2 Gjennomføring av revidert rådsforordning om frivillig deltakelse for organisasjoner i en miljøstyrings- og miljørevisjonsordning (EMAS II)

2.1 Innledning

2.1.1 Bakgrunn - behovet for lovendring

Rådsforordning (EØF) nr. 1836/93 om frivillig deltakelse for virksomheter i en miljøstyrings- og miljørevisjonsordning i Fellesskapet (EMAS) ble vedtatt i EU 29.06.1993.

EMAS-ordningen regulere en frivillig miljøstyrings- og miljørevisjonsordning for virksomheter. I den reviderte forordningen er ordningens virkeområde utvidet til å gjelde alle organisasjoner, herunder ulike virksomheter, institusjoner og myndigheter. Organisasjonene som ønsker å delta må tilfredsstille en rekke krav. I hovedsak går disse ut på at organisasjonen må utarbeide og iverksette egne miljømål, egen miljøpolitikk og effektive systemer for miljøstyring, samt regelmessig utarbeide og offentliggjøre en godkjent miljøredegjørelse.

Organisasjoner som oppfyller kravene kan registreres i et nasjonalt EMAS-register og i Europakommisjonens offisielle register. Videre kan organisasjonene benytte en EMAS-logo og en erklæring om deltakelse i forbindelse med markedsføring av organisasjonen.

I henhold til den opprinnelige EMAS-forordningens artikkel 20 skulle Kommisjonen på bakgrunn av erfaringer med anvendelsen av ordningen vurdere ordningen på nytt senest fem år etter at den trådte i kraft. Videre skulle Kommisjonen, på bakgrunn av en slik vurdering, foreslå hensiktsmessige endringer i ordningen for bedre å dekke kundenes og miljøets behov.

Kommisjonens vurderinger viste at enkelte små og mellomstore bedrifter har funnet EMAS ordningen for omfattende og lite tilgjengelig. Man har også sett behov for å sikre mer ensartet praktisering av ordningen, bl.a. ved å sikre at medlemslandene stiller like kompetansekrav til miljøkontrollørene, samt lik forståelse mht. praktisering av bl.a. registreringsforhold. På bakgrunn av dette har EU nå vedtatt en revidert utgave av forordningen - den såkalte EMAS II forordningen.

EMAS-forordningen er en del av EØS-avtalens virkeområde. Norge implementerte den opprinnelige EMAS-forordningen som en del av forurensningsloven, jf. lovens § 52 c, som sier at forordningen «gjelder som lov». EU's forestående vedtak om revisjon av forordningen medfører derfor behov for å endre denne lovbestemmelsen.

Miljøverndepartementet ser det som positivt at næringsliv og andre organisasjoner gjennom EMAS-sertifisering, selv kan bidra til å gjøre egen organisasjon mer miljøvennlig. Dette vil kunne bidra både til økt engasjement og kunnskap om miljøspørsmål innad i organisasjonen, og på en effektiv måte sikre at gjeldende miljølovgivning overholdes. At ordningen nå utvides til å omfatte flere typer organisasjoner, samt revideres på enkelte områder som følge av erfaring med ordningen, er etter Miljøverndepartementets vurdering positivt.

2.1.2 Høringsinnstanser:

Forslaget til endring av forurensningslovens § 52 c som følge av vedtakelse i EU av revidert utgave av EMAS forordningen ble sendt følgende organisasjoner og instanser for uttalelse:

• Departementene

• Fylkesmennene

• Fylkeskommunene

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern

• Justervesenet

• Produkt- og elektrisitetstilsynet

• Statens forvaltningstjeneste

• Teknologisk Institutt

• Handelens- og servicenæringens Hovedorganisasjon

• Kommunens sentralforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Prosessindustriens landsforening

• Greenpeace Norge

• Miljøheimevernet

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Verdens Naturfond

• Det norske Veritas

• Dovre Sertifisering

• Grøner Certification

• NEMCO Certification

• Norwegian Certification System

• TI Sertifisering

• Deloitte & Touche

• Scanpower

• Norges forskningsråd

• Rogalandsforskning

• Stiftelsen Østlandsforskning

• Vestlandsforskning

27 høringsinstanser har avgitt uttalelse.

Når det gjelder forordningen som sådan var det få merknader til denne. Dette må sees i lys av at denne allerede er vedtatt i EU, og at mulighetene for å endre bestemmelsene i forordningen er meget begrenset. EØS-avtalen forutsetter at forordninger skal gjennomføres i det enkelte lands interne rett ord for ord.

Høringsinstansenes merknader til de konkrete endringsforslagene vil bli drøftet nærmere under gjenomgangen av disse i punktet nedenfor.

2.1.3 Nærmere om gjeldende rett og forslag til endring

Ved implementeringen av ordningen i 1995 var det diskusjon om gjennomføringen skulle skje gjennom forskrift, egen lov, eller ved å ta forordningen i sin helhet inn som en del av forurensningsloven. Det ble konkludert med at loven ikke inneholdt tilstrekkelig hjemmel til å fastsette en forskrift. Det var videre innvendinger mot å fastsette en egen lov om EMAS, jf. Ot. prop. nr. 48 (1995-96). Implementeringen skjedde derfor ved å ta hele forordningen inn som en del av forurensningsloven; § 52 c. Departementet mener nå at dette er en uhensiktsmessig komplisering av lovverket.

EMAS-forordningen er en frivillig miljøstyringsordning, noe som ikke naturlig hører hjemme i forurensningsloven, men som bør reguleres i en egen forskrift. En egen forskrift vil også være enklere å endre hvis det vedtas mindre endringer i ordningen. Departementet ønsker derfor å endre nåværende § 52 c i forurensningsloven til kun å inneholde en hjemmel til å fastsette en egen forskrift om EMAS.

Dagens EMAS-regler inneholder i tillegg bestemmelser om opprettelse av klagenemd (§ 52 c annet ledd), samt en egen straffebestemmelse for brudd på EMAS-ordningens bestemmelser, (forurensingslovens § 78 a). Forordningen krever ikke særskilte regler om dette, men krever at det nasjonalt finnes en mulighet til å klage på vedtak om strykning fra registeret og regler om sanksjoner ved brudd på forordningens regler.

Ved implementeringen av den første EMAS-forordningen regnet myndighetene og de berørte partene for øvrig med at det ville bli en større pågang av bedrifter som ønsket EMAS-sertifisering enn det man har opplevd frem til i dag. Det ble også antatt at dette ville føre til et langt større antall klagesaker i forbindelse med ordningen. Hittil har det ikke oppstått en eneste klagesak i forbindelse med EMAS-systemet.

Sett i lys av de erfaringer som er gjort med EMAS-ordningen så langt, mener Miljøverndepartementet at opprettelse av et eget klageorgan i forbindelse med EMAS-ordningen er både unødvendig og kompliserende.

Prosessindustriens landsforening (PIL) og Næringslivets hovedorganisasjon stiller seg negative til en slik endring. Etter PILs oppfatning er det uheldig å overlate klagebehandlingen til forurensningsmyndighetene alene, ettersom disse etter deres oppfatning i realiteten er parter vedrørende kontrollvirksomhet, og tredjeparts kontroll fra akkrediterte kontrollører vil kunne oppfattes som uønsket konkurranse eller til sjenanse for egne vurderinger.

Departementet ser i dag ikke at dette vil utgjøre et større problem her enn i tilknytning til annet lovverk. Det er ikke uvanlig at offentlige myndigheter innehar flere roller knyttet til gjennomføringen av ett og samme regelverk, og man må anta at det offentlige vil opptre uhildet også i denne sammenheng. Miljøverndepartementet mener derfor at klage på vedtak om strykning fra registeret bør skje til forurensningsmyndighetene ved Miljøverndepartementet, etter de alminnelige reglene om klage i forvaltningsloven og forurensningsloven. Dette gir en fullgod klageadgang slik forordningen krever, og vil være den mest effektive og hensiktsmessige gjennomføringen av denne adgangen. Bellonastøtter i sin høringsuttalelse en slik løsning.

De overtredelser av EMAS som kan være aktuelle vil være regelbrudd som retter seg mot misbruk av logo eller brudd på nasjonale regler om forurensning. Brudd på regler om forurensning er allerede tilstrekkelig dekket gjennom forurensnings- og straffelovens alminnelige straffebestemmelser. Feil bruk av logo for ikke EMAS-registrerte bedrifter vil være dekket av markedsføringslovens § 2, jf. § 17. Dette vil også være tilfelle for de registrerte bedriftene hvor bruken av logoen kan karakteriseres som villedende reklame. I de tilfeller hvor feil bruk av logo ikke er dekket av disse reglene kommer forurensningslovens alminnelige straffebestemmelser ikke til anvendelse, men det ligger i ordningen en mulighet til å stryke den aktuelle organisasjonen fra registeret. Miljøverndepartementet mener at muligheten for en slik strykning av en organisasjon fra EMAS-registeret, sammen med eventuelle sanksjoner etter de øvrige nevnte regler, gir hensiktsmessig mulighet til sanksjoner ved brudd på EMAS-forordningens regler. Den særskilte straffebestemmelsen i forurensningslovens § 78 a anses derfor som overflødig, og foreslås strøket.

I den reviderte EMAS-ordningen (artikkel 10) er det en sterkere presisering av at medlemslandene oppfordres til å vurderer hvordan registrering i EMAS-registeret lar seg utnytte ved gjennomføring av tilsyn med miljølovgivningen. Dette for å unngå dobbeltarbeid og utnytte effekten av det arbeid virksomhetene har gjennomført ved innføring av EMAS.

Fiskeridepartementet stiller seg positiv til dette, og regner med at slik lettelse av tilsynet også vil kunne gjøre seg gjeldende i forhold til fiskerimyndighetenes kontrolloppgaver. En forutsetning for dette vil etter deres oppfatning imidlertid være at tilstrekkelig dokumentasjon for gjennomført miljørevisjon, jf. reglene i EMAS, fremstilles. Miljøverndepartementet er enig i dette.

Arbeidstilsynet bemerker i sin uttalelse at en reduksjon av tilsynsbesøk ut fra EMAS-registrering er i tråd med deres strategi om risikobasert tilsyn.

Likhetene mellom EMAS og lovpålagt internkontrollkrav gjør i tillegg at virksomheter i stor grad kan utnytte internkontrollkravene ved en eventuell EMAS-registrering.

SFT opplyser at de så langt har brukt mindre ressurser på systemrevisjoner av EMAS-registrerte virksomheter enn av andre tilsvarende virksomheter. EMAS-registrerte virksomheter med utslippstillatelser fra SFT har opplevd dette som en reduksjon av gebyrer for tilsyn i størrelsesorden kr. 40.000 - 70.000,-. Denne praksisen vil videreføres ved innføringen av den reviderte EMAS-forordningen, dvs. at EMAS-registrerte virksomheter med utslippstillatelser fra forurensningsmyndighetene får lavere frekvens på tilsyn, noe som vil føre til færre systemrevisjoner.

2.1.4 De viktigste endringene i EMAS

Som det følger av fremstillingen ovenfor, vil en ved å endre forurensningsloven 52 c slik som foreslått, ved lov bare vedta hjemmel til å fastsette forskrift om EMAS. Selve forordningen skal m.a.o. gjennomføres i norsk rett gjennom et etterfølgende forskriftsvedtak. Det er imidlertid nær sammenheng mellom hjemmelen til å fastsette forskrift om EMAS, og den etterfølgende gjennomføringen av EMAS-forordningen. Departementet har derfor funnet det riktig kort å omtale de viktigste endringene i EMAS II.

• Ordningen gjøres tilgjengelig for alle organisasjoner som ønsker å delta uavhengig av bransje, både private og offentlig organisasjoner.

• Det foreslås en mer fleksibel løsning for hvilke enheter som kan registreres. Der hvor organisasjonen driver sin virksomhet på et «område» skal denne være basis for registreringen.

• Kravet til miljøstyringssystemet bygges på ISO 14001:1996, seksjon 4. I vedlegg 1-B er det satt fokus på de områder der EMAS går lengre enn ISO 14001:1996.

• Det er innført nytt krav om årlig oppdatering og validering av miljøredegjørelsen. Alle data skal legges frem for registreringsorganet. Det er imidlertid større åpenhet når det gjelder hvilke data som skal legges frem for øvrige parter. Enhver miljøinformasjon som publiseres av organisasjonen kan bære EMAS-logoen, forutsatt at den er validert av miljøkontrolløren i henhold til nærmere spesifiserte kriterier. Det oppmuntres til at organisasjonene kan bruke flere medier for å nå ut med miljøinformasjon. Det må for øvrig kunne demonstreres at det er lett for berørte parter å få tilgang på informasjonen.

• Det foreslås å opprette et forum for akkrediteringsorganene. Dette forumet skal ha som oppgave å sikre harmonisering av miljøkontrollørenes virksomhet og overvåkingen av disse. Et tilsvarende forum for de ansvarlige registreringsorganene foreslås også etablert, bl.a. for å sikre en felles forståelse av medlemslandenes praktiske tilnærming til registreringsforhold.

• Det er utviklet en ny, lettere anvendelig logo. Dette skal bidra til en mer effektiv markedsføring av EMAS.