4 Administrative og økonomiske konsekvensar

4.1 Innleiing

Då det blei gjort endringar i lønnsgarantiordninga i 1992, var siktemålet mellom anna å avgrense utgiftene. Utgiftene hadde hatt ein kraftig vekst i åra før. Innsparingane for staten er blitt monaleg større enn ein rekna med i Ot.prp. nr. 27 (1991-92). Her rekna ein med ei innsparing i storleiksorden 60-85 mill. kr per år. Utbetalingane over lønnsgarantien har gått ned frå 579 mill. kr i 1992 til 187 mill. kr i 1997. I 1992 blei det tilbakeført til staten 164 mill. kr i form av dividende, mot 53 mill. kr i 1997. Staten sine nettoutgifter er dermed blitt reduserte frå 415 mill. kr i 1992 til 134 mill. kr i 1997. Det er vanskeleg å rekne ut nøyaktig kva som kjem av endringane i regelverket, og kva som kjem av nedgangen i talet på konkursar. Sett i forhold til endringane i talet på konkursbu, ser det ut til at dei innsparingane som følgjer av regelendringane, er blitt klart større enn ein opphavleg tenkte seg. Dei meirutgiftene som vil følgje av nokre av forslaga til endringar her, må sjåast i samanheng med dei store innsparingane staten totalt sett har fått på dette området i dei siste åra.

Innstrammingane i regelverket i 1992 blei gjennomførte raskt. Det var derfor ein føresetnad frå departementet si side at det burde gjennomførast ei evaluering etter nokre år, slik at ein kunne rette opp eventuelle utilsikta verknader. Endringane som er føreslått her, er ei følgje av denne evalueringa. Dei tek i første rekkje sikte på å løyse på reglane i tilfelle der arbeidstakarane har kome dårlegare ut enn det ein rekna med i 1992. I tillegg har ein teke opp ein del andre spørsmål som har dukka opp i praksis, med sikte på å få ei smidigare og meir tenleg ordning. Dei endringane som vil gi betre vilkår for arbeidstakarane, vil føre til ein viss auke i utgiftene. På den andre sida vil dei endringane som blir føreslått når det gjeld samordning med utbetaling av dagpengar ved arbeidsløyse, gi større dividende for staten. Sjå nedanfor under 4.10.

Det er ikkje mogleg å rekne ut nøyaktig dei økonomiske konsekvensane av forslaga. Ein av grunnane er at ein ikkje har talmateriale som er relatert til kvar einskild regel. Vel så viktig er det at ein ikkje har oversikt over talet på konkursar eller kva typar av bedrifter (bransjar, storleikar o.a.) som kjem til å gå konkurs i tida framover. Dei overslaga som blir presenterte nedanfor, må vurderast på denne bakgrunnen.

4.2 Statleg garanti for arbeidstakarane sitt rekvirentansvar m.m.

Garantistilling/rekvirentansvar

Det har ikkje vore mogleg for Kommunal- og regionaldepartementet å få talfesta i kor mange konkursbu arbeidstakarar har vore konkursrekvirent. Skifterettane fører inga slik oversikt. Ei spørjeundersøking blant skifterettane som blei gjennomført i 1994, viste at det var etter måten få av konkursane som blei opna etter krav frå arbeidstakarar. Direktoratet for arbeidstilsynet har oversikt over dei tilfella der lønnsgarantien heilt eller delvis har dekt garantiansvaret. I andre halvår 1992 var det ingen slike saker. I 1993 var det 37 saker og i 1994 211 saker. I 1997 var det 200 saker, og det blei utbetalt 3,3 millionar kroner til dekning av dette ansvaret. I Ot.prp. nr. 27 (1991-92) rekna ein med at dei årlege netto utgiftene kunne bli på 4-5 millionar kroner. Sjølv om ein må vente ein viss auke i desse utbetalingane, ser departementet førebels ingen grunn til å endre overslaget.

Rettsgebyr

Departementet reknar med at mindreinntektene for staten ved denne endringa vil vere marginale. Røynsle viser at det er svært få krav om konkurs som ikkje er seriøst grunngitt. Opplysningar frå skifterettane viser òg at dei har ulik praksis når det gjeld å ileggje arbeidstakarar rettsgebyr. På usikkert grunnlag vil vi setje mindreinntektene til om lag 50 000 kroner per år.

4.3 Lønnsgaranti ved offentleg administrasjon av bankar og forsikringsselskap

Departementet ser dette forslaget som eit spørsmål om å jamstelle arbeidstakarar i desse bransjane med andre arbeidstakarar, i forhold til lønnsgarantiordninga. På kort sikt er det ikkje sannsynleg at dette vil gi meirutgifter for staten. Fleire bankar og forsikringsselskap er i dei siste åra blitt sette under administrasjon. I den grad det har vore problem med å utbetale lønn til dei tilsette, er dette blitt løyst ved tilførsel av statlege midlar. Den endringa som blir føreslått no, må derfor sjåast meir som ei teknisk omlegging, som neppe kjem til å påføre staten auka utgifter.

4.4 Overdraging av krav før konkursopning

Arbeidstakarar har ikkje rett til lønnsgarantidekning når kravet mot arbeidsgivaren er overdrege før konkursopning. Etter forslaget til lovendring vil det gjelde unntak der kravet er overdrege til offentlege styresmakter (i samband med utbetaling av sosialhjelp o.l.). Dette vil som oftast vere kommunale eller fylkeskommunale styresmakter. Til ein viss grad vil lovendringa føre til auka utbetalingar over lønnsgarantien, men dei auka utbetalingane vil fullt ut tilfalle dei offentlege styresmaktene som har tredd inn i krava frå arbeidstakarane. Røynsle tilseier at det er etter måten få arbeidstakarar som overdreg kravet sitt til offentlege styresmakter. Dei fleste har anten krav på dagpengar, tek arbeid hos ein ny arbeidsgivar eller lever på lån eller oppsparte midlar. Forslaget opnar også for at det kan gjerast unntak der krav er overdregne til andre når det er klart at overdraginga ikkje representerer noko misbruk av ordninga. Ein reknar ikkje med at det blir mange slike tilfelle. Forslaget kjem derfor ikkje til å føre til nemnande auka kostnader. Ein reknar med at meirutgiftene for staten blir på 200-250 000 kroner per år. Administrativt reknar ein med at endringane kjem til å gi små utslag.

4.5 Endring av lønnsgarantilova § 7

Forslaget om å oppheve lønnsgarantilova § 7 første og andre ledd vil berre føre til minimale auka kostnader. I Ot.prp. nr. 27 for 1991-92 blei det understreka at det ved praktiseringa av desse reglane skulle leggjast ei lempeleg tolking til grunn. I samsvar med dette har det ikkje vore mange saker der krav frå arbeidstakarar har vore avslått med heimel i § 7. Men forslaget vil lette behandlinga av slike saker både i Direktoratet for arbeidstilsynet og departementet, noko som vil gi visse administrative innsparingar. Tanken bak forslaget til endring av § 7 tredje ledd er å gjere det klart at regelen er ein generell misbruksregel som er meint å ramme ulike former for misbruk. Ein reknar allereie i dag med at misbrukstilfella er omfatta av regelen. Endringa vil derfor ikkje få økonomiske eller administrative konsekvensar for staten.

4.6 Frådrag for andre inntekter

Forslaget inneber at det i større utstrekning enn tidlegare skal gjerast frådrag for andre inntekter som arbeidstakaren har motteke. Isolert sett fører dette til at dei førsteprioriterte fordringane i konkursen kjem til å minke i beløp, noko som igjen kan føre til at fordringar med lågare prioritet i konkursen får auka utbetaling gjennom utloddinga av buet. Men forslaget må sjåast i samanheng med endringsforslaget om at det ikkje skal gjerast frådrag i dei førsteprioriterte lønnskrava frå arbeidstakaren for dagpengar vedkomande har motteke. Samla vil det derfor ikkje bli gitt større dekning til dei uprioriterte fordringshavarane enn tidlegare.

Når det gjeld lønnsgarantiordninga, er forslaget meint å vere ei kodifisering av gjeldande rett. Forslaget har såleis ingen administrative eller økonomiske konsekvensar.

4.7 Forfallstid som avgrensing av føreretten - utviding til fire månader

Ei utviding av dekningsområdet for lønnsgarantien med éin månad, slik at krav som har forfalle i ein periode på opptil fire månader før fristdagen blir dekte, vil føre til auka utbetalingar frå lønnsgarantiordninga. Då dekninga av lønnskrav blei avgrensa frå seks til tre månader før fristdagen, rekna departementet med at dette ville gi ein reduksjon av dei statlege utgiftene i storleiksorden 25-30 mill. kroner per år, sjå Ot.prp. nr. 27 (1991-92). Departementet reknar med at om lag 40 pst. av dette beløpet vil gjelde lønnskrav med forfall i perioden mellom tre og fire månader før fristdagen. Det totale beløpet som blei utbetalt over lønnsgarantien den gongen, var over dobbelt så stort som det ein forventar i 1998. Auken i utbetalingane vil derfor i utgangspunktet vere om lag 20 pst. av overslaget den gongen, det vil seie 5-6 mill. kroner. Men med heimel i unntaksregelen i dekningslova § 9-3 andre ledd blir det også i dag gjort etter måten store utbetalingar til dekning av lønn med forfall i perioden mellom tre og fire månader før fristdagen. Den totale perioden som det kan givast lønnsgarantidekning for (6 månader), blir det heller ikkje gjort noka endring i. Meirutgiftene totalt sett som følgje av den føreslåtte endringa vil derfor truleg ikkje bli større enn 3-4 mill. kroner per år.

Denne lovendringa fører til at fleire lønnskrav blir dekte etter hovudregelen i lova, og ikkje etter ein skjønnsmessig unntaksregel. Reint administrativt vil dette gi ei viss forenkling.

4.8 Dekning av eldre krav - feriepengar

Endringa i dekningslova § 9-3 første ledd nr. 2 til også å omfatte feriepengar som har forfalle opptil fire månader før fristdagen, vil etter departementet si vurdering ikkje føre til administrative eller økonomiske konsekvensar av noko omfang. Etter dei gjeldande reglane blir feriepengar som er opptente så langt tilbake som 24 månader før fristdagen, dekte. Departementet har røynsle for at det berre i svært få saker blir aktuelt å dekkje krav om feriepengar som er opptente tidlegare enn dette. På usikkert grunnlag fastset vi meirutgiftene til om lag 200 000 kroner per år.

4.9 Dekning av utgifter arbeidstakarorganisasjonar har i samband med krav om konkurs og ved inndriving av krav om lønn o.a.

Forslaget inneber at arbeidstakarorganisasjonar som opptrer på vegner av medlemmer, skal få dekt kostnader dei har hatt med å få opna konkurs hos arbeidsgivaren. Dette vil gi ein viss auke av utgiftene over lønnsgarantien. Arbeidstakarar er fritekne frå kravet om å stille trygd for kostnadene ved bubehandlinga. Dei auka utgiftene for lønnsgarantien vil derfor gjelde krav på salær frå advokatar i fagforeiningar som yter hjelp til medlemmer. Prosessen med å få opna konkurs er sjeldan særleg arbeidskrevjande, så desse salærkrava er oftast relativt låge. Vidare er det framleis berre i nokre få bu at konkurs er opna etter krav frå arbeidstakarane, og av desse er det berre nokre få der arbeidstakarane har hatt hjelp frå advokat gjennom fagforeininga si. Det dreier seg truleg om 25-30 konkursar i året. Med eit salær på ca. 3000 kroner vil meirutgiftene bli på 75-90 000 kroner per år.

Arbeidstakarorganisasjonar vil etter forslaget få dekt rimelege kostnader som dei har hatt i samband med inndriving av krav om lønn o.a. frå arbeidstakarane. Dette får verknader i saker der det før konkursopning har vore nødvendig å setje i gang ein prosess mot arbeidsgivaren, anten fordi arbeidsgivaren ikkje har hatt betalingsvilje eller -evne, eller fordi kravet har vore omstridd. Røynsle tilseier at det berre i få tilfelle er slik at arbeidstakarane har fått advokathjelp gjennom fagforeininga si for å inndrive kravet. Det dreier seg truleg om 25-30 saker i året. Normalt vil dei sakene der det er aktuelt med hjelp frå advokat, vere oversiktlege, slik at kostnadene blir låge. Ein føreset òg at salæra til dei advokatane arbeidstakarorganisasjonane nyttar, blir haldne på eit rimeleg nivå. Departementet reknar med at inndrivingskostnadene per sak i snitt kjem til å utgjere mellom fire og fem tusen kroner. Samla vil lovendringa derfor føre til ei ekstra utgift på 120-150 000 kroner per år.

4.10 Forskoterte dagpengar - tilbakeføring til staten

Forslaget inneber at det ikkje skal gjerast frådrag for mottekne dagpengar når ein reknar ut kor store dei førsteprioriterte fordringane i buet er. Regresskrav frå staten si side vil dermed auke og i stor grad også gi ein auke i dei beløpa staten tek imot i dividende. Men korkje skifterettane, registra i Brønnøysund eller Statistisk sentralbyrå har systematiserte opplysningar om kor stor dekning ein oppnår i konkursbu. Av 1200 bu som direktoratet behandla i 1996, blei det gjort utbetalingar til kreditorane i 653 bu. Departementet reknar med, på usikkert grunnlag, at staten kunne ha fått auka regressutbetalingar i ca. 20 pst. av desse konkursbua, det vil seie i vel 10 pst. av samtlege bu. Det var i 1996 ca. 7200 arbeidstakarar i dei verksemdene der det blei opna konkurs. Ca. 75 pst. av dei reknar ein med hadde rett til arbeidsløysetrygd. Om vi reknar med ei gjennomsnittsinntekt på kr 17 000, vil det seie at trygdeutbetalingane for ein månad låg på om lag 55 mill. kroner. 10 pst. av dette blir 5,5 mill. kroner. Det er ofte dei noko større verksemdene som gir mest i regressomgangen. Ein del arbeidstakarar vil ha krav på arbeidsløysetrygd i meir enn éin månad. Etter ei totalvurdering av desse faktorane har departementet kome fram til at staten kjem til å få meirinntekter i storleiksordenen 5 mill. kroner per år.

4.11 Oppsummering - økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet reknar ikkje med at forslaga til endringar av lønnsgarantilova, dekningslova osv. vil gi særleg store utslag i utbetalingane gjennom lønnsgarantiordninga eller i det administrative omfanget.

På eitt område, utviding av dekningsperioden frå tre til fire månader før fristdagen, reknar departementet med at meirutgiftene blir på 3-4 mill. kr. Andre meirutgifter reknar ein med kjem på maksimalt 640 000 kroner per år til saman. Forslaget om at det ikkje skal gjerast frådrag for utbetalte dagpengar i dei prioriterte lønnskrava til ein arbeidstakar når fordringa blir meld i konkursbuet, inneber laust rekna ei tilbakeføring til staten i storleiksordenen 5 mill. kr.

Forslaga sedde under eitt gir tilsynelatande staten ei netto innsparing. Departementet understrekar likevel at alle utrekningar er overslag som byggjer på usikkert grunnlag. Poenget i denne samanhengen er at endringsforslaga ikkje kjem til å få vesentlege konsekvensar totalt sett, korkje administrativt eller økonomisk.