4 Nærmere om de enkelte punktene i lovendringsforslaget

4.1 Prinsippet om at Lånekassen bør gis hjemmel til å delta i gjeldsordninger utenfor gjeldsordningsloven i særlige tilfeller.

4.1.1 Gjeldende rett

Med hjemmel i utdanningsstøtteloven § 8 femte ledd første punktum kan departementet fastsette at det kan deltas i forhandlinger om gjeldsordning etter gjeldsordningsloven. I forskriftene til utdanningsstøtteloven kap. VI punkt 13 har departementet fastsatt at utdanningsgjeld er omfattet av vilkårene i gjeldsordningsloven. Videre heter det at Lånekassen kan gå inn i forhandlinger om gjeldssanering etter denne loven når namsretten har åpnet gjeldsforhandling. Etter at en gjeldsordningsperiode som er hjemlet i gjeldsordningsloven er fullført i samsvar med avtalt frivillig gjeldsordning eller rettsavgjørelse om tvungen gjeldsordning, kan restgjelden bli ettergitt helt eller delvis.

Etter utdanningsstøtteloven § 8 femte ledd siste punktum kan departementet i forskrift fastsette at staten kan delta i gjeldsordninger utenfor gjeldsordningsloven dersom Lånekassen har overført sin fordring til staten. Etter forskrift til utdanningsstøtteloven kap. XI punkt 2 er Statens innkrevingssentral gitt hjemmel til å delta i slike gjeldsordninger når Lånekassen har overført sin fordring permanent til staten. Etter at en utenrettslig gjeldsordningsperiode er fullført i samsvar med den gjeldsordningen som er avtalt, kan restgjelden helt eller delvis bli ettergitt.

Etter husbankloven § 17 andre ledd kan Husbanken i særlige tilfelle delta i gjeldsforhandlinger. Bestemmelsen i husbankloven må forstås slik at den omfatter både rettslige og utenrettslige gjeldsforhandlinger.

4.1.2 Departementets høringsutkast

Departementet foreslo i høringsutkastet at Lånekassen får en generell lovhjemmel til å delta i gjeldsordninger utenfor gjeldsordningsloven. Departementet mente at dette kunne skje ved å endre utdanningsstøtteloven § 8 femte ledd på følgende måte:

«Staten kan delta i gjeldsforhandlinger dersom Lånekassen har overført sin fordring til staten. I særlige tilfeller kan Lånekassen delta i gjeldsforhandlinger.»

Departementet påpekte at deltagelse i gjeldsforhandlinger måtte tolkes som å omfatte både rettslige og utenrettslige gjeldsforhandlinger.

I høringsutkastet fremhevet departementet at en generell lovhjemmel til å delta i gjeldsordninger utenfor gjeldsordningsloven vil medføre at Lånekassen får mulighet til å gå inn i reelle forhandlinger med tilbakebetaleren der det foreligger grovt mislighold av betalingsforpliktelsen. Dette vil gi Lånekassen mulighet til å treffe de tiltak som i den konkrete situasjonen anses nødvendig for å minimalisere fremtidige tap for Lånekassen.

Departementet pekte videre på at bestemmelsen ikke er formulert som en rettighet for Lånekassens kunder. At Lånekassen i særlige tilfeller kan delta i gjeldsforhandlinger innebærer at det skal foretas en konkret konsekvens- og hensiktsmessighetsvurdering i det enkelte tilfelle.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

Samtlige av høringsinstansene er positive til forslaget om at Lånekassen i særlige tilfeller kan delta i gjeldsordninger utenfor gjeldsordningsloven . Finansdepartementet understreker at en slik lovendring som departementet foreslår vil kunne effektivisere innkrevingen av studielån på et tidligere tidspunkt enn dagens regelverk åpner for. En slik hjemmel vil på denne måten kunne føre til at Lånekassen tar et nødvendig tap tidlig for å unngå større tap senere. Barne- og familiedepartementetuttrykker støtte til at Lånekassen gis adgang til å delta i utenrettslige gjeldsforhandlinger på linje med private. En slik lovendring vil i stor grad forenkle behandlingen av misligholdssaker både for låntakerne og Lånekassen. Endringen vil også medføre at det i langt flere tilfeller enn i dag blir realitet i gjeldsordningslovens krav om at skyldneren skal ha forsøkt å komme til en ordning på egen hånd. Justis- og politidepartementet peker på at namsmanns- og rettsapparatet spares for unødig ressursbruk ved å åpne for at Lånekassen får anledning til å delta i utenrettslige gjeldsordninger. Juss-Bussmener at det er av stor betydning at Lånekassen får tilstrekkelige fullmakter til å gå inn i seriøs drøfting med låntakere om en realistisk betjening av det misligholdte lånet. Regelen som er foreslått vil være samfunnsøkonomisk lønnsom. Statens innkrevingssentralpeker på at de formelle prosedyrene i gjeldsordningsloven ikke vil gjelde ved en utenrettslig gjeldsordning. Dette betyr at Lånekassen som kreditor vil ha langt større mulighet til å styre utviklingen og til å påvirke resultatet. For skyldneren vil en utenrettslig gjeldsordning oppfattes som mindre ydmykende enn en gjeldsordning etter loven. Erfaringen til Statens innkrevingssentral er at det er hensiktsmessig å benytte utenrettslige gjeldsordninger når gjeldssituasjonen er oversiktlig og gjelden ikke omfatter for mange kreditorer.

4.1.4 Departementets vurderinger

Departementet går på denne bakgrunn inn for en endring av utdanningsstøttelovens § 8 femte ledd slik at Lånekassen får lovhjemmel til å delta i gjeldsordninger utenfor gjeldsordningsloven. Lovendringen vil også innebære at Statens innkrevingssentral får hjemmel direkte i utdanningsstøtteloven til å delta i utenrettslige gjeldsordninger. En slik lovformulering vil ikke kreve ytterligere hjemmelsdekning i forskrifts form.

Lovendringen innebærer en utvidelse av Lånekassens muligheter til å delta i gjeldsforhandlinger i forhold til dagens regler, i.o.m. at Lånekassen i særlige tilfeller får anledning til å delta i utenrettslige gjeldsordninger. For Statens innkrevingssentral vil endringen av § 8 femte ledd ikke innebære noen realitetsendring fra dagens situasjon.

I forhold til det forslag til lovendring som har vært på høring, har departementet foretatt noen endringer av lovtekstens utforming. Den viktigste endringen innebærer at Statens innkrevingssentral og Lånekassens adgang til å delta i utenrettslige gjeldsforhandlinger fremgår uttrykkelig av selve lovteksten. Departementet har videre foretatt noen språklige endringer av lovtekstens utforming, men innholdet og realitetene er det samme.

4.2 Ettergivelse av uerholdelige fordringer

4.2.1 Gjeldende rett

I følge utdanningsstøtteloven § 8 tredje ledd andre punktum kan departementet gi regler om hel eller delvis ettergivelse av lån når det finnes rimelig på grunn av uførhet eller langvarig sykdom. Departementet har gitt slike regler i forskriftene til utdanningstøtteloven. Kriteriene for at en låntaker kan få ettergitt gjelden helt eller delvis er at denne er minst 50 prosent ufør, får uførepensjon fra folketrygden eller tilsvarende pensjonsordning i utlandet og samlet brutto månedsinntekt er under er visst nivå. Har låntakeren vært arbeidsufør i minst seks år på grunn av sykdom, kan det gi grunnlag for ettergivelse etter de samme inntektsgrensene. Ut over dette har ikke Lånekassen hjemmel for å ettergi gjeld med mindre det skjer som ledd i en rettslig gjeldsordning. Låntakere som er i en vanskelig økonomisk situasjon, men som ikke oppfyller kriteriene for ettergivelse, kan søke om betalingsutsettelse og rentefritak i påvente av at det skjer en bedring i økonomien.

4.2.2 Departementets høringsutkast

Departementet foreslo i høringsutkastet at tap på lån, renter og omkostninger kan ettergis av Lånekassen i den utstrekning fordringen anses uerholdelig. Departementet fremhevet at kravet om at fordringen må anses uerholdelig understreker at det ikke skal være kurant å få ettergitt utdanningslånet. Det må foretas en individuell og skjønnsmessig vurdering av den enkelte misligholder. Departementet mente i denne forbindelse at det må fastsettes retningslinjer for skjønnet i forskriftene til utdanningsstøtteloven.

Departementet presiserte i høringsutkastet at ettergivelse bør kunne skje både i forbindelse med en gjeldsordning og i andre inkassosaker.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og politidepartementet mener at uttrykket «uerholdelig» bør vurderes omskrevet med for eksempel betegnelsen «ikke mulig å inndrive». Lånekassenpeker på at høringsutkastets forslag til endring av utdanningsstøtteloven har en uheldig formulering i og med at det ikke er tap på lån, renter og omkostninger som skal ettergis, men lånedelen.

4.2.4 Departementets vurderinger

Dagens regelverk innebærer, med visse unntak for uførhet og langvarig sykdom, at Lånekassen ikke har hjemmel for å ettergi gjeld med mindre det skjer som ledd i en rettslig gjeldsordning. Reglene om betalingsutsettelse og rentefritak har liten verdi for kunder i Lånekassen med store betalingsproblemer av varig karakter. Departementet finner det påkrevet med tiltak som kan begrense Lånekassens tap. I denne forbindelse ser departementet at det er nødvendig å gi Lånekassen videre fullmakter i forbindelse med inngåelse av utenrettslige gjeldsordninger og i andre inkassosaker, og går inn for at lån, renter og omkostninger kan ettergis i den utstrekning fordringen anses uerholdelig.

Departementet vil peke på at det av hensyn til konsekvens og oversikt i regelverket er ønskelig å formulere bestemmelsen om ettergivelse av lån, renter og omkostninger mest mulig identisk med den tilsvarende bestemmelsen i husbankloven. I husbankloven § 17 andre ledd tredje punktum benyttes uttrykket «uerholdelig» fordring. Departementet finner likevel at hensynet til brukervennlighet og enkelhet tilsier at «uerholdelig» omskrives til «ikke mulig å inndrive». I forhold til høringsutkastet har departementet også foretatt en endring av lovtekstens utforming i tråd med kommentarer fra Lånekassen.

4.3 Klageadgangen

4.3.1 Gjeldende rett

Det er oppstilt ulike vilkår for å motta utdanningsstøtte, bl.a. type utdanningsinstitusjon, inntekt, formue, hvor lenge man har mottatt støtte, statsborgerskap, opptak ved en utdanningsinstitusjon, oppholdskrav osv. Utdanningsstøtte er en sosial støtteordning som elever og studenter har krav på når de oppfyller de konkrete vilkårene for å motta lån og stipend. Tilsvarende gjelder for andre deler av regelverket til Lånekassen, som for eksempel sosiale ordninger på tilbakebetalingssiden. En tilbakebetaler som oppfyller kravene til betalingsutsettelse, rentefritak og ettergivelse har krav på å få søknaden innvilget.

Vedtak som Lånekassen fatter om konkrete rettigheter for den enkelte støttesøker/tilbakebetaler er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse. Etter utdanningsstøtteloven § 12 oppnevner departementet en klagenemnd som er klageinstans etter forvaltningsloven for enkeltvedtak om utdanningsstøtte.

4.3.2 Departementets høringsutkast

Departementet la i høringsutkastet til grunn at en avtale som er inngått under en utenrettslig gjeldsordning ikke vil være et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven. Departementet bemerket at en utenrettslig gjeldsordningsavtale vil bli fattet ut fra forretningsmessige kriterier og ikke ut fra forvaltningsmessige prinsipper.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Lånekassen mener at departementets forslag på en nødvendig måte klargjør at en avtale som inngår under en utenrettslig gjeldsordning, ikke er et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven. Avgjørelsen vil bli fattet ut fra forretningsmessige kriterier, basert på økonomiske, ressursmessige og sosialpolitiske hensyn.

Justis- og politidepartementet foretar en sammenligning med husbanklovens unntak fra forvaltningslovens klage- og omgjøringsregler når det gjelder Husbankens vedtak om lån eller tilskudd. Justis- og politidepartementet viser til at husbanklovens bestemmelse må forstås slik at den gjelder hele Husbankens virksomhet etter loven, og ikke bare det opprinnelige vedtaket om å innvilge eller avslå søknad om lån. I forhold til husbankloven betyr dette at forvaltningslovens klageregler heller ikke får anvendelse på vedtak om å ettergi lån, renter eller omkostninger. Unntaket fra forvaltningslovens klageregler begrunnes med at banken som klageinstans ikke vil ha den nødvendige lokalkunnskap og at Kommunal- og regionaldepartementet verken vil ha kapasitet eller fagkunnskap til å foreta en forsvarlig overprøving i slike spørsmål. Justis- og politidepartementet mener at det i klagesaker etter utdanningsstøtteloven § 8 ikke vil være behov for å foreta slike vurderinger. Etter Justis- og politidepartementets syn bør det derfor vurderes om kundene i Lånekassen likevel bør ha klageadgang etter forvaltningsloven når det gjelder vedtak fattet i medhold av den foreslåtte lovendringen i § 8 femte ledd.

4.3.4 Departementets vurderinger

Departementet har vurdert om avgjørelser fattet i medhold av den foreslåtte § 8 femte ledd i utdanningsstøtteloven bør kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler. En klageadgang på denne typen avgjørelser vil sannsynligvis føre til et stort antall klagesaker, og et sterkt press på Lånekassens ressurser. Departementet finner det av denne grunn ikke hensiktsmessig å etablere en klageadgang i denne typen saker. Departementet ønsker videre at dette skal fremgå uttrykkelig av utdanningsstøtteloven.