2 Kommentarer til de enkelte forslag til endringer i lov 19 mai 1933 nr 3 om tilsyn med næringsmidler m.v. (næringsmiddelloven)
2.1 Forbud mot uønsket markedsføring, reklame - endring i § 1 tredje ledd
I Norge har det i mange år vært gjennomført regulering av næringsmidler knyttet til rent ernæringsmessige behov hos enkelte grupper av forbrukere ved at det har vært gitt forskrifter for morsmelkerstatning, barnemat osv. Disse forskriftene er hjemlet i næringsmiddelloven § 1. Med EØS-avtalen har vi fått et mer åpent marked, samtidig som antallet produkter som selges som næringsmidler til forbrukergrupper med spesielle behov, øker. Spesialprodukter som i Norge tidligere har vært regulert som legemidler, - f eks sondeprodukter, spesielle næringsdrikker mv, vil bli regulert i henhold til direktiver som naturlig omfattes av næringsmiddellovgivningen i Norge. I de direktiver som regulerer denne type produkter, er det innlemmet begrensninger i markedsføringstiltak. Det er videre også krav til markedsføring som ikke direkte baserer seg på villedning, men på overordnede internasjonale helsemessige målsetninger, jf Rdir 91/321/ EØF om morsmelkerstatning og tilskuddsblandinger.
Kommisjonsdirektiv 91/321/EØF om morsmelkerstatning og tilskuddsblandinger er bare delvis implementert fordi direktivet inneholder bestemmelser som regulerer reklame/markedsføring mv av produkter/publikasjoner, samt utdeling av vareprøver og andre salgsfremmende tiltak. WHOs International Code of marketing of breastmilk substitution er implementert i ovennevnte kommisjonsdirektiv. Forhold rundt markedsføring av disse produktene har i Norge tidligere vært regulert ved frivillige avtaler mellom Helsedirektoratet, nå Statens helsetilsyn, og produsenter av morsmelktillegg hvor f eks WHOs International Code of marketing of breastmilk substitution er lagt til grunn, eller ved en felles forståelse for hvordan markedsføringen skal være. Dette har vært mulig i et marked med et begrenset antall aktører og med en begrenset mengde produkter som har vært solgt som næringsmidler.
Næringsmiddelloven gir i dag ikke hjemmel til å forby markedsføring som ikke er ønsket ut fra en helsemessig begrunnelse. Ved EØS-avtalen har Norge påtatt seg internasjonale forpliktelser i tilknytning til markedsføring av næringsmidler. Frivillige avtaler som nevnt ovenfor, er imidlertid ikke tilstrekkelig til å oppfylle våre forpliktelser i forhold til EØS-avtalen slik at det er nødvendig med en lovhjemmel for å kunne regulere dette.
EFTA Surveillance Authority (ESA), sendte allerede i 1995 «a letter of formal notice» vedrørende Norges manglende implementering av dette direktivet. ESA er informert om at det arbeides med å etablere en hjemmel for å kunne implementere den manglende delen av direktivet.
Høringsinstansene hadde ingen kommentarer til forslaget.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at det gis en eksplisitt hjemmel til å forby markedsføring som ikke er ønsket ut fra en helsemessig begrunnelse.
2.2 Godkjenning av produkter - § 1, nytt femte ledd
Under arbeidet med forskriftsendring for å etablere hjemmel for godkjenning av næringsmidler som inneholder gener fra genmodifiserte organismer og nye næringsmidler, som trer i kraft 1. januar 1999, fant man det ønskelig å utarbeide en eksplisitt hjemmel for produktgodkjenning i næringsmiddelloven.
Dagens hjemmelsgrunnlag for godkjenning beror på en fortolkning av § 1 tredje ledd, første strekpunkt, som sier at forskriftene kan ta sikte på «å forebygge tilvirkning og frambud av helseskadelige næringsmidler». Heri ligger allerede en adgang til også å kunne innføre godkjenningsordninger.
For å unngå fremtidig tvil og diskusjon om hjemmelsspørsmålet for godkjenning av næringsmidler, f eks i forbindelse med en eventuell implementering av Regulation (EC) No 258/97 (Novel Foods-forordningen), er det hensiktsmessig og fremtidsrettet å foreta en presisering av næringsmiddelloven på dette punktet.
Et krav om godkjenning av produkter før f eks frambud er dessuten et så inngripende og sterkt virkemiddel ovenfor den private part, at dette i seg selv tilsier at det bør forefinnes en klar lovhjemmel.
Høringsinstansenes syn:
Bioteknologinemda reiste spørsmål om hvorvidt genteknologilovens krav til etikk, samfunnsmessig nytte og bærekraftig utvikling vil bli tatt hensyn til eller vurdert i forbindelse med godkjenning av genmodifiserte matvarer etter næringsmiddelloven.
Sosial- og helsedepartementets vurdering:
Næringsmiddelloven hjemler ikke genteknologilovens hensyn til etikk, samfunnsmessig nytte og bærekraftig utvikling. Hvorvidt disse hensynene skal ivaretas også i næringsmiddelloven, foreslås vurdert i det forestående oppfølgingsarbeidet av NOU 1996: 10 Effektiv matsikkerhet, og disse forhold kommenteres derfor ikke i denne proposisjonen.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at det etableres en eksplisitt hjemmel for godkjenning av produkter.
2.3 Regulering av produksjon, import og omsetting av visse typer næringsmidler - § 1, nytt sjette ledd
Under Stortingets behandling av St meld nr 40 (1996-97), Innst.S. nr. 272 (1996-97), fattet Stortinget følgende vedtak:
Stortinget ber regjeringen om å forby produksjon, import og omsetting av alle genmanipulerte produkter som inneholder gener som koder for antibiotikaresistens, og å arbeide for internasjonale forbud på dette område.
Stortinget ber regjeringen arbeide for at det norske regelverket blir opprettholdt slik at bestråling av matvarer bare er tillatt for krydder og tørre smaksgivere.
Någjeldende næringsmiddellov gir hjemmel til å gi forskrifter begrunnet ut fra hensynet til helse, kvalitet og redelighet. Stortingets vedtak synes å gi uttrykk for et meget strengt føre var prinsipp, delvis begrunnet i etiske hensyn, som vanskelig kan tolkes inn i hensynet til helse, kvalitet og redelighet. Eventuelle forbud mot produkter som nevnt i forslaget, kan ikke begrunnes ut fra en helserisikovurdering med metoder som er internasjonalt akseptert i dag. For krav til kvalitet og redelighet er det generell aksept for at slike hensyn skal ivaretas ved merking.
I St prp nr 65 (1997-98) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1998, la Regjeringen frem følgende vurdering om hvorledes Stortingets vedtak skulle tolkes:
«Av hensyn til regjeringens arbeid med å forvalte saksområdet og følge opp intensjonene i Stortingets vedtak i enkeltsaker er det viktig å få avklart om vedtaket kun gjelder næringsmidler og fòr, som var den aktuelle saken Stortinget behandlet, eller om det også gjelder andre produkter.
Det er i den forbindelse viktig at det skilles mellom produkter som faktisk inneholder gener som koder for antibiotikaresistens, og produkter hvor genmodifiserte organismer er brukt i fremstillingsprosesser der antibiotikaresistensgener ikke nødvendigvis er tilstede i sluttproduktet. Dersom antibiotikaresistensgener ikke er tilstede i sluttproduktet, vil risikoen for uheldig spredning i prinsippet ikke være tilstede.
Regjeringen anser at stortingsvedtaket innebærer at næringsmidler og fòr som inneholder gener som koder for antibiotikaresistens skal forbys. Øvrige produkter reguleres gjennom en meget streng praksis under dagens lovverk.»
Stortinget sluttet seg til Regjeringens vurderinger.
For å sikre hjemmel for gjennomføring av Stortingets vedtak om forbud mot næringsmidler som inneholder gener fra genmodifiserte organismer der disse genene koder for antibiotikaresistens, og for oppfølging av Stortingets vedtak angående bestråling av mat, er det nødvendig med en presis hjemmel for en så vidt spesiell regulering av denne type produkter.
Høringsinstansenes syn
Landbruksdepartementet påpeker at ordlyden i forslaget går noe lengre enn det som det er enighet om, og som er lagt til grunn for regjeringens behandling av saken, siden gener som koder for antibiotikaresistens, finnes naturlig i en svært stor andel bakterier, gjær- og muggsopparter. Landbruksdepartementet påpeker at det i denne sammenheng ikke kan være hensikten å forby naturlig forekommende gener som koder for antibiotikaresistens.
Miljøverndepartementet og Bioteknologinemda påpeker at en hjemmel under næringsmiddelloven til å regulere markedsføring av næringsmidler som inneholder gener fra genmodifiserte organismer, må for levende GMO være i samsvar med genteknologiloven. Miljøverndepartementet gjør oppmerksom på at med hensyn til kontroll og tilsyn, bør det vurderes om disse skal falle inn under forskrift om systematisk helse, miljø- og sikkerhetsarbeider i virksomheter slik at virksomheter under næringsmiddelloven og fiskekvalitetskontrolloven omfattes av denne forskriften.
Sosial- og helsedepartementets vurdering
Lovforslaget pålegger ingen plikt til å forby næringsmidler som inneholder gener som koder for antibiotikaresistens, men er en fakultativ «kan»-regel til å forskriftsregulere. En eventuell forskrift vil kunne gå nærmere inn på avgrensningen mellom ikke ønskede gener som koder for antibiotikaresistens og naturlig forekommende gener som koder for antibiotikaresistens. Regulering av markedsføring av næringsmidler som inneholder gener fra genmodifiserte organismer generelt og med gener som koder for antibiotikaresistens spesielt, må i størst mulig grad være harmonisert med genteknologiloven. Dette ivaretas via forskriftsregulering, se for øvrig under 2.2.
Forskrift 15. desember 1994 nr 1187 om internkontroll for å oppfylle næringsmiddellovgivningen (IK-mat forskriften), er hjemlet i alle de fire hovedlovene på næringsmiddelområdet. Ved siste revisjon av forskrift om systematisk helse, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter, ble denne endret slik at den i dag ligger nærmere opp til IK-mat forskriften enn tidligere.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at det etableres en eksplisitt hjemmel for å regulere produksjon, import og omsetting av visse typer næringsmidler.
2.4 Krav til personalets helse og hygiene - § 1, nytt syvende ledd (nåværende § 1 femte ledd)
Ved gjennomgang av høringssvarene fant Sosial- og helsedepartementet at det ut fra et ønske om samordning av regelverket på næringsmiddelområdet, og under hensyn til at lov er den rettskilden brukerne lettest kan skaffe seg adgang til, er ønskelig å foreslå at det fremgår direkte av næringsmiddellovens ordlyd at det i forskrifter kan stilles krav til personalets helse og hygiene. Dette fremgår allerede eksplisitt i kjøttproduksjonsloven. Departementet presiserer at næringsmiddelloven i lang tid har blitt ansett for å gi tilstrekkelig hjemmel til å kunne stille krav om fremleggelse av helseattester for personer som håndterer næringsmidler. Slike krav er også gitt i en rekke forskrifter hjemlet i næringsmiddelloven.
Forslaget fremmes selv om forholdet ikke har vært gjenstand for høring i denne forbindelse. Departementet finner dette forsvarlig da det materielle innholdet allerede har vært hørt hos de berørte parter i forbindelse med vedtagelse av forskrifter som stiller krav til helse og hygiene. Slik departementet ser det, må høring anses som åpenbart unødvendig iht forvaltningsloven § 37 fjerde ledd punkt c.
2.5 Varslingsplikt - § 1, nytt åttende ledd
Etter Rdir 89/662 /EØF (veterinærkontrolldirektivet) skal myndighetene påse at veterinærkontroll av produkter av animalsk opprinnelse som hovedregel ikke lenger foretas ved grensene i forhold til EØS-land, men på avsendersted og mottakersted. Kontroll på mottakersted vil foregå ved stikkprøvekontroll fra tilsynsmyndighetenes side av forsendelsene og dessuten som et ledd i virksomhetens internkontroll jf forskrift 15. desember 1994 nr 1187 om internkontroll for å oppfylle næringsmiddellovgivningen (IK-mat forskriften).
Art 5 pkt 1 b i Rådsdirektiv 89/662 pålegger virksomhetene en plikt til å varsle tilsynsmyndighetene dersom de oppdager at varer de har fått tilsendt ikke er i overensstemmelse med gjeldende krav. En slik varslingsplikt betraktes som et ytterligere pålegg i forhold til internkontroll og fordrer derfor nødvendig lovhjemmel.
Det var ingen vesentlige kommentarer til dette forslaget i høringsrunden.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at næringsmiddelloven § 1 i et nytt åttende ledd gis nødvendig hjemmel til å pålegge virksomheter plikt til å varsle tilsynsmyndighetene ved avvik fra gjeldende krav.
2.6 Retting av redaksjonelle feil - § 4 første, femte, niende og tiende ledd
I Lovdatas utskrifter av dagens næringsmiddellov, er § 4 første ledd annet punktum, sjette og niende ledd, samt tiende ledd annet punktum innrammet av hakeparenteser. Disse foreslås fjernet. Parentesene oppsto fordi en lovendring som ble foretatt i 1994, teknisk sett ble opphevet ved en inkurie ved en senere lovendring samme år, jf Ot prp nr 86 (1993-94) og Ot prp nr 60 (1993-94). Hakeparentesene er blitt et hjelpemiddel for Lovdata for å få frem det materielle innholdet slik Stortinget bestemte.
Det er videre en henvisningsfeil i § 4 tiende ledd. Henvisningen går til åttende ledd, men er rettet mot niende ledd i bestemmelsen.
Sosial- og helsedepartementet foreslår derfor § 4 fremmet på ny med samme materielle innhold som i dag, slik at § 4 fremtrer som opprinnelig bestemt av Stortinget og med korrekte henvisninger. På grunn av at § 6 tredje ledd foreslås flyttet til § 4 tiende ledd (se nærmere pkt. 2.11) blir nåværende § 4 tiende-, ellevte- og tolvte ledd, nye ellevte- tolvte- og trettende ledd.
2.7 Aktivt samarbeid - § 5, nytt annet ledd
Rdir 89/662/EØF artikkel 11 siste avsnitt innebærer at det i den grad det kreves for at de inspiserende kan utføre sine plikter, skal virksomhetene yte et aktivt samarbeid under inspeksjoner, prøvetakinger osv.
Næringsmiddelloven gir i dag ingen generell plikt til aktivt samarbeid fra virksomhetenes side. Næringsmiddelloven § 5 fastsetter indirekte plikter for de næringsdrivende til å gi tilsynsmyndighetene adgang til virksomhetene for å føre tilsyn, ta ut prøver, se i bøker osv.
Rdir 89/662/EØF artikkel 11 siste avsnitt innebærer en aktiv plikt for virksomhetene til å samarbeide med kontrollørene herunder en dokumentasjonsplikt. Denne samarbeidsplikten endrer ikke bevisbyrdespørsmålet. Skulle det være mistanke om at noe er galt, er det fortsatt tilsynsmyndigheten som har bevisbyrden for å dokumentere dette.
Det var ingen vesentlige kommentarer i høringsrunden.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at næringsmiddelloven ved et nytt annet ledd i § 5 pålegger virksomhetene å samarbeide aktivt med tilsynsmyndighetene under inspeksjoner. Likelydende finnes i kjøttproduksjonsloven § 5.
2.8 Taushetsplikt - opphevelse av § 5 tredje ledd
Næringsmiddelloven § 5 tredje ledd har en særlig bestemmelse om at tilsynsmyndighetene plikter å hemmeligholde drifts- og forretningsforhold som de blir kjent med under sin virksomhet. Bestemmelsen er helt fra 1933. Etter vedtagelsen av forvaltningsloven, jf dens § 13 om taushets- og opplysningsplikt i andre lover, har næringsmiddelloven § 5 blitt tolket i samsvar med reglene om taushetsplikt etter forvaltningsloven. Sosial- og helsedepartementet vurderer derfor at næringsmiddelloven § 5 tredje ledd er overflødig.
Høringsinstansenes syn
Veterinærhøyskolen finner det uheldig at presisering av plikten til å hemmeligholde de drifts- og forretningsforhold etc som tilsynet blir kjent med, fjernes fra § 5 i dagens næringsmiddellov selv om den samme taushetsplikten følger av forvaltningsloven.
Sosial- og helsedepartementets vurdering
Departementet mener at forvaltningsloven står så sentralt at det ikke burde være nødvendig å opprettholde dette prinsippet i næringsmiddelloven.
Sosial- og helsedepartementet vil understreke at det derimot ikke gjøres endringer i § 5 fjerde ledd som har en habilitetsbestemmelse fra 1933. Denne er vurdert opp mot forvaltningslovens regler om habilitet, jf forvaltningsloven § 6 flg. Næringsmiddelloven § 5 fjerde ledd er i praksis tolket videre enn forvaltningslovens regler, og bør etter departementets mening opprettholdes. Årsaken er at næringsmiddelloven § 5 fjerde ledd har tilsynsorganet som subjekt, i motsetning til forvaltningsloven § 6 der subjektet er den offentlige tjenestemann som person. Næringsmiddelloven § 5 fjerde ledd forbyr dessuten eksplisitt tilsynsorganet å drive forretninger med en virksomhet den skal føre tilsyn med.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at næringsmiddelloven § 5 tredje ledd oppheves som overflødig ved siden av forvaltningslovens regler om taushetsplikt, mens habilitetsbestemmelsen i næringsmiddelloven opprettholdes.
2.9 Tilsynsmyndigheten - § 5 nytt tredje ledd (nåværende § 5 annet ledd)
Ved endringene i pkt 2.7 og 2.8 (nytt annet ledd skytes inn - nåværende tredje ledd oppheves) vil dagens § 5 annet ledd bli ny § 5 tredje ledd. I gjeldende § 5 annet ledd om uttak av prøver står det ikke eksplisitt hvem som har rett til å ta ut prøver etc, jf formuleringen «De har rett til å utta prøver». At det er tilsynsmyndigheten det er tale om, fremgår for så vidt likevel ved at det står tilsynsyndigheten i § 5 første ledd. Den foreslåtte endringen endrer ikke på dagens rettstilstand for øvrig.
Høringsinstansenes syn:
Landbruksdepartementet reiste spørsmål om teksten betyr at det offentlige må betale for prøvemateriale som disponeres til stikkprøvekontroll og kartlegging, og ønsket en klarlegging på dette punktet.
Sosial- og helsedepartementets vurdering:
Sosial- og helsedepartementet hadde ikke ment å endre på dagens rettstilstand. Dagens praksis innebærer at produsentene kan fakturere for materialet ved stikkprøvetaking, men i følge Statens næringsmiddeltilsyn er det ukjent i hvilken grad dette skjer da mye av kontrollen skjer ved det lokale næringsmiddeltilsyn. Landbruksdepartementet ønsker at næringsmiddelloven blir harmonisert med kjøttkontrolloven hvor det er en hjemmel til å kunne kreve materialet vederlagsfritt fordi det nå legges opp til en sterk økning i prøvetakingsfrekvensen bl a i forbindelse med overvåkingsprogrammene. Sosial- og helsedepartementet mener at dette er en sak hvor de økonomiske konsekvensene må utredes nærmere, slik at man har et grunnlag å vise til når man sender lovendringsforslaget på høring. En lovendring på dette området bør kunne tas med i en samleproposisjon våren 1999.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at «De» endres til «tilsynsmyndighetene», slik at det vil gå klart frem av lovteksten at det er tilsynsmyndigheten som har rett til å ta ut prøver etc.
2.10 Destruering - endring i § 6 første ledd
Rdir 89/662/EØF, art 7 pkt 1 og art 8 siste del fastsetter at virksomheter skal betale for bl a destruering av varepartier på ulike vilkår. Dersom tilsynsmyndigheten ved en kontroll foretatt på forsendelsens bestemmelsessted eller under transport påviser forekomst av
zoonose (sykdom som kan overøres fra dyr til menneske),
en sykdom eller et annet forhold som kan utgjøre en alvorlig fare for dyr eller mennesker,
skal tilsynsmyndigheten på nærmere fastsatte vilkår kreve at partiet destrueres eller brukes på annen måte i henhold til Fellesskapets regler.
Næringsmiddelloven § 6 gir i dag hjemmel for omsetningsforbud, beslag eller stengning av virksomhet dersom varer eller måten driften skjer på, kan ansees å være helseskadelig. Destruering vil, etter omstendighetene, kunne være et mer betryggende virkemiddel, og i enkelttilfelle også det eneste forsvarlige.
Det var ingen kommentarer under høringsrunden.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at det i næringsmiddelloven § 6 første ledd gis klar hjemmel til å pålegge destruering, eller for tilsynsmyndigheten selv til å iverksette destruering dersom det er nødvendig. Vedrørende dekning av kostnader ved destruering, se kommentar til § 7.
2.11 Vedtaksmyndighet - § 6 tredje ledd flyttes til § 4 tiende ledd
Næringsmiddelloven § 4 omhandler detaljerte bestemmelser om hvem som har tilsynsmyndighet i ulike tilfelle og hvem som har vedtaksmyndighet.
For at bestemmelsene om tilsyns- og vedtaksmyndighet skal være samlet, foreslår Sosial- og helsedepartementet at § 6 tredje ledd om at også tilsynsmyndigheten kan fatte vedtak i hastesaker, flyttes til § 4, som et nytt § 4 tiende ledd. Det materielle innhold endres ikke ved denne flytting.
Det var ingen kommentarer til denne endringen under høringen.
2.12 Fysisk stenging - § 6, nytt tredje ledd
Næringsmiddelloven, kjøttproduksjonsloven og fiskekvalitetskontrolloven har i dag ikke overensstemmende virkemidler for å bidra til gjennomføring av bestemmelser gitt i eller i medhold av lovene. Dette er uheldig, og lite hensiktsmessig fordi tilsynsmyndigheten som oftest er den samme. Virksomheter driver ofte innenfor rammen av mer enn én av lovene, og det er ingen rasjonell begrunnelse for hvorfor virkemidlene er forskjellige. Det er et sterkt behov for å ha effektive og like virkemidler i lovene, da en virksomhet ofte kan drive produksjon innenfor området til flere av dem. Etter kjøttproduksjonsloven § 16 kan tilsynsmyndigheten forby frambud, import og eksport av varer som ikke oppfyller kravene i loven, og beslaglegge og destruere varer som kan medføre helsefare. Med de endringer som foreslås i § 6 første ledd vil det så langt være overensstemmelse mellom lovene.
I kjøttproduksjonsloven § 16 ble imidlertid også hjemmel til fysisk stengning av virksomheten tatt inn som et eget ledd. Begrunnelsen er at det kan være behov for at tilsynsmyndigheten kan foreta en fysisk stengning av virksomheten ved overhengende fare for helseskade eller der en bedrift ikke følger opp et stengingsvedtak. De samme hensyn gjør seg gjeldende etter næringsmiddelloven.
Fysisk stengning av en virksomhet er et «strakstiltak» for å hindre helseskade for eksempel ved forekomst av zoonotiske smittestoff (smittestoff som kan overføres fra dyr til menneske) og lignende. Fysisk stengning må brukes med varsomhet og i lys av prinsippet om forholdsmessighet mellom virkemiddelets konsekvenser og helseskadeevnen. Stengningen vil kunne vare inntil de aktuelle forhold er rettet opp og faren for smittespredning ikke lenger er til stede. Stengningen kan om nødvendig gjennomføres ved politiets hjelp. Det er bare svært sjelden at det vil være behov for medvirkning fra politiet til å gjennomføre stengning. Forslaget vil derfor ikke medføre økonomiske konsekvenser ut over det som følger av politiets alminnelige bistandsplikt.
Det var ingen vesentlige kommentarer under høringsrunden.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at det gis en eksplisitt hjemmel med adgang til fysisk stengning.
2.13 Tilsyns- og vedtaksmyndighet - §§ 6 og 6a
I dag er det bare kommunestyret som har myndighet til å forby frambud av og beslaglegge varer som anses helseskadelige etter § 6. Videre er det i dag etter § 6a kun kommunestyret, som under visse forutsetninger, kan ilegge tvangsmulkt.
Da næringsmiddelloven ble endret 18 november 1994 og en del av tilsyns- og vedtaksmyndigheten ble lagt til departementet i § 4, ble det ved en inkurie ikke samtidig foretatt endringer i forhold til §§ 6 og 6a. Det er derfor fortsatt bare kommunestyret som har myndighet til å benytte virkemidlene i §§ 6 og 6a, unntatt der det er nødvendig å gripe raskt inn, selv om det er åpenbart at også departementet har behov for disse virkemidlene.
I § 4 fremgår det generelt hvem som har tilsyns- og vedtaksmyndighet i det enkelte tilfellet. Departementet foreslår at næringsmiddelloven § 6 og § 6 a endres slik at det ikke henvises til den enkelte tilsyns- og vedtaksmyndighet, men til tilsynsmyndigheten. Det innebærer at bestemmelsen må leses i sammenheng med § 4 som spesielt forklarer hvem som har tilsynsmyndighet eller vedtaksmyndighet i det enkelte tilfelle. I tråd med dette er nåværende § 6 tredje ledd foreslått flyttet til § 4, se kommentarer til § 6 tredje ledd ovenfor.
Det var ingen vesentlige kommentarer i høringsrunden.
Sosial- og helsedepartementet foreslår bestemmelsene i §§ 6 og 6a endret slik at alle myndigheter som har vedtakskompetanse etter § 4 kan benytte virkemidlene i §§ 6 og 6a.
2.14 Retting av redaksjonelle feil - endringer i § 7 første ledd
Som for §§ 6 og 6a oppsto det feil også i § 7 første ledd i forbindelse med at en del av tilsyns- og vedtaksmyndigheten ble lagt til departementet ved lovendringen 18 november 1994. Det legges derfor frem forslag om å presisere i næringsmiddelloven § 7 første ledd at kommunen ikke svarer for utgifter ved importkontroll eller tilsyn med næringsmiddelvirksomheter som har regional, landsdekkende eller eksportrettet karakter. Dette dekkes av staten. Tilsyns- og vedtakssystematikken det legges opp til i § 4 er derved fulgt.
2.15 Gebyrer m v - endring i § 7 annet ledd
Næringsmiddelloven gir i dag ikke hjemmel til å pålegge gebyr i tilknytning til særlige ytelser som for eksempel godkjenning av spesielle næringsmidler.
Det er behov for en klar hjemmel til å pålegge gebyr i tilknytning til særlige ytelser og ekspedisjoner. En slik dreining av ansvaret for kostnader er i tråd med den utvikling man har hatt både innenfor næringsmiddellovgivningen og andre rettsområder om at den som påfører kostnadene, også skal dekke dem. Som eksempel på gebyr for særlige ytelser, er eksplisitt nevnt godkjenning av virksomheter eller produkter, registrering, undersøkelser og attester innenfor lovens område. Attester kan for eksempel være eksportsertifikater som kreves av mottakerlandet ved eksport av norske næringsmidler. Opplistingen er ikke ment å være uttømmende.
Ved godkjenning er det ønskelig at det åpnes for en mulighet til å pålegge den enkelte virksomhet de kostnadene som påløper eller at departementet fastsetter faste gebyrer for denne ytelsen. Det eksisterer i dag flere godkjenningsordninger som det ikke avkreves betaling for, herunder godkjenning av vannverk. Hjemmelen som nå etableres, er fakultativ. Det vil fortsatt være godkjenningsordninger myndighetene ønsker å opprettholde uten å kreve avgift. Det eksisterer allerede en næringsmiddelavgift (forskrift om næringsmiddelavgift 27. november 1992 nr. 875) som pålegges alle næringsmidler unntatt vann (som ikke er detaljpakket), kjøtt og fisk. Denne avgiften skal dekke utgiftene ved virksomheten til Statens næringsmiddeltilsyn.
Samtidig er det klart at det ved nye godkjenningsordninger, vil være ønskelig å kreve betaling for godkjenning, f eks dersom Norge godtar forordningen om genmodifiserte og nye næringsmidler med de godkjenningsordningene denne krever. Mange EU-land (Sverige, Belgia, Danmark, Finland) krever i dag betaling for godkjenning av genmodifiserte og nye næringsmidler. Ved at visse godkjenningsordninger avgiftbelegges, vil norske myndigheter kunne hindre at virksomheter velger Norge som søkerland for godkjenning. På det harmoniserte området, vil sannsynligvis en godkjenning gitt i ett EØS-land, gjelde som godkjenning innenfor hele det indre marked i EU, slik at markedsaktørene sannsynligvis vil sende godkjenningssøknaden til det landet som har lavest omkostninger.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at det etableres en særskilt hjemmel til å pålegge gebyr i tilknytning til særskilte ytelser og ekspedisjoner innenfor lovens område.
2.16 Dekning av kostnader - § 7, nytt fjerde ledd
Rdir 89/662/EØF art 7 pkt 1 og art 8 siste del, gir anvisning på at kostnadene ved destruering skal betales av virksomhetene selv. Det er ikke hjemmel i næringsmiddelloven til å kreve dekning for ulike utgifter av den enkelte virksomhet. Bakgrunnen for bestemmelsen er at kostnader i størst mulig utstrekning skal bæres av den som forårsaker dem. Foruten å fungere som en slags sanksjon overfor virksomheter som ikke overholder gjeldende regelverk, er formålet å unngå konkurransevridning innenfor det indre marked. En vil også kunne hindre at virksomheter velger Norge som sitt ankomstland dersom norske myndigheter dekker utgiftene virksomhetene selv må bære i de øvrige EØS-land.
Høringsinstansenes syn
Næringsmiddelbedriftenes landsforening og Norske næringsmiddelteknologers forening mener at det kan slå uheldig ut i enkelte tilfelle dersom ervervsdrivende pålegges å dekke kostnadene ved stengning og destruksjon. En virksomhet som har mistanke om for eksempel salmonellasmitte i et større parti, vil kunne unnlate å melde fra til tilsynsmyndigheten fordi dette vil bli for dyrt.
Sosial- og helsedepartementets vurdering
Dersom en bedrift lar være å melde fra om f eks et salmonellasmittet parti, vil bedriften kunne pådra seg atskillig større kostnader dersom disse produktene slippes ut på markedet. Det vil være i alle seriøse bedrifters interesse at de næringsmidlene de sender ut på markedet, oppfyller lovens krav. Dersom en bedrift mottar et vareparti som ikke oppfyller helsemessige krav og dermed pådrar seg utgifter til destruksjon eller stenging av bedriften, vil bedriften eventuelt kunne velte disse utgiftene over på den de har kjøpt varepartiet av dersom det tidligere omsetningsleddet har ansvaret for mangelen. Det er ikke det offentliges oppgave å bære denne type utgifter.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at det i næringsmiddelloven § 7 fjerde ledd innføres hjemmel til å pålegge virksomheter å betale for de faktiske utgiftene ved destruering eller stenging som myndighetene gjør eller pålegger i medhold av loven. Det er tilsynsmyndigheten som kan gi disse påleggene.
2.17 Ekstraordinære tiltak - § 7, nytt femte ledd
Rdir 89/662/EØF har i art 8 pkt 1 sjette avsnitt bestemt at Kommisjonen (for Norges vedkommende ESA), skal kunne pålegge virksomheter, som gjentar uregelmessigheter, å bære utgiftene ved f eks tilsyn av representanter fra Kommisjonen, eller nødvendig ekstratilsyn som tilsynsmyndighetene blir pålagt å utføre av Kommisjonen (for Norge ESA). Slike uregelmessigheter kan være
forekomst av stoffer som er helsefarlige etter nærmere angitte kriterier i artikkel 7 eller
varene ikke oppfyller de vilkår som er fastsatt i direktiver mv.
Næringsmiddelloven § 5 femte ledd gir hjemmel for at slike inspeksjoner kan skje ved tilsynsmyndighetene, herunder utenlandske inspektører. Det er imidlertid ikke hjemmel for å kreve kostnadsdekning av virksomhetene for slik ekstraordinær inspeksjon.
Sosial- og helsedepartementet vil presisere at tilsyn som utløser pålegg for virksomheten til selv å bære utgiftene, kun vil være aktuelt i ekstraordinære situasjoner. Ordinære kontrollbesøk utføres uten vederlag, jf § 7. Tiltak som nevnt over, vil ikke bli iverksatt før norsk tilsynsmyndighet har gjennomført tilsyn og gitt pålegg om utbedringer. Dersom virksomheten fortsetter å begå uregelmessigheter, vil ESA kunne iverksette tiltak, herunder sende en kontrolldelegasjon til virksomheten, jf Rdir 89/662/EØF art 8. Etter departementets oppfatning innebærer den beskrevne fremgangsmåten i slike tilfeller at virksomhetene har et reelt valg med hensyn til hvorvidt de vil sette seg i en situasjon som nevnt.
Det var ingen vesentlige kommentarer i høringsrunden.
Departementet foreslår at det gis hjemmel i næringsmiddelloven til å pålegge virksomheter å dekke utgifter i tilknytning til ekstraordinære tiltak som kan iverksettes dersom det gjentatte ganger oppdages uregelmessigheter fra en bedrifts side ved kontroll på bestemmelsessted eller under transport.
2.18 Tvangsinndrivelse i forbindelse med tiltak etter § 7 tredje og fjerde ledd - § 7, nytt sjette ledd
I tilknytning til at det gis hjemmel til at ervervsdrivende kan pålegges kostnader ved stengning, destruksjon og prøvetaking ved overtredelse av loven for øvrig, foreslår Sosial- og helsedepartementet at det etableres en hjemmel for å kunne tvangsinndrive disse kostnadene.
2.19 Opphevelse av nåværende § 10 om varer i transitt
I Rdir 90/675/EØF (grensekontrolldirektivet), er det fastsatt prinsipper for å tilrettelegge den fysiske kontrollen og oppfølging av kontroll av kompetent veterinærmyndighet så snart et parti næringsmidler av animalsk opprinnelse føres inn til Norge fra tredjeland (land utenfor EØS). Partiet skal da i henhold til direktivet underkastes dokumentkontroll og identitetskontroll. Dette gjelder også om partiet har som destinasjon et annet land innen EØS og bare skal «transitteres» gjennom Norge. I henhold til det nye importregimet som følger av utvidet EØS-avtale, skal alle varepartier i utgangspunktet kontrolleres ved grensekontrollstasjonen i det første landet det kommer til innen EØS og «godkjennes» der for innpass til hele EØS-markedet.
Kommisjonen kan fastsette felles bestemmelser i forhold til import og kontroll fra tredje land dersom det oppstår eller brer seg hygieneproblemer som kan innebære en alvorlig fare for menneskers helse, jf Rådsdirektiv 93/43/EØF (hygienedirektivet). Når det gjelder ikke- animalske produkter, har EU ikke fastlagt tilsvarende importregime i forhold til tredjeland. Det blir fastsatt av det enkelte land hva slags importkontroll de skal ha og hvordan de legger den opp. For ikke-animalske næringsmidler gjelder også prinsippet om at det skal være generell markedstilgang og fri flyt også av tredje lands varer når de er kommet inn til EØS-området.
Næringsmiddelloven § 10 første ledd fastslår at loven ikke gjelder for varer som føres gjennom landet som transittgods. Dersom varer med endelig destinasjon i andre land innen EØS (i transitt) skal kunne kontrolleres i henhold til grensekontrolldirektivet eller beslutninger fastsatt med hjemmel i hygienedirektivet, må § 10 oppheves.
Det kom ingen kommentarer til dette forslaget i høringen.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at dagens § 10 oppheves.
2.20 Dataregistrering - ny § 10
Ved at dagens grensekontroll for næringsmidler av animalsk opprinnelse av produkter fra andre EØS-land, som hovedregel ikke lenger skal foretas ved grensen, men på avsender/mottakersted, blir det nødvendig med en tettere oppfølging av virksomhetene. Det er dels behov for å registrere virksomheter som importerer, men også behov for å lagre informasjonen på data. Hovedbegrunnelsen er at kontrolltiltak med hjemmel i næringsmiddelloven, forutsetter rask informasjonsutveksling mellom tilsynsenhetene for å muliggjøre en optimal kontroll av vareflyten og i særlig grad i forhold til innførsel av næringsmidler (for eksempel ved stikkprøvekontroll) og i forhold til oppsporing av eventuelle forsendelser som ikke er i samsvar med gjeldende bestemmelser.
Ovennevnte registrering omfattes av lov 9 juni 1978 om personregistre mm (personregisterloven), jf dens § 1. Ethvert register som omfattes av loven, er konsesjonspliktig med mindre registeret er opprettet i organ for stat og kommune i medhold av egen lov, jf § 41. Et hjemmelsgrunnlag i næringsmiddelloven for å opprette registre, vil spare tilsynsmyndighetene for den tid og det arbeid som går med når det må søkes konsesjon ved ethvert register. Slik er det også løst i kjøttproduksjonsloven og en rekke andre lover.
Det må videre etableres en hjemmel til å forskriftsregulere hvilke typer opplysninger registeret kan inneholde og hva registeret skal brukes til.
Registeret må foruten virksomhetens navn kunne inneholde navn på ansvarlig person i virksomheten, hva slags produkter som importeres/eksporteres, omfanget, eventuelle godkjenningsordninger og annet som er av betydning for kontrollen etter lovens formål. Forutsetningen er at bare opplysninger som har betydning for tilsynsmyndighetens arbeid, skal registreres.
Det må også etableres en hjemmel for tilsynsorganet til å kunne innhente opplysninger fra andre registre. Den informasjon som skal innhentes, begrenses av hvilke informasjoner som er nødvendige ut fra næringsmiddellovens virkeområde.
Høringsinstansenes syn
Justisdepartementet mener at det bør vurderes å konkretisere formålet med registeret.
Datatilsynet er skeptisk til at forslaget gir tilsynsmyndigheten adgang til å knytte seg til eksisterende registre. Det vises blant annet til faren for at tilsynsmyndigheten får adgang til flere opplysninger enn det som er nødvendig for formålet med registreringen.
Sosial- og helsedepartementets vurdering
Lovforslaget er justert i forhold til høringsutkastet. Hovedendringen er at kontrollorganet ikke lenger får adgang til å knytte seg til eksisterende registre. Slik bestemmelsen nå er utformet, er kontrollorganets myndighet i så henseende begrenset til at det kan innhente opplysninger fra andre registre. Bestemmelsens virkeområde er således redusert. Samtidig er det nye forslaget tilstrekkelig til at formålet bak bestemmelsen ivaretas.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at det etableres en hjemmel for å kunne opprette slike registre innenfor næringsmiddellovens område og at det etableres en hjemmel til å kunne forskriftsregulere føring av personregisteret og innhente opplysninger fra andre registre.
2.21 Redaksjonelle endringer
I høringsrunden ble det påpekt at næringsmiddelloven, særlig §§ 1, 4 og 5 fremtrer som uoversiktlige med svært mange ledd. Det ble reist spørsmål om man kunne nummerere de enkelte leddene for å øke lesbarheten og oversikten i de enkelte paragrafene.
Sosial- og helsedepartementet foreslår at de enkelte leddene i paragrafene i næringsmiddelloven nummereres og settes i klamme slik at det fremgår klart at det dreier seg om undernummerering.