5 Nærmere om innholdet i lovforslaget
5.1 Forslagets innhold
Et generelt totalforbud mot ethvert videresalg av billetter vil omfatte de tilfeller hvor billetter selges videre til pålydende fordi de ellers ikke vil bli benyttet. Dette vil være uheldig. Ved å begrense forbudet til det å kreve høyre pris enn billettens pålydende unngås dette problemet. Dermed rammer forbudet kun inntektsinteressen til dem som driver organisert videresalg av billetter.
Det er kun det rene videresalg av billetter som er tenkt rammet. Forbudet hindrer ikke at arrangøren inngår avtale med en kommisjonær om å forestå billettsalget til det aktuell arrangement. Det betyr at dagens tendens til at den ordinære førstehåndsomsetning skjer gjennom egne billettsalgsfirma fortsatt kan opprettholdes. Dersom det ved slikt førstehånds kommisjonærsalg er krevd særskilt billettavgift som framgår av billetten, kan billettavgiften også være inkludert i salgsprisen ved videresalg.
Et forbud mot annenhåndssalg av billetter vil innebære at politiet i prinsippet kan stanse slik virksomhet. Ulovlig videresalg som skjer på offentlig sted, for eksempel i forkant av selve arrangementet, vil dermed kunne stanses ved direkte inngripen. I hvilken grad inngripen vil skje i praksis vil være basert på en løpende ressursprioritering fra politiets side.
I tillegg vil Forbrukerombudet kunne stoppe markedsføring av billetter til pris over pålydende, som skjer i næringsvirksomhet overfor forbrukere, og vil kunne spre kunnskap om forbudet gjennom generell informasjon og behandling av enkeltsaker. Departementet antar at disse mekanismene vil kunne gi mye av den virkning som ligger til grunn for forbudsforslaget. Det foreslås derfor ikke inntatt regler om straff ved brudd på forbudet. Siktemålet er at forbudet mot prispåslag blir gjort kjent blant forbrukerne i så stor grad at grunnlaget for organisert annenhåndssalg av billetter faller bort.
Siden forbudet ikke skal sanksjoneres med straff, er det ikke ansett aktuelt å ta det inn i straffeloven. Behovet for å ta i bruk straff, som er samfunnets strengeste reaksjon, kan vurderes på nytt etter at reglene har virket en stund. Forbudet foreslås fremmet som egen lov, etter mønster av den tilsvarende danske loven fra 1919. Med en slik ordning blir forbudet en selvstendig og tydelig norm.
I Danmark kan overtredelse av forbudet medføre bøtestraff, men forbudet har tradisjonelt krevd liten grad av faktisk håndheving. Ved høringsforslag utsendt av det danske Kulturministeriet i november 2006 er det foreslått en modernisering av den danske lovteksten, samt at foretaksstraff skal inngå som en mulig reaksjon på forbudet. Situasjonen i Norge, hvor det i dag ikke finnes et uttrykkelig lovforbud, taler samlet sett for en ordning med en egen lov og håndhevelse gjennom politiloven og markedsføringsloven som er beskrevet ovenfor. Det foreslås imidlertid at loven inneholder en bestemmelse om at kjøperen kan kreve refundert av selgeren det beløpet som eventuelt er betalt ut over pålydende.
5.2 Høringsinstansenes syn
Norges idrettsforbund og olympiske komite og Norges fotballforbund er positive til lovforslaget. Fotballforbundet understreker at:
«Det viktigste for NFF har vært å høyne bevisstheten blant forbrukerne, samt å sørge for at det finnes en mulighet for å stoppe videresalg i vinnings hensikt. I så måte oppfyller det foreslåtte lovforbudet NFFs behov.»
Også Norsk Rockeforbund støtter forslaget.
Norsk Festivaler støtter intensjonen bak forslaget, men frykter at effekten blir liten uten hjemmel for straffereaksjoner. Det anbefales også en tydeligere presisering av at arrangøren fortsatt kan la andre aktører stå for billettsalget.
Billettservice.no tror ikke at et forbud mot annenhåndsomsetning er fornuftig, og tar i stedet til orde for at «de lovgivende myndigheter (bør) sørge for at videresalg av billetter skjer i henhold til et lovverk som beskytter forbrukeren». Det vises til at myndighetene i Storbritannia har tatt initiativ til et samarbeid med billettsalgsbransjen for å gjennomgå annenhåndsmarkedet for billettsalg. Billettservice vil se positivt på å delta i et tilsvarende samarbeid med norske myndigheter.
Frivillighet Norge forutsetter at lovforslaget ikke fører til økt byråkrati for arrangører av kultur- og idrettsarrangementer, at loven håndheves på en effektiv måte og at organisasjonene blir tatt med på råd når virkningen av loven skal evalueres.
Advokatforeningen peker på at forslaget om at det i første omgang ikke skal vedtas straffesanksjoner vil kunne medføre at loven på en utilsiktet måte avkriminaliserer «svartebørshandel» med billetter til kultur- og idrettsarrangementer.
Forbrukerombudet støtter lovforslaget, men forutsetter at også politiet med jevne mellomrom faktisk griper inn mot eventuelle brudd på forbudet. Forbrukerrådet er også positive til forslaget men mener at brudd på forbudet bør gjøres straffbart. Rådet har
«store vanskeligheter med å se hvordan lovforslaget i praksis vil fjerne den organiserte svartebørsvirksomheten. Vi ser det som usannsynlig at noen vil legge ned en lukrativ virksomhet av frykt for at de kan risikere at politiet en gang i blant kan f eks gripe inn mot en ansatt som er i ferd med å selge en billett til overpris uten for en stadion el. Markedsføringsforbudet vil vel heller ikke innebære noe reelt hinder for denne typen virksomhet. Det vil enkelt kunne unngås ved ikke å nevnte pris i annonser mv.»
Justis- og politidepartementet støtter forslaget om at forbudet ikke skal sanksjoneres med straff, og anser det lite formålstjenelig at politiets ressurser skal brukes i slike saker. Politidirektoratet mener at et eventuelt lovforbud mot videresalg av billetter bør håndheves ved at oppfølgingen legges til forbrukermyndighetene, og anser det lite formålstjenelig at politiet skal opptre aktivt i disse sakene.
Nærings- og handelsdepartementet har i forbindelse med vurderingen av de EØS-rettslige sider ved forslaget reist spørsmål om billettransaksjoner faller innenfor reglene om fri fribevegelighet for tjenester eller om det kan være at handelen med billetter er verdipapirhandel med ihendehaverdokumenter som må anses å falle inn under reglene om fri bevegelse av kapital.
5.3 Departementets vurderinger
Hovedinnvendingene mot lovforslaget har i høringsrunden knyttet seg til usikkerhet om hvor stor effekten av et forbud vil bli uten at det vedtas hjemmel for straffesanksjoner ved brudd på forbudet. Samtidig er det reist spørsmål om det vil være riktige å bruke politiets ressurser på håndheving og straffeforfølging av et slik forbud. Både hver for seg og samlet taler disse innvendinger for at det ikke vedtas en straffesanksjon før erfaringene med forbud uten straffesanksjon eventuelt tilsier det. De senere års erfaring med forbudslovgivning som tar sikte på å påvirke forbrukermønsteret i befolkningen, tilsier at lovgivningens normative effekt kan være stor uten at straffeforfølgning er en forutsetning for effektiv håndhevning, jf blant annet virkningen av forbudet mot røyking på serveringssteder.
Etter departementets vurdering er det ikke grunn til bekymring for konsekvensene av lovforslaget for de næringsdrivende som selger billetter etter avtale med arrangører av kultur- og idrettsarrangementer. Som det fremgår av utkastet til lovtekst omfattes slike kommisjonærsalg ikke av forbudet. Er det betalt en særskilt billettavgift som fremgår av billetten, kan billettavgiften i slike tilfeller også være inkludert i salgsprisen ved videresalg.
Det er ikke kjent at andre typer billetter er gjenstand for svartebørsomsetning i særlig grad. Det anses derfor ikke nødvendig at loven omfatter billetter til reiser med fly og tog eller lignende.
Offentlig håndheving av forbudet vil i første rekke skje gjennom påtale og stans av ulovlig salg som politiet påviser i forbindelse med sin ordenstjeneste, og ved at markedsføring av ulovlig salg kan forbys av Forbrukerombudet. Overtredelse av Forbrukerombudets vedtak sanksjoneres ved at overtrederen må betale et tvangsgebyr. Det er ikke lagt opp til stor bruk av offentlige ressurser for å håndheve forbudet. En mest mulig effektiv etterlevelse av forbudet vil uansett forutsette at den enkelte forbruker er kjent med forbudet og selv sier nei til eventuelle billettilbud med ulovlig overpris.
Dersom erfaringene med loven viser at det organiserte videresalg av billetter til overpris ikke avvikles som følge av lovforbudet, kan imidlertid spørsmålet om sanksjoner og bedre sikring av kjøperens tilbakebetalingskrav vurderes på ny.
De vurderingene som er gjort av hvorvidt et forbud mot videresalg vil være i strid med EU-retten, tilsier også at et forbud ikke vil hindres av Norges EØS-rettslige forpliktelser. Departementet har i sine vurdering av disse spørsmålene sett på forbudsforslaget i forhold til EU-rettens regler om fri bevegelighet av tjenester, og har ikke funnet grunn til at et forbud om videresalg av billetter til kultur- og idrettsarrangementer skal vurderes opp mot reglene som skal ivareta den frie bevegelighet av kapital.