2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Utviklingstrekk innen helse- og sosialtjenesten
Fra slutten av 1980-tallet og utover på 90-tallet fikk kommunene et stadig større ansvar for å yte helse- og sosialtjenester. Tjenester skulle tilbys i brukerens nærmiljø og i størst mulig grad i brukerens hjem eller tilrettelagte boliger. Det ble bygget et stort antall boliger med et kommunalt tjenestetilbud. I sykehussektoren fikk pasientene kortere liggetider, og det ble gjort økt bruk av dagbehandling og poliklinisk behandling. Mot slutten av 1990-tallet ble antall aldershjemsplasser betydelig redusert, samtidig som hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester økte.
Helsevesenet har siden 1980 gjennomgått en utvikling hvor pasientens selvbestemmelse og autonomi i langt større grad tillegges vekt. Pasientrettighetsloven av 1999 (ikrafttredelse 2001) kodifiserte gjeldende rettigheter og etablerte nye rettigheter for pasientene.
Felles for reglene i pasientrettighetsloven er at de understreker pasientens rett til selvbestemmelse. Regelverket forutsetter at pasienten er i stand til å ta imot informasjon og til å medvirke ved gjennomføringen av helsehjelpen. Pasienten skal aktivt ta stilling til helsehjelpen, og et uttrykt samtykke er normalt en forutsetning for at helsehjelp kan gis. Det er kun anledning til å gi helsehjelp uten samtykke når det foreligger lovhjemmel eller annet gyldig rettsgrunnlag for dette.
De forutsetninger som ligger i pasientrettighetsloven knyttet til selvbestemmelse og autonomi er overførbare til kommunale helse- og sosialtjenester. Imidlertid er det brukergrupper innen kommunale helse- og sosialtjenester hvor en slik forutsetning vanskelig kan legges til grunn. Enkelte brukergrupper er ikke i stand til å fremme sine egne omsorgsbehov. For å sikre reell selvbestemmelse og brukermedvirkning, må alle ha lik rett til tjenester, uavhengig av alder, diagnose eller funksjonsevne.
Utviklingen innenfor spesialisthelsetjenesten, med økt fokus på poliklinisk behandling og kortere liggetider, krever bedre samhandling mellom forvaltningsnivåene. I skjæringspunktet mellom forvaltningsnivåene og mellom helsetjenester og sosiale tjenester er det behov for formalisering av en pasient- / brukerrepresentant.
2.2 Om pasientombudsordningen
Det første pasientombudet ble etablert av Nordland fylkeskommune i 1984. Ulike ordninger med pasientombud ble opprettet på 1980- og 1990- tallet, etter vedtak truffet av den enkelte fylkeskommune eller det enkelte sykehusstyre. Før 2003 var pasientombudene organisert i fylkene, og lå organisatorisk direkte under fylkesordføreren. Men ikke alle fylkene hadde pasientombud. Det var derfor et ønske om å gi alle i landet samme tilbud uansett fylke.
Stortinget ønsket etter hvert pasientombudsordningen lovfestet i en ny pasientrettighetslov. Ved behandlingen av Innst. S. Nr. 165 (1994-95) vedtok Stortinget å be regjeringen om å fremme forslag om lovfesting av ordningen med pasientombud i alle fylker.
I Ot.prp. nr. 12 (1998-99) Lov om pasientrettigheter, går det innledningsvis fram at de ulike pasientombudsordninger som er opprettet, føyer seg inn i rekken av ulike tiltak som er iverksatt for å sette brukerne og deres behov i sentrum. Daværende Sosial- og helsedepartement vurderte i den forbindelse pasientombudets virksomhet som kontaktskapende mellom pasient og helsetjenesten, og dermed konflikthindrende.
Forslaget om utvidelse av pasientombudsordningen er senere tatt opp i Soria Moria-erklæringen (2005), hvor regjeringen vil:
«Endre pasientrettighetsloven slik at også brukere av kommunal helse- og omsorgstjenester skal omfattes av pasientombud.»
I St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening, følges innholdet i Soria Moria-erklæringen opp:
«Staten skal sørge for at det er et pasientombud i hvert fylke, men arbeidsområdet har til nå bare vært spesialisthelsetjenestene. Det er like sterke hensyn som taler for en ombudsordning i forhold til kommunale tjenester, som det er for spesialisthelsetjenester. Regjeringen vil derfor foreslå lovendringer slik at også brukere av kommunale helse- og omsorgstjenester skal omfattes av ordningen med pasientombud.»
I Innst. S. nr. 50 (2006-2007) støtter flertallet i komiteen innholdet i St.meld. nr. 25 (2005-2006) om at en utvidet pasientombudsordningen bør omfatte helse- og sosialtjenester, inkludert hele eller deler av sosialtjenestelovens virkeområde.
«Komiteen påpeker at en utvidet pasientombudsordning som også omfatter sosialtjenestelovens virkeområde, vil være positivt for blant annet funksjonshemmede som er avhengige av flere tjenester som reguleres av denne loven, som avlastning og støttekontakt.»
2.3 Departementets forslag
Ordningen med pasientombud for spesialisthelsetjenesten har siden oppstarten i 1984 blitt godt kjent blant brukerne. Til tross for avgrensning til spesialisthelsetjenesten, omhandler mange av henvendelsene til pasientombudene seg om kommunale helse- og sosialtjenester, eller samhandlingen mellom disse og spesialisthelsetjenesten. De henvendelsene ombudene får, er ofte sammensatte og krever en ombudsordning som dekker begge forvaltningsnivåene.
Pasientombudene har registrert en sterk økning i antall henvendelser de siste årene. Den totale økning har fra 2003 til 2005 vært på nesten 20 prosent. Av felles årsmelding for alle landets pasientombud for 2005 framgår det at av totalt 11.000 henvendelser i 2005, gjaldt 2000 kommunale helsetjenester.
Dagens avgrensning framstår som uforståelig for mange som henvender seg til ombudene, og ordningen kan framstå som fragmentert og lite koordinert. Spesielt sett i forhold til utfordringene knyttet til pasienter som trenger tjenester fra flere nivåer i helsetjenesten og langvarig oppfølging.
De kommunale tjenestene representerer et område som er av svært stor betydning for mange tjenestemottakere. En utvidelse av ordningen innebærer at over 110.000 personer som i dag mottar kommunale helse- og sosialtjenester omfattes av pasientombudsordningen. Dette innebærer at personer som mottar for eksempel praktisk bistand, herunder avlastning, brukerstyrt personlig assistanse eller støttekontakt, omfattes.
Forslaget innebærer også en forenkling for brukere og pasienter som mottar tjenester fra både spesialisthelsetjenesten og kommunale helse- og sosialtjenester, ved at man etablerer en generell ordning framfor fragmenterte ombudsordninger basert på diagnosegrupper. Samt at grupper som ikke er i stand til å gi uttrykk for egne tjenestebehov, herunder personer med utviklingshemninger, sikres en formalisert brukerrepresentant.
Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at en utvidelse av pasientombudsordningen i denne omgang omfatter den kommunale helsetjenesten regulert i lov om kommunehelsetjenesten, med unntak av lovens kapittel 4a om miljørettet helsevern. Departementet foreslår videre at pasientombudsordningen utvides til å omfatte tjenestene regulert i lov om sosiale tjenester, med unntak av lovens kapittel 5 om økonomisk stønad og kapittel 5A Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Videre foreslås pasient- og brukerombud å erstatte dagens navn, pasientombud.
Utvidelsen innebærer ikke endringer i de regler som allerede gjelder pasientombudene. Pasientombudet avgjør selv om en henvendelse gir tilstrekkelig grunn til å ta en sak opp til behandling, uavhengig av hvilket forvaltningsnivå tjenestene ytes. Ombudet bør i sin prioritering av saker sikre kjerneoppgavene. Det er særlig viktig å bidra til å sikre personer som ikke selv er i stand til å fremme egne interesser en talsperson.
2.4 Gjeldende rett
Pasientombudet skal arbeide for å ivareta pasientens behov, interesser og rettssikkerhet overfor helsetjenesten, og for å bedre kvaliteten i helsetjenesten.
Pasientrettighetsloven § 8-2 fastsetter at staten skal sørge for at det er et pasientombud i hvert fylke. Pasientombudets arbeidsområde omfatter offentlige spesialisthelsetjenester. Ombudet skal utføre sin virksomhet selvstendig og uavhengig.
Pasientombudet kan ta saker som gjelder forhold i den offentlige spesialisthelsetjenesten opp til behandling. Dette kan gjøres etter en muntlig eller skriftlig henvendelse eller på eget initiativ. Enhver kan henvende seg til pasientombudet og be om at en sak tas opp til behandling. Den som henvender seg til pasientombudet, har rett til å være anonym.
Pasientombudet avgjør selv om en henvendelse gir tilstrekkelig grunn til å ta en sak opp til behandling. Dersom pasientombudet ikke tar opp saken, skal den som har henvendt seg gis underretning og en kort begrunnelse for dette.
I henhold til pasientrettighetsloven § 8-7 skal pasientombudet i rimelig utstrekning gi den som ber om det informasjon, råd og veileding om forhold som hører under ombudets arbeidsområde. Pasientombudet har rett til å uttale sin mening om forhold som hører inn under ombudets arbeidsområde, og til å foreslå konkrete tiltak til forbedringer. Pasientombudet bestemmer selv hvem uttalelsene skal rettes til. Uttalelsene er ikke bindende.
Pasientombudet skal gi den som har henvendt seg, underretning om resultatet av sin behandling av en sak og en kort begrunnelse for resultatet. Pasientombudet skal underrette tilsynsmyndighetene om tilstander som det er påkrevet at disse følger opp. Pasientombudet skal videre sørge for å gjøre ordningen kjent.