Del 1
Bakgrunn for forslagene

2 Utfordringer

Sykefraværet og tallet på nye uførepensjonister økte kraftig på 1990-tallet. Samtidig som stadig flere har forlatt arbeidslivet før fylte 67 år som følge av økt uførepensjonering og annen tidligpensjonering, har det vært en sterk vekst i sysselsettingen. Demografiske forhold tilsier at veksten i arbeidsstyrken vil bli langt lavere i årene framover. Behovet for arbeidskraft vil imidlertid øke i enkelte bransjer og sektorer, særlig gjelder dette helse- og omsorgssektoren.

Utfordringen framover er å opprettholde en høy yrkesdeltakelse. At flest mulig deltar i verdiskapningen i samfunnet er viktig både for den enkelte og for samfunnet. For den enkelte innebærer deltakelse i arbeidslivet høyere inntekt, sosial tilhørighet og en opplevelse av å være til nytte. Svak eller mangelfull tilknytning til arbeidslivet øker risikoen for fattigdom, stønadsavhengighet, vansker på boligmarkedet mv. For samfunnet er høy yrkesdeltakelse viktig for å sikre nødvendig verdiskapning, redusere skatte- og avgiftstrykket og videreutvikle velferdstjenester. Høy yrkesdeltakelse er bl.a. nødvendig for å kunne sikre et godt tjenestetilbud med store grupper eldre i befolkningen. Å bremse tilstrømmingen til uførepensjon er et viktig tiltak i denne sammenheng.

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv som ble inngått høsten 2001 mellom partene og offentlige myndigheter har som mål å hindre utstøting fra arbeidslivet og legge til rette for at flere med nedsatt arbeidsevne skal komme i arbeid. Avtalen legger vekt på at tiltak skal iverksettes på den enkeltes arbeidsplass. Målet er et arbeidsliv der det er plass til alle. Flere tiltak er iverksatt fra det offentliges side for å støtte opp under partenes arbeid.

Det er viktig å sette inn tiltak for å forebygge varig uførhet så tidlig som mulig i et sykeforløp mens det foreligger et arbeidsforhold. Når personen har falt ut av arbeid og det foreligger søknad om uførepensjon skal det ofte mer til av tiltak for å få vedkommende tilbake i arbeid. Mange av de som er innvilget uførepensjon har imidlertid en restarbeidsevne som kan nyttes i lønnet arbeid dersom forholdene legges til rette. Noen vil også kunne komme tilbake til arbeid på heltid. Dette forutsetter et arbeidsliv hvor det også er plass til personer som ikke fungerer 100 prosent til enhver tid.

Offentlige stønadsordninger skal gi en rimelig inntektssikring ved sykdom og uførhet, men må også være utformet slik at de motiverer til arbeid framfor passivitet. Det er ikke alltid tilfellet i dag.

2.1 Kort om utviklingen

Det har vært en sterk økning i antallet nye uførepensjonister per år siden1990-tallet fra om lag 20 000 i 1993 til over 33 000 i 1999. De siste par årene har det vært en nedgang. I 2001 var tilgangen på vel 25 000. Antallet uførepensjonister fortsetter imidlertid å øke fordi tilgangen er høyere enn avgangen. Ved utgangen av 2001 var det over 285 000 uførepensjonister. Dette utgjør 10 prosent av befolkningen mellom 18 og 67 år.

Fra midten av 1990-tallet befinner en stadig større andel av den yrkesaktive befolkningen seg i aldersgrupper som har høy uføretilbøyelighet. Samtidig er alderskullene som går over på alderspensjon relativt små. Rikstrygdeverket har beregnet at demografiske forhold kan forklare 40 prosent av veksten i antallet uførepensjonister i perioden 1996-2000. Fra 2000 til 2001 forklarer demografiske forhold hele veksten i antallet uførepensjonister.

De fleste uførepensjonister er over 50 år. Blant de nye uførepensjonistene i 2001 var 68 prosent mellom 50 og 67 år. Fem prosent var under 30 år. Muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser er de hyppigst forekommende diagnosene. Om lag 60 prosent av de nye uførepensjonistene har slike diagnoser. Blant uførepensjonister over 45 år er muskel- og skjelettlidelser den mest vanlige diagnose, mens blant de under 45 er psykiske lidelser den vanligste årsaken til uførepensjonering. Ved utgangen av 2000 hadde 79 prosent full uførepensjon og 21 prosent gradert uførepensjon. Av nye uførepensjonister fikk 1/3 i 2000 gradert pensjon.

Det er store variasjoner mellom fylkene i antallet uførepensjonister og i nytilgangen. Andelen uførepensjonister er 80 prosent høyere i det fylket som har flest uførepensjonister (Finmark) enn i Sogn og Fjordane som har færrest uførepensjonister, korrigert for befolkningsstørrelse og alderssammensetning. En undersøkelse foretatt av Rikstrygdeverket for perioden 1980-97 viser at tilgangen til uførepensjon er høyere i kommuner med lavt utdanningsnivå og høy dødelighet. For menn øker uføretilgangen i kommuner med høy ledighet. For kvinner øker tilgangen i kommuner med høy nettoutflytting.

2.1.1 Færre nye uførepensjonister

Reduksjonen i uføretilgangen de siste par årene antas blant annet å ha sammenheng med kvalitetssikring av uførepensjonsvedtak i trygdeetaten og skjerpet krav om at attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan innvilges, se punkt 4.4.

Færre søker om uførepensjon enn tidligere, og flere av de som søker får avslag. Avslagsprosenten har økt fra 15,7 prosent i 1998 til 24 prosent i 2001. Ankefrekvensen har vært relativt stabil, men færre får omgjort avslag ved anke. Dette gjelder særlig anker som blir behandlet i Trygderetten. I 1998 fikk 27,7 prosent omgjort opprinnelig vedtak i Trygderetten. I 2001 var omgjøringsprosenten rundt 16 prosent.

I 2000 ble kravet om at attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan innvilges skjerpet. Dette har ført til en sterk økning i antallet personer på yrkesrettet attføringstiltak i regi av Aetat. I 2001 var 67 000 på yrkesrettet attføring. Vel 40 000 av disse mottok attføringspenger. Det er også langt flere enn tidligere som mottar rehabiliteringspenger. Antallet mottakere av rehabiliteringspenger økte fra vel 20 000 i 1996 til 39 000 i 2001. Økningen i mottakere av rehabiliteringspenger har sammenheng med at flere er langtidssykmeldte og bruker opp sykepengeretten. Både rehabiliteringspenger og attføringspenger er tidsbegrensede stønader hvor målet er at stønadsmottakeren skal tilbake i arbeid. Mange går imidlertid fra rehabiliteringspenger og attføringspenger til uførepensjon. Av de som avsluttet rehabiliteringspenger i 1999 gikk 36 prosent over på uførepensjon, og 16 prosent av avsluttede attføringspengemottakere ble oversendt trygdeetaten for vurdering av uførepensjon.

Om lag 25 prosent av de som avslutter yrkesrettet attføring går direkte tilbake til arbeid eller egenfinansiert utdanning. Rundt 23 prosent er formidlingsklare, det vil si at de er ferdig attført, men ikke har kommet i arbeid. Blant mottakere av rehabiliteringspenger går om lag 20 prosent tilbake i arbeid. Det har vært en økning i rehabiliteringspengemottakere som henvises til yrkesrettet attføring.

3 NOU 2000:27 Sykefravær og uførepensjonering, et inkluderende arbeidsliv

3.1 Sandmanutvalgets innstilling

Sandmanutvalget avga sin innstilling 15. september 2000. Utvalgets mandat var å utrede årsakene til veksten i sykefraværet og nytilgangen til uførepensjon, og foreslå tiltak for å redusere sykefraværet og uføretilgangen. Sandmanutvalgets forslag til tiltak for å redusere sykefraværet er delvis fulgt opp gjennom Intensjonsavtalen som ble inngått høsten 2001 mellom arbeidslivets parter og myndighetene. Se nærmere Ot.prp. nr. 29 (2001-2002) om tiltak for å redusere sykefraværet.

3.2 Sandmanutvalgets forslag på uføreområdet

Sandmanutvalget mente at det viktigste tiltaket for å redusere uføretilgangen er å gripe inn tidlig i sykmeldingsfasen. Utvalget la til grunn at arbeidsplassen skal være den viktigste arenaen for å forebygge sykefravær og hindre utstøting fra arbeidslivet.

Videre mente utvalget at flere må få tilbud om yrkesrettet attføring. Behovet for yrkesrettet attføring til annet arbeid bør etter utvalgets oppfatning avklares senest etter 6 måneders sykefravær. Flere av de som søker uførepensjon bør i følge utvalget bli forsøkt attført.

For å få uføre tilbake i arbeid, foreslo Sandmanutvalget å dele uførepensjonen i en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon. Utvalget foreslo videre nye regler for inntektsprøving av uførestønad/uførepensjon for uføre som kombinerer arbeid og trygd.

3.2.1 Innføring av tidsbegrenset uførestønad

Tidsbegrenset uførestønad skal ifølge Sandmanutvalget ytes når det er en viss mulighet for at stønadsmottakeren skal kunne komme tilbake i arbeid på heltid eller deltid etter en periode. Ytelsen skal revurderes etter 1-4 år. Tilbakeføring til arbeid etter en periode med stønad forutsatte ifølge utvalget tett oppfølging av den enkelte i trygdeetaten og aktiv medvirkning fra Aetat.

Varig uførepensjonskal i utgangspunktet bare ytes til personer som er 100 prosent varig uføre. I enkelte tilfeller skal imidlertid varig uførepensjon også kunne ytes til personer med gradert ytelse i kombinasjon med arbeidsinntekt når en antar at det ikke er noen mulighet for at uførepensjonisten skal kunne øke arbeidsinnsatsen.

Utvalget forutsatte at inngangsvilkårene skal være de samme for tidsbegrenset uførestønad og varig uførepensjon, og at de to stønadene skal beregnes/utmåles på samme måte som dagens uførepensjon. Det vil si at det skal være de samme medisinske inngangsvilkårene og samme krav om at attføring skal være forsøkt. Kravet til lidelsens varighet vil imidlertid være forskjellig i de to ordningene.

For personer som allerede er innvilget uførepensjon, foreslo Sandmanutvalget en begrenset revurdering som i første omgang skulle omfatte alle under 50 år som hadde hatt uførepensjon i mindre enn 5 år og som hadde uføregrad lavere enn 100.

3.2.2 Nye regler for inntektsprøving av uførestønad og uførepensjon

Sandmanutvalget fikk et særskilt oppdrag om å vurdere nye regler for inntektsprøving/avkorting av uførepensjon for uførepensjonister som har inntekt ved siden av pensjonen. Utvalget mente at nye inntektsprøvingsregler er en nødvendig forutsetning for at en ordning med tidsbegrenset uførestønad skal bidra til at stønadsmottakerne kan komme tilbake i arbeid eller øke sin arbeidsinnsats. For å stimulere til økt yrkesdeltakelse, bør avkortingsreglene etter utvalgets oppfatning være utformet slik at det alltid lønner seg å arbeide mer. Ordningen må være fleksibel, og en må unngå uheldige trappetrinnseffekter og mulighet for uheldige tilpasninger til regelverket.

Utvalget foreslo å avvikle ordningen med friinntekt på 1 G (folketrygdens grunnbeløp - p.t. kr. 51.360,-). Gjeldende ordning med friinntekt på 1 G før uførepensjonen revurderes gir uheldige terskelvirkninger fordi pensjonister som har inntekt utover friinntektsgrensen risikerer å få samlet lavere inntekt enn ved å holde seg innenfor grensen på 1 G. Utvalget begrunnet avvikling av ordningen med friinntekt med at det alltid skulle lønne seg å arbeide mer.

Utvalget vurderte to modeller for inntektsprøving av uførestønad/uførepensjon:

1. Avkortingsmodellenbasert på reglene for etterlattepensjon. Pensjonen avkortes med 40 prosent av inntekt utover forventet inntekt.

2. AFP-modellen. Ved revurdering reduseres pensjonen gradvis i takt med inntekten.

Ved revurdering foreslo utvalget et slingringsmonn på 0,1 G. Videre foreslo utvalget en nedre uføregrad på 20 prosent for uføre som trapper opp arbeidsinnsatsen. Utvalget tok ikke stilling til valg av modell.

3.3 Høringsuttalelsene

De fleste høringsinstansene er positive til innføring av en tidsbegrenset uførestønad, fordi dette vil bidra til at færre får varig uførepensjon og flere uføre vil kunne komme tilbake i arbeid. Flere peker imidlertid på at tilbakeføring til arbeid forutsetter tett oppfølging av den enkelte og et nært samarbeid mellom trygdeetaten og Aetat.

Rikstrygdeverket er skeptisk til innføring av en ny tidsbegrenset stønad fordi det vil komplisere regelverket. Rikstrygdeverket mener at en tidsbegrenset uførestønad lett vil kunne bli en passiv venteytelse før overgang til varig uførepensjon. Etter Rikstrygdeverkets oppfatning bør en i stedet for å innføre en ny tidsbegrenset uførestønad, vurdere å yte rehabiliteringspenger i en lengre periode. Kravet om revurdering og oppfølging vil ifølge Rikstrygdeverket kunne ivaretas like godt når stønadsmottakeren har rehabiliteringspenger.

Noen av høringsinstansene mener at det også bør kunne tilstås uførestønad/ uførepensjon når arbeidsevnen er nedsatt med mindre enn 50 prosent.

De av høringsinstansene som har uttalt seg er positive til at det innføres nye regler for inntektsprøving av uførepensjon, med sterkere insitament for uføre til å øke arbeidsinnsatsen. Med unntak av Landsforeningen for hjerte- og lungesyke og Norges Handikapforbund, går ingen av høringsinstansene i mot avvikling av friinntekten på 1 G. Handikapforbundet peker spesielt på at friinntekten er viktig for mange uførepensjonister som ikke kan ta fast arbeid, men som kan ha politiske verv og delta i interesseorganisasjoner.

4 Iverksatte tiltak for å redusere uføretilgangen og få uførepensjonister tilbake i arbeid

Det har vært iverksatt flere typer tiltak for å begrense tilgangen til uførepensjonsordningen og/eller få uførepensjonister tilbake i arbeid på heltid eller deltid.

4.1 Innstramming i medisinske inngangsvilkår

De medisinske inngangsvilkårene for å få uførepensjon ble innskjerpet i 1991. Det ble i forskrift presisert at ervervsevnen skal være varig nedsatt med minst halvparten, og at nedsettelsen i vesentlig grad skal skyldes sykdom. Dette innebar en skjerping av kravet om årsakssammenheng mellom den medisinske lidelsen og nedsatt inntekts- eller arbeidsevne. For lidelser uten objektive diagnostiske funn skulle det foreligge bred medisinsk-faglig enighet om vurderingen i det enkeltetilfelle. Dette innebar en viss innskjerping av praksis i forhold til såkalte «diffuse» lidelser (Ot.prp. nr. 62 (1990-91)).

Med bakgrunn i en trygderettskjennelse fra 1994 ble forskriften senere opphevet. Det ble i stedet presisert i loven at sosiale og økonomiske problemer ikke gir rett til uførepensjon. Kravet om at den medisinske lidelsen skal være varig (men ikke livsvarig) og at sykdommen skal være hovedårsak til reduksjon i ervervsevnen ble lovfestet. Særbehandlingen av lidelser uten «objektive funn» ble opphevet.

Innskjerpingen i 1991 førte til reduksjon i nytilgangen og flere fikk avslag. Mange fikk imidlertid senere omgjort avslaget ved anke. Fra midten av 1990-tallet har det vært en økning i nytilgangen. Det kan virke som om uføretidspunktet som følge av innstrammingene ble utsatt.

4.2 Skjerpet krav til yrkesmessig og geografisk mobilitet

I 1991 ble kravet om yrkesmessig og geografisk mobilitet skjerpet (Ot. prp. nr. 3 (1990-91)). Ved vurdering av hvor mye inntektsevnen er nedsatt (fastsetting av uføregrad) skal inntektsmulighetene i ethvert arbeidsom uførepensjonssøkeren fortsatt kan utføre sammenliknes med de inntektsmulighetene vedkommende hadde før sykdommen, skaden eller lytet oppsto.

Det er et vilkår for å få uførepensjon at søkeren har gjennomgått hensiktsmessig behandling for å bedre inntektsevnen eller arbeidsevnen og at yrkesrettet attføring er forsøkt. Når det skal vurderes om et behandlingstiltak eller attføringstiltak er hensiktsmessig, skal det i tillegg til alder, utdanning, arbeidsbakgrunn og arbeidsmuligheter også legges vekt på om vedkommende kan få arbeid dersom han eller hun pendler eller flytter. Dersom pendling/flytting for å gjennomføre attføring eller få arbeid byr på store problemer for eksempel av helsemessig eller familiemessig art, kan en lempe på kravet. Uføresøkerens alder er også et viktig moment i vurderingen.

4.3 Kvalitetssikring/regionalisering av vedtak

Trygdeetaten har de senere år arbeidet med å utvikle og iverksette tiltak for å sikre kvaliteten ved behandlingen i uførepensjonssaker. Som et ledd i dette arbeidet har Rikstrygdeverket gjennomført to kvalitetsundersøkelser i form av et pilotprosjekt og et hovedprosjekt.

Prosjekt 4000 som ble avsluttet i 2001 er en landsdekkende gjennomgang av 4000 førstegangsvedtak i uførepensjonssaker. Sakene ble først gjennomgått av saksbehandlere fra eget fylke og deretter av saksbehandlere fra andre fylker for å avdekke eventuelle sprik i fylkenes vurderingen av om vilkårene er oppfylt, om det er innhentet tilstrekkelig dokumentasjon og om pensjonen er riktig fastsatt.

Formålet med undersøkelsen var å fremskaffe systematisk kunnskap om kvaliteten i saksbehandlingen på uførepensjonsområdet, og avdekke eventuelle risikoområder i forhold til etatens målsettinger og kvalitetskrav på området. Det ble utarbeidet fylkesvise rapporter med systematiske tilbakemeldinger til hvert enkelt fylke om kvaliteten i uførepensjonvedtakene i eget fylke.

Resultatene fra undersøkelsen tyder på at det er relativt få saker hvor det er uenighet om uførepensjon burde vært innvilget. Når det gjelder avslåtte søknader, var det større uenighet. En stor andel av sakene ble karakterisert som tvilssaker (20 prosent). Dette har sammenheng med at det er et relativt stort spillerom for skjønnsutøvelse ved innvilging av uførepensjon. Det manglet opplysninger i 20 prosent av sakene. Dette gjaldt oftere i avslagssaker enn innvilgede saker.

På bakgrunn av resultatene i undersøkelsen er det utarbeidet og iverksatt en rekke tiltak for å sikre kvaliteten på saksbehandlingen på uførepensjonsområdet:

• Det er utviklet en nasjonal kvalitetsstandard inkludert elektronisk saksbehandlingsblankett med tilhørende veiledning og kvalitetskrav som skal bidra til en riktig og enhetlig saksbehandling for uførepensjonsområdet. God kvalitet foreligger når saksbehandlingen er i samsvar med de kravene som stilles i standarden, og den vil fungere som en norm ved senere kvalitetsundersøkelser på ulike nivåer i etaten.

• Saksbehandlingsblanketten skal tas opp til revurdering på bakgrunn av fylkestrygdekontorenes vurderinger og erfaringer med den. Rikstrygdeverket planlegger å gjennomføre en evaluering av bruken av blanketten og kvalitetsstandarden i løpet av 2002.

• Ut i fra de risikoområdene som er avdekket i de fylkesvise rapportene, er fylkestrygdekontorene pålagt å utarbeide fylkesvise handlingsplaner for å heve kvaliteten på området.

• Fylkene prøver nå ut ulike organisatoriske modeller for faglig samarbeid i forbindelse med behandling av uførepensjonssøknader i form av regionalt og tverrfaglig samarbeid, samarbeid i faglige nettverk m.v. Rikstrygdeverket planlegger å gjennomføre en evaluering av de ulike modellene i løpet av 2002 for bl.a. å vurdere om valg av modell kan ha betydning for kvaliteten i saksbehandlingen.

4.4 Skjerpet krav om at attføring skal være forsøkt

Med bakgrunn i forslag i Revidert nasjonalbudsjett 2000 er kravet om at yrkesrettet attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan innvilges blitt skjerpet. Yrkesrettet attføring skal alltid være forsøkt med mindre åpenbare grunner tilsier at det ikke er hensiktsmessig når den som søker uførepensjon er under 35 år eller den som søker uførepensjon er under 45 år med diagnoser muskel- og skjelettlidelser eller lettere psykiske lidelser. Også personer med muskel- og skjelettlidelser over 45 år skal som hovedregel ha prøvd attføring før uførepensjon kan tilstås.

For personer under 35 år med rusmiddelproblemer eller psykososiale problemer er vilkåret om gjennomgått attføring særlig strengt.

Det er Aetat som skal vurdere hvilke attføringstiltak som er nødvendig og hensiktsmessig for at uførepensjonssøkeren skal komme tilbake i arbeid. Avklaring av behovet for yrkesrettet attføringstiltak forutsetter imidlertid et nært samarbeid mellom trygdeetat og Aetat. Sosialdepartementet (tidligere Sosial- og helsedepartementet) og Arbeids- og administrasjonsdepartementet har gitt Rikstrygdeverket og Arbeidsdirektoratet felles styringssignaler om at flere uførepensjonssøkere skal forsøke attføring. De to direktoratene arbeider nå ut i fra felles mål og prioriteringer på attføringsområdet som er nedfelt i et felles saksbehandlings- og samarbeidsrunskriv for trygdeetaten og Aetat.

Skjerpingen av attføringskravet har resultert i en betydelig økning i andelen som går fra rehabiliteringspenger til attføring (fra 19 pst. i 1998 til 29 pst. i 2001). Antall personer under yrkesrett attføring har økt fra 29 300 i 1998 til 40 800 i 2001. Det gjenstår å se om økningen i antallet personer på yrkesrettede attføringstiltak fører til at disse kommer tilbake i arbeid eller om overgang til uførepensjon bare utsettes.

Andelen som har forsøkt attføring i treårsperioden før uførepensjonering har gått ned og var i september 2001 på 14,1 prosent mot 17,8 prosent i 1996. Andelen som har forsøkt attføring er betydelig høyere i yngre aldersgruppene. Blant nye uførepensjonister under 30 år har over 50 prosent forsøkt attføring, mens 28,4 prosent av de mellom 40 og 45 hadde vært på attføringstiltak.

I årene framover forventes økt tilstrømning til attføring som følge av innskjerping av attføringskravet i forbindelse med vurdering av uførepensjon og satsingen på reaktivisering av uførepensjonister. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv vil også påvirke tilgangen til attføring.

4.5 Tiltak for å motivere til kombinasjon arbeid og trygd

Velferdsmeldinga (St. meld nr 35 (1994-95) foreslo flere tiltak som skulle gjøre det lettere for uførepensjonister å kombinere arbeid og trygd. Med virkning fra 1. mai 1997 er det gjort flere endringer i regelverket for å motivere uførepensjonister til å prøve seg i arbeid:

• Økning av friinntektsgrensen fra ½ til 1 G for uførepensjonister som har hatt uførepensjon i minst ett år.

• Uførepensjonister får beholde retten til pensjon i inntil 3 år i forbindelse med arbeidsforsøk

• «Frysing» av retten til garantert tilleggspensjon til fylte 36 år når vedkommende ville ha fylt vilkårene for garantert tilleggspensjon før fylte 26 år.

• Forsøk med uføregrad ned til 20 %. Det er en forutsetning at vedkommende allerede har hatt uførepensjon i ett år. Forsøksordningen gjelder foreløpig fram til 1. januar 2003.

Det har vært en økning i uførepensjonister som har arbeidsinntekt ved siden av pensjonen. Ca 25 prosent av uførepensjonister med 100 prosent pensjon har arbeidsinntekt i tillegg. De fleste med 100 prosent pensjon har imidlertid lav inntekt under 0,3 G. Selv om det har vært en viss økning i uførepensjonister med inntekt like under friinntektsgrensen på 1 G, har ikke hevingen av friinntekten ført til en vesentlig inntektsøkning blant uførepensjonister. Andelen som går ned i uføregrad har holdt seg relativt stabil.

4.6 Reaktivisering av uførepensjonister - tilbake til arbeid

Fra 2001 har det vært satset på å få uførepensjonister tilbake til arbeid. Det legges vekt på at personer som har full uførepensjon skal komme tilbake i arbeid på deltid eller full tid og at personer med gradert pensjon og deltidsarbeid skal øke arbeidsinnsatsen.

Opplegget for reaktivisering av uførepensjonister som ble vedtatt som en del av budsjettforliket høsten 2000, er mer omfattende enn det som ble varslet i Revidert nasjonalbudsjett for 2000. Opplegget er også mer omfattende enn det ambisjonsnivået som er beskrevet i Sandmanutvalgets rapport. Det forutsettes obligatorisk deltakelse når trygdeetaten vurderer at uførepensjonisten har mulighet til å delta i arbeidslivet eller øke arbeidsinnsatsen. Det vil si at alle uførepensjonistene som blir innkalt til samtale med trygdekontoret skal møte og drøfte med trygdekontoret hvilke muligheter de har for å komme tilbake til arbeid, eller å øke arbeidsinnsatsen.

Reaktivisering av uførepensjonister er et samarbeidstiltak mellom trygdeetaten og Aetat. Trygdeetaten har foretatt en vurdering av rundt 60.000 saker der uførepensjonisten er under 50 år. Dette er i hovedsak saker der diagnosen som ligger til grunn for uførepensjonen er muskel/skjelett problemer og/eller lettere psykiske lidelser. Etter en vurdering av opplysninger i saksdokumentene innkaller trygdeetaten de uførepensjonistene som en antar har et reaktiviseringspotensiale til samtale. Samtalene er mellom uførepensjonisten og trygdefunksjonæren, og i mange tilfeller er også en representant fra Aetat med.

For mange uførepensjonisten er det en krevende prosess å komme tilbake til arbeid. Motivasjon og innsats er forutsetninger for å lykkes. For å styrke uførepensjonistenes motivasjon og innsats må trygdeetaten og Aetat gi god og relevant informasjon om muligheter og virkemidler, og de må gi tilbud om nødvendig oppfølging over tid.

Relevant informasjon på riktig tidspunkt er viktig for å styrke motivasjonen og ønsket om å forsøke å komme tilbake til arbeid. I en forskningsrapport fra NOVA sommeren 2001: Levekår og livskvalitet hos uførepensjonister og mottakere av avtalefestet pensjon (rapport 10/01) går det fram at uførepensjonistene i liten grad kjenner til muligheten til å forsøke seg i arbeidslivet og få uførepensjonen tilbake i løpet av tre år, dersom forsøket mislykkes. Det er derfor i reaktiviseringsarbeidet lagt stor vekt på informasjon til uførepensjonister.

Økonomiske insitamenter (det skal lønne seg å arbeide) er èn viktig faktor som har stor betydning for motivasjonen. Ordningen med friinntekt på 1 G har vist seg å ha uheldige terskelvirkninger fordi uførepensjonister som øker arbeidsinnsatsen og tjener mer enn friinntekten på 1 G risikerer å få lavere samlet inntekt (arbeidsinntekt + gradert uførepensjon) enn tidligere. Reglene om friinntekt ble derfor endret høsten 2001 for uførepensjonister som vil tilbake til arbeid, eller som øker arbeidsinnsatsen, se punkt 6.5. Dette er et forsøk i påvente av nye permanente regler for inntektsprøving/avkorting av uførepensjon ved kombinasjonen arbeid/trygd, jf. punkt 7.4.

En annen faktor som har betydning for motivasjon og mulighet til å lykkes er at det finnes relevante arbeidsmuligheter. Det er i 2002 avsatt 40 mill kroner fra uførekapitlet i folketrygden til et forsøk med lønnssubsidium til arbeidsgivere som ansetter uførepensjonister som vil tilbake til arbeid. Arbeidsgiver får 50 prosent lønnstilskudd i inntil 3 år. Arbeidstakeren/uførepensjonisten får tarifflønn. Arbeidstakeren er midlertidig ansatt i ett år. Deretter skal vedkommende sikres fast ansettelse. Ordningen administreres av Aetat. Dersom arbeidsforsøket mislykkes før det har gått tre år, har medlemmet rett til å få sin tidligere uførepensjon tilbake uten ny prøving av vilkårene.

Arbeidet med reaktivisering er ett av flere tiltak der målet er å utvikle et arbeidsliv der det er plass til alle. Den kunnskap som utvikles i reaktiviseringsarbeidet er sentral i begge etatene, både for å lykkes i det pågående arbeidet og i arbeidet med å ivareta intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv. Ett av målene i Intensjonsavtalen er at langt flere med nedsatt funksjonsevne skal inn i arbeidslivet. Den kunnskap og erfaring som utvikles i reaktiviseringsarbeidet vil stå sentralt i de fremtidige oppgavene trygdeetaten og Aetat vil få i oppfølgingen av personer som får tidsbegrenset uførestønad.

Erfaringer med reaktivisering så langt

Første kvartal 2002 hadde over 8000 uførepensjonister hatt en eller flere samtaler med trygdeetaten. Av disse er det ca 2 700 som sier at de vil forsøke å komme tilbake til arbeidslivet eller øke arbeidsinnsatsen. Mange har behov for flere samtaler og ytterligere avklaring før de kan ta en beslutning. Over 500 uførepensjonister har begynt i arbeid eller økt arbeidsinnsatsen, men ikke alle har inntekt over folketrygdens grunnbeløp. Rundt 440 uførepensjonister har fått redusert uførepensjonen med hvilende pensjonsrett, slik at de kan få pensjonen tilbake i løpet av en treårsperiode ved tilbakefall. Fylkene rapporterer at rundt 1800 av uførepensjonistene har behov for bistand fra Aetat for å komme tilbake til arbeidslivet.

Reaktiviseringsarbeidet er nå i en fase der mange uførepensjonister har behov for tiltak i Aetats regi for å komme tilbake i arbeid.

Sammenliknet med tidligere forsøk på å få uførepensjonister tilbake i arbeid er det pågående reaktiviseringsprosjektet så langt mer vellykket. Trygdeetaten og Aetat har samarbeidet om tiltaket. Det er en forutsetning at uførepensjonister som skal reaktiviseres med sikte på tilbakeføring til arbeid skal kunne benytte de vanlige tiltakene i Aetat som gjelder for yrkeshemmede i tillegg til lønnstilskuddsordningen som er forbeholdt uførepensjonister. Det er viktig at uførepensjonister som er motivert til å komme tilbake i arbeid får en rask avklaring slik at tiltak kan iverksettes uten for lang ventetid.

4.7 Oppsummering

Til tross for at det er iverksatt flere typer tiltak for å hindre utstøting fra arbeidslivet og for å motivere uførepensjonister til å prøve seg i arbeid, økte nytilgangen til uførepensjonsordningen på 1990-tallet.

Sandmanutvalget har vist at det ikke er en enkelt forklaring på den sterke veksten i antallet mottakere av sykdomsrelaterte trygdeytelser på 1990-tallet. Flere faktorer antas å ha betydning for veksten i tallet på stønadsmottakere, for eksempel demografi, forhold på arbeidsmarkedet, arbeidsmiljøfaktorer.

Skjerpet krav til at attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan tilstås antas å ha hatt betydning for reduksjonen i uføretilgang det siste året. I hvilken grad det er sammenheng mellom redusert uføretilgang etter 1999 og de andre tiltakene som har vært iverksatt er mer usikkert.

Utviklingen i sykefraværet har betydning for tilgangen til andre stønader. Både Sandmanutvalget og intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv, som partene har inngått, legger vekt på at det er viktig å sette inn tiltak tidlig i sykefraværsfasen for å forebygge sykefravær og varig utstøting.

Oppfølging av intensjonsavtalen er også viktig med hensyn til å få flere uføre tilbake i arbeid. Arbeidsgivere som inngår samarbeidsavtale med trygdeetaten forplikter seg til å legge til rette for at flere med redusert arbeidsevne skal komme i arbeid. For en stor gruppe vil det være aktuelt med attføringstiltak i regi av Aetat. Det er viktig at det avsettes tilstrekkelig ressurser i Aetat til attføring av uførepensjonssøkere og tiltak for å få uføre tilbake i arbeid.

Mange uførepensjonister vil kunne arbeide på heltid eller deltid dersom forholdene legges til rette i arbeidslivet. Flere av tiltakene som ble iverksatt på 1990-tallet for å motivere uførepensjonister til å kombinere arbeid og trygd har fått økt betydning i forbindelse med reaktivisering av uførepensjonister, for eksempel bestemmelsen om hvilende pensjonsrett og muligheten for å gradere uførepensjonen lavere enn 50 prosent i forbindelse med opptrapping av arbeidsinnsats. Det har vært en økning i antallet uførepensjonister med arbeidsinntekt. I hvor stor grad dette skyldes iverksatte tiltak eller utviklingen i arbeidsmarkedet er vanskelig å fastslå.

5 Tiltak for å redusere nytilgangen til uførepensjon og få uførepensjonister tilbake i arbeid

5.1 Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv

Oppfølging av intensjonsavtalen mellom partene i arbeidslivet og offentlige myndigheter om et inkluderende arbeidsliv er i dag det viktigste tiltaket for å beholde folk i arbeid og få personer som har falt ut av arbeid av helsemessige årsaker tilbake i arbeid.

Intensjonsavtalens operative mål er:

• Å redusere sykefraværet med 20 prosent for hele avtaleperioden

• Å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne (yrkeshemmede, personer som har vært på attføringstiltak, reaktiviserte uførepensjonister) enn i dag.

• Å øke gjennomsnittlig avgangsalder fra yrkeslivet

Det er iverksatt flere tiltak fra det offentliges side for å støtte opp under partenes arbeid med å få ned sykefraværet og få flere yrkeshemmede i arbeid. Intensjonsavtalens mål om redusert sykefravær og flere med redusert arbeidsevne i arbeid vil være sentralt for det videre arbeidet med å hindre utstøting og redusere tallet på nye uførepensjonister.

5.1.1 Arbeidsplassen som arena for tiltak

I tråd med forslag i Sandmanutvalgets innstilling, legger Intensjonsavtalen til grunn at arbeidsplassen skal være den viktigste arenaen for å forebygge sykefravær og hindre varig utstøting fra arbeidslivet. Erfaringer tilsier at jo tidligere en setter inn tiltak, jo større er muligheten for å forebygge varig uførhet. Når personen har falt ut av arbeid, og det eventuelt foreligger søknad om uførepensjon, skal det mer til av tiltak for at vedkommende skal komme tilbake i arbeid. Gjennom å legge større vekt på den enkeltes funksjonsevne vil arbeidsgivere lettere kunne finne fram til relevante tiltak. Funksjonsvurdering vil også være et nyttig verktøy når en skal vurdere om vilkårene for uførepensjon, eventuelt tidsbegrenset uførestønad er oppfylt.

Offentlige myndigheter skal støtte opp under tiltak som iverksettes på den enkeltes arbeidsplass. Trygdeetaten har i denne sammenheng fått et utvidet oppfølgingsansvar. Trygdeetaten skal bistå bedriftene og koordinere tiltak.

5.1.2 Intensjonsavtalens mål om å få flere med redusert arbeidsevne i arbeid

Å få personer med redusert arbeidsevne i arbeid er et annet viktig mål i Intensjonsavtalen. Dette kan gjelde personer som har avsluttet attføringstiltak eller andre med helseproblemer eller funksjonshemninger som ikke er kommet inn på arbeidsmarkedet. Det kan også gjelde uførepensjonister som skal reaktiviseres til arbeid. Myndighetene skal bistå arbeidsgiverne, men virksomhetene må være villig til å ta i mot arbeidstakere som ikke nødvendigvis er 100 prosent produktive.

Partene vil forhandle om måltall og komme tilbake med en nærmere konkretisering av hvordan dette punktet i intensjonsavtalen skal følges opp.

5.2 Større vekt på funksjonsevne

Sandmanutvalget foreslo at en i større grad skal legge vekt på funksjonsevne ved tildeling av trygdeytelser og iverksetting av tiltak. Når arbeidsevnen skal vurderes, vil funksjonsevne være et bedre mål enn diagnose. Oppmerksomheten vil rettes mot hva den enkelte kan gjøre på tross av medisinske lidelser. Ved å legge større vekt på funksjonsevne, vil det bli lettere å finne fram til egnede tiltak i arbeidslivet. Sandmanutvalget mente at funksjonsvurderinger vil kunne medvirke til redusert sykefravær og færre uførepensjonister. Utvalget forutsatte at sykdom fortsatt skal være et vilkår for trygdeytelser.

Kvinnehelseutvalget (NOU 1999:13) har også foreslått at en i større grad bør benytte funksjonsvurderinger ved tildeling av trygdeytelser. Mange av de ubestemte kvinnehelseplagene kjennetegnes ifølge dette utvalget ved at funksjonsevnen er dårlig samtidig som det ofte er vanskelig å finne en klar diagnose som årsak til funksjonsnedsettelsen. Enkelte prosjekter og institusjoner benytter i dag funksjonsvurdering som virkemiddel i rehabliterings- og attføringsarbeid. En helhetlig funksjonsvurdering vil ofte være en forutsetning for å finne fram til relevante rehabiliterings- og attføringstiltak for personer med sammensatte lidelser

Sandmanutvalgets forslag om i større grad å benytte funksjonsvurderinger er delvis fulgt opp gjennom Intensjonsavtalen. Partene i arbeidslivet er enige om at tiltak på arbeidsplassen bør iverksettes på grunnlag av funksjonsvurdering. Det er etter forslag i Ot. prp. nr. 29 (2001-2002) presisert i folketrygdloven at legens vurdering av arbeidsuførhet i forbindelse med sykmelding skal ta utgangspunkt i en funksjonsvurdering. Sykmeldingsattesten er endret i tråd med dette. Det er også presisert at den sykmeldte har plikt til å gi arbeidsgiver og trygdeetaten opplysninger om egen funksjonsevne.

Tverrfaglig samarbeid er ofte en forutsetning for å kunne foreta en helhetlig vurdering av den enkeltes funksjon. Leger, ergoterapeuter, fysioterapeuter, psykologer og andre med spesiell kunnskap om arbeidslivets krav vil være aktuelle samarbeidspartnere.

Sandmanutvalget foreslo at det tas initiativ til samarbeid mellom ulike fagmiljøer for å utarbeide et helhetlig opplegg for funksjonsvurdering. Departementet har bedt Norges forskningsråd om å ta initiativ til og koordinere forsknings- og utredningsprosjekter hvor målet er å komme fram til et opplegg for helhetlig funksjonsvurdering. Prosjektet(ene) skal blant annet avklare:

• meningsinnholdet i funksjonsbegrepet som et vurderings- og tildelingskriterium for tiltak

• utforming og operasjonalisering av funksjonskriterier

• hvilke metoder som vil være hensiktsmessige ved utforming av funksjonskriterier og hvilke type informasjon og kunnskap det er behov for

• hvilken type kompetanse en vil ha behov for og organisering av tverrfaglig kompetanse i forbindelse med funksjonsvurdering

• utforming av beslutningsprosess

• spørsmål om brukermedvirkning og taushetsplikt

• rettssikkerhetsspørsmål og likebehandling

Departementet har også bedt om en oversikt over erfaringer med funksjonsvurderinger og forsøk fra andre land. Det er aktuelt å iverksette flere prosjekter.

5.3 Legen som premissleveradør - mer vekt på tverrfaglig vurdering

Det er trygdeetaten som skal avgjøre om søkeren fyller vilkårene for uførepensjon. Søkerens lege er imidlertid en viktig premissleverandør. Legens rolle er tosidig. På den ene siden er legen tillagt portvaktfunksjon. Legen skal hindre at ikke noen urettmessig blir innvilget trygdeytelser. På den annen side opptrer ofte legen som pasientens advokat.

Selv om søkeren skal fylle nærmere bestemte vilkår for å få uførepensjon, har både lege og trygdeetat et relativt stort spillrom for skjønn. En undersøkelse der 360 leger i 8 fylker har vurdert to fiktive sykehistorier viser stor uenighet mellom legene om det bør gis uførepensjon. Legene var uenige om de medisinske vilkårene var oppfylt, om arbeidsevnen var nedsatt i tilstrekkelig grad og om behandling/attføring var forsøkt (Terum, Nergård). Forskjellene i legenes vurdering ble forklart med at legene hadde forskjellig moral og verdisyn.

Det lokale trygdekontoret har vedtaksmyndighet i kurantsaker, dvs. når det er opplagt at søkeren bør få innvilget uførepensjon. I mer kompliserte og sammensatte tilfeller er det fylkestrygdekontoret som fatter endelig vedtak.

I andre land er rutinene annerledes. Det legges ofte mer vekt på tverrfaglige vurderinger. I Danmark for eksempel har ikke den enkelte mulighet til å søke om førtidspensjon. Etter «Aktiveringsloven» fra 1998 skal alle muligheter på arbeidsmarkedet være forsøkt før det kan innvilges førtidspensjon. Dersom tiltak i arbeidsmarkedet ikke fører fram, kan et tverrfaglig team anbefale at det innvilges førtidspensjon. I Nederland blir arbeidstakere som har vært sykmeldt i 10 måneder innkalt til en «uførevurdering» av et team bestående av lege og arbeidskonsulent. Disse foretar en vurdering både av medisinsk uførhet og en funksjonsvurdering i forhold til arbeid basert på en standardisert test.

I Norge benyttes bare i liten grad tverrfaglige vurderinger i forbindelse med innvilgelse av uførepensjon. Vi har basisgruppene hvor lege, trygdeetat og Aetat er representert, men disse har begrenset kapasitet og benyttes bare i spesielt vanskelige tilfeller.

Rutiner for vurdering av den enkeltes funksjon i forbindelse med søknad om uførepensjon/ tidsbegrenset stønad er viktig for å sikre at relevant attføringstiltak kan iverksettes og/eller at den enkeltes restarbeidsevne blir utnyttet. Funksjonsvurdering og innvilgelsesprosedyre må ses i sammenheng. Departementet vil foreta en nærmere vurdering av saksbehandlingsrutiner og beslutningsprosesser ved behandling av søknad om uførepensjon og den nye tidsbegrensede stønaden. Det bør i den forbindelse vurderes i større grad å benytte tverrfaglige vurderinger, hvor funksjonsvurderinger inngår som et viktig verktøy for å avklare søkerens arbeidsevne. Det bør også etter departementets oppfatning i større grad legges til rette for at arbeidsevnen skal kunne prøves ut. Det er viktig å hindre at kravet om at attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan innvilges ikke bare blir et pliktløp, men et reelt forsøk på å få søkeren i arbeid og hindre uførepensjonering. Departementet vil ta initiativ til en gjennomgang av systemet for innvilgelse av uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad.

5.4 Tidsbegrenset uførestønad

5.4.1 Innføring av en tidsbegrenset stønad

Ved å innføre en tidsbegrenset stønad slik Sandmanutvalget har foreslått, vil en markere at uføre ikke alltid skal ha en varig ytelse. En tidsbegrenset stønad vil ikke gi samme langsiktige økonomisk trygghet som varig uførepensjon. Stønadsmottakeren vil være usikker på om han/hun fyller vilkårene for fortsatt stønad ved revurdering. Dette kan forhindre en del å søke om uførestønad/uførepensjon, og motvirke utstøting. At stønaden er tidsbegrenset kan også være et insitament for stønadsmottakeren til å forsøke seg i arbeid i stønadsperioden. Det vil være lettere for stønadsmottakere som har hatt stønad i en begrenset periode å komme tilbake i arbeid enn for personer som har hatt uførepensjon i flere år.

Spørsmålet om å innføre en midlertidig eller tidsbegrenset ytelse har blitt vurdert tidligere i NOU 1977:14 Folketrygdens uførebegrepog i NOU 1990:17 Uførepensjon. I sistnevnte utredning ble det foreslått at uførepensjon skal kunne gis som kortidspensjon når det er grunn til å vente at senere endringer kan påvirke arbeidsmulighetene. Vedtak om korttidspensjon var forutsatt å gjelde for ett til tre år, og inngangsvilkårene skulle være de samme som for ordinær uførepensjon. Bakgrunnen for forslaget var at en antok at en slik ordning ville bidra til at flere kommer tilbake i arbeid. Forslaget er ikke fulgt opp. Motargumentene har vært at en korttidsytelse bare vil medføre en utsettelse av uførepensjoneringstidspunktet.

Etter Sandmanutvalgets vurdering kan innføring av en tidsbegrenset stønad være et viktig signal om at ikke alle som er arbeidsuføre kan forvente å få en varig trygdeytelse.

Det er i dag vilkår om at arbeidsevnen skal være varignedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. Med varig menes langvarig, ikke nødvendigvis livsvarig. Om lag 50 prosent av de nye uførepensjonistene har i dag muskel- og skjelettlidelser eller lettere psykiske lidelser. Dette er lidelser som ikke nødvendigvis medfører varig nedsatt inntektsevne. Det antas at en del av disse vil kunne komme tilbake i arbeid etter en tid som følge av relevante behandlingstiltak, eller fordi arbeidsforholdene vil ligge bedre til rette på et senere tidspunkt.

En tidsbegrenset uførestønad må på den ene siden avgrenses i forhold til rehabiliterings- og attføringspenger, og på den annen side i forhold til varig uførepensjon.

• Rehabiliteringspenger ytes under aktiv behandling og rehabilitering, og kan gis i 52 uker. I særlige tilfeller, som er beskrevet i forskrifter, kan det gis rehabiliteringspenger for en lengre periode. Fra 1. januar 2001 ble forskriften utvidet til også å omfatte vedlikeholdsbehandling og egentrening ved manglende behandlingstilbud, så lenge det er utsikt til bedring av arbeidsevnen på noe sikt (2-3 år).

• Attføringspengergis under yrkesrettet attføring og i ventetid

• Tidsbegrenset uførestønadbør gis når ytterligere behandling, rehabilitering eller attføring ikke ventes å bedre arbeidsevnen på vurderingstidspunktet, men det er mulighet for at arbeidsevnen kan bedres på sikt.

• Varig uførepensjonbør som hovedregel forbeholdes personer som er 100 prosent arbeidsuføre uten utsikt til bedring av arbeidsevnen.

Som hovedregel bør tidsbegrenset uførestønad gis når søkeren har en ikke ubetydelig arbeidsevne i behold og derfor får gradert ytelse. Tidsbegrenset uførestønad bør også kunne ytes til personer som er 100 prosent arbeidsuføre på søknadstidspunktet dersom det med tiden vil kunne skje en bedring av arbeidsevnen.

Departementet har vurdert om uføre over en viss alder alltid bør tilkjennes varig uførepensjon, fordi det vil være lite sannsynlig at de kommer tilbake i jobb, men har kommet fram til at det ikke vil være i samsvar med den politiske målsettingen om å utsette pensjoneringstidspunktet og stimulere eldre arbeidstakere til å fortsette i arbeid.

Stønadsmottakere med varig uførepensjon skal i utgangspunktet være 100 prosent arbeidsuføre uten mulighet til å komme tilbake i arbeid. Det bør imidlertid også være mulig å få gradert uførepensjon i kombinasjon med arbeid når det antas ikke å være mulighet for at vedkommende vil kunne øke arbeidsinnsatsen. Dette kan for eksempel gjelde funksjonshemmede med deltidsarbeid eller andre med klart avgrensede sykdomstilstander og hvor arbeidsevnen er avklart.

Departementet anslår på usikkert grunnlag at 40 prosent av nytilgangen vil få tidsbegrenset uførestønad.

5.4.2 Oppfølging av personer med tidsbegrenset uførestønad

Når en person er innvilget tidsbegrenset uførestønad som skal revurderes senest etter 4 år, indikerer dette at det er en viss mulighet for at vedkommende skal komme tilbake i arbeid på heltid eller deltid eller at vedkommende kan øke arbeidsinnsatsen. Det antas at en del vil komme seg/friskne til etter en periode med tidsbegrenset stønad. Det skal ikke være krav om behandlingstiltak eller yrkesrettet tiltak i stønadsperioden.

Innvilgelse av tidsbegrenset uførestønad forutsetter imidlertid at det i vedtaket kommer fram hvilke forhold som en antar vil kunne endre seg, for eksempel bedring i helsetilstand, nye behandlingstiltak eller relevante arbeidsmuligheter. Det bør skisseres et oppfølgingsopplegg i regi av trygdeetaten i samarbeid med Aetat, eventuelt rehabiliteringsansvarlig i kommunen eller sosialetaten. Oppfølgingen kan for eksempel bestå i oppfølgingssamtale, deltakelse i nettverksgrupper eller aktivitetsgrupper.

Etter revurdering kan ytelsen opphøre fordi det settes i verk attføringstiltak eller vedkommende kommer i fullt arbeid, uføregraden kan endres, ytelsen kan forlenges for en ny 1-4 års periode eller mottakeren kan gå over på varig uførepensjon.

Oppfølging av stønadsmottakere med tidsbegrenset stønad må ses i sammenheng med den pågående reaktiviseringen av uførepensjonister. Det vil i flere år framover være personer blant de som allerede er innvilget uførepensjon som kan være aktuelle for reaktiviseringstiltak med sikte på tilbakeføring til arbeid. Etterhvert vil imidlertid ressursene måtte settes inn i sin helhet for å få stønadsmottakere med tidsbegrenset uførestønad tilbake i arbeid.

5.5 Samarbeid mellom trygdeetat og Aetat

Revurdering av tidsbegrenset uførestønad med sikte på tilbakeføring til arbeid vil være ressurskrevende og forutsetter aktiv innsats både fra trygdeetaten og Aetat. Det skal foretas en vurdering av stønadsmottakerens arbeidsevne på revurderingstidspunktet. Stønadsmottakere som en antar vil komme tilbake i arbeid må kunne benytte Aetats tiltak og virkemidler når dette er hensiktsmessig.

Det vil til en hver tid være et stort antall saker som skal revurderes. I tillegg vil det i flere år framover være uførepensjonister som trygdeetaten skal forsøke å reaktivisere med sikte på yrkesdeltakelse. Dersom en skal lykkes med tilbakeføring til arbeid, vil trygdeetaten være helt avhengig av aktiv innsats fra Aetat.

Videre er en avhengig av at det finnes arbeidsmuligheter og at arbeidsgivere er villig til å ta i mot personer med helseproblemer som har vært utenfor arbeidsmarkedet en periode. Virksomheter som inngår samarbeidsavtale om et inkluderende arbeidsliv har forpliktet seg til å legge til rette for at personer med redusert arbeidsevne skal få arbeid. Det offentlige skal støtte opp under tiltak som iverksettes på arbeidsplassen, men det er arbeidsgivers valg om en yrkeshemmet person med redusert arbeidsevne skal ansettes. Lønnstilskuddet som er etablert i 2002 for å få uførepensjonister tilbake i arbeid vil være et egnet virkemiddel for personer som skal tilbake i jobb etter en periode på tidsbegrenset uførestønad.

5.6 Økonomiske insentiver for økt arbeidsinnsats

5.6.1 Faktorer som har betydning for om stønadsmottakerne kommer tilbake i arbeid

Det er flere forhold som har betydning for om trygdemottakere kommer tilbake i arbeid. I tillegg til helsemessige forutsetninger er motivasjon og ønske om yrkesdeltakelse en viktig faktor. Økonomisk trygghet dersom arbeidsforsøk ikke lykkes er også viktig. I dag får uførepensjonister beholde retten til pensjon i 3 år.

Nivået på ytelsen vil også kunne ha betydning for yrkesdeltakelse. Generelt vil lav stønad kunne medvirke til at flere fortsetter i arbeid når dette er mulig framfor å søke om trygd. Lave ytelser vil også være et insitament til å skaffe seg tilleggsinntekter og forsøke å komme tilbake i arbeid. Lavere kompensasjonsnivå for den tidsbegrensede uførestønaden enn for rehabiliterings- og attføringspenger vil kunne bidra til at flere velger aktive tiltak. På den andre siden kan et lavere kompensasjonsnivå kunne medvirke til at flere vil forsøke å få varig uførepensjon. Det er derfor viktig at trygdeetatens motivering av den enkelte for tilbakevending til arbeidslivet starter så tidlig som mulig.

Avkortingsregler uten terskelvirkninger er en annen faktor. For å motivere uføre til å forsøke seg i arbeid, ble inntektsprøvingsreglene for uførepensjonister som skal reaktiviseres endret høsten 2001, se punkt 6.5. Et høyt fribeløp er et viktig insitament for uførepensjonister til å forsøke seg i arbeid, dvs. fra ikke arbeid til litt arbeid. For videre opptrapping av arbeidsinnsatsen vil lav avkorting av trygdeytelsen kunne motivere til arbeidsinnsats.

5.6.2 Ordningen med friinntekt

Hevingen av friinntektsgrensen fra ½ til 1 G (G = folketrygdens grunnbeløp) i 1997 har ført til at flere uførepensjonister har lønnet arbeid ved siden av trygden, og det er tendens til en viss opphoping av inntekt rundt 1 G. Andelen som får redusert uføregrad har imidlertid vært relativ konstant.

Dagens ordning med friinntekt på 1 G kombinert med ventetid på ett år har uheldige terskelvirkninger når inntekten overstiger friinntektsgrensen. Når friinntekten overskrides, blir uførepensjonen revurdert og ny uføregrad fastsatt på grunnlag av den faktiske arbeidsinntekten. Uførepensjonister med tidligere lav eller middels høy inntekt vil kunne få samlet lavere inntekt eller få lite igjen for å øke arbeidsinntekten utover friinntektsgrensen på 1 G.

Ventetiden på ett år før en uførepensjonist kan tjene 1 G uten reduksjon i ytelsen er også blitt sett på som lite fleksibel. Begrunnelsen for ventetiden har vært at reglene om friinntekt kan medvirke til uheldige tilpasninger dersom det var mulig å tjene 1 G kort tid etter at uførepensjonen er innvilget. Dette innebærer at uførepensjonister som har mulighet for ekstrainntekt må avstå fra dette i ett år. På den måten vil de kunne miste kontakten med arbeidslivet.

Uføregradering i 10 prosentsintervaller gir også terskeleffekter. Nedsatt arbeidsevne med 95,5 prosent gir en uføregrad på 100, mens 94,5 prosent uførhet gir 90 prosent i uføregrad. Én grads forskjell kan med andre ord gi 10 000 kroner høyere eller lavere pensjon.

Uheldige insentiv- og terskelvirkninger er bakgrunnen for at det fra 1.09.01 er etablert en forsøksordning der friinntekten på 1 G er gjort om til et fribeløp som holdes utenfor ved ny fastsetting av uføregrad, se punkt 6.5.

For å unngå uheldige terskelvirkninger foreslo Sandmanutvalget å avvikle ordningen med friinntekt på 1 G. Dette skulle bidra til at det alltid vil lønne seg å øke arbeidsinntekten. Utvalget skisserte to ulike modeller for avkorting av uførepensjon/uførestønad (AFP-modellen og avkortingsmodellen), og foreslo at ytelsene skulle graderes i én- prosent intervaller.

Selv om en avvikler ordningen med friinntekt eller en gjør friinntekten om til et fribeløp som i forsøksordningen, jf. punkt 6.5, vil en få terskeleffekter når inntekten økes. Dagens skatteregler for uførepensjonister gjør at en fortsatt risikerer å få lavere samlet inntekt ved å øke arbeidsinntekten. Et problem med dagens avkortingsmodell er også at den gir relativt sett høyere avkorting for personer med tidligere lav inntekt og lave ytelser enn for uførepensjonister med høye ytelser.

5.6.3 Ulike inntektsprøvingsregler for forskjellige stønader

Det er i dag ulike modeller for inntektsprøving av trygdeytelser, avhengig av stønadstype. Forskjellene er begrunnet med at formålet med ordningene er forskjellig. Blant annet kan stønadsmottakerne i ulik grad velge om de vil være i arbeid eller ikke. Flere ulike inntektsprøvingsmodeller kan imidlertid virke uoversiktlig og kan være vanskelig å forstå for stønadsmottakerne og vanskelig å administrere for trygdeetaten.

Forskjellen på friinntekt, fribeløp og toleransebeløp :

• Friinntektpå 1 G innebærer at når uførepensjonister har inntekt som overstiger 1 G vil uføregraden revurderes. Ved fastsettelse av ny uføregrad tas det hensyn til all inntekt (utover det uførepensjonisten var forutsatt å tjene på uføretidspunktet hvis vedkommende har gradert pensjon).

• Et fribeløpvil ved revurdering holdes utenfor. Uførepensjonen blir redusert på grunnlag av den inntekt som overstiger fribeløpet.

• Toleransebeløpeller slingringsmonn fungerer på samme måte som friinntekt. Formålet er å hindre at stønaden må revurderes ved små endringer i inntekt.

I forbindelse med behandlingen av Statsbudsjettet for 2002 ba Stortinget Regjeringen om å komme tilbake med forslag om at AFP-pensjonister skal kunne ha en inntekt på inntil 15000 kroner uten at ytelsen reduseres. Dette ble fulgt opp i Revidert Nasjonalbudsjett 2002.

5.6.4 Skattereglene for pensjonister

Pensjonister blir i utgangspunktet skattlagt likt med andre personlige skattytere. Det er imidlertid noen viktige unntak som sikrer at pensjonister betaler mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. Trygdeavgiften for alders-, uføre- og AFP-pensjonister er på pensjonsinntekt 3 pst., mens den er 7,8 pst. på lønnsinntekt. I tillegg får alders- og uførepensjonister et særfradrag i alminnelig inntekt, maksimalt 18 360 kroner i 2002. Uførepensjonister med minst 2/3 uføregrad har rett til fullt særfradrag, mens uførepensjonister med lavere uføregrad enn 2/3 får halvt særfradrag.

Ektepar der begge ektefellene er mer enn 2/3 ufør, får hvert sitt særfradrag. Disse særfradragene beholdes når ekteparet går over på alderspensjon. Til sammenlikning får alderspensjonistektepar ett særfradrag på deling. Skattevirkningen av et fullt særfradrag er kr. 5.141,-.

Pensjonister med midlere og lave inntekter sikres en ytterligere skattereduksjon gjennom den såkalte skattebegrensningsregelen. AFP-pensjonister og personer med alderspensjon fra folketrygden kan skattlegges etter skattebegrensningsregelen dersom dette gir lavest skatt. Uførepensjonister kan skattlegges etter skattebegrensningsregelen kun dersom ervervsevnen er satt ned med minst 2/3. I 2000 hadde om lag 85 pst. av alle uførepensjonistene uføregrad på 2/3 eller mer.

Skattebegrensningsregelen sikrer at en enslig pensjonist som ikke har andre inntekter enn pensjon, som ikke har nettoformue over 200 000 kroner 1 og som ikke har andre fradrag enn standardfradrag, ikke betaler skatt dersom inntekten er om lag 105 300 kroner. Den tilsvarende grensen for pensjonistektepar er om lag 171 000 kroner (2002).

De gunstige skattereglene for uførepensjonister med høy uføregrad gir ikke de riktige insitamentene med hensyn til å komme tilbake i arbeid.

Dersom en uførepensjonist prøver seg i arbeidslivet og eksempelvis går fra en uføregrad på 80 prosent til 60 prosent, reduseres særfradraget til halvparten av fullt beløp. Isolert sett betyr dette en skatteskjerpelse på snaut 2 600 kroner. Uførepensjonisten vil i tillegg miste retten til å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen. Videre blir arbeidsinntekt skattlagt hardere enn den pensjon denne erstatter.

5.6.5 Ulike beregningsmodeller for tidsbegrenset og varig stønad ved arbeidsinntekt

Sandmanutvalget la til grunn at tidsbegrenset uførestønad og varig uførepensjon skulle beregnes på samme måte. Utvalget foreslo å avvikle ordningen med friinntekt og i stedet innføre et mindre slingringsmonn på 0,1 G. Reglene for avkorting av stønad/pensjon for stønadsmottakere som har arbeidsinntekt skulle være de samme for begge ordningene.

Selv om ordningen med friinntekt avvikles, vil de to inntektsprøvingsmodellene som Sandmanutvalget skisserer gi betydelige terskelvirkninger når inntekten økes. Dette har sammenheng med skattereglene og skyldes at uførepensjonister vil kunne miste retten til fullt særfradrag og retten til å bli beskattet etter skattebegrensningsregelen. For noen vil økt arbeidsinntekt kunne føre til nedgang i samlet inntekt (pensjon + arbeidsinntekt) eller at en får lite igjen for å øke arbeidsinntekten. Sandmanutvalgets AFP-modell gir dessuten sterkere avkorting for personer med lave ytelser enn personer med høye ytelser. (Dette gjelder også dagens avkortingsmodell, jf. pkt. 5.6.2).

For blant annet å unngå de uheldige insentivvirkningene som følger av de særskilte skattereglene som gjelder for uførepensjonister, foreslår departementet at den tidsbegrensede uførestønaden skal beregnes som andre korttidsytelser (rehabiliteringspenger og attføringspenger) og ikke som en pensjonsytelse. Det foreslås at kompensasjonsnivået settes til 60 prosent av inntektsgrunnlaget. For nærmere omtale av forslaget, se pkt. 7.3.3. Ved å skattlegge ytelsen som arbeidsinntekt, unngår en uheldige terskler når inntekten økes. Når mottakere med tidsbegrenset uførestønad forsøker seg i arbeid, vil stønaden bli revurdert, og det vil bli fastsatt ny uføregrad. Det er i dag ikke frinntekt eller fribeløp til rehabiliteringspenger og attføringspenger, og det foreslås heller ingen fiinntekt/fribeløp til den nye tidsbegrensede stønaden. Dette gjør at det alltid vil lønne seg å arbeide og øke arbeidsinnsatsen.

Det vil i hovedsak være mottakere av den tidsbegrensede stønaden som har mulighet for å komme tilbake i arbeid eller trappe opp arbeidsinnsatsen. Stønadsmottakere med varig uførepensjon skal i utgangspunktet være 100 prosent uføre uten mulighet til å komme tilbake i arbeid. I enkelte tilfeller vil situasjonen være at den uføre utnytter restarbeidsevnen fullt ut uten muligheter til å øke arbeidsinnsatsen. Det bør derfor også være muligheter for å få gradert pensjon i kombinasjon med arbeid. Også for enkelte med varig uførepensjon kan det være aktuelt å trappe opp arbeidsinnsatsen gradvis eller forsøke seg i arbeid på fulltid, dersom de klarer å skaffe seg et lettere arbeid. Mange av dagens uførepensjonister ville ha fått tidsbegrenset uførestønad dersom denne ordningen hadde eksistert. Den pågående reaktiviseringen har som mål å få disse tilbake i arbeid på heltid eller deltid.

Det foreslås at dagens ordning med friinntekt på 1 G avvikles over en periode på 5 1/2 år og erstattes med et toleransebeløp på 0,1 G. Dette vil medføre at det alltid vil lønne seg for uførepensjonister å øke arbeidsinnsatsen. Uførepensjonister med politiske verv og verv i frivillige organisasjoner får beholde dagens friinntekt på 1 G. Det vises til nærmere omtale under pkt. 7.4. Stortinget har i forbindelse med behandling av Dok 8:95 bedt Regjeringen om å likestille omsorgslønn med godtgjørelse for politiske verv (Innst. S. nr. 189). Det vil si at personer med omsorgslønn etter dagens regler skal unntas fra ventetiden på ett år før de kan ha friinntekt på 1 G. Departementet vil følge opp med forskriftsendring fra 1. januar 2003.

Uførepensjonister som forsøker seg i arbeid har i dag en hvilende pensjonsrett. Det vil si at de får tilbake uførepensjonen dersom arbeidsforsøket ikke lykkes. Det forutsettes at denne ordningen videreføres.

5.7 Stønad ved lavere uføregrad enn 50 prosent

Kravet til arbeidsuførhet er forskjellig i ulike trygdeordninger. For å få sykepenger er det vilkår om at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst 20 prosent.

I rehabiliteringspengeordningen er det vilkår om minst 50 prosent nedsatt arbeidsevne. I forbindelse med tilbakeføring til arbeid kan rehabiliteringspengene graderes ned til 20 prosent. Dette forutsetter imidlertid at en først har fylt vilkåret om minst 50 prosent arbeidsuførhet. Det kan ytes rehabiliteringspenger med lavere grad enn 50 prosent i forbindelse med opptrapping av arbeidsinnsats i inntil 3 måneder med mulighet for forlengelse i ytterligere 3 måneder i særlige tilfeller.

For å få uførepensjon er det vilkår om at arbeidsevnen/inntektsevnen skal være nedsatt med minst 50 prosent. Etter ett år med uførepensjon kan en trappe opp arbeidsinnsatsen og det er mulig å gradere uførepensjonen ned til 20 prosent. Muligheten til å beholde uførepensjonen med lavere grad enn 50 prosent i forbindelse med opptrapping av arbeidsinntekten er et forsøk fram til 2003. Med de spesielle reglene for avkorting av uførepensjon i forbindelse med reaktivisering (forsøk fram til 1.01.05) vil uførepensjonister som trapper opp arbeidsinnsatsen fortsatt kunne få gradert uførepensjon ned til 20 prosent.

Kravet om minst 50 prosent uførhet for å komme inn i ordningene innebærer at et relativt omfattende inntektstap på grunn av sykdom (49 prosent nedsatt inntektsevne) ikke gir kompensasjon i form av ytelse fra folketrygden. Dette kan bidra til uheldige tilpasninger. Noen vil gjøre seg sykere enn de er for å fylle vilkårene om nedsatt arbeidsevne for rehabiliteringspenger og uførepensjon.

Ventetiden på ett år før uførepensjonen kan graderes lavere enn 50 prosent har vært sett på som lite fleksibel. En del av de som i dag får innvilget uførepensjon med uføregrad på 50 prosent i kombinasjon med halv jobb vil sannsynligvis kunne arbeide noe mer. For å fylle vilkårene for uførepensjon må disse redusere arbeidsinnsatsen mer enn ønskelig. Etter ventetiden på ett år kan de trappe opp arbeidsinnsatsen hvis arbeidsgiveren fortsatt har brukt for dem i mer enn halv stilling.

I St. melding nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga ble det foreslått å iverksette forsøk med mulighet til å tilstå uførepensjon når arbeidsevnen er nedsatt med mindre enn 50 prosent.

En antok at en generell ordning med rett til uførepensjon når uføregraden er lavere enn 50 prosent vil gi reduserte trygdeutbetalinger til uføre som vil kunne arbeide mer enn i halv stilling. På den annen side vil et mindre strengt krav til arbeidsuførhet kunne medføre økt tilgang til uførepensjon. For å kunne vurdere de samlede effektene ved å tilstå uførepensjon med lavere uføregrad enn 50 prosent ble det i Utjamningsmeldinga foreslått et begrenset forsøk i 3 fylker med krav om minst 30 prosent uføregrad for å få uførepensjon.

I forbindelse med behandlingen i Stortinget mente flertallet i Sosialkomiteen (AP, Frp, Krf, Sp og SV) at det bør vurderes å innføre krav om minst 30 prosent uføregrad som en permanent ordning. Flertallet fremmet følgende forslag: « Stortinget ber Regjeringen vurdere å innføre 30 prosent uføregrad som inngangsvilkår for uførepensjon».

Brukerorganisasjonene har også ved flere anledninger tatt opp med departementet at det er uheldig at funksjonshemmede som ikke klarer full stilling må starte med 50 prosent uførepensjon i ett år før de kan øke arbeidsinnsatsen.

5.7.1 Forslag om forsøk med mulighet for å yte tidsbegrenset uførestønad når arbeidsevnen er nedsatt med minst 30 eller 40 prosent

En deling av nåværende uførepensjon i en tidsbegrenset stønad og en varig uførepensjon vil innebære en skjerping av vilkårene for å få uførepensjon. Det bør etter departementets oppfatning være krav om at den som skal ha varig uførepensjon skal være minst 50 prosent arbeidsufør ved innvilgelse. Departementet ser derfor ingen grunn til å endre inngangsvilkåret for de som er varig uføre. Som nevnt under pkt. 7.3.2 bør det imidlertid vurderes en særordning med lavere uføregrad for varig uførepensjon ved overgang fra tidsbegrenset uførestønad.

Også når det gjelder den tidsbegrensede stønaden foreslås at det skal være et hovedvilkår at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst 50 prosent som inngangsvilkår. I den tidsbegrensede ordningen vil stønadsmottakerne imidlertid kunne trappe opp arbeidsinnsatsen umiddelbart etter at stønaden er innvilget. Ytelsen vil da vil kunne graderes ned til 20 prosent.

For at den enkelte skal kunne utnytte sin restarbeidsevne fullt ut, mener departementet at det likevel bør kunne ytes tidsbegrenset stønad når arbeidsevnen er nedsatt med mindre enn 50 prosent. Både i Statens pensjonskasse og kommunale pensjonsordninger er det mulig å få uførepensjon med uføregrad helt ned til 15 prosent. Det er imidlertid svært få som har så lav ytelse.

For å få mer kunnskap om hvor stort behovet er for å kunne tilstå tidsbegrenset uførestønad når arbeidsevnen er nedsatt med mindre enn 50 prosent, foreslår departementet at det iverksettes et todelt forsøk. Følgende vilkår bør gjelde for forsøket:

• Inntaket i forsøket avgrenses i tid til tre år f.o.m. 1.7.2003.

• De som skal være med i forsøket skal være yngre personer med en klar medisinsk diagnose.

• I tre fylker skal inngangsvilkår for å få tidsbegrenset uførestønad være at arbeids/inntektsevnen er nedsatt med minst 30 prosent. I tre andre fylker skal kravet til nedsatt arbeids/inntektsevne reduseres fra 50 prosent til 40 prosent. Etter utløpet av forsøksperioden skal stønadsmottakerne vurderes etter de vanlige reglene for tidsbegrenset uførestønad, dvs. at stønaden kan opphøre eller eventuelt forlenges med en ny periode.

• Etter tre år foretas en evaluering av om ordningen med tidsbegrenset uførestønad ned til hhv. 30 eller 40 prosent uføregrad skal videreføres, eventuelt også innføres i den varige ordningen.

Forsøket foreslås regulert i forskrift med hjemmel i folketrygdloven § 25-13 om forsøksvirksomhet.

5.7.2 Økonomiske konsekvenser

I Utjamningsmeldinga ble det anslått at et forsøk i tre fylker ville gi en merutgift på 8 mill kroner det første året og 25 mill etter tre år.

I tillegg skal forsøket omfatte 3 fylker der det kan innvilges tidsbegrenset uførestønad når uføregraden er minst 40 prosent. Anslagene for merutgifter ved en forsøksordning med lavere uføregrad er meget usikre. Anslagene avhenger av hvor mange som går inn i forsøket og hvor mange som ellers ville ha fått en tidsbegrenset uførestønad på 50 prosent.