4 Forslag til endringer i saltvannsfiskeloven

Det foreslås at virkeområdet for saltvannsfiskeloven § 5a utvides slik at Fiskeridepartementet, med hjemmel i bestemmelsen, kan iverksette enhetskvoteordninger for den konsesjonsbelagte trål- og ringnotflåte og for fartøy over 28 meter største lengde som fisker med konvensjonelle redskap og med adgangsbegrensning.

Videre foreslås det at hjemmelen ikke tidsbegrenses, men at det blir adgang til å innføre enhetskvoteordninger uten hinder av en ytre tidsramme for iverksettelse.

4.1 Høringsbrevet

I høringsbrevet ble det sagt dette om virkeområdet for bestemmelsen:

«Det har i de siste årene vært diskutert hvorvidt hjemmelen burde utvides til å gjelde andre flåtegrupper enn den konsesjonsbelagte trål- og ringnotflåten. I St. meld. nr. 51 (1997-98) på s. 47 går Regjeringen inn for å utvide hjemmelen til å gjelde alle konsesjonsbelagte grupper:

«Fiskeridepartementets vurdering er at enhetskvoteordninger er et godt virkemiddel for kapasitetsbegrensning innenfor konsesjonsregulerte flåtegrupper. Dette krever at adgangsbegrensning er etablert og at inntektsgrunnlaget for fartøyene i hovedsak er regulert gjennom fartøykvoter. Kystflåten er i hovedsak regulert med maksimalkvoter. Utvidelse av adgangen til å ta i bruk enhetskvoteordninger i andre deler av flåten enn den konsesjonsbelagte trål- og ringnotflåten, krever lovendring. Fiskeridepartementet vil fremme forslag overfor Stortinget om videreføring av de etablerte enhetskvoteordninger, og enhetskvoter vil bli vurdert også i forhold til andre konsesjonsbelagte grupper.

Som begrunnelse for å utvide hjemmelen til alle konsesjonsbelagte grupper viser Regjeringen i St. meld. nr. 51(1997-98) s. 47 til at «Enhetskvotordninger gjør det til den enkelte fartøyeiers ansvar å avpasse fangstkapasiteten til det kvotegrunnlaget fartøyet hans har. Ved sviktende lønnsomhet gir en slik ordning også fartøyeier mulighet til rette på situasjonen, ved å selge seg ut eller ved å overføre kvoten fra et annet fartøy som så blir trukket ut av fiske. Enhetskvoter utgjør således et dynamisk virkemiddel både i forhold til flåtefornyelse og i forhold til hensynet til overkapasitet, og kan åpne for mer liberale regler mht. utskifting.»

På denne bakgrunn foreslår Fiskeridepartementet at hjemmelen for enhetskvoteordninger utvides til å gjelde alle flåtegrupper hvor det er adgangsbegrensning.»

Om tidsbegrensning for iverksettelse av enhetskvoteordninger, skrev departementet følgende: «Departementet foreslår videre på bakgrunn av erfaringene med enhetskvoteordninger siden 1984, at hjemmelen gjøres permanent.

Fiskeridepartementet viser videre til at erfaringene med enhetskvoteordninger siden 1984 er gode. Når det tas nødvendige struktur- og distriktsmessige hensyn ved utformingen av de enkelte ordningene, er enhetskvoteordningene egnet til å oppfylle de gjeldende politiske målsettinger om å legge til rette for en lønnsom utvikling av fiskerinæringen hvor en bærekraftig ressursforvaltning er en forutsetning, og hvor markedsorientering og økt verdiskaping i næringen skal bidra til gode arbeidsplasser og bosetting langs kysten, ref. St. meld. nr. 51 (1997-98) s. 15.»

4.2 Høringsinstansenes syn

Nærings- og Handelsdepartementet og Miljøverndepartementet støtter forslaget.

Finansdepartementet stiller seg positiv til tiltak som legger til rette for en lønnsom utvikling av fiskerinæringen hvor en bærekraftig ressursforvaltning er en forutsetning. Departementet har ellers ingen merknader til utkast til lov om endring av saltvannsfiskeloven.

Arbeids- og Administrasjonsdepartementet stiller seg positiv til lovforslaget og bemerker at «....enhetskvoter også bør vurderes innført overfor kystfiskeflåten. I den forbindelse vil vi påpeke at såvel Konkurransetilsynet som Næringslovutvalget anbefaler en slik løsning. Som Fiskeridepartementet selv fremhever utgjør enhetskvoter et dynamisk virkemiddel, som kan begrense overkapasiteten og øke lønnsomheten innenfor flåtegruppen. Enhetskvoter overfor kystfiskeflåten vil på like linje med enhetskvoter overfor konsesjonsbelagte flåtegrupper, bidra til å effektivisere ressursbruken innenfor de gitte totalkvoter.»

Konkurransetilsynet støtter Fiskeridepartementets forslag som gir hjemmel til å utvide ordningen med enhetskvoter til alle fiskerier der det er gitt en totalkvote, jf. saltvannsfiskeloven § 4 første ledd bokstav a.

Konkurransetilsynet mener at ordningen med enhetskvoter bør utvides til å gjelde hele kystflåten. Tilsynet bemerker: «For å fremme en effektiv ressursbruk i fiskeriene bør fangstkvotene omsettes mest mulig fritt i markedet. Det er avgjørende at prisene på kvotene fastsettes i markedet, ikke administrativt. På den måten tilfaller kvotene de fiskerne som har størst betalingsvillighet og driver mest effektivt. Et forvaltningssystem basert på omsettelige fangstkvoter vil fremme en tilpasning av fangstkapasiteten til den tilgjengelige fangstmengde, ved at de minst effektive fiskerne gis incentiver til å legge ned sin kapasitet. På den måten bidrar omsettelige kvoter til at fangstene blir tatt til lavest mulig kostnad.»

Troms Fylkeskommune er positiv til å videreføre ordningene for den konsesjonsbelagte trål- og ringnotflåten og videre positiv til at lovforslaget gjør det mulig å innføre enhetskvoteordning for den konvensjonelle flåte over 28 meter største lengde. Fylkeskommunen ønsker at hjemmelen gjøres midlertidig slik at konsekvensene av ordningen kan analyseres før den gjøres permanent.

Fiskerinæringens Landsforening er positiv til den eksisterende ordning og mener derfor at hjemmelen bør videreføres etter 1. januar 1999. De bemerker: «Når det gjelder spørsmål om varighet, vilkår og eventuelt om det bør gis hjemmel til å innføre enhetskvoter for andre konsesjonsbelagte grupper enn det dagens ordning omfatter, vil styret i FNL avvente realitetsbehandlingen til etter at Ot. prp. nr. 67 har vært behandlet og Stortinget har diskutert St. melding nr. 51. Videre uttaler FNL at «.....det er viktig å se på hvordan dagens ordning kan videreutvikles for å bli mer attraktiv(vilkår og varighet), samt vurdere tiltak som kan stimulere utviklingen av en mer effektiv, robust og økonomisk lønnsom kystflåte.»

Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund er enig i at lovhjemmelen utvides til å gjelde alle flåtegrupper hvor det er adgangsbegrensning og i at hjemmelen gjøres permanent. Forbundet understreker at «...endringen må kombineres med at overdragelse undergis geografiske begrensninger for å beskytte regioner som står næringsmessig svakt.» Det er videre uttalt følgende: «Videre bør man i denne sammenheng forlenge varigheten av kvotene eventuelt vurdere å gjøre disse permanent for å øke forutberegnligheten og gi den nødvendige sikkerheten for fartøyinvesteringer. NNN vil avslutningsvis gi uttrykk for at den foreslåtte ordning vanskelig kan karakteriseres som «omsettelige kvoter», men heller et system hvor man vil bringe balanse i forholdet mellom fangstkapasitet og ressurstilgang samtidig som en styrker lønnsomheten for utøverne.»

Kommunal- og Regionaldepartementet har ingen konkrete merknader til forslaget om utvidelse av enhetskvoteordningen. Det bemerkes videre « at det knytter seg sterk usikkerhet til konsekvensene av en slik lovendring. Usikkerheten gjelder konsekvensene for bosetting og næringsliv i kystdistriktene, og bl.a. det forhold at den framtidige forvaltningen av ordningen, deriblant begrensninger på omsettingen av enhetskvotene, ikke er lagt frem for høring. En klar forutsetning for KRD når det gjelder utvidelse av kvoteordningen som skissert i utkast til lovendring, er at kvoteordningen blir praktisert slik at den ivaretar hensynet til en variert og lokalt tilpasset flåtestruktur. Vi vil videre be om at det i utarbeidelsen av lovendringene sikres at det tas tilbørlig hensyn til de føringer dette kan ha for gjennomføringen av nødvendige tiltak overfor de samiske bosettinger og næringstilpasninger i kyst- og fjordstrøkene.»

Justis- og Politidepartementet sier følgende:

«Vi har følgende merknader vedrørende forholdet til Svalbard:

Utgangspunktet for norsk lovgivnings anvendelse på Svalbard følger av lov av 17. juli 1925 nr 11 om Svalbard § 2. Norsk privatrett, strafferett og lovgivning om rettspleien gjelder for Svalbard når ikke annet er fastsatt, mens andre lovbestemmelser ikke gjelder med mindre det er særskilt bestemt. Det er antatt saltvannsfiskeloven ikke gjelder for Svalbard, med unntak av kap. VI og VII, som er av privatrettslig karakter og § 53 tredje ledd annet punktum og § 54 som er gitt særskilt anvendelse med hjemmel i svalbardloven § 4 tredje ledd. Foreslåtte lovendring vil således ikke få anvendelse i Svalbards territorialfarvann og indre farvann.

Fisket i ovennevnte område reguleres i dag med hjemmel i svalbardloven § 4, jf. forskrift av 28. april 1978 nr 20 om regulering av fiske i Svalbards territorialfarvann og indre farvann.»

Norges Fiskarlag skriver følgende:

«Selv om enhetskvoteordninger har vært benyttet som frivillige strukturordninger innenfor havfiskeflåten på hele 90-tallet, konstaterer Landsmøtet at fangstkapasiteten innenfor havfiskeflåten fortsatt er for stor i forhold til ressursgrunnlaget. Landsmøtet viser til at organisasjonen lenge avventet å ta stilling til enhetskvoteordningene, med har tatt til etterretning at dette er et virkemiddel for å redusere fangstkapasiteten.

Landsmøtet ser behov for å forlenge den midlertidige ordningen på området enhetskvoteordninger. Landsmøtet finner imidlertid den korte høringsfristen som Fiskeridepartementet har gitt i forbindelse med dette lovforslaget uakseptabel. Hvis hjemmelen for å innføre enhetskvoteordninger skal benyttes overfor andre grupper enn de som har slike ordninger i dag, krever Landsmøtet at dette blir gjenstand for en omfattende organisasjonsmessig behandling. Landsmøtet er innforstått med at de nåværende enhetskvoteordningene for torsketrålerflåten, ringnotflåten og «grønlandsreketrålerne» videreføres.

Under henvisning til punkt 17 i ovennevnte vedtak støtter Norges Fiskarlag videreføring av de etablerte enhetskvoteordningene for torsketrålerflåten, ringnotflåten og grønlandsreketrålerne. Norges Fiskarlag har derfor ingen innvendinger til at lovhjemmelen i saltvannsfiskeloven § 5a gjøres permanent for disse gruppene.

Når det gjelder Fiskeridepartementets forslag om å utvide hjemmelen til å gjelde alle flåtegrupper hvor det er adgangsbegrensning vises det til Landsmøtets uttalelse i punkt 17 hvor det heter at «Hvis hjemmelen for å innføre enhetskvoteordninger skal benyttes overfor andre enn de som har slike ordninger i dag, krever Landsmøtet at dette blir gjenstand for en omfattende organisasjonsmessig behandling.»

Nordland Fylkeskommune uttaler:

«Fylkestinget mener at vi fortsatt må ha strenge reguleringer innen alle fiskerier der det er ressursknapphet. Men systemet med omsettelige enhetskvoter har så mange negative virkninger, at fylkestinget ber myndighetene om å vurdere å avvikle ordningen. Fylkestinget vil imidlertid ta sterk avstand fra at ordningen med omsettelige enhetskvoter innføres også for kystfiskeflåten. Fornying av fiskeflåten kan under dagens forhold stimuleres gjennom gode kondemneringsordninger og bedre finansieringsordninger/rammer i SND.»

Finnmark Fylkeskommunesier følgende:

«Finnmark Fylkeskommune v/Utbyggings- og samferdselsstyret går sterk imot en ordning med enhetskvoter som skal omfatte alle flåtegrupper hvor det er innført adgangsbegrensninger (herunder også kystflåten som deltar i torskefiskeriene i Nord-Norge). En økt omsettelighet av kvoter vil bidra til en konsentrasjon av kvoter på færre fartøy, hvor eierne vil være de kapitalsterke rederne og industrikonsern. Finnmark har tatt mer enn sin andel av reduksjonene i fiskeflåten, og må ikke få ytterligere reduksjoner i flåtekapasiteten.

Dersom målet er å øke lønnsomheten i flåten, øke utskiftningen av fartøy, samt å få flere helårsdrevne fartøy, ber vi Fiskeridepartementet om å vurdere mulighetene som ligger i en ordning hvor fiskerne, basert på frivillighet, blir gitt anledning til å slå sammen to eller flere fartøykvoter. Dette bør fortrinnsvis skje i de tilfeller hvor det investeres i nytt fartøy. En slik ordning vil bidra til å opprettholde en fiskereid flåte.»

Sametinget uttaler blant annet:

«Befolkningen i samiske kyst- og fjordområdene har som regel små fartøy med begrenset aksjonsradius (St. meld. nr. 41 (1996-97) Om norsk samepolitikk), noe som har gjort denne «gruppen» særlig utsatt for negative effekter når det gjelder gjennomføring av Fiskeridepartementets reguleringspolitikk. I tillegg til urfolks rettigheter har Norge også forpliktet seg til å forvalte og utnytte ressursene i havet ut fra en bærekraftig beskatning. Dette har ført til at Fiskeridepartementet gjennom lang tid har regulert innsats- og fangstsiden i norske fiskerier gjennom lovendringer med påfølgende forskrifter. I følge Carsten Smith's utredning har samene krav på særtiltak og positiv diskriminering i forhold til den øvrige befolkning. Utviklingen innenfor fiskerisektoren vedrørende rettigheter viser at den samiske befolkning ikke har vært utsatt for positiv diskriminering, men har tvert i mot mistet mange av sine historiske rettigheter til fiske bl.a. gjelder det torskefiske nord for 62^oN. Sammenslåing av fiskekvoter, slik Fiskeridepartementet legger opp til, vil ikke støtte opp om den samiske befolknings leve- og driftsmåte ettersom det er de små båtene som danner grunnlag for den sjøsamiske kultur og levemåte.»

Sør-Norges Trålerlagsier mellom annet:

«Sør Norges Trålerlag organiserer i dag fartøy som har forskjellig adgangsbegrensninger. Laget har i lengre tid arbeidet med å strukturere denne delen av flåten. Resultatet har blitt at en har fått på plass et regelverk som til en viss grad gjør det mulig å fornye flåten og dermed øke verdiskapningen. Når det gjelder nordsjøtrålernes kvoter på sild og makrell er disse så små at gevinsten ved en enhetskvoteordning vil være svært liten. På bakgrunn av dette er ikke styret i Sør Norges Trålerlag interessert i å innføre enhetskvoteordning innen denne delen av flåten. Styret i Sør Norges Trålerlag mener at en permanent innføring av enhetskvoteordninger innen alle adgangsbegrensede fiskerier, vil få svært store konsekvenser.»

Norges Kystfiskarlag uttaler blant annet:

«Vi kan ikke se at det er dokumentert at enhetskvoteordningen har tjent sin hensikt. Den har tvert imot bidratt til å befeste og utvide den overkapasitet vi i dag har i fiskeflåten. Etter vårt skjønn bør ordningen derfor avskaffes.»

Foreninga Åpen Fiskerialmenning «ber fisk. dep. trekke forslaget om enhetskvoter for kystfiskeflåten og heller ikke forlenge ordninga for ringnot og trål da strukturendringene i denne delen av fiskeflåten har kommet langt nok.»

Norges Fritidsfiskarlag avviser lovforslaget og viser bl. a. til at det « Ved innføringen av enhetskvoter i alle fartøygrupper vil en lukket almenning være et faktum. Ingen vil være født til en rett til selvstendig økonomiske høsting av havets ressurser lenger. En blir prisgitt frie vurderinger av Fiskeridepartementet for å få rett til kommersielt fiske, og dette går NFFL i mot.»

Norges Fritids- og småfiskerforbund går i mot at enhetskvote innføres som reguleringsordning for kystflåten. De uttaler: «Vi mener at fiskeressursene som en nasjonal ressurs bør være mer tilgjengelig for de i kystbefolkningen som kan tenke seg å ha dette som levebrød alene eller i kombinasjon med andre yrker. Da må det også være mulig å starte fiske i det små og så opparbeide seg dersom en ser at det går bra. Med konsesjonsplikt for de fleste fiskeslag og enhetskvote blir det svært vanskelig for «nye» å komme inn på banen.

Norges Naturvernforbund går i mot en videreføring av dagens ordninger og ber om at det gjøres klart i lovteksten at hjemmelen ikke gjelder for kystflåten.

4.3 Departementets merknader

Departementet viser til at et flertall av høringsinstansene slutter seg til eller gir et betinget samtykke til lovforslaget.

Norges Fiskarlag har fremholdt at et forslag om å innføre enhetskvoteordninger i andre flåtegrupper enn de som omfattes i dag, må gjøres til gjenstand for omfattende organisasjonsmessig behandling. I tilknytning til dette skal det bemerkes at departementet er enig i at en slik utvidelse må undergis en grundig behandling. Utvidelsen av virkeområdet for saltvannsfiskeloven § 5a er begrenset til å gjelde fartøy over 28 meter største lengde som fisker med konvensjonelle redskap og med adgangsbegrensning. Hvilke grupper som det vil være aktuelt å iverksette enhetskvoteordninger for må det tas stilling til etterhvert, etter den løpende fiskeripolitiske debatt og utviklingen innenfor fiskerinæringen. Fiskeridepartementet finner det videre hensiktsmessig med en hjemmel som gjør det mulig å iverksette enhetskvoteordninger uavhengig av en ytre tidsramme. Det vises i denne sammenheng til at det i en årrekke har vært midlertidige hjemler for enhetskvoteordningen.

Departementet viser til at det før det iverksettes enhetskvoteordninger for nye flåtegrupper vil være naturlig å vurdere ulike sider av enhetskvoteordningen i forhold til f.eks. uønskede effekter for sysselsetting og bosetting. Et forslag om enhetskvoteordning for nye flåtegrupper vil gjøres til gjenstand for behandling i næringens organisasjoner. Som nevnt, og som Norges Fiskarlag forutsetter, vil dette bli en omfattende høringsprosess for hver ny ordning som foreslås. Sentrale spørsmål vil være om det skal innføres en enhetskvoteordning og hvordan ordningen skal utformes. I tilknytning til det sistnevnte vil spørsmål om ulike begrensninger stå sentralt, f.eks. geografiske og gruppemessige begrensninger i sammenslåingsadgangen, varigheten av ordningen og kvotetak for å hindre kvotekonsentrasjoner.

Departementet er uenig med flere av høringsinstansene som karakteriserer enhetskvoteordningen som omsettelige kvoter. Omsettelige kvoter kan karakteriseres som adgang til å overføre kvoter mellom ulike personer mot vederlag. Et system med omsettelig kvoter kjennetegnes ellers av få eller ingen skranker i adgangen til å foreta slik overføring. I henhold til gjeldende fiskerilovgivning er det fiskerimyndighetene som har kompetanse til å tildele kvoter.

Fiskeridepartementet legger til grunn at en enhetskvoteordning ikke er et system hvor kvoter skal omsettes. Når det er nødvendig å omsette fartøyer for å få tildelt enhetskvote betales det et vederlag for fartøyet som avtales mellom kjøper og selger. Fiskerimyndighetene kan deretter tildele enhetskvote på nærmere fastsatte vilkår.

Noen av høringsinstansene, heriblant Norges Kystfiskarlag, mener at enhetskvoteordningen bør avskaffes under henvisning til at den ikke er formålstjenlig. Departementet viser til at de gjeldende enhetskvoteordninger har som formål i tilpasse flåten til ressursgrunnlaget. Etter departementets oppfatning har enhetskvoteordningene fungert etter sin hensikt i og med at flåten idag er redusert med 6 torsketrålere, 6 ringnotsnurpere og 2 grønlandsreketrålere. Det vises til at enhetskvoteordningene er et tilbud til næringen slik at det er næringen som avgjør om det er nødvendig å tilpasse seg til ressursgrunnlaget gjennom å benytte ordningen.

Noen av høringsinstansene går i mot eller er skeptisk til å utvide virkeområde til å gjelde alle flåtegrupper hvor det er adgangsbegrensning. Departementet viser til at det i enkelte fiskerier har vært nødvendig å fastsette årlige begrensninger i deltakelsen for fartøy uten spesiell tillatelse. I sin enkleste form har det vært satt krav om at fartøy skal være registrert i merkeregisteret og at eieren eller høvedsmannen skal være registrert i fiskermanntallet. Andre ordninger har i tillegg stilt krav om at vedkommende eier, høvedsmann eller fartøy skal ha deltatt i det samme fisket i visse år, eventuelt kombinert med et krav om et visst kvantum fangst i de samme årene. Slike adgangsbegrensninger har vært fastsatt med hjemmel i § 6 i deltakerloven av 1972. Innføring av adgangsbegrensning i et fiske er et uttrykk for at det er overkapasitet i den flåtegruppe som driver dette fisket. En enhetskvoteordning kan etter departementets oppfatning tilpasse kapasiteten til ressursgrunnlaget og således bl.a. sikre de deltakende fartøy et godt driftsgrunnlag. Departementet foreslår på bakgrunn av ovennevnte at hjemmelen begrenses til den konsesjonsbelagte trål- og ringnotflåte og til fartøy over 28 meter største lengde som fisker med konvensjonelle redskap og med adgangsbegrensning.

Blant annet på bakgrunn av de merknader som er kommet i høringsrunden er det foretatt en del endringer i lovutkastet dels av materiell og dels av redaksjonell karakter.