2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Politimyndighet er i utgangspunktet forbeholdt politiet. Tildeling av politimyndighet til andre må derfor være begrenset til bestemte saker eller funksjoner, og bør bare skje der det foreligger et klart behov som ikke uten videre ivaretas av politiet. Det må legges avgjørende vekt på hvilke kontrolloppgaver som skal utføres og om disse reiser særlige behov for egenbeskyttelse og for å kunne foreta straffeprosessuelle inngrep utover hva enhver kan foreta seg,- når en mistenkt forfølges på fersk gjerning eller ferske spor.

Forsvaret har lang tradisjon for å medvirke i Norges kontroll på grensene, både langs land- og sjøgrensen, og kommer i den forbindelse opp i situasjoner der de må gripe inn overfor norske og utenlandske borgere. Inngrep overfor personer krever etter det alminnelige legalitetsprinsippet som kjent hjemmel i lov. Utover Kystvaktens myndighet i kystvaktloven og Sjøforsvarets myndighet til å utøve kontroll med fremmede fartøyer bl.a. gjennom anløpsreglementet, er imidlertid ikke Forsvaret gitt selvstendig hjemmel for å iverksette myndighetsinngrep eller å reagere på brudd på grenselovgivningen.

På landegrensen mellom Norge og Russland er det grensekompaniet ved Garnisonen i Sør-Varanger som forestår grenseoppsynet. Dette innebærer at de skal føre oppsyn med grenselinjen og påse at de til enhver tid gjeldende avtaler mellom Norge og Russland vedrørende forhold langs grenselinjen overholdes, samt å påse at grenselovgivningen overholdes. I denne forbindelse kan grensevakten utøve begrenset politimyndighet for å søke å forebygge og avverge krenkelser. Denne virksomheten utøves i dag med hjemmel i grenseloven, men med uklar rekkevidde. Justisdepartementet vil derfor foreslå en endring i politiloven § 20, slik at man også får en klar lovhjemmel for den begrensede politimyndighet som grensevakten i dag utøver. Den foreslåtte lovendring er ment som en klargjøring av hjemmelsspørsmålet og tar i seg selv ikke sikte på realitetsendringer i grensevaktens funksjon.

2.2 Historikk

I henhold til grenseregimeavtalen med Russland (daværende Sovjetunionen) av 1949 og riksgrenseloven av 1950 har Justisdepartementet ansvaret for oppsynet med grenselinjen mot Russland med tanke på krenkelser av grensen, samt å ivareta Norges avtalemessige forpliktelser i forhold til Russland når det gjelder grenselinjen.

Selve oppsynet av grensen har vært ordnet på forskjellige måter i etterkrigsårene.

I perioden 1948 til 1950 hadde Utrykningspolitiet poster langs grensen som foresto oppsynet. Fra 1950 til 1955 ble grenseoppsynet forestått av en politistyrke på 25 tjenestemenn som var innkalt fra forskjellige politikamre rundt om i landet, og underlagt politimesteren i Sør-Varanger.

Fra 15. juli 1955 etablerte man et særskilt organisert grenseoppsyn bestående av 9 postsjefer og 42 grenseoppsynsmenn. Denne styrken var underlagt grensekommissæren. Bakgrunnen for dette var et ønske fra militære myndigheter om å få skjerpet både det passive grenseoppsynet og den aktive grenseovervåking.

I en regjeringskonferanse den 29. desember 1958 ble det besluttet å nedlegge grenseoppsynet, og overføre ansvaret for oppsynet av den norsk-russiske landegrensen til Hæren v/Garnisonen i Sør-Varanger i nært samarbeid med grensekommissæren og politimesteren i Sør-Varanger. I denne forbindelse ble det opprettet et eget grensekompani ved Garnisonen i Sør-Varanger som fikk tilført ca. 90 mann inklusive befal i tillegg til eksisterende mannskapsstyrke. Samtidig ble grensekommissærens stab redusert. Det nedlagte grenseoppsynets materiell ble fordelt mellom grensekommissæren og Garnisonen i Sør-Varanger. Bakgrunnen for denne omorganiseringen var ønsket om å styrke grenseoppsynet på grunn av den forestående utbyggingen av kraftverkene i Pasvikdalen. Dette gjorde det påkrevet med en styrking av grenseoppsynet både av ordensmessige og sikkerhetsmessige grunner, og ikke minst av hensyn til overholdelsen av utbyggingsavtalen og grenseavtalen med daværende Sovjetunionen.

2.3 Dagens situasjon

Grensekompaniet er i dag fordelt på seks grensestasjoner fra Gjøkåsen i sør til Grense-Jakobselv i nord. Avdelingen ledes og administreres av staben ved Garnisonen i Sør-Varanger. Grensekompaniets oppgave i fredstid er både å hevde norsk suverenitet og holde oppsyn med forholdene langs den norsk-russiske grensen. Sistnevnte omfatter rapportering av eventuelle brudd på gjeldende avtaler og grenselovgivningen. Avdelingen skal dessuten yte grensekommissæren og politiet nødvendig assistanse i forbindelse med grenseoppsynet. I tillegg har grensekompaniet rene militære oppgaver.

Observasjon av grenselinjen gjøres i hovedsak fra faste observasjonsposter langs grenselinjen, samt ved patruljeringer av grenselinjen. Når grensevakten oppdager brudd på grenselovgivningen eller andre forhold som krever reaksjon, varsles politiet. I stående ordre for grensevakten er det forutsatt at politiet i slike tilfeller overtar ansvaret for situasjonen. Ofte vil imidlertid forholdet være at politiet ikke kan komme til stedet før det har gått en viss tid. Grensevaktens personell vil derfor måtte foreta den myndighetsutøvelse som fremstår som nødvendig og som ikke kan bero i påvente av politipersonell. Ved ankomst til stedet vil politiet overta ansvaret for oppfølgningen av forholdet og grensevaktens personell vil normalt trekke seg ut. For å kunne utføre de pålagte oppgaver, har Grensevakten således behov for å kunne utøve begrenset politimyndighet, i det de må kunne gi pålegg og iverksette tvangsmidler også utover det enhver har myndighet til med hjemmel i straffeprosessloven § 176 og § 206.

Grensetjenesten har tradisjonelt alltid vært bevæpnet, også den grensetjeneste Garnisonen i Sør-Varanger i dag utfører. Dagens grensevakt er bevæpnet i henhold til instruks gitt av Øverstkommanderende for Nord-Norge i direktiv av 24. januar 1994 for grensevakten ved den norsk-russiske grense. Når soldatene bistår politiet og når det utøves begrenset politimyndighet, gjelder imidlertid politiets våpeninstruks så langt den passer. Justisdepartementet har forutsatt en noe innskrenkende tolking av politiets våpeninstruks, idet det er lagt til grunn at grensesoldatene kan benytte sine personlige våpen i nødsituasjoner samt at de gjeldende bestemmelser om opplæring og bruk av verneutstyr ikke får anvendelse. Dersom våpen lades i forbindelse med utøvelse av politimyndighet, må dette imidlertid anses som en bevæpning i henhold til politiets våpeninstruks som etter § 10 jf § 12 krever tillatelse fra politimesteren.

2.4 Behov for formell hjemmel

Grunnloven § 99 annet ledd setter forbud mot militær maktanvendelse mot rikets borgere, unntatt der dette er særskilt hjemlet i lov eller det foreligger en form for opprør. Etter sin ordlyd gjelder bestemmelsen kun i forhold til landets egne borgere. Imidlertid vil det alminnelige legalitetsprinsippet kreve hjemmel i lov for bruk av makt overfor personer generelt. Som beskrevet foran kan imidlertid grensevakten under utførelsen av sine oppgaver utøve begrenset politimyndighet. Grensevaktens begrensede politimyndighet bygger dels på en implisitt forutsetning i grenseloven med tilhørende forskrift. Denne hjemmelen har imidlertid en uklar rekkevidde. Det har i hele perioden vært et tett samarbeid med politiet.

Heller ikke politiloven av 4. august 1995 kan sies å gi tilstrekkelig klar lovhjemmel for å kunne tildele grensevakten begrenset politimyndighet. En spesiell lovhjemmel for tildeling av begrenset politimyndighet til grensevakten vil derfor kunne avklare de uklarheter som i dag gjør seg gjeldende, og vil dessuten gi den fordel at det ikke vil være tvilsomt at mannskapet under utøvelsen av den begrensede politimyndighet er underlagt politimesterens instruksjons- og kontrollmyndighet.

Hensett til at vi i dag har en politilov som legger opp til en mer stringent regulering av begrenset politimyndighet, anses det også av denne grunn nå ønskelig at grensevaktens utøvelse av politimyndighet gis en klar forankring i politiloven. Grenseloven av 14. juli 1950 anses i denne forbindelse mindre hensiktsmessig som forankring for en slik hjemmel bl.a. fordi loven er gammel og lovteknisk mangelfull.