vil dette kunne utgjøre særlig grunn. Hvert enkelt tilfelle må imidlertid vurderes individuelt med tanke på om risikoen for nye overtredelser er tilstrekkelig til å oppfylle vilkåret.
For det tredje er det etter forslaget et vilkår for å fastsette mulkt på forhånd at slik bruk av tvangsmulkt finnes nødvendig for å sikre en effektiv håndhevelse av reklameforbudet. Dette innebærer at mulkt ikke kan fastsettes på forhånd dersom eventuelt ny overtredelse vil kunne rammes ved pålegg om retting og fastsettelse av ordinær tvangsmulkt. Dersom det er særlig grunn til å tro at det vil skje en overtredelse som er av så kort varighet at ordinær tvangsmulkt med rettefrist ikke vil være et reelt pressmiddel, vil vilkåret være oppfylt. Et moment i vurderingen er om tidligere kortvarige overtredelser er konstatert.
Vedtaket må inneholde en nærmere beskrivelse av hva som skal til for at mulkten begynner å løpe. Det kan fastsettes at mulkten vil begynne å løpe ved enhver ny overtredelse av reklameforbudet. Slik må det være for at forhåndsfastsatt tvangsmulkt skal ha noen effekt. Dersom det anses hensiktsmessig, kan vedtaket avgrenses til kun å gjelde nærmere bestemte typer overtredelser av reklameforbudet.
Størrelsen på den forhåndsfastsatte tvangsmulkten må fastsettes i vedtaket og fastsettes på samme måte som ordinær mulkt etter annet ledd, se kapittel 2.4.1.3. Etter departementetsmening er det viktig at den forhåndsfastsatte tvangsmulkten ikke blir urimelig i forhold til en eventuell ny overtredelse. Mulkten vil kunne framstå som uforholdsmessig høy dersom den nye overtredelsen er av vesentlig mindre alvorlig karakter enn den opprinnelige overtredelsen. Dette kan gi grunnlag for at tvangsmulkten kan frafalles helt eller delvis, se kapittel 2.4.3.
Departementet er enig med de høringsinstanser som mener at forhåndsfastsatt tvangsmulkt bør ha en tidsbegrensning. Det foreslås derfor å lovfeste at vedtaket om slik tvangsmulkt vil kunne fastsettes for inntil ett år.
Slik tvangsmulkt kan fastsettes som løpende dagmulkt eller engangsmulkt. Forhåndsfastsatt tvangsmulkt fastsettes normalt for å hindre nye kortvarige reklameframstøt. Det vil i slike tilfeller normalt være mest effektivt og hensiktsmessig å fastsette mulkten som en engangsmulkt. Den forhåndsfastsatte tvangsmulkten vil løpe fra og med den dag overtredelsen tar til.
Forvaltningslovens regler i kapittel IV-VI, blant annet om forhåndsvarsel og klage, gjelder for vedtak om forhåndsfastsatt tvangsmulkt, på samme måte som for pålegg om retting og vedtak om ordinær tvangsmulkt.
2.4.2 Klageordning
2.4.2.1 Klageinstans
Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet ble det foreslått at enten Sosial- og helsedepartementet eller Markedsrådet skulle være klageinstans.
Høringsinstansenes syn
20 høringsinstanser har uttalt seg om valg av klageorgan. 9 av disse foretrekker Markedsrådet, mens de øvrige 11 ønsker at Sosial- og helsedepartementet skal være klageorgan.
Flere høringsinstanser mener at Sosial- og helsedepartementet bør være klageinstans fordi Sosial- og helsedepartementet er overordnet departement for både Rusmiddeldirektoratet og Statens tobakksskaderåd, og det derfor stemmer best med forvaltningslovens ordning å legge denne oppgaven til departementet. Fylkesmannen i Nordlandmener det kan virke noe uryddig dersom klagemyndigheten for saker om reklameforbudet legges til Markedsrådet som ellers er en etat under Barne- og familiedepartementet.
Flere høringsinstanser, blant annet Statens tobakksskaderåd, Statskonsult, Fylkesmannen i Nordlandog Fylkesmannen i Rogaland,mener at Sosial- og helsedepartementet bør velges som klageinstans fordi denne løsningen gir de minste økonomiske og administrative konsekvensene.
Flere høringsinstanser mener at fordi departementet allerede i dag er klageinstans for enkelte vedtak truffet av Statens tobakksskaderåd, bør departementet være klageinstans også her. Statens tobakksskaderåduttaler at departementet har lang erfaring og tradisjon med området tobakk, og at i den grad det har vært klaget på avgjørelser truffet i Statens Tobakksskaderåd, er rådet av den oppfatning at det har fungert godt med departementet som klageinstans.
Fylkesmannen i Rogalandantar at den skjønnsmessige vurderingen vil være mindre i saker om overtredelse av reklameforbud enn i saker etter markedsføringsloven, og mener derfor at behandling i Markedsrådet vil være mindre nødvendig.
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund anbefaler at Sosial- og helsedepartementet blir klageinstans, fordi departementet anses som et mer nøytralt ankeorgan enn fagrådene.
Nærings- og handelsdepartementet mener at Markedsrådet bør bli klageinstans i og med at rådet allerede er i besittelse av markedsføringskompetanse. TV 2 AS uttaler at de prinsipielt mener at likeartede spørsmål bør behandles for samme instans, og at Markedsrådet derfor bør være klageinstans.
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) foretrekker Markedsrådet som klageinstans dersom ordningen skal gjennomføres. HSH legger til grunn at Markedsrådet gjennom sin sammensetning og arbeidsmåte antas å være best egnet til å behandle de aktuelle saker på en forsvarlig måte.
Tobakkindustriens Felleskontor og Næringslivets Servicekontor for Markedsrettframhever tilsvarende argumenter som Nærings- og handelsdepartementetog HSH, og framhever videre at Markedsrådet er et vel etablert offentlig organ som har kompetanse og lang erfaring med å vurdere kommersiell kommunikasjon. Rådets sammensetning samt dets gode og veletablerte rutiner framheves. Videre uttales det at Markedsrådets avgjørelser fortløpende sendes ut til interesserte og at avgjørelsene er lett tilgjengelige. Det antas derfor at praksis vil bli mer oversiktlig og tilgjengelig dersom Markedsrådet blir klageinstans enn dersom Sosial- og helsedepartementet blir det. Videre uttales at det er grunn til å anta at man ved å legge klagebehandlingen til Markedsrådet vil oppnå en bedre og mer samordnet praksis for de to lover og til andre områder.
Rusmiddeldirektoratet og Bryggeri- og mineralvannforeningengår også inn for at Markedsrådet skal være klageinstans. Rusmiddeldirektoratet antar at klageren vil oppfatte Markedsrådet som mer upartisk og nøytralt enn departementet, fordi departementet har instruksjonsmyndighet overfor Rusmiddeldirektoratet. Bruk av Sosial- og helsedepartementet som klageinstans kan etter direktoratets mening være egnet til å svekke tilliten til at saken avgjøres av en uhildet instans. Bryggeri- og mineralvannforeningenuttaler lignende synspunkter.
Forbrukerombudet har ingen prinsipielle innvendinger mot at Markedsrådet blir klageinstans, men uttaler at dette ikke må svekke Forbrukerombudets tilgang til Markedsrådet ved at det blir færre sesjoner til saker etter markedsføringsloven og generelt lengre saksbehandlingstid. En utvidelse av Markedsrådets kompetanse bør derfor ikke skje før etter en samlet vurdering av rådets virksomhet.
Departementets vurdering og forslag
Pålegg om retting og fastsettelse av tvangsmulkt vil være enkeltvedtak som i tråd med vanlig forvaltningsrett må kunne påklages. Departementetsforslag innebærer at Markedsrådet blir felles klageinstans for vedtak knyttet til overtredelser av bestemmelsene i alkoholloven og tobakksskadeloven.
Forvaltningslovens normalordning er at klageinstansen er det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet førsteinstansen, se forvaltningsloven § 28 første ledd. Denne ordningen er en generell bestemmelse som viker for særlovgivning. I enkelte tilfeller er det regulert i særlovgivningen at annet organ enn det som er direkte overordnet førsteinstansen, skal være klageinstans. Uavhengige klagenemnder er brukt i en del tilfeller. Som et eksempel kan nevnes at etter lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) er klagemyndigheten for vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet lagt til Utlendingsnemnda, jf. utlendingsloven § 38 a. Videre kan nevnes at etter markedsføringsloven § 14 fjerde ledd kan enkelte vedtak fattet av Forbrukerombudet påklages til Markedsrådet. For de ulike tvangsmulktordninger i norsk lovgivning varierer klageordningen.
De økonomiske og administrative konsekvenser antas uansett valg av klageinstans å bli lave, og spørsmålet om økonomiske og administrative konsekvenser får derfor kun begrenset vekt i vurderingen av hvilken instans som bør være klageorgan.
Ved vurderingen har departementet særlig lagt vekt på at det er viktig at klageinstansen oppfattes som objektiv og upartisk av partene. Etter departementets mening bør hensynet til aktørenes tillit til klageinstansen veie tungt.
Departementet foreslår derfor Markedsrådet som klageinstans. Klagesaker etter merkebestemmelsene i tobakksskadeloven bør ses i sammenheng med saker etter reklameforbudet i tobakksskadeloven. Departementet foreslår derfor at også klagemyndigheten i merkesakene legges til Markedsrådet.
Markedsrådet oppnevnes av Kongen og er et bredt sammensatt organ med 9 medlemmer med personlige varamenn. Administrativt er Markedsrådet underlagt Barne- og familiedepartementet. Markedsrådets avgjørelser kan prøves av domstolene etter de vanlige regler for domstolprøving av forvaltningens avgjørelser.
Markedsrådet behandler i dag saker etter markedsføringsloven om villedende reklame og urimelige avtalevilkår, samt reklamesaker hvor det er spørsmål om inngrep tilsies av hensyn til forbrukerne eller av hensyn til likestilling mellom kjønnene. Etter kringkastingsloven behandler rådet også saker uavhengig av de begrensninger som følger av markedsføringsloven om hensynet til forbrukerne eller likestilling mellom kjønnene.
I statsråd 9. februar 2001 ble det oppnevnt et nytt Markedsråd med funksjonstid fram til 31. desember 2004. Ved sammensetningen av det nye Markedsrådet er den juridiske kompetansen styrket. Barne- og familiedepartementet stiller seg åpne for en løsning som innebærer at Markedsrådet får klagekompetanse som foreslått her. Tatt i betraktning rådets nye sammensetning, sammenholdt med den kompetanse og erfaring rådet har når det gjelder behandling av andre saker om reklame, vil Markedsrådet etter departementets mening være velegnet til å fungere som klageinstans for disse sakene. Ved behandling av saker etter alkoholloven og tobakksskadeloven vil departementet ikke ha instruksjonsmyndighet overfor Markedsrådet. Sosial- og helsedepartementet vil være rett saksøkt ved en eventuell rettssak på dette området. Videre vil Sosial- og helsedepartementet bære de økonomiske kostnadene med ordningen. Sosial- og helsedepartementet vil tilføre de nødvendige ressurser slik at de økte administrative og økonomiske kostnadene ved utvidelsen av Markedsrådets oppgaver ikke vil gå ut over de oppgaver Markedsrådet allerede i dag er tillagt, se kapittel 2.6.
2.4.2.2 Innholdet i klageordningen/saksbehandlingsregler
Høringsnotatets forslag
Høringsnotatet inneholdt forslag om at de saksbehandlingsregler som er gitt i eller i medhold av markedsføringsloven skal gjelde så langt de passer også ved Markedsrådets behandling av saker etter alkohol- og tobakksskadeloven.
Høringsinstansenes syn
Tobakksskaderådet mener at det for å oppnå den tilsiktede effekt ved ileggelse av tvangsmulkt, er nødvendig å ha hjemmel for å kunne treffe vedtak som inneholder forbud, pålegg om retting og ileggelse av tvangsmulkt uten å avvente resultatet i klageomgangen.
Bryggeri- og mineralvannforeningenmener på den annen side at det må fastsettes klare regler om oppsettende virkning, dersom forvaltningen gis myndighet til å idømme tvangsmulkt. Foreningen mener at terskelen for å gi oppsettende virkning må være relativt lav.
Departementets vurderinger og forslag
Departementet fastholder forslaget om at de saksbehandlingsregler som er gitt i eller i medhold av markedsføringsloven skal gjelde så langt de passer også ved Markedsrådets behandling av saker etter alkohol- og tobakksskadeloven. Der markedsføringsloven ikke regulerer et spørsmål eller der markedsføringsloven ikke passer, vil forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling gjelde.
Klage over tvangsmulkt gis ikke automatisk oppsettende virkning, jf. forvaltningsloven § 42. Dersom en klage gis oppsettende virkning etter forvaltningsloven § 42, innebærer det at vedtak om tvangsmulkt ikke gis virkning før klagen er avgjort. Det betyr at tvangsmulkt i slike tilfeller verken vil påløpe eller forfalle før klagen eventuelt er avgjort i klagers disfavør. Etter departementets mening vil denne bestemmelsen ivareta de behov for å kunne gi oppsettende virkning som måtte oppstå, slik at det ikke er behov for å regulere dette spørsmålet særskilt i alkoholloven og tobakksskadeloven. Tilsvarende løsning er også valgt blant annet i forurensningsloven i forbindelse med den tvangsmulktordningen som er hjemlet der. Departementet antar at det bare i spesielle tilfelle vil være aktuelt å gi oppsettende virkning.
2.4.3 Frafallelse av tvangsmulkt
Det ble foreslått i høringsnotatet at ilagt tvangsmulkt helt eller delvis skal kunne frafalles dersom særlige grunner taler for det.
Departementet fastholder høringsnotatets forslag og presiserer at dette innebærer at Rusmiddeldirektoratet og Tobakksskaderådet skal vurdere frafallelse dersom det anmodes om det. Den som ber om at tvangsmulkt skal frafalles, bør anføre hva som påberopes som særlige grunner. Rusmiddeldirektoratet og Tobakksskaderådet kan også vurdere frafallelse av eget tiltak.
2.4.4 Forskriftshjemmel
Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslås å gi departementet hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om fastsettelse, beregning og innkreving av tvangsmulkt.
Høringsinstansenes syn
TV 2 ASmener at det lovteknisk og utfra hensynet til brukerne bør vurderes å regulere alle vesentlige forhold direkte i lovgivningen og således unngå tilleggsforskrifter.
Departementets vurdering og forslag
Alle vesentlige forhold skal reguleres direkte i en lov. Etter departementets syn er det likevel hensiktsmessig å ha hjemmel til å gi forskrifter om forhold som fastsettelse, beregning og innkreving av tvangsmulkt.
Departementet opprettholder forslaget om forskriftshjemmel, men foreslår at ordlyden endres fra høringsnotatets «Departementet kan gi nærmere bestemmelser» til «Departementet kan gi forskrifter». Forslaget innebærer ingen realitetsendring.
2.4.5 Forholdet til gjeldende sanksjonssystem
Høringsnotatets forslag
I høringsforslaget ble det presisert at forslaget om en ordning hvor det kan pålegges retting og fastsettes tvangsmulkt, ikke er ment å gjøre innskrenkninger i adgangen til å inndra en bevilling eller anmelde forholdet til politiet.
Høringsinstansenes syn
Kulturdepartementet viser til at Statens medieforvaltning kan ilegge kringkastingsselskapene overtredelsesgebyr ved brudd på forskrift om kringkasting 28. februar 1997 nr. 153 § 3-4, jf. lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting § 10-3. Ved overtredelse av bestemmelser som andre forvaltningsorgan skal føre tilsyn med, må endelig avgjørelse i sak om overtredelse foreligge før overtredelsesgebyr kan ilegges, jf. forskriften § 10-4. Kulturdepartementet ber Sosial- og helsedepartementet om at forholdet mellom de foreslåtte sanksjonsreglene og gjeldende sanksjonsregler i kringkastingsloven vurderes for å unngå dobbeltsanksjonering.
Departementets vurderinger
Departementet finner grunn til å bemerke at intensjonen med de foreslåtte reglene ikke er å ramme overtredere dobbelt, men å innføre en hensiktsmessig og effektiv reaksjonsmulighet. De ulike reaksjonene er av svært ulik karakter, og hvilke(n) som skal benyttes må avgjøres etter en konkret vurdering av hva som er rimelig og hensiktsmessig. Det antas at innføringen av en ordning hvor det kan pålegges retting vil føre til at det blir mindre behov for å benytte reaksjonene inndragning og anmeldelse.
Som nevnt ovenfor i kapittel 2.4.1 vil man etter de her foreslåtte regler etter forholdene kunne pålegge retting og fastsette tvangsgebyr for flere personer eller virksomheter for samme overtredelse. Det må vurderes konkret hvem det vil være hensiktsmessig å fastsette tvangsmulkt overfor. Departementet antar at det etter den foreslåtte ordningen i de fleste tilfeller vil være mest aktuelt å fastsette tvangsmulkt for annonsøren og ikke for formidleren. At overtrederen kan ilegges andre reaksjoner for overtredelsen som må anses like effektive, vil være et moment i vurderingen av om tvangsmulkt skal fastsettes.
Departementet skal bemerke at overtredelsesgebyr etter kringkastingsloven § 10-3 kan ilegges ved overtredelse av kringkastingsloven kapittel 3 eller forskrifter gitt i medhold av kapittel 3, og ikke direkte ved overtredelse av alkohollovens og tobakksskadelovens bestemmelser om reklameforbud. Etter kringkastingsloven § 3-4 er det forbud mot at bl.a. tobakks- og alkoholprodusenter mv. sponser kringkastingsprogram. I kringkastingsforskriften § 3-4 forbys reklameinnslag som inneholder varemerke eller logo som benyttes i markedsføring av produkt eller tjenester som det etter norsk regelverk er forbudt å reklamere for. Etter forskriften § 3-11 kan det ikke benyttes varemerke, logo, reklamefigurer og lignende som benyttes i markedsføring av produkt eller tjenester som det etter norsk lov er forbudt å reklamere for.
Det forhold at et kringkastingsselskap kan ilegges overtredelsesgebyr etter kringkastingsloven vil være et moment i vurderingen av om det vil være hensiktsmessig å fastsette tvangsmulkt overfor kringkastingsselskapet etter den her foreslåtte ordning. Det skal videre bemerkes at det forhold at et kringkastingsselskap ilegges overtredelsesgebyr etter kringkastingsloven, vil være et moment i vurderingen av om ilagt tvangsmulkt skal helt eller delvis frafalles.
2.4.6 Bestemmelsenes stedlige virkeområde
2.4.6.1 Alkoholloven
Med hjemmel i alkoholloven § 1-2 annet ledd er det fastsatt en egen forskrift 11. desember 1998 nr. 1300 om alkoholordningen for Svalbard (Svalbardforskriften). Etter Svalbardforskriften § 4-1 gjelder reklameforbudet også for Svalbard.
Justis- og politidepartementet uttaler at bestemmelser om tilsyn med at alkoholreklameforbudet overholdes, bør innføres for Svalbard. Tilsynsmyndigheten kan etter Justis- og politidepartementets syn legges til Sysselmannen, og Sysselmannen bør i så fall få samme myndighet som Rusmiddeldirektoratet.
Departementet slutter seg til Justis- og politidepartementets uttalelse og vil komme tilbake til saken i forbindelse med utkast til forskriftsendring.
2.4.6.2 Tobakksskadeloven
Tobakksskadeloven gjelder for Svalbard, jf. loven § 11. På Svalbard har Sysselmannen tilsynsmyndighet i forhold til bestemmelsene i § 6 om røykfrie lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang, jf. § 6 niende ledd.
I sin høringsuttalelse uttaler Justis- og politidepartementet følgende:
«Sysselmannen er i dag tillagt tilsynsmyndighet på ulike områder som forutsetter at det innhentes faglig bistand når konkrete myndighetsoppgaver skal utføres. Sysselmannen har gjennom allsidig myndighetsutøvelse god kompetanse til å utføre et slikt tilsyn. Både økonomisk og administrativt vil det være gunstig at tilsynet utføres av et lokalt, statlig organ. Etter Justisdepartementets syn kan det derfor være en praktisk ordning at Sysselmannen tillegges myndighet for Svalbard... Dersom myndigheten legges til Sysselmannen, må det gå uttrykkelig fram av loven. Det er i så fall naturlig at Sysselmannen får samme myndighet som Statens tobakksskaderåd til å gi pålegg om retting og ilegge tvangsmulkt.»
Departementet slutter seg til Justis- og politidepartementets uttalelse og foreslår at Sysselmannen får myndighet til å føre tilsyn, gi pålegg om retting og fastsette tvangsmulkt for brudd på reklame- og merkebestemmelsene etter tobakksskadeloven for Svalbard.
2.5 Forholdet til Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)
2.5.1 Grunnloven § 96 - vernet mot straff uten etter dom
Høringsnotatet
Departementet tok i høringsnotatet opp spørsmålet om den foreslåtte ordningens forhold til Grunnloven § 96. Det ble presisert at det er en alminnelig grunnsetning i vår statsforfatning at ingen skal kunne straffes uten etter dom. Prinsippet er nedfelt i Grunnloven § 96 og lyder: «Ingen kan dømmes uden efter Lov, eller straffes uden efter Dom».
Hensikten er et vesentlig element ved vurderingen av om en reaksjon er straff i Grunnlovens forstand eller ikke. I forbindelse med innføring av tvangsmulkt for overtredelse av bestemmelser i forurensningsloven uttalte Justis- og politidepartementet følgende (se Ot.prp. nr. 11 (1979-80) side 67):
«Det sentrale ved vurderingen av forholdet til grunnloven vil være formålet med tvangsmulkten. Så lenge formålet er å sikre en effektiv håndheving av forurensningsmyndighetenes vedtak, vil de samme myndigheter som utgangspunkt kunne ilegge tvangsmulkt uten at dette kan anses som straff i forhold til grunnloven.»
Det synes heller ikke etter gjeldende rett å være tvil om at bruk av tvangsmulkt som administrativ ordning, for å sikre effektiv håndheving av vedtak og bestemmelser, ikke er i strid med Grunnloven § 96, jf. blant annet de bestemmelser som er nevnt i kapittel 2.3 ovenfor.
Høringsinstansenes syn
Kun et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om den foreslåtte ordningens forhold til Grunnloven § 96.
Tobakksskaderådetuttaler at de er enige i at den foreslåtte ordningen ikke er straff, og derfor ikke kommer i konflikt med Grunnloven § 96.
Statskonsult påpeker på den annen side at forhåndsfastsatt tvangsmulkt i den form som foreslås, må vurderes nøye i forhold til Grunnloven § 96. Vin- og Brennevinsimportørenes Foreninguttaler at å innføre en ordning med forhåndsfastsatt tvangsmulkt hvor kriteriet er at førsteinstansen «finner grunn til å tro» at noen vil begå nye lovbrudd, er spesielt betenkelig i forhold til Grunnloven § 96. Bryggeri- og mineralvannforeningen uttaler seg i samme retning som de ovennevnte instanser. Bryggeri- og mineralvannforeningens uttalelse er omfattende og omhandler i hovedsak spørsmål rundt hvor strenge krav til ivaretakelse av rettssikkerhet og forutberegnelighet som må stilles til administrative reaksjoner av den type som er foreslått. Foreningenviser til nyere juridisk teori, og hevder at
«Høyesterett har lagt til grunn en strengere vurdering av forskjellige typer av administrative virkemidler som ligger nær opp til straff, både ved å «innskrenke» forvaltningens frie skjønn ved å insistere på full domstolsprøving av forholdsmessighet, ved å stille strengere krav til bevisets styrke enn den vanlige sivilrettslige standard sannsynlighetsovervekt, og ved å stille krav til klar hjemmel for forvaltningens myndighet til å ilegge forskjellige former for forvaltningsstraff. Det kan være nyttig å fokusere på den «pønale» dimensjonen av tvangsmulkt og forhåndsmulkt, og samtidig understreke myndighetenes manglende evne til å fremstille klare regler som håndheves konsekvent.»
Departementets vurderinger
Departementet skal bemerke at tvangsmulkt etter sikker rett ikke er straff og at plikten til å betale tvangsmulkt ikke avhenger av skyld, men utløses når et ulovlig forhold inntrer. Mulkten har ingen strafferettslige konsekvenser og medfører ikke anmerkning i bøteregisteret. Formålet er å framtvinge overholdelse av Rusmiddeldirektoratets eller Tobakksskaderådets vedtak, og den ansvarlige kan unngå tvangsmulkten ved å rette opp eller stanse den ulovlige virksomheten.
Departementet vil bemerke at heller ikke tvangsmulkt fastsatt på forhånd innebærer administrativ reaksjon på allerede begåtte handlinger. Tvangsmulkt fastsatt på forhånd innebærer i seg selv kun et varsel om at dersom ulovlig forhold igjen inntreffer, vil tvangsmulkt kunne bli ilagt uten forutgående rettefrist. Hensikten med slik mulkt vil være å hindre nye overtredelser av reklameforbudet.
Departementet er enig med de høringsinstanser som har påpekt at det er viktig at en ordning som denne etterlever visse krav til rettssikkerhet og forutberegnelighet. Departementet foreslår i proposisjonen her å stramme inn adgangen til å fastsette forhåndsfastsatt tvangsmulkt i forhold til høringsnotatets forslag, se kapittel 2.4.1.4. Departementet vil videre bemerke at de saksbehandlingsregler som foreslås for ordningen, vil ivareta hensynet til rettssikkerheten. Det skal bemerkes at vedtak om tvangsmulkt etter den foreslåtte ordning vil kunne prøves av domstolene.
2.5.2 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)
Høringsinstansenes syn
TV 2 AS mener at Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt. 2000 s. 996 vil kunne ha betydning for bruk av ulike sanksjoner i kombinasjon, jf. EMK artikkel 4 nr. 1. Også Bryggeri- og mineralvannforeningen mener at ovennevnte dom kan få betydning for bruk av ulike former for tvangsgebyr og tvangsmulkt. Bryggeri- og mineralvannforeningen skriver at Høyesterett i denne dommen kom til at EMKs bestemmelser om straff får anvendelse på administrativt ilagte sanksjoner i ligningssaker, noe som må medføre at konvensjonens bestemmelser også får tilsvarende anvendelse ved bruk av tvangsmulkt.
Departementets vurderinger
Departementet vil presisere at det ikke vil være noe prinsipielt i veien for å benytte de her foreslåtte sanksjoner i kombinasjon med inndragning og/eller anmeldelse.
I Rt. 2000 s. 996 fastslår Høyesterett at saker om ileggelse av forhøyet tilleggsskatt etter ligningsloven anses som en «criminal charge» etter EMK artikkel 6 nr. 1. Videre drøfter Høyesterett, uten å ta noe standpunkt, om forbudet i EMK syvende tilleggsprotokoll artikkel 4 nr. 1 mot å straffe en person to ganger for samme straffbare handling var krenket ved at skatteyteren ble ilagt forhøyet tilleggsskatt etter at han var rettskraftig straffedømt for samme forhold.
Departementet vil bemerke at det er vesentlige forskjeller mellom den tvangsmulktordning som her er foreslått og forhøyet tilleggsskatt etter ligningsloven. For det første ilegges tilleggsskatt som en sanksjon mot allerede begåtte lovovertredelser, mens formålet med tvangsmulkt er å bringe en pågående overtredelse til opphør eller hindre at det begås nye overtredelser i fremtiden. En annen forskjell er at ileggelse av forhøyet tilleggsskatt er avhengig av at det foreligger grov uaktsomhet eller forsett hos skatteyteren. Etter den her foreslåtte tvangsmulktordning kan det treffes vedtak om tvangsmulkt uavhengig av skyld hos overtrederen. Saker om tvangsmulkt etter den her foreslåtte ordning kan på denne bakgrunn ikke anses som straff («criminal charge») etter EMK artikkel 6 nr. 1, og vil således heller ikke kunne rammes av forbudet i EMK artikkel 4 nr. 1 mot å straffe en person to ganger for samme handling.
2.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
Formålet med lovendringen er å effektivisere håndhevingen av forbudene mot alkohol- og tobakksreklame, samt merkebestemmelsene for tobakk. Ved å innføre en administrativ reaksjon i form av hjemmel til pålegg om retting og betinget mulkt for overtredelse av disse reglene vil man få en mer egnet sanksjonsmulighet mot overtredelser enn det man har i dag.
Rusmiddeldirektoratet behandler i gjennomsnitt ca. 100 saker årlig. Statens tobakksskaderåd behandler ca. 20 - 30 saker i forhold til reklame- og merkebestemmelsene årlig.
Innføringen av tvangsmulkt medfører en utvidelse av de oppgavene Rusmiddeldirektoratet og Statens tobakksskaderåd i dag ivaretar. Dette vil kunne innebære noe merarbeid. Det er nærliggende å anta at hver enkelt sak vil bli mer krevende, samt at muligheten for effektiv oppfølging kan resultere i at flere saker blir brakt inn til vurdering. På den annen side kan innføring av hjemmel til pålegg om retting og tvangsmulkt også virke forebyggende i seg selv, og dermed reduseres saksmengden, i hvert fall på sikt. Departementet legger til grunn at det merarbeidet som innføring av tvangsmulkt vil kunne medføre, ikke vil være betydelig og kan håndteres innenfor en effektiv utnyttelse av dagens ressurser.
Det etableres en ny ordning, og en kan ikke si noe sikkert om omfanget av klagesaker som vil bli brakt inn for Markedsrådet. På bakgrunn av at Markedsrådet blir klageinstans for vedtak truffet av Statens tobakksskaderåd og Rusmiddeldirektoratet, får imidlertid rådet utvidet sine oppgaver til å omfatte flere rettsområder og sakstyper enn de behandler i dag. Det er derfor nødvendig med en styrking av både rådet selv og dets sekretariat. Det antas at det til sammen vil være behov for rundt to årsverk til denne styrkingen, samt midler til driftskostnader. Dette vil bli dekket innenfor Sosial- og helsedepartementets rammer.