4 Departementets merknader

4.1 Behov for hjemmel

Med unntak av Politiets Fellesforbund, som ønsker spørsmålet drøftet i en videre ramme, er samtlige av høringsinstansene som har avgitt uttalelse i saken positive til at man nå vil bringe klarhet i hjemmelen for den begrensede politimyndighet som kan utøves av grensevaktene på grensen til Russland. Utenriksdepartementet har i sin uttalelse fremholdt at regelendringens sammenheng med gjennomføringen av Schengen-konvensjonen burde vært klarere formulert i høringsbrevet. Justisdepartementet vil i denne sammenheng vise til at lovforslaget ville vært fremmet uavhengig av implementeringen av Schengen-konvensjonen. I forhold til situasjonen på 1950 tallet, stilles i det dag større krav til klar hjemmel i all offentlig virksomhet, og i særdeleshet for virksomhet som medfører mulig maktanvendelse overfor enkeltindivider.

4.2 Plassering av hjemmel

Det er særlig riksadvokaten og politimesteren i Sør-Varanger som drøfter spørsmålet om plassering av hjemmelen. Politimesteren i Sør-Varanger har tatt til orde for at hjemmelen burde vært plassert i riksgrenseloven av 14. juli 1950 nr. 2. for på denne måten å tilkjennegi at det her var en særlig ordning for den norsk-russiske grense. Departementet er av den oppfatning at spørsmål om hjemmel for politimyndighet bør søkes samlet i politiloven, fordi dette lovteknisk fremstår mest konsekvent når man ønsker å knytte politimyndigheten opp mot politimesterens ansvar for myndighetsutøvelsen.

Spørsmålet er drøftet nærmere under kommentarene nedenfor til riksadvokatens alternative forslag.

Riksadvokaten uttaler innledningsvis at han ikke har sterke innvendinger til forslaget. Han foreslår imidlertid at man legger den nye hjemmel inn som nytt fjerde ledd i politiloven § 20, og ikke som foreslått av departementet- som nytt siste ledd. Det er hensynet til å videreføre systematikken i bestemmelsen som etter riksadvokatens syn taler for en slik løsning. Departementet sier seg her enig med riksadvokaten. Man hadde ved utforming av høringsbrevet tenkt seg at fullmaktene ble samlet sist i bestemmelsen. Bestemmelsens 3. ledd omhandler begrenset politimyndighet, og departementet ser i likhet med riksadvokaten, at det vil være like naturlig å innta hjemmel for å tildele begrenset politimyndighet til militære grensevaker i et nytt fjerde ledd i bestemmelsen.

Riksadvokaten har i sin uttalelse foreslått en alternativ løsning på hjemmelsspørsmålet. Riksadvokaten peker i denne forbindelse på at grensekompaniet er en hæravdeling og at hjemmelsspørsmålet knyttet til grensekontroll kan løses gjennom den militære lovgivning. Riksadvokaten fremholder at man ved å ta utgangspunkt i Lov om politimyndighet i det militære forsvar av 20. mai 1988 nr. 33 kan gi tilstrekkelig hjemmel, dersom man endrer samme lovs §1 annet ledd, slik at politimyndighet også kan utøves overfor den som opptrer i strid med bestemmelser gitt i medhold riksgrenseloven. Riksadvokaten forutsetter da at det inntas en uttrykkelig hjemmel i forskrift av 26. november 1993 om politimyndighet i forsvaret, som da skulle regulere grensejegerenes inngripen overfor sivilpersoner som overtrer riksgrenseloven.

Departementet er klar over at hjemmelsspørsmålet kan ha flere alternative løsninger. Som nevnt ovenfor har man imidlertid valgt å legge vekt på systematikken ved nå å søke å samle bestemmelser om begrenset politimyndighet i politiloven. Departementet vil videre peke på at den politimyndighet som grensejegerene tidvis utøver i det vesentlige vil bli rettet mot sivile enkeltpersoner i forbindelse med brudd på grenselovgivningen. Lov om politimyndighet i det militære forsvar retter seg hovedsakelig inn mot politimyndighet overfor militært personell, selv om loven åpner for at politimyndighet også kan utøves overfor sivile personer som opptrer i strid med lov om forsvarshemmeligheter og eller er på /ved militært område. Riksadvokaten har påpekt at militær politimyndighet er underordnet sivil politimyndighet, slik at politimesterens instruksjonsrett vedrørende utøvelsen av myndigheten vil være i behold. Departementet vil imidlertid vise til at den militære politimyndighet utledes av den militære sjef for avdelingen, i motsetning til den sivile politimyndighet som utledes fra stedlig politimester. De saker som oppstår i forbindelse med at grensejegere opptrer med begrenset politimyndighet mot sivilpersoner, blir ordinære straffesaker som styres av den borgerlige påtalemyndighet. Ved å legge hjemmelen for grensevaktenes begrensede politimyndighet i politiloven § 20, mener departementet at man klarest knytter myndighetsutøvelsen opp til politimesteren og den borgerlige påtalemyndighet, som har ansvaret for de sakene som oppstår som resultat av myndighetsutøvelsen.

4.3 Stedlig og funksjonell avgrensning av hjemmelen

Departementets forslag til hjemmel for begrenset politimyndighet til militære grensevakter er stedlig avgrenset til den norsk- russiske grense. Landsdelspolitimesteren for Nord-Norge har i sin høringsuttalelse stilt spørsmål ved om forslagets stedlige avgrensning er hensiktsmessig. I denne forbindelse viser landsdelspolitimesteren til at man tidligere har hatt grensevakter med begrenset politimyndighet på den norsk-finske grensen frem til 1996. Landsdelspolitimesteren viser videre til at man ved den geografiske avgrensning departementet nå har valgt, i fremtiden vil være avskåret fra å benytte militære mannskaper til grensekontroll på grensen til Finland og Sverige.

Generaladvokaten har i sin høringsuttalelse nevnt at det kan oppstå situasjoner der man på annet grunnlag ønsker å tildele militært personell begrenset politimyndighet, men at ordlyden i departementets lovforslag sees å stenge for en slik mulighet. Riksadvokaten og Politiets Fellesforbund har i sine uttalelser pekt på at det ikke er uten betenkeligheter at militært personell tildeles politimyndighet.

Departementet bemerker at man ved dette forslaget ønsker å gi klarere hjemmel for den politimyndighet som i dag utøves av grensejegerene på grensen til Russland. I denne forbindelse vises det til at grensekontroll er en politioppgave, og at det er de særlige forhold på den norsk-russiske grense som her begrunner er særskilt unntak. Ved å utvide adgangen til å gi begrenset politimyndighet til også å gjelde andre militære enheter eller andre funksjoner i forsvaret ville lovforslaget favnet videre enn departementets intensjon med forslaget, og spørsmålet burde i så fall vært utredet på et bredere grunnlag.

4.4 Våpen

Flere av høringsinstansene har pekt på grensejegere er bevæpnet og at dette kan skape problemer i forhold til bruk av politimyndighet. Departementet viser her til at norsk politi som hovedregel opptrer ubevæpnet. Grensejegeres bevæpning er imidlertid begrunnet i militære beredskapshensyn. Ved utførelse av sivile kontrolloppgaver må det derfor legges til grunn at grensesoldatenes bevæpning ikke skal fremstå som element i myndighetsutøvelsen. Dette vil også bli et sentralt tema i den opplæring som skal gis grensejegere i utøvelse av begrenset politimyndighet. Departementet legger videre til grunn at grensejegerne i utgangspunktet ikke skal benyttes i politimessige situasjoner som krever bevæpning, slik at man normalt skal be soldatene trekke seg ut av situasjoner der det kan bli behov for bevæpning for å løse oppdraget. Soldatene bør i slike tilfeller vente, observere og rapportere inntil ordinære politistyrker kan overta situasjonen. Ved plutselige og uventede situasjoner der grensejegere selv er truet på livet, vil nødvergeinstituttet gi hjemmel for bruk av våpen til forsvar mot et rettsstridig angrep- slik som enhver annen borger har rett til. Departementet viser for øvrig til at ordningen har fungert meget bra hittil uten at det har oppstått kritiske situasjoner vedrørende våpenbruk.

4.5 Delegasjon og behov for instrukser

Departementets lovforslag er utformet som en fullmaktsbestemmelse der Kongen gis fullmakt til å tildele begrenset politimyndighet til militært personell og der Kongen gis fullmakt til å gi nærmere bestemmelser om politimyndigheten, herunder om bl.a. bruk av våpen og opplæring og øvelse av personell som tildeles begrenset politimyndighet.

I Justisdepartementets forslag i høringsbrevet var myndigheten foreslått delegert til «departementet». Det var etter departementet syn særlig praktiske hensyn som talte for en slik delegasjon.

Forsvarsdepartementet tok i sin høringsuttalelse til orde for at myndigheten til å tildele begrenset politimyndighet burde legges til Kongen. Forsvarsdepartementet har her vist til at bestemmelser om forsvarets bistand til politiet i fredstid er regulert ved kongelig resolusjon, og at det således ville være naturlig å benytte samme nivå ved tildeling av politimyndighet. Forsvarsdepartementet har videre pekt på at man ved å legge myndigheten til Kongen kan fremheve det spesielle med at politimyndighet kan tildeles militært personell og samtidig understreke det tverrdepartementale samarbeid på området.

Justisdepartementet slutter seg til de synspunkter som Forsvarsdepartementet har gitt i sine uttalelser om delegasjon av myndigheten. Selv om hensynet til systematikk og praktiske sider kunne tale for å legge myndigheten til departementet, bør dette ikke være avgjørende. Ved å legge myndigheten til Kongen sikrer man at en så vidt viktig beslutning blir undergitt en grundig behandling som omfatter begge de berørte departementer.

Departementet forutsetter at detaljer vedrørende uniformering, tjenestebevis/ legitimasjon, våpen og opplæring fastsettes i instruks.