5 Bør menneskerettskonvensjoner innarbeides i lovgivningen?

5.1 Innledning

Menneskerettighetslovutvalget ble ikke gitt i mandat å vurdere om menneskerettskonvensjoner burde innarbeides i norsk lovgivning. Utvalget fant det likevel hensiktsmessig å vurdere hvilke virkninger innarbeiding av en eller flere menneskerettskonvensjoner kunne ventes å få, se NOU 1993: 18 kapittel 6. En slik vurdering danner et naturlig utgangspunkt for avgjørelsen av spørsmålet om en slik reform bør gjennomføres.

5.2 Styrking av konvensjonenes stilling i norsk rett

Som det fremgår av kapittel 3 foran, er det ikke tvilsomt at menneskerettskonvensjonene i dag er relevante rettskilder av betydelig vekt i norsk rett, selv om de ikke er innarbeidet i lovgivningen. En innarbeiding av en eller flere menneskerettskonvensjoner i lovgivningen, vil skape et formelt grunnlag for anvendelse av disse konvensjonene. Konvensjonenes stilling vil dessuten bli styrket: Som det fremgår av kapittel 3 foran, har Høyesterett slått fast at det kreves et lovvedtak for at menneskerettskonvensjoner skal kunne gjelde på linje med lov. Der et slikt lovvedtak ikke finnes, er utgangspunktet at en konvensjonsbestemmelse må vike for en motstridende norsk rettsregel (Rt 1997 side 580). Innarbeides konvensjonene i norsk lovgivning, vil de få samme stilling som (annen) norsk lov. De kan eventuelt også få en sterkere stilling, dersom det gis en særlig bestemmelse om dette (se kapittel 8 ).

5.3 Signaleffekten

På side 82-83 i NOU 1993: 18 uttaler Menneskerettighetslovutvalget seg om reformens signaleffekt. Fra utredningen siteres:

«[I]nnarbeidelse av konvensjonene i lovgivningen [kan] oppfattes som en ny understrekning av at norske myndigheter tar menneskerettighetene alvorlig. Dette kan kanskje styrke gjennomslaget for norske myndigheters og ikke-statlige organisasjoners arbeid for respekt for menneskerettighetene i andre land, og generelt bidra til å øke menneskerettighetenes internasjonale status. Slik sett vil inkorporasjon av menneskerettighetskonvensjoner være et uttrykk for solidaritet med dem som kjemper for menneskerettighetene i land hvor brudd på rettighetene er et stort problem.

I denne sammenheng nevnes også at det har vært vanskelig å formidle utad at konvensjonene tross Norges dualistiske utgangspunkt er en relevant rettskildefaktor av betydelig vekt i norsk rett. Dette kan medføre en viss skepsis til den nasjonale gjennomføring. Slik sett kan Norge med sin nåværende rettstilstand sies å ha et kommunikasjonsproblem - noen vil mene et troverdighetsproblem. En synliggjøring av konvensjonene i norsk lovgivning ved at konvensjonene formelt innarbeides, vil kunne bøte på dette.

[...]

Også her hjemme vil signaleffekten av at konvensjonene formelt blir innarbeidet i lovgivningen, kunne øke menneskerettighetenes status. Reformen understreker menneskerettighetenes betydning og synliggjør konvensjonene. Det er å håpe at dette vil styrke menneskerettighetenes mulighet til å få gjennomslag når andre strømninger i samfunnet kommer i konflikt med dem.»

Også blant høringsinstansene gis det uttrykk for at innarbeiding av menneskerettskonvensjoner vil gi et viktig signal om norske myndigheters vektlegging av menneskerettighetene i den nasjonale rettsorden, noe som vil ha betydning både nasjonalt og internasjonalt. Med utgangspunkt i utvalgets konkrete forslag uttaler Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI):

«Fra et utenrikspolitisk ståsted vil gjennomføringen av forslagene bety at Norge gir seg selv et enda mer solid grunnlag enn tidligere for et aktivt og internasjonalt rettet forsvar for menneskerettighetene. Den foreslåtte reformen er egnet til å styrke vår troverdighet på et felt som er aktuelt og sentralt i norsk utenriks- og bistandspolitikk.»

Institutt for menneskerettigheter uttaler:

«For innarbeiding taler hensynet til at det i rettsbevisstheten blir full oppmerksomhet omkring de internasjonalt vedtatte menneskerettighetene som del av norsk rett, noe som ikke kan ansees tilstrekkelig ivaretatt ved den hittidige metoden med konstatering av rettsharmoni eller passiv transformasjon.»

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at det er grunn til å tro at innarbeiding av menneskerettskonvensjoner i lovgivningen vil ha en signaleffekt å regne med, både internasjonalt og nasjonalt. Innarbeiding vil gjøre det klarere overfor andre land at norsk lovgivning er i samsvar med de innarbeidete konvensjonene og at norske myndigheter ønsker å etterleve konvensjonene. Innarbeidingen vil også mer generelt kunne øke Norges troverdighet og tyngde i det internasjonale menneskerettsarbeidet. Også på det nasjonale plan vil en slik reform vise at norske myndigheter tar menneskerettighetene på alvor. Det er å håpe at dette blant annet vil styrke menneskerettighetenes mulighet til å få gjennomslag når andre strømninger i samfunnet kommer i konflikt med dem.

5.4 Økt kunnskap om konvensjonene

Innarbeiding av menneskerettskonvensjoner i norsk lovgivning må ventes å ville føre til økt kunnskap om konvensjonene. Dette ble påpekt i notatet fra Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg som var vedlagt brev 22 august 1988 fra Advokatforeningen til Justisdepartementet. Det var dette brevet som var den direkte foranledningen til at arbeidet med innarbeiding av menneskerettskonvensjoner ble igangsatt. Fra notatet siteres:

«Rettsregler til beskyttelse av menneskerettigheter står for de fleste - også for mange praktiserende advokater - som fjerne, generelle regler, uten klart og konkret definert innhold. De omtales med høytidelighet og ærefrykt, og mer som grunnleggende prinsipper enn som konkrete, detaljerte rettsregler den enkeltes standpunkt i en gitt sak kan forankres i. Menneskerettigheter, og reglene til vern om disse, får lett et preg av naturrettslig tankegang og slik at de hører mer hjemme i rettsfilosofien enn i det praktiske rettsliv.

En slik oppfatning bygger på manglende kjennskap til realitetene og motarbeider en viktig utvikling som er på gang i det internasjonale samfunn. De internasjonale konvensjoner om menneskerettighetene er konkret lovgivning til beskyttelse av enkeltindividenes rettigheter i det internasjonale samfunn. Konvensjonsreglene er konkret og detaljert utformet. De utgjør hverdagsregler mer enn rettsfilosofi for den det berører. Det er Utvalgets oppfatning at en inkorporasjon av sentrale menneskerettighetskonvensjoner i den norske internrett ved lovvedtak, vil medvirke til å bringe disse viktige rettsregler ned fra en opphøyet naturrettspreget posisjon til den juridiske hverdag. Advokatene og andre praktikere vil få et mer fortrolig forhold til reglene, som også vil bli gjort kjent for det publikum som skal være reglenes brukere.»

Kunnskapen om menneskerettskonvensjonene, og spesielt den europeiske menneskerettskonvensjon, har vært sterkt økende i tiden som har gått siden Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg kom med denne uttalelsen. Hyppigheten av saker hvor menneskerettskonvensjoner blir påberopt for norske domstoler, øker stadig. Departementet antar likevel at en innarbeiding av menneskerettskonvensjoner i norsk lovgivning vil føre til en ytterligere økning i kunnskapsnivået. Hvor stor kunnskapsheving som vil følge av innarbeidingen, vil imidlertid også avhenge av andre tiltak (se kapittel 9 nedenfor).

En økt oppmerksomhet rundt konvensjonene kan imidlertid også føre til at det opparbeides urealistiske forventninger. Ordlyden i konvensjonene kan av og til gi inntrykk av at konvensjonene gir sterkere rettigheter enn det som egentlig er tilfellet. I likhet med utvalget antar departementet likevel at innarbeiding av menneskerettskonvensjoner ikke vil medføre en stor mengde grunnløse søksmål. Mange saker hvor menneskerettskonvensjoner vil bli påberopt, ville antakelig kommet opp uansett. Det vil dessuten være advokatenes oppgave, her som ellers, å søke å forhindre at åpenbart grunnløse saker blir brakt for domstolene.

5.5 Lojal oppfyllelse av konvensjonene

Det er ikke noe krav etter folkeretten at statene skal innarbeide i sin nasjonale lovgivning konvensjoner de har tiltrådt. Det er heller ikke slik at en innarbeiding av konvensjonene i nasjonal lovgivning automatisk vil føre til at konvensjonen ikke krenkes. Den europeiske menneskerettsdomstolen har imidlertid uttalt at inkorporering av den europeiske menneskerettskonvensjonen i den nasjonale lovgivningen er en særlig lojal måte å gjennomføre konvensjonen på (se dommen i saken Eire mot Storbritannia, Serie A nr 25 punkt 239).

Før Norge ratifiserer menneskerettskonvensjoner, foretas det en gjennomgåelse av konvensjonenes bestemmelser i forhold til norsk rett, og de nødvendige tilpasninger foretas eller forbehold tas. Myndighetene følger også med på konvensjonsorganenes praksis for å foreta nødvendige tilpasninger. Denne prosedyren fører til at norsk rett som regel tilfredsstiller kravene i menneskerettskonvensjonene Norge er bundet av. Som Menneskerettighetslovutvalget påpeker (NOU 1993: 18 side 82), kan det imidlertid finnes områder i lovgivningen som er blitt oversett i forbindelse med ratifikasjonen. Det kan heller ikke utelukkes at konvensjonsorganenes dynamiske tolkning av konvensjonsbestemmelsene kan føre til at en norsk lov eller praksis som tidligere ble antatt å være konvensjonsmessig, likevel ikke er det lenger, uten at de ansvarlige myndigheter oppdager det. Videre er det alltid en fare for at man ved vedtakelse av nye lover ikke er tilstrekkelig oppmerksom på de menneskerettslige forpliktelsene.

Som påpekt foran vil en innarbeiding av en eller flere menneskerettskonvensjoner trolig øke oppmerksomheten rundt konvensjonene, slik at faren for slike arbeidsulykker reduseres. Innarbeiding vil også gi rettsanvendere som blir oppmerksomme på slike arbeidsulykker et sikkert grunnlag for å sette til side de aktuelle norske lovbestemmelsene i den utstrekning det er nødvendig for å unngå konvensjonsbrudd.

Departementet vil imidlertid i denne sammenheng understreke at selv om en menneskerettskonvensjon blir innarbeidet i norsk lovgivning, vil myndighetene fortsatt ha ansvar for å sørge for at annen norsk lovgivning og forvaltningspraksis er i samsvar med konvensjonen. Det er meningen at en innarbeiding ikke skal bli en sovepute for myndighetene, men tvert om en spore til å vurdere regelverket i lys av konvensjonene.

5.6 Andre mulige virkninger

Utvalget drøfter også en rekke andre mulige virkninger av å innarbeide menneskerettskonvensjoner i lovgivningen, se NOU 1993: 18 kapittel 6.3.

Ett spørsmål er om innarbeiding av menneskerettskonvensjoner i norsk lovgivning vil forrykke forholdet mellom domstoler og politisk valgte myndigheter, se NOU 1993: 18 side 83 flg. Dette spørsmålet henger nært sammen med spørsmålet om hvilke konvensjoner som bør innarbeides og om det bør fastsettes i loven at menneskerettskonvensjonene skal ha forrang fremfor annen norsk lovgivning, ogvises derfortil kapittel 7 og 8 nedenfor.

Et annet spørsmål er virkningen for de menneskerettskonvensjoner som eventuelt ikke omfattes av en innarbeiding, se NOU 1993: 18 side 87. Dette tar departementet opp under kapittel 7 nedenfor.

5.7 Konklusjon

Som det fremgår av det ovennevnte, vil innarbeiding av en menneskerettskonvensjon styrke konvensjonens stilling i norsk rett. Det er grunn til å vente at dette blant annet vil føre til en økt oppmerksomhet og kunnskap om konvensjonsrettighetene blant jurister og andre. Økt oppmerksomhet og kunnskap om rettighetene vil føre til at eventuelle uoverensstemmelser mellom norsk rett og menneskerettskonvensjonen lettere oppdages. Dette kan igjen føre til at regler eller praksis kan endres, slik at Norge fullt ut kan leve opp til sine internasjonale forpliktelser. Det er også å håpe at økt kunnskap om reglene vil være bevisstgjørende og holdningsskapende både i og utenfor juristenes rekker. Det er videre en fordel for Norges internasjonale troverdighet i menneskerettsspørsmål at det skjer en formell innarbeiding av en eller flere menneskerettskonvensjoner i det norske rettssystem. Endelig er det en fordel at rettsanvenderne får et sikkert rettslig grunnlag for å anvende de konvensjoner som innarbeides.

Som det antydes i kapittel 5.6 er det imidlertid hensyn som kan tale for en viss varsomhet med å innarbeide konvensjoner i norsk lovgivning. Disse vil bli nærmere drøftet i kapittel 7 og 8.

Slik departementet ser det, kan det ikke på generelt grunnlag konkluderes med at menneskerettskonvensjoner bør eller ikke bør innarbeides i lovgivningen. Dette må vurderes konkret i forhold til den enkelte konvensjon.

Det bør imidlertid kunne konkluderes med at den gjeldende praksis, som går ut på at man uten videre nøyer seg med å konstatere eller skape rettsharmoni gjennom forbehold eller spredte lovendringer i forbindelse med ratifikasjon av menneskerettskonvensjoner, bør forlates. Som vist over, taler en rekke argumenter for at man innarbeider menneskerettskonvensjoner i lovgivningen. Det bør derfor nøye vurderes om man skal innarbeide både eksisterende og fremtidige forpliktelser Norge måtte få på menneskerettsfeltet. En slik vurdering i forhold til gjeldende forpliktelser vil bli foretatt i kapittel 7.