3 Overføring av kompetanse til å innkalle til soning og behandle søknader om soningsutsettelse

3.1 Gjeldende rett og arbeidsgruppens forslag

Etter at en dom på straff er rettskraftig, skal statsadvokaten eller politiet gjøre vedtak om fullbyrding av dommen, jf. straffeprosessloven § 455 første ledd jf. § 452 første ledd. Selve fullbyrdingen skal settes i verk av politiet, jf. straffeprosessloven § 455 annet ledd. Likeledes er det politiet som gir en domfelt som er på frifot, og som skal gjennomføre frihetsstraff eller samfunnsstraff, pålegg om å møte frem for gjennomføringen, jf. § 461 første ledd. Etter straffegjennomføringsloven § 40 syvende ledd kan domfelte som ikke møter til soning etter innkalling, straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder, jf. lov 29.6.2007 nr. 84 om endringer i straffegjennomføringsloven mv.

Reglene i § 461 omhandler etter sin ordlyd bare domfelte som skal gjennomføre frihetsstraff eller samfunnsstraff. Ved lov 29.6.2007 nr. 84 er imidlertid straffeloven § 53 nr. 3 bokstav e endret slik at straffeprosessloven § 461 gjelder tilsvarende for narkotikaprogram med domstolskontroll og program mot ruspåvirket kjøring, jf. Ot.prp. nr. 31 (2006-2007) side 75. Endringen innebærer at reglene for fengselsstraff og samfunnsstraff også gjøres gjeldende for gjennomføring av de to programmene. Reglene for fastsettelse av prøvetid ble ikke endret.

Etter straffeprosessloven og påtaleinstruksen skal eller kan soning av fengselsstraff i en del tilfeller utsettes, jf. særlig straffeprosessloven §§ 458 og 459 og påtaleinstruksen §§ 29-4 og 29-5. Spørsmål om soningsutsettelse hører i hovedsak under påtalemyndigheten.

Arbeidsgruppe II under «Prosjekt hurtigere straffsaksbehandling» beskrev saksgangen etter at fullbyrdelsesordre er gitt, og konstaterte at prosessen med innkalling til soning av ubetingede dommer innebærer mange arbeidsoperasjoner og oversendelser mellom politiet og kriminalomsorgen. På denne bakgrunnen foreslo arbeidsgruppen at oppgaven med å innkalle til soning overføres fra politiet til kriminalomsorgen (rapport 26. juni 2000 punkt 8.12). Samtidig foreslo arbeidsgruppen at kriminalomsorgen også skal overta behandlingen av søknader om soningsutsettelse og søknader om soning etter daværende fengselslov § 12 (soning i behandlingsinstitusjon eller liknende). Justisdepartementet tok opp forslagene fra arbeidsgruppen i et notat som ble sendt på høring 11. desember 2000.

3.2 Departementets vurderinger i høringsnotatet

I høringsnotatet stiller departementet seg positiv til forslaget fra arbeidsgruppe II, men foreslår at bare dom på fengselsstraff, forvaring eller samfunnsstraff skal iverksettes av kriminalomsorgen. Innkreving av bøter, inndragningskrav og borgerlige rettskrav bør etter departementets syn fortsatt iverksettes av politiet. I høringsnotatet uttaler departementet videre på side 117:

«Etter omorganiseringen 1. januar 2001 vil kriminalomsorgen bestå av seks regioner. Etter at statsadvokaten eller politiet har besluttet at dom på fengselsstraff eller samfunnsstraff skal fullbyrdes, vil dommen da kunne sendes til den fengselsregion hvor domfelte er hjemmehørende. Den enkelte region vil deretter videresende dommen til den fengselsanstalt som egner seg best i det enkelte tilfellet, bl.a. ut fra straffens lengde. Det bør deretter være det enkelte fengsel som fastsetter soningstid og sender innkalling til den domfelte. Dersom domfelte ikke møter til fastsatt tid, må politiet anmodes om etterlysing og pågripelse av domfelte som i dag.

Søknader om soningsutsettelse bør avgjøres av direktøren eller inspektøren for den anstalt som har innkalt domfelte. Klageorgan blir regiondirektøren. Søknader om soning i behandlingsinstitusjon i medhold av fengselsloven § 12 avgjøres også av fengselsdirektøren, med regiondirektøren som klageorgan.

Arbeidsgruppens forslag omfatter ikke straffedommer som søkes fullbyrdet i andre nordiske land, jf. lov 15. november 1963 om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. I henhold til gjeldende regelverk sender politiet disse dommene til Justisdepartementet, som sender forespørsel om soning til det aktuelle land, jf. loven § 23. Når anmodningen kommer fra et annet land, beslutter Justisdepartementet, jf. loven § 17, om soningen skal gjennomføres her i landet. Spørsmålet om overføring av kompetansen til fengselsregionene på dette felt vil bli vurdert senere.

Departementet foreslår følgende lovendringer (forslagene bygger videre på forslagene i Ot. prp. nr. 5 (2000-2001)):

Straffeprosessloven § 455 annet ledd skal lyde:

Fullbyrdingen av frihetsstraffog samfunnsstraff settes i verk av kriminalomsorgen. Fullbyrding av andre reaksjoner settes i verk av politiet.

Straffeprosessloven § 461 skal lyde:

Skal en domfelt som er på frifot, utholde frihetsstraff eller samfunnsstraff,meddeler kriminalomsorgen ham pålegg om å møte til fastsatt tid og sted for at fullbyrdingen kan påbegynnes.

Dersom domfelte unnlater å etterkomme pålegg om å fremstille seg, kan han avhentes av politiet etter begjæring fra kriminalomsorgen. Det samme gjelder om han uteblir under gjennomføringen eller det før påbegynt soning er grunn til å tro at han vil unndra seg fullbyrdingen av straff.»

3.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på dette forslaget. De høringsinstansene som har erfart at dagens ordning fungerer bra, er skeptiske til en omlegging. Mange av høringsinstansene fremhever at politiets kjennskap til den enkelte domfelte uansett bør lede til at politiet etter en eventuell omlegging fortsatt kan gi uttrykk for at en domfelt må prioriteres, gi uttalelse før soningsutsettelse innvilges osv.

Ved høringen i 2000/2001 støtter Troms politidistrikt, Drammen politidistrikt, Nordmøre politidistrikt og Fjordane politidistrikt departementets forslag. Heller ikke Den Norske Advokatforening ser betenkeligheter ved en lovendring om at det er kriminalomsorgen, og ikke lenger politiet, som skal iverksette fullbyrdingen av frihetsstraff og samfunnsstraff ved å gi pålegg om å møte til fastsatt tid og sted.

Riksadvokaten er i prinsippet positiv til den overføringen av kompetanse fra politiet til kriminalomsorgen som ligger i forslaget i høringsnotatet, men uttaler i høringsuttalelse 15. mai 2001 videre:

«Det fremgår at siktemålet med lovendringen i straffeprosessloven §§ 455 og 461 er å overføre ansvaret for å fullbyrde ubetinget frihetsstraff og samfunnsstraff. Men også dommer på betinget frihetsstraff har et fullbyrdelsesstadium hvor det bl.a. skal føres kontroll med for eksempel avholdspålegg, plikt til å betale erstatning m.v. Dette er oppgaver som i dag ligger til politiet, og som er forankret i straffeprosessloven § 455 annet ledd. Skal man gjennomføre den partielle overføring som er foreslått av Arbeidsgruppe II og fulgt opp av departementet, bør derfor formuleringen i endret annet ledd i straffeprosessloven § 455 være:

'Fullbyrding av ubetinget frihetsstraff og samfunnsstraff settes i verk av kriminalomsorgen. Fullbyrding av andre reaksjoner settes i verk av politiet.'

Riksadvokaten vil primært anbefale at en slik partiell overføring ikke gjennomføres, men at det utredes om ikke politiet og påtalemyndighetens ansvar for gjennomføring av ilagte reaksjoner fullt og helt kan overtas av kriminalomsorgen ut fra det tidspunkt avgjørelsen er rettskraftig (og fullbyrdelsesordre gitt).»

Oslo politidistrikt og Politiembetsmennenes Landsforening slutter seg til synspunktene fra Riksadvokaten.

Riksadvokaten kommenterte spørsmålet om overføring av myndighet fra politiet til kriminalomsorgen også i høringsuttalelse 13. februar 2007, og antar at en slik overføring vil gi en effektiviseringsgevinst. For vurdering av søknader om soningsutsettelse etter straffeprosessloven § 459 første og annet ledd, mener riksadvokaten at kriminalomsorgen har dels bedre og dels like gode forutsetninger som påtalemyndigheten. Han viser også til at en søknad om soningsutsettelse ofte kan by på de samme anførsler og vurderingstemaer som en sak om straffavbrudd etter straffegjennomføringsloven § 35, og antar at det er mer effektivt at samme etat har ansvaret for søknadsbehandlingen uavhengig av om søknaden kommer inn før eller etter at soningen skal påbegynnes.

For det tilfelle at dagens system opprettholdes, foreslår riksadvokaten at politiet skal få myndighet til å avgjøre spørsmål om soningsutsettelse i alle saker, men slik at politiets avgjørelse kan påklages til statsadvokatene. Dette krever endring av påtaleinstruksen § 29-4, som i dag legger primærkompetanse til statsadvokatene. Begrunnelsen for forslaget er særlig at riksadvokatembetet bruker uforholdsmessig mye tid på denne typen saker.

Kriminalpolitisentralen uttaler at den ikke har innvendinger mot at den administrative gjennomføringen av iverksetting av fullbyrding av straff overføres til kriminalomsorgen. Høringsinstansen ber imidlertid om at det i lovforslaget gjøres klart at politiet på egen hånd, uten begjæring fra kriminalomsorgen, har anledning til å etterlyse og pågripe en rømt soningsfange. Kriminalpolitisentralen peker også på at det kan oppstå tilfeller der det ikke er tid til å vente på en beslutning fra rette nivå i kriminalomsorgen.

Politimesteren i Bodø er i utgangspunktet positiv til forslagene om overføring av kompetanse fra politiet til kriminalomsorgen, og mener at det særlig er positivt at politiet vil slippe å bruke tid på spørsmål om soningsutsettelser og søknader om overføring til sikringsanstalt, pleieanstalt, hybelhus under kriminalomsorg i frihet, kursted eller annen behandlingsinstitusjon (tidligere fengselsloven § 12). Høringsinstansen er imidlertid noe bekymret dersom endringen vil redusere politiets mulighet til å påvirke rekkefølgen i soningskøen, og understreker at det i en situasjon med soningskø må gis mulighet til å prioritere aktive kriminelle.

Oslo statsadvokatembeter støtter forslaget om overføring av kompetanse fra politiet til kriminalomsorgen, men peker på at en eventuell endring fratar politiet muligheten til å bruke prioritert innkalling som et virkemiddel, for eksempel i tilfeller der en person begår ny kriminalitet. Høringsinstansen forutsetter imidlertid at kriminalomsorgen vil samarbeide nært med politiet i slike tilfeller, og at den restriktive praksisen med hensyn til å innvilge soningsutsettelse opprettholdes.

Lofoten og Vesterålen politidistrikt uttaler at dersom kriminalomsorgen skal innkalle domfelte til soning av fengselsstraff og samfunnstjeneste, bør det samtidig etableres en ordning som sikrer at innkallingstidspunktet mv. blir kjent for politiet. Videre bør det etableres regelverk og rutiner som sikrer at politiet og kriminalomsorgen kan få til praktiske løsninger i saker der politiet ønsker å fremskynde soningen, for eksempel på grunn av nye straffbare handlinger, der soning kan være et alternativ til bruk av varetekt.

Kragerø politidistrikt er positiv til forslaget om overføring av kompetanse, men mener at det må gjøres klarere enn i høringsnotatet på hvilket tidspunkt saken skal sendes til fengselsregionen.

Rettspolitisk forening peker på at en endring av straffeprosessloven § 461 kan kreve endring også i andre bestemmelser i kapittel 32, herunder § 462 (som må regulere uenighet også mellom kriminalomsorgen og den siktede). Det må også avklares hvem som skal treffe avgjørelse etter § 459 i tilfeller der dommen er sendt til kriminalomsorgen for iverksetting og domfelte påstår seg soningsudyktig.

Trondheim statsadvokatembeter støtter forslaget om at kompetansen til å iverksette fullbyrdelse av frihetsstraff og samfunnsstraff skal overføres til kriminalomsorgen, og tiltrer «under tvil» også forslaget om at søknader om soningsutsettelse og klage over avslag på slik søknad skal overføres. Tvilen bygger på at det i en del av disse sakene er nødvendig med undersøkelse eller etterforskning som under enhver omstendighet må foretas av politiet. Høringsinstansen understreker også at det er viktig å videreføre dagens strenge praksis med hensyn til å gi utsettelse.

Kriminalomsorgen region øst er positiv til forslaget om å overta ansvaret for soningsinnkallingen og uttaler videre:

• «Region øst forutsetter at det overføres tilstrekkelig med midler til at oppgaven kan gjennomføres etter intensjonene.

• Region øst mener at det må vurderes om det ikke er nødvendig med endringer i § 462.

• Etter vår vurdering bør det være kriminalomsorgen som bringer spørsmål om «rett til utsettelse» etter § 459 inn for avgjørelse hos domstolen etter § 462.

• Det er viktig at lovens forarbeider omtaler hvilke områder kriminalomsorgen fortsatt kan be om bistand fra politi. Skal vi kunne benytte politilege, skal vi kunne be om bistand til forkynnelse av vedtak osv.»

Også Kriminalomsorgen region sørvest er positiv til forslaget om å overta ansvaret for soningsinnkallingen, men presiserer:

«Det påpekes likevel at en vellykket overføring av ansvarsoppgaver forutsetter at det avsettes tilstrekklige midler til gjennomføringen av oppgaven.

Etter vårt syn bør reglene utformes slik at det klart framgår hvilke oppgaver som overføres til kriminalomsorgen og hva politiet fortsatt skal bistå med. Ansvarsfordelingen bør framgå av begge etaters regelsett. Det bør blant annet klart framgå om politiet skal bistå med forkynning av innkallelsen der det er nødvendig. Det bør også være klart om politiet skal bistå der domfelte eventuelt må fremstilles for lege ved vurdering av soningsdyktighet.

Det bør videre være klare rutiner for dokumentflyten mellom kriminalomsorgen og politiet fra saken er beordret fullbyrdet til saken er ferdig gjennomført og domspapirene skal oppbevares på arkiv.»

Kriminalomsorgen region sør ser mange fordeler ved at kriminalomsorgen får ansvaret for å innkalle til soning og til å behandle søknader om soningsutsettelse. For domfelte som har ordnede adresseforhold og som samarbeider, vil ordingen ifølge regionen være mer hensiktsmessig og mindre byråkratisk enn dagens ordning. Forholdene vil være annerledes for domfelte som ikke oppholder seg på oppgitt adresse eller som ikke møter ved innkalling. Nødvendige forutsetninger for en vellykket overføring av kompetanse vil etter regionens syn være

«(...) at enhetene blir tilstrekkelig bemannet, at man har et klart instruksverk på plass (deriblant for håndtering av bøtesoning), at man har nødvendig dataverktøy/saksbehandlerverktøy og at man har tilgang til sakkyndige som kan vurdere soningsdyktighet slik som for eksempel politiet kan bruke politilegen idag.»

Kriminalomsorgen region sør går imot arbeidsgruppens forslag om at kriminalomsorgen overtar den forberedende behandlingen av søknader om opphold i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12 og begrunner standpunktet slik:

«I dag forbereder politiet søknader om opphold i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12. Det synes uklart for oss om man nå ønsker at den forberedende behandling av § 12 søknader også skal overføres til kriminalomsorgen. Vi ønsker at politiet fortsatt skal forberede disse typer søknader. På samme måte som behandling av søknader om benådning krever kjennskap til domfelte krever behandling av § 12 søknader at man har kjennskap til domfelte. Det er derfor etter vårt syn mest naturlig at politiet forbereder søknader når domfelte ønsker at hele straffen skal gjennomføres i institusjon i medhold av straffegjennomføringsloven § 12.»

Kriminalomsorgen region vest er positiv til høringsforslaget og begrunner dette med at kriminalomsorgen har erfaring med å vurdere domfeltes individuelle behov (for eksempel om helse, utdanning, arbeid mv.) sammenholdt med generelle sikkerhetsmessige betraktninger, jf. saksbehandlingen ved straffeavbrudd, permisjoner, løslatelser på prøve mv. Regionen mener videre at departementet bør vurdere om kompetansen til å treffe vedtak i saker om soningsutsettelse skal være avhengig av varigheten av soningsutsettelsen domfelte har søkt om.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og Kriminalomsorgens Yrkesforbundstøtter forslaget, men understreker behovet for tilførsel av ressurser.

Nord-Jarlsberg politidistrikter i tvil om overføring av oppgaver fra politiet til kriminalomsorgen totalt sett vil gi en gevinst. Høringsinstansen peker på at politiet, som ledd i den totale kriminalitetsbekjempelsen, foretar prioriteringer også utover tidspunktet for rettskraftig dom, blant annet med hensyn til rekkefølgen for fullbyrding av straff. Politiet er for øvrig helt avhengig av rask fullbyrdelse, og av å ha oversikt over status for domfelte som utholder fengselsstraff mv. Overføring av oppgavene til kriminalomsorgen vil kreve stor grad av informasjonsutveksling, og forutsetter at kriminalomsorgen tilføres tilstrekkelige ressurser.

Kristiansand politidistrikt er kritisk til forslaget om overføring av kompetanse fra politiet til kriminalomsorgen. Høringsinstansen antar at Arbeidsgruppe II særlig har sett på forholdene i det sentrale østlandsområdet og problemer knyttet til soning der, og uttaler bl.a.:

«Både for Kristiansand og flere andre politidistrikt, blir arbeidsgruppens analyse av problemene ... lite treffende. Vi vil hevde at det tvert imot kan dokumenteres at situasjonen for flere av oss er det stikk motsatte av den skisserte ineffektiviteten med lang og tungvint saksbehandlingstid før soning iverksettes.

I Kristiansand politidistrikt blir de som skal inn til soning umiddelbart kontaktet av domskontoret straks dommen er rettskraftig med tanke på bestilling av soningsplass. De som ikke er i arbeid, blir straks meddelt at soningsplass blir bestilt uten opphold så sant de ikke oppgir spesielle grunner som må hensyntas. De som er i arbeid eller er under utdanning, blir meddelt en maksimumsfrist på 14 dager for dokumentasjon av forhold som må hensyntas når det gjelder innkallingstidspunktet.

Domskontoret tar for hvert enkelt soningstilfelle direkte kontakt pr. tlf. med de aktuelle soningsanstaltene i distriktet, og bestiller plass. Først når tidspunktet for soning er avklart, sendes soningsdokumentene til den aktuelle anstalten.»

Kristiansand politidistrikt mener at de beskrevne rutinene er både effektive og ressursbesparende, og at ordningen sørger for en effektiv prioritering av de mest aktive kriminelle til soning. Høringsinstansen tviler på at overføring av iverksettelsen til kriminalomsorgen vil gi større effektivitet, og foreslår at den foreslåtte ordningen ikke settes i kraft før mulighetene for lignende effektiviseringstiltak i samtlige politidistrikt er grundig utredet.

Heller ikke Trondheim politidistrikt kjenner seg igjen i høringsnotatets beskrivelse av prosessen med innkalling til soning, og mener at den saksbehandlingen som ligger i forslaget til endring av straffeprosessloven § 461 første ledd vil fungere i bare svært få tilfeller. Høringsinstansen peker på at det ikke er nevnt noe om hvorvidt man har tenkt å sikre seg at den domfelte virkelig mottar innkallingen, og den antar at det store flertallet av innkallinger vil komme i retur med påskriften ukjent adressat, og domfelte i de fleste andre tilfeller unnlater å møte til soning. Med en ordning der politiet i begge disse situasjonene skal finne ut hvor domfelte oppholder seg, sørge for at vedkommende får innkallingen og besørge oppmøte til soning, vil ikke endringen effektivisere den smidige prosessen som politidistriktene allerede har innarbeidet, og heller ikke medføre mindre belastning på politidistriktene. Trondheim politidistrikt peker også på at det ikke er beskrevet hvordan innkalling til soning av bøter skal foregå.

Hordaland statsadvokatembeter mener at overføring av kompetanse til å iverksette fullbyrding av frihetsstraff og samfunnstjeneste og vurdere soningsutsettelse krever langt bedre utredning enn det høringsnotatet fra desember 2000 la opp til. Høringsinstansen peker på at politi og påtalemyndighet over lang tid har etablert en praksis for disse oppgavene, og at det er etablert effektive ordninger med hensyn til å prioritere aktive kriminelle for soning. Det er tvilsomt om kriminalomsorgen vil ha nødvendig informasjon og vilje til å gjøre de samme prioriteringene. Oppfølgningen av aktive kriminelle kan således bli dårligere, med økt kriminalitet som konsekvens.

Politiets Fellesforbund er enig i at dagens ordning kan innebære at papirer sendes for mye frem og tilbake, men peker på at det er den enkelte polititjenestemann som oftest har kontakt med den kriminelle og kjenner dennes situasjon best. Høringsinstansen mener at vi må unngå et system der kriminalomsorgen må bygge opp ny kompetanse isteden for å bruke eksisterende kompetanse om den enkelte domfeltes livssituasjon. Politiets Fellesforbund tviler på om forslaget om overføring av kompetansen vil få positiv effekt på straffesaksavviklingen eller arbeidet med å hindre tilbakefall til ny kriminalitet.

Kriminalomsorgen region nordøst tar ikke stiling til om overføring av kompetanse fra politiet til kriminalomsorgen bør finne sted, men knytter kommentarene til innholdet av proposisjonen og spørsmålet om antatt ressursbruk. For oversiktens skyld mener regionen det bør fremgå av ordlyden til § 455 annet ledd hvilke frihetsstraffer som omfattes (uttømmende oppregning). Region nordøst uttaler videre:

«Etter vår mening gir det best sammenheng i reglene om all administrasjon/innkalling av straffereaksjoner overføres kriminalomsorgen under ett, herunder innkalling til soning av bøtestraff/subsidiær fengselsstraff. Det vises i den forbindelse til at kriminalomsorgen allerede er gitt en rekke «påtalemessige» funksjoner som tidligere var tillagt politi/påtalemyndighet, jf. flere lovendringer de senere år (bl.a. kompetanse til å beslutte fullbyrdning ved dom etter brudd på prøveløslatelse og brudd på samfunnsstraff, ankekompetanse etter straffeprosessloven mv.).

Det foreslås etter dette at strpl § 456 andre og fjerde ledd endres tilsvarende.

Vi ser det som en klar fordel at domfelte og pårørende har kun en etat (kriminalomsorgen) å forholde seg til vedrørende straffegjennomføringen etter at fullbyrdelsesordre/rettskraftig dom foreligger.»

I høringsuttalelsen peker Region nordøst også på at det må avklares hvordan forkynning av innkallingen skal skje dersom det ikke er mulig å få kontakt med domfelte. Regionen viser til at det i dag i stor grad er stevnekontorene i politiet som forkynner innkallingen for domfelte.

3.4 Departementets vurderinger nå

Hovedbegrunnelsen for å overføre kompetansen til å innkalle til soning og behandle søknader om soningsutsettelse er å oppnå en mer effektiv strafferettspleie. En mer effektiv strafferettspleie kan både styrke straffens preventive effekt og tilliten til rettssystemet. Endringen vil også være et bidrag til arbeidet med å fjerne soningskøen og hindre ny kødannelse.

Departementet registrerer at de ulike høringsinstansene har ulike erfaringer med dagens rutiner. Den positive reaksjonen fra de fleste av høringsinstansene vitner likevel om at arbeidsgruppens beskrivelse av situasjonen er representativ. Departementet går derfor inn for at forslaget i høringsbrevet følges opp, men slik at det uttrykkelig fremgår av § 455 at det er ansvaret for iverksetting av «ubetinget» frihetsstraff som skal overføres til kriminalomsorgen. Forslaget om å overføre kompetansen til å beslutte soningsoverføring av nordiske dommer til kriminalomsorgen er allerede gjennomført. I rundskriv G-02/2004 av 21. juli 2004 besluttet Justisdepartementet å delegere Kriminalomsorgen sentrale forvaltnings avgjørelsesmyndighet i saker om overføring av fullbyrding av nordiske dommer på straff mv. til kriminalomsorgens regionale nivå.

Departementet er usikker på om det på sikt vil være mest hensiktsmessig å overføre fullbyrdingen av alle reaksjoner til kriminalomsorgen, slik riksadvokaten tar til orde for. Om iverksettingen av å inndrive bøter skulle overføres til kriminalomsorgen, er det mye som tyder på at kriminalomsorgen ville være en omvei før saken kom til Statens innkrevingssentral. Når det gjelder oppfølging av ulike vilkår i dommer på betinget frihetsstraff, er det ikke åpenbart om det er politiet eller kriminalomsorgen som bør ha ansvaret for dette. Det kan være en naturlig oppgave både for politi og kriminalomsorg å rapportere om forhold som har betydning for om fullbyrding av den betingede straffen bør begjæres. Etter departementets vurdering vil det trolig være mest hensiktsmessig å vinne erfaringer med en delvis overføring av fullbyrdingsansvaret slik som foreslått i høringsbrevet, før en vurderer å overføre ytterligere myndighet til kriminalomsorgen.

Overføringen av kompetanse til å innkalle til soning vil ikke medføre endringer for hvilke saker som skal prioriteres ved innkalling. Justisdepartementet har gitt føringer til kriminalomsorgen der det uttales at i en situasjon med soningskø skal det først stilles plasser til rådighet for varetekt, deretter lange dommer og så korte voldsdommer eller voldsrelaterte dommer. I tillegg skal unge under 21 år, aktive gjengmedlemmer og tungt belastede kriminelle med organisasjonstilhørighet prioriteres høyt.

Departementet forutsetter at politiet gir kriminalomsorgen melding om forhold som tilsier at vedkommende domfelte bør prioriteres, og at kriminalomsorgen innhenter informasjon fra politiet der det er behov for dette. Slik informasjonsutveksling foregår også i dag. Departementet vil dessuten peke på at de enkelte tjenestemenn som har kjennskap til en domfelt, sjelden vil ha noen befatning med selve innkallingen til soning etter nåværende ordning. Departementet antar at domfelte som bør prioriteres på grunn av gjentakelsesfare, i mange tilfeller vil ha sonet fengselsstraff tidligere. Da vil også kriminalomsorgen ha informasjon av betydning for spørsmålet om prioritet og soningssted. Uansett bør det utarbeides retningslinjer og rutiner for informasjonsutveksling og samarbeid på dette området.

Kriminalpolitisentralen ber om at det i lovforslaget gjøres klart at politiet på egen hånd, uten begjæring fra kriminalomsorgen, har anledning til å etterlyse og pågripe en rømt soningsfange. Kriminalpolitisentralen peker også på at det kan oppstå tilfeller der det ikke er tid til å vente på en beslutning fra rette nivå i kriminalomsorgen. Etter departementets syn er disse innvendingene ivaretatt i retningslinjene til straffegjennomføringsloven pkt. 3.29 «Rømning og unnvikelse» hvor det står at «(...) hvis det ikke lykkes å pågripe en innsatt som rømmer, skal forholdet omgående meldes til politiet med anmodning om at han pågripes (...).»

Et sentralt spørsmål er om kriminalomsorgens behandling av søknader om soningsutsettelse etter straffeprosessloven § 459 første ledd skal følge dagens regler (inkludert adgang til rettslig prøvelse etter straffeprosessloven § 462) eller forvaltningsloven (med alminnelig søksmålsadgang etter tvisteloven). Påtalemyndigheten behandler i dag søknader om soningsutsettelse etter reglene i straffeprosessloven § 59 a første ledd nr. 5, jf. påtaleinstruksen § 29-4 hvor det fremgår at domfelte som får søknaden avslått, kan klage vedtaket til nærmeste overordnede påtalemyndighet. Gjelder vedtaket søknad etter straffeprosessloven § 459 første ledd, kan domfelte også bringe saken inn for retten etter straffeprosessloven § 462.

Et viktig argument for å benytte forvaltningslovens saksbehandlingsregler er hensynet til sammenhengen i regelverket. Kriminalomsorgen følger forvaltningslovens regler i alle andre saker som den behandler, og det kan derfor være naturlig for kriminalomsorgen å benytte samme saksbehandlingsregler for søknader om soningsutsettelse. Disse sakene har dessuten klare likhetstrekk med saker om straffavbrudd etter straffegjennomføringsloven § 35 hvor kriminalomsorgen benytter forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Det kan derfor virke noe tilfeldig om saksbehandlingsreglene kriminalomsorgen benytter, skal variere avhengig av om søknaden kommer inn før eller etter at domfelte påbegynner soningen. Forvaltningsloven ivaretar dessuten domfeltes rettssikkerhet på en god måte. Departementet legger dessuten vekt på kriminalomsorgens behov for ens saksbehandlingsregler som er ryddige å praktisere. Alternativet er å videreføre påtaleinstruksens saksbehandlingsregler i egen forskrift, men departementet synes det er uhensiktmessig å gi egne regler som ligger tett opp til forvaltningslovens regler. Departementet går derfor inn for at kriminalomsorgen som hovedregel, bør følge forvaltningslovens regler ved behandlingen av søknader om soningsutsettelse, men med de unntak som følger av straffegjennomføringsloven § 7.

Oppstår det uenighet mellom påtalemyndigheten og domfelte om vilkårene for soningsutsettelse er til stede etter § 459 første ledd, kan domfelte etter dagens ordning kreve spørsmålet avgjort ved kjennelse. Påtalemyndighetens skjønnsmessige avgjørelser om fullbyrdelsen skal utsettes etter § 459 annet ledd kan derimot ikke overprøves av retten. Her må domfelte i tilfelle klage til overordnet påtalemyndighet etter påtaleinstruksens bestemmelser i § 29-4 fjerde ledd, eventuelt bringe saken inn for Sivilombudsmannen, jf. Straffeprosesslovkomiteens innstilling fra 1969 s. 374 og Bjerke og Keiserud: Straffeprosessloven med kommentarer s. 497-498. Spørsmålet er om dagens regler for domstolsprøving skal videreføres eller om domfelte må gå til søksmål etter tvisteloven for å prøve vedtaket for domstolen.

Dagens ordning der man følger et straffeprosessuelt spor ser ut til å fungere godt, samtidig som adgangen til å kunne bringe saken inn for retten etter straffeprosessloven § 462 fremstår som en viktig rettssikkerhetsgaranti. Terskelen for å bringe saken inn for en domstol etter sivilprosessens regler vil nok være høyere. En slik sak vil dessuten ta lenger tid og være mer omfattende og kostbar. Departementet antar imidlertid at domfelte neppe vil benytte adgangen til domstolsprøving i særlig stor utstrekning. I 2006 var det bare tre saker som domfelte brakte inn for retten etter § 462. En av sakene gjaldt soningsutsettelse etter § 459 første ledd. Etter en samlet vurdering foreslår departementet å beholde dagens straffeprosessuelle spor når det er uenighet om vilkårene for soningsutsettelse er til stede etter § 459 første ledd og har presisert dette i forslaget til § 459 nytt fjerde ledd. Fordi kriminalomsorgen vil benytte forvaltningslovens regler ved behandlingen av søknadene, vil domfelte også ha adgang til å gå til sivilt søksmål etter tvistelovens regler. Normalt vil imidlertid retten avvise en slik sak fordi domfelte mangler rettslig interesse i å prøve saken på ny.

Domstolsprøving etter straffeprosessloven § 462 forutsetter at kriminalomsorgen kan påkjære rettens kjennelse og møte ved rettsmøter i domstolen. Departementet antar straffeprosessloven § 377 gir kriminalomsorgen nødvendig hjemmel til å påkjære rettens kjennelse. Kjæremålet avgjøres normalt ved kjennelse uten muntlig forhandling, men retten kan beslutte å holde muntlig forhandling om kjæremålet når særlige grunner taler for det, jf. § 385 og § 387. Derfor er det behov for regler om møterett for rettsmøter både i tingretten og lagmannsretten. Departementet foreslår en tilføyelse i § 76 som gir tilsatte i kriminalomsorgen slik møterett.

Overføring av kompetanse til kriminalomsorgen medfører også behov for å endre flere bestemmelser i påtaleinstruksen, særlig i kapittel 29 som gjelder fullbyrding. For eksempel må bestemmelsen i § 29-1 fjerde ledd endres for å skille mellom hvilke reaksjoner som iverksettes av politiet og hvilke som iverksettes av kriminalomsorgen. Reglene i påtaleinstruksen §§ 29-4 og 29-5 kan oppheves når myndigheten for soningsinnkalling og soningsutsettelse overføres til kriminalomsorgen. Videre kan store deler av § 29-6 oppheves når disse områdene overføres til kriminalomsorgen. Regelen i § 29-6 tredje ledd om avhenting av domfelte, bør derimot bestå.

Regelen i § 29-9 første ledd må tilpasses slik at det fremgår at kompetansen til å begjære fullbyrding av den utsatte straffen ligger hos kriminalomsorgen for dommer hvor narkotikaprogram med domstolskontroll eller program mot ruspåvirket kjøring er satt som vilkår i en betinget dom. Videre kan henvisningen til straffeloven § 28 c i første ledd strykes, da denne bestemmelsen er opphevet. Regelen i § 29-9 annet ledd er videre utdatert og kan oppheves. Regelen i § 29-10 bør imidlertid beholdes, men politimesteren må få tilgang til informasjon om når fullbyrding er iverksatt og i tilfelle grunnene til at slik iverksettelse ikke har skjedd.

Arbeidet med å revidere påtaleinstruksen bør skje samtidig med at departementet forbereder nærmere regler om innkalling og utsettelse med fullbyrdingen etter forslag til ny § 462 a i straffeprosessloven. Målet må være at endringene i påtaleinstruksen og forskriften kan iverksettes samtidig med loven.

Trondheim politidistrikt peker på at det i forslaget ikke er nevnt noe om hvordan man har tenkt å sikre seg at den domfelte virkelig mottar innkallingen, og den antar at det store flertallet av innkallinger vil komme i retur med påskriften ukjent adressat. Forholdene politimesteren i Trondheim tar opp er viktige og vil bli regulert i utfyllende bestemmelser. Departementet viser her til forslaget til ny § 462 a som gir hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om innkalling og utsettelse av fullbyrding av straff. I tillegg vil Justisdepartementet utarbeide retningslinjer som vil utfylle loven og forskriften. Berørte instanser vil bli hørt før forskriften og retningslinjene vedtas. Før iverksetting av loven vil departementet også sørge for en tilfredsstillende ordning for innhenting av objektive legeuttalelser ved avgjørelse av søknader om soningsutsettelse.

Departementet går også inn for å overføre ansvaret for den forberedende behandling av søknader om soning på institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12. Regelen er i dag slik at dersom hele straffen søkes gjennomført i institusjon, skal saken forberedes av den politimesteren som har ansvaret for å sette i verk fullbyrdingen av straffen, jf. straffeprosessloven § 455 annet ledd. Kriminalomsorgen avgjør om søknaden skal innvilges. Endringen innebærer at kriminalomsorgen heretter skal forberede og avgjøre samtlige søknader om gjennomføring av straff i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12, noe som vil føre til en effektivisering av saksbehandlingen. Uttalelser fra politiet bør innhetes der kriminalomsorgen finner det nødvendig. Omleggingen medfører ikke behov for lovendring, men pkt. 3.8 i retningslinjene til straffegjennomføringsloven må omformuleres.

Departementet viser for øvrig til forslaget om endring i straffeprosessloven §§ 455, 459, 461 og 462 og ny § 462 a og merknader til de enkelte bestemmelsene i kapittel 6 nedenfor.