4 Rådgivning og andre oppgaver

4.1 Innledning

Tilsynsmyndighetens oppgaver regionalt vil følge oppgavefordelingen i den sentrale helseforvaltning. Fylkeslegen i fylkesmannsembetet vil ha oppgaver både for Statens helsetilsyn og Sosial- og helsedirektoratet. I tråd med dette vil fylkeslegene ha enkelte rådgivingsoppgaver som tilsynsmyndighet, og hvor de er direkte underlagt Statens helsetilsyn. Videre vil fylkeslegen ha forvaltningsrådgivnings- og iverksettingsoppgaver.

Tilsyn med kommunesektoren må sees i sammenheng med tilgrensende ordninger. Kommuneloven har i § 59 bestemmelser om lovlighetskontroll og i § 60 bestemmelser om internt tilsyn og kontroll. Internt tilsyn og kontroll etter § 60 gjelder hele den kommunale eller fylkeskommunale forvaltning, også kommunale eller fylkeskommunale institusjoner. Klage-, tilsyn- og kontrollordninger utgjør et hele, og ulike ordninger må sees i sammenheng.

4.2 Fylkeslegens rådgivning som tilsynsmyndighet

Råd og veiledning er en del av alle forvaltningsorganers virksomhet innenfor sitt ansvarsområde, så også for tilsynsmyndigheten. Tilsynsmyndighetenes rådgivning er tilknyttet tilsynet og baserer seg på erfaringer fra tilsynet. Gjennom rådgivningen kan tilsynsmyndigheten bidra til at helsetjenesten og helsepersonell innretter seg i samsvar med helselovgivningen, ved å skape forutsigbarhet om hvilke faglige krav tilsynsmyndigheten vurderer tjenestenes ytelser opp mot. Videre kan tilsynsmyndigheten gi råd om hvordan påpekte mangler og avvik kan utbedres slik at praksis bringes i samsvar med lovgivningen.

4.3 Rådgivnings-, forvaltnings- og iverksettingsoppgaver tillagt fylkeslegen hos fylkesmannen

Fylkeslegenes oppgavesammensetning har endret seg de senere årene. Tyngdeforholdet mellom oppgavene som henholdsvis bør høre inn under fylkesmannens helseavdeling og under fylkeslegen som tilsynsmyndighet vil nok fortsette å endre seg, særlig i forbindelse med større oppdrag fra Sosial- og helsedirektoratet (om iverksetting av helsepolitikken).

Store statlige handlingsplaner innen psykisk helsevern, tjenester til eldre, sykdomsforebyggende og helsefremmende arbeid m.m. har medført økende oppgaver og ressurstilgang til fylkeslegeembetene. Med handlingsplanene følger forvaltning av tilskuddsmidler. I 2001 forvaltet fylkeslegene ca. 60 millioner kroner i forbindelse med handlingsplaner og ca. 50 millioner kroner til andre ordninger utenfor kap. 700. Det aller meste av slik forvaltning vil høre under fylkesmannen, og skje med direktoratet som overordnet myndighet.

I tillegg til rådgivning i forbindelse med handlingsplaner har rådgivning til eiere, virksomhetsledelse og personell i sektoren gjennom kurs, konferanser, møter, løpende service i telefon og korrespondanse et stort omfang. Særlig gjelder dette veiledning om helselovgivningen og organisering av tjenestene, og hjelp til kontakt med rette instanser i forvaltningen.

Rådgiving om og fortolkning av helselovgivningen vil således være et område hvor fylkeslegen vil ha oppgaver både som tilsynsmyndighet underlagt Helsetilsynet og som fylkeslege integrert i fylkesmannsembetet.

Forvaltning (administrasjon og fortolkning) av helselovene er på sentralt nivå som hovedregel forankret i Sosial- og helsedirektoratet. Statens helsetilsyn må imidlertid kunne tolke rettighet- og pliktbestemmelsene i forhold til pasienter, helsepersonell og virksomheter innenfor helselovgivningen i enkeltsaker i forbindelse med utøvelse av sin tilsynsrolle. De samme prinsippene må legges til grunn for de oppgavene som utføres regionalt av henholdsvis fylkeslegen integrert i fylkesmannsembetet og fylkeslegen som tilsynsmyndighet underlagt Helsetilsynet. Denne formen for råd og veiledning er vesentlig både i forvaltnings- og iverksetterrollen og i rollen som tilsynsmyndighet. Det er derfor vanskelig, og neppe formålstjenlig, å operere med et skarpt skille her. Også før omorganiseringen av den sentrale helseforvaltningen ivaretok fylkeslegen de oppgaver som beskrives i denne proposisjonen, da i hovedsak styrt gjennom Helsetilsynet. Fylkeslegene har derfor lang erfaring med ryddig utøvelse av den regionale statsforvaltningens forskjellige roller og oppgaver i sin kontakt med helsetjenesten og befolkningen for øvrig. Ved den sentrale omorganiseringen av helseforvaltningen påpekte Sosial- og helsedirektoratet og at det er behov for samarbeid når det gjelder rådgivningsvirksomhet og fortolkning overfor helsetjenestene for å oppnå en koordinert opptreden overfor utøvende tjenester.

Fylkeslegen er tildelt myndighet i 13 lover utenom tilsynsloven og i en lang rekke forskrifter. Som følge av dette har fylkeslegen i dag en rekke forvaltningsoppgaver. Mange av myndighetsbestemmelsene vil i den nye strukturen forvaltes av Sosial- og helsedirektoratet og derfor høre under fylkesmannen. På de områdene der fylkesmannen er tillagt myndighet, vil fylkesmannen ha rådgivnings- og veiledningsoppgaver i tråd med forvaltningsloven § 11. Eksempler på slike oppgaver er førerkortsaker, klager på tvangsmedisinering og særfradragssaker. Andre forvaltningsoppgaver som behandling av ulike klager, jf. pkt. 4.4 vil fortsatt tilligge tilsynsmyndigheten. Departementet vil gå nøye gjennom regelverket og foreta nødvendige justeringer som en konsekvens av den nye organisasjonsstrukturen.

4.4 Behandling av klager

Behandling av anmodninger om vurdering av mulige pliktbrudd etter helsepersonelloven § 55 er som nevnt i pkt. 3.3 en klar tilsynsoppgave. Helselovgivningens øvrige klageordninger befinner seg mer i en gråsone mellom tilsynsoppgaver og andre forvaltningsoppgaver. Dette gjelder for eksempel klager med spørsmål om pasienters rett på tjenester/handlinger etter blant annet pasientrettighetsloven § 7-2, kommunehelsetjenesteloven § 2-4, tannhelsetjenesteloven § 2-3 og helsepersonelloven §§ 42 og 44. Klager etter pasientrettighetsloven omhandler blant annet rett til nødvendig helsehjelp, rett til vurdering, rett til valg av sykehus, rett til medvirkning og tilpasset informasjon, rett til individuell plan og barns rett til samvær og aktivitet i helseinstitusjon. Klager etter helsepersonelloven er knyttet til rettigheter vedrørende retting og sletting av journal.

Ved omorganiseringen av den sentrale helseforvaltning fant departementet det hensiktsmessig at Statens helsetilsyn tillagt det overordnede ansvar for fylkeslegens behandling av klager etter rettighetslovgivningen. Behandling av klager etter denne rettighetslovgivning er ikke nødvendigvis tilsynsvirksomhet selv om klageinstansen også utøver rollen som tilsynsmyndighet. Ved valget av overordnede styringsprinsipper for fylkeslegens klagebehandling har departementet lagt vekt på følgende:

Det er nær sammenheng mellom behandling av klager over manglende oppfyllelse av retten til tjenester/tiltak og behandling av tilsynssaker knyttet til regelbrudd overfor virksomheter/helsepersonell i ettertid. Lov om pasientrettigheter § 7-4, jf. helsepersonelloven § 55 gir pasienter rett til å anmode fylkeslegen om vurdering av helsepersonells mulige pliktbrudd. Slike saker skal i henhold til pasientrettighetsloven behandles av fylkeslegen som tilsynsmyndighet. Anmodninger om vurdering av virksomheters mulige pliktbrudd behandles av fylkeslegen i medhold av tilsynsloven. Temaene vil ofte være sammenfallende med klager i henhold til pasientrettighetsloven § 7-2.

Med de unntak som følger av pasientrettighetsloven behandles begge sakstyper i henhold til forvaltningsloven. Et forløp kan for eksempel være at fylkeslegen etter pasientrettighetsloven fastslår at en klager har rett på en vurdering fra spesialisthelsetjenesten. Avgjørelsen kan tilsi at fylkeslegen bør føre tilsyn med virksomhetens generelle håndtering av vurderingsgarantien og at området er aktuelt å velge for tilsyn på landsbasis.

Sammenhengen illustreres også ved at klagebehandling etter pasientrettighetsloven og behandling av tilsynssaker ofte innebærer å ta stilling til samme vurderingstema. Både i klager etter pasientrettighetsloven og i tilsynssaker vil det for eksempel være behov for å ta stilling til kravet om faglig forsvarlighet, men resultatet av behandlingen er vesensforskjellig ut fra de bestemmelser som sakene vurderes etter. Ved klagebehandling etter pasientrettighetsloven tas det stilling til om pasienten har eller ikke har rettskrav på en aktuell tjeneste/handling som er faglig forsvarlig, mens det i tilsynssaker i ettertid tas stilling til spørsmålet om virksomheter/helsepersonell har handlet i samsvar med lovgivningen eller ikke.

Videre innebærer behandling av klager etter pasientrettighetsloven tilsynselementer ved at man vurderer lovanvendelse, saksbehandling og skjønn. Klagebehandlingen gir konkrete anvisninger på eventuelle mangler i henhold til regelverket som forutsetningsvis må rettes opp av helsetjenesten i fremtiden. Ved behandlingen av en klage kan man også få informasjon som tilsier tilsynsmyndighetens oppfølging av en virksomhet/et personell utover det som naturlig hører sammen med den konkrete klagebehandling, for eksempel ved at klagen indikerer at andre pasienter ikke får oppfylt sine rettigheter eller at journalføringen er beheftet med mangler. Erfaringer fra behandling av enkeltklager gir nødvendig kunnskap for valg av områder for tilsyn på landsbasis ut fra risiko og sårbarhetsvurderinger. Etter departementets vurdering er det viktig å legge til rette for at klager, der det konstateres brudd på regelverket, kan følges opp og belyses av tilsynsmyndigheten for å forebygge senere feil.

Viktige overordnede oppgaver er systematisering av kunnskap og erfaringsoverføring, og sikring av en enhetlig lovforståelse, saksbehandling og skjønnsutøvelse. Sammen med den overordnede systematisering av kunnskap fra tilsynsaktiviteter og behandling av klager, er det en helt sentral overordnet oppgave å konkretisere kravene til faglig forsvarlighet og øvrige krav i helselovgivningen for utøvelse av tilsyn og klagebehandling etter pasientrettighetsloven. Etter departementets syn er det nødvendig å legge til rette for en helhetlig og samlet overordnet styring av tilsynssakene og klager etter pasientrettighetsloven for å kunne ivareta disse behovene.

Siden det overordnede ansvaret for klagesakene er tillagt Statens helsetilsyn og det foreligger en nær sammenheng mellom klagesaker og tilsynssaker, finner departementet det hensiktsmessig at fylkeslegene utøver klagebehandlingen under de samme styringsprinsipper som for sin tilsynsvirksomhet.