3 Økonomiske og administrative konsekvenser
3.1 Generelt
Det er vanskelig å angi økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene om innføring av hjemmel for overgangsregler og beskyttelsestiltak. I dag har politiet kompetanse til å avgjøre de fleste EØS-saker. Hvis politiet er i tvil om en søknad kan innvilges, tilstrekkelig dokumentasjon ikke foreligger eller saken er vanskelig å vurdere osv., må saken sendes over til Utlendingsdirektoratet (UDI) for behandling. I dag mottar UDI 8 pst. av alle EØS-saker til behandling. Etter utvidelsen vil politiet få flere EØS-saker til behandling, samtidig som de får færre tredjelandssaker til forberedelse og vurdering fordi de nye borgerne går fra det ene regelverket til det andre. Det samme vil trolig gjelde for UDI. Forslag til overgangsregler vil kreve ressurser, men sakene vil likevel normalt være enklere og mindre tidkrevende å håndtere enn tredjelandssaker.
Hvorvidt det blir en større tilstrømning enn i dag fra de nye medlemslandene, er vanskelig å forutsi, men de fleste prognoser tyder på at man vil få en viss økning. Dette kan tyde på at en eventuell innsparing i form av færre tredjelandssaker vil kunne bli oppveid av et økt antall EØS-saker. Departementet ønsker derfor å komme tilbake med en vurdering av endringene i sakssammensettingen og eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser på et senere tidspunkt, for eksempel et år etter utvidelsen, når vi har erfaringstall å bygge på.
St. meld. nr. 19 (2003-2004) om et velfungerende arbeidsliv inneholder bl.a. følgende om fremtidig migrasjon til Norge som følge av utvidelsen:
«Med utgangspunkt i den omtalte prognosen fra Europakommisjonen er det laget et anslag for innvandring fra de nye EU-land til de enkelte nordiske landene i en rapport til Nordisk Ministerråd, (Adgangen til de nordiske arbejdsmarkeder i et udvidet EU, Kongshøj Madsen 2003).Framskrivningen, basert på antall borgere fra CEEC-8 land i 2001, viser at det etter 30 år vil være fire-fem ganger flere som bor i Norden. Veksten vil være størst de første årene, men så flate ut. Det ville bety at det om 30 år bor i underkant av 20 000 nye borgere fra CEEC-8 landene, eller ca. 50 000 med innvandrerbakgrunn fra disse landene her.
Slike anslag antyder mulig omfang av innvandringen fra de nye medlemslandene til Norden og Norge, selv om det må tas en rekke forbehold. Bl.a. bygger framskrivingen på en modell basert på erfaringer med migrasjon fra Øst- og Sentral-Europa mellom 1967-1998. Det er ikke sikkert at denne gjelder under nye forhold. Den har heller ikke tatt høyde for at det vil være forskjeller mellom hvordan nåværende medlemsland forholder seg i overgangsperioden.
Det eneste vi kan si med sikkerhet er at det høyst sannsynlig vil bli en økning av innvandringen til Norden, inkludert Norge, særlig fra Polen og de baltiske landene. Økningen vil antakeligvis være størst de første årene etter utvidelsen, noe avhengig av om overgangsordninger tas i bruk eller ikke. En betydelig del av økningen kan komme til å bli arbeidskraftvandring av midlertidig karakter.»
Frem til i dag er det blitt innvilget ca. 4 000 nye EØS-tillatelser i året. Innvilgelsesprosenten er høy, ca. 95 pst. Arbeidstakere utgjorde ca. 50 pst. av sakene i 2002 og var således den største gruppen. Den neste gruppen er utdanningssøkende med 26 pst., fulgt av familiegjenforening med 22 pst. og øvrige tillatelser med ca. 3 pst. Dette er et bilde som kan forandre seg raskt etter utvidelsen av EU.
Når det gjelder innvandring fra de nye medlemslandene, har innvandringen fra Polen vært størst hvert år (ca. 1/3 av innvandringen fra de nye medlemslandene i øst). De siste årene er det imidlertid registrert en klar økning i innvandringen fra de baltiske land, særlig av borgere av Litauen. Arbeidstillatelsene som utstedes er for en stor del ikke-fornybare tillatelser, der sesongarbeidstillatelsene dominerer. Med i underkant av ca. 18 000 saker i 2003, utgjorde de ikke-fornybare tillatelsene over 50 pst. av alle nye arbeidstillatelser gitt i 2003. Mer enn 90 pst. av disse ble gitt til arbeidstakere fra ett av de nye EU-landene. Antall ikke-fornybare arbeidstillatelser gitt til personer fra de nye EU-landene har økt med over 50 pst. siden 1999.
Når det gjelder fornybare tillatelser, som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse, er de mest kjente tillatelsene tillatelse til å arbeide som au pair og tillatelse til å arbeide som praktikant i landbruket. I 2002 ble henholdsvis 60 pst. og 70 pst. av disse tillatelsene gitt til borgere av de nye medlemslandene. Antall praktikant-tillatelser har vært stabilt siden 1999, mens antall au pair-tillatelser fra de nye medlemslandene har økt til det dobbelte. Det er tillatelser til borgere av Polen og Litauen som har stått for økningen.
Når det gjelder tillatelser som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse (f.eks. arbeidstillatelse til spesialist), ble det gitt 900 slike tillatelser til borgere av de nye medlemslandene i 2002, mot 83 i 1999. Økningen skyldes at det fra 2000 ble mulig å gi spesialisttillatelser også til faglærte håndverkere, noe som har ført til sterk økning av tillatelser gitt til personer innen bygg og anlegg. Også her utgjør borgere av Polen den største kategorien med 516 tillatelser.
Tallene viser at det allerede i forkant av utvidelsen er et betydelig antall arbeidstakere fra de nye medlemslandene som har etablert seg på det norske arbeidsmarkedet. Mange av disse ønsker trolig å jobbe i Norge også etter at utvidelsen er et faktum. Det som det knytter seg størst usikkerhet til, er hvor mange flere som kommer når arbeidstakere fra de nye EU-landene fra 1. mai 2004 vil være omfattet av lempeligere regler. Det knytter seg i tillegg usikkerhet til i hvilken grad arbeidsinnvandringen skifter karakter fra å være midlertidig til å bli av mer permanent karakter.
3.2 Overgangsregler
De økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget om overgangsregler avhenger av hvordan tilflytningen fra de nye EU-landene utvikler seg. Som tidligere nevnt, vil politiet og Utlendingsdirektoratet få færre saker til behandling fra tredjelandsborgere, og flere fra EØS-borgere. Sistnevnte er enklere å vurdere, også ved innføring av overgangsregler. Likevel vil behandlingen av søknader om oppholdstillatelse fra arbeidstakere fra de nye medlemslandene være mer ressurskrevende enn den forenklede behandlingen av EØS-oppholdstillatelse som ville gjelde hvis Norge ikke innførte overgangsregler. På den annen side er det sannsynlig at innføringen av overgangsregler vil innebære at tilflytningen til Norge vil bli noe mindre enn uten slike regler. I et videre perspektiv vil overgangsregler kunne bidra til mindre press på velferdsordningene, men samtidig vil det kunne bli mindre tilgang på arbeidskraft enn det en ville hatt uten overgangsregler.
3.3 Beskyttelsesmekanisme
Ved en hel eller delvis gjeninnføring av tredjelandsregelverket som beskyttelsestiltak, vil politiet og UDI måtte behandle søknader om arbeidstillatelser for arbeidstakere fra de nye medlemslandene på samme måte som i dag. Dette er dermed velkjent for så vel UDI som politiet. De fleste prognoser viser som nevnt en viss økning i tilstrømningen av arbeidstakere, og politiet og UDI kan derfor få flere saker til behandling etter tredjelandsregelverket enn det de har i dag. For ordens skyld nevnes at en lignende beskyttelsesmekanisme har inngått i tidligere avtaler om utvidelser av EU, men aldri blitt benyttet. Dette kan tale for at det heller ikke nå vil være behov for å iverksette beskyttelsestiltak. På den annen side skiller den forestående utvidelsen av EU/EØS seg fra tidligere utvidelser ved at forskjellene i levestandard, lønnsnivå, arbeidsledighet etc. er større mellom dagens EU/EØS-land og de nye medlemslandene. Det kan derfor være noe større behov for en slik mekanisme denne gang, enn hva man kan lese ut av erfaringene fra tidligere utvidelser. Dette må igjen sees i sammenheng med innføring av overgangsregler som foreslått i punkt 2.4. Som tidligere nevnt, vil beskyttelsestiltak sannsynligvis være mindre aktuelt i den perioden overgangsregler gjelder, siden faren for ubalanse på arbeidsmarkedet trolig vil være noe mindre.