3 Departementets vurderinger

3.1 Behovet for regulering

Bestemmelsene i direktivet om teknisk utforming av forbrukerutstyr som kan dekode digitale fjernsynssignaler vil bidra til å sikre at forbrukerene får tilgang til kodete og ukodete fjernsynstjenester uavhengig av hvilket digitalt mottakerutstyr de har. Der den enkelte koples opp på individuell basis vil individuelt kort imidlertid være nødvendig. Kortet er nøkkelen for tilgangen til de kodete tjenester.

Direktivets bestemmelser om at de som opererer adgangskontrolltjenester skal tilby alle kringkastingsselskaper tekniske tjenester på rettferdige, rimelige og ikke-diskriminerende vilkår, bidrar til å sikre at samtlige kringkastingsselskaper som ønsker å tilby digitale fjernsynstjenester får like muligheter til å gjøre dette.

Reguleringen i direktivet utgjør et felles europeisk lovgrunnlag som i praksis legger forholdene til rette for overgang til avanserte fjernsynstjenester, herunder særlig fjernsynstjenester i bredskjermformatet 16:9.

I høringsrunden uttalte flere seg positivt til innføringen av felles standarder, bl.a. uttrykte TV 2 at de

«ser positivt på det arbeid som gjøres på internasjonalt plan for å standardisere utstyr og adgangskontrollsystemer for distribusjon av fjernsynssignaler».

Direktivet gjelder forhold som angår det indre marked, og er EØS-relevant. Som nevnt er direktivet ved St prp nr 41 (1997-98) gjort til en del av EØS-avtalen, og må gjennomføres i norsk rett.

3.2 En særskilt lov

Som nevnt regulerer ikke norsk rett særskilt de forhold som omfattes av direktivet. Bestemmelsene i direktivet er videre av en slik art at de må gis som lov eller i medhold av lov, jf Grunnloven § 75a. Lovhjemmel er derfor nødvendig for å gjennomføre reglene i norsk rett.

I høringsrunden foreslo enkelte høringsinstanser alternativer til plassering i egen lov, bl.a. Norsk rikskringkasting som foreslo at det bør vurderes

«om en kombinasjon av en eventuell forbrukervernlov og tekniske forskrifter vil være mer hensiktsmessig enn det foreliggende lovutkast».

Forbrukernes Kabelnettforbund ga uttrykk for at

«En revisjon av eksisterende lover ville i det minste kunnet bidra til en konsekvent og helhetlig terminologi».

Reguleringen i direktivet er dels av telepolitisk og dels av mediepolitisk art. Reglene kunne derfor f.eks. tenkes gjennomført dels i telekommunikasjonsloven og dels i kringkastingsloven. Imidlertid er direktivet av utpreget teknisk art, og departementet anser at en egen lov per i dag er mest hensiktsmessig. Vi viser også til at Danmark og Sverige har gjennomført direktivet i en egen lov. For øvrig understreker departementet at loven vil bli vurdert og gjennomgått i oppfølgingen av Konvergensutvalgets utredning, bl.a. med sikte på eventuell inkorporering i annet lovverk.

På denne bakgrunn foreslås at direktivets bestemmelser - med de nødvendige nasjonale tilpasninger - i all hovedsak tas inn i en særskilt lov. Visse bestemmelser av bl.a. teknisk art bør fastsettes i forskrift i medhold av loven.

3.3 Kabelnett som omfattes av reglene

Det fremgår av direktivets fortale at medlemsstatene selv kan bestemme hvilke kabelnett som skal omfattes av reglene.

Konsekvensen av at et kabelnett omfattes av reglene, er at fjernsynstjenester for bredskjerm i formatet 16:9, som mottas i kabelnett, skal videresendes i samme format. Selv om kabelnettet er omfattet av reglene får dette kravet ikke anvendelse hvis kabeloperatøren velger å ikke motta og videresende fjernsynstjenester for bredskjerm. Hvis det er tale om formidlingspliktige program er det imidlertid ikke mulig å omgå kravet om videresending i bredskjermformat dersom kabelnettet omfattes av reglene.

I Danmark har man lagt størst vekt på at utbredelsen av bredskjermformatet bør være etterspørselsstyrt, og det er derfor bare kabelnett med mer enn 50 000 tilknyttede husstander som omfattes av direktivets regler. TeleDanmark, som er det største kabelselskapet i Danmark, har nett med til sammen flere hundre tusen abonnenter. Den danske kabelnettstrukturen skiller seg derfor vesentlig fra den norske som ligger nærmere opp til den strukturen som finnes i Sverige. I den Svenske proposisjonen 1997/98:34 uttrykkes at

«SABO har, under åberopande av bl.a. de investeringar som erfordras för sändingar i bredbildsformat och med hänvisning till att det finns et antal kabelnätt som från en huvudcentral når strax över 1 000 bostäder, föreslagit att ifrågavarande gräns sätts till 2 000 bostäder. I syfte att undvika att ett större antal kabelnät hamnar på «fel» sida om gränsen har regjeringen inga invendingar mot att så sker».

I høringen av direktivet gav Telenor og Norsk Kabel-TV Forbund uttrykk for at grensen for hvilke kabelnett som bør omfattes av direktivets regler burde legges forholdsvis lavt. Telenor foreslår at direktivets regler bør gjelde for nett ned mot 500 abonnenter, men at lovgivningen bør gi adgang til lettelser for mindre nett.

I høringsrunden har Norsk rikskringkasting (NRK), TV 2 og Post- og teletilsynet stilt seg negative til høringsnotatets forslag om en grense på 10 000 aktive tilkoblinger. Forbrukernes kabelnettforbund (FKF) er betinget positive.

NRK uttaler at

«Kravet om forskrift for å bruke definerte tekniske standarder bør benyttes til all nyetablering enten det er aksessnett eller kabelnett, mens det synes fornuftig å gjøre forskriftene obligatoriske for eldre kabelnett over en viss størrelse. F.eks. at kravet stilles til kabelnett med over 1.000 aktive tilkoblinger. 10.000 synes å være altfor høyt».

TV 2 uttaler at

«Dersom kravet om videresending i bredskjermformat skal begrenses til kabelnett med mer enn 10 000 abonnenter, vil dette trolig føre til at forskjellen i tjenestetilbud mellom store og små nett vil øke ytterligere, at effekten av standardiseringen totalt sett blir sterkt redusert og at den nye loven ikke vil være noen drivkraft i retning av oppgradering og profesjonalisering av mindre kabelnett». Og videre at « grensen settes ved 1 000 abonnenter,» og at det «heller gis rommelige frister for ikrafttredelse for det enkelte kabelnett basert på individuelle søknader».

Post- og teletilsynet uttaler at

«Grensen på 10 000 aktive tilkoplinger vil i praksis føre til at bare et meget lite antall kabelnett blir berørt av bestemmelsene. Vi foreslår at denne grensen i stedet settes til 1000 aktive tilknytninger».

FKF uttaler

«at den foreslåtte regulering bare bør omfatte fjernmating, dvs. D1- og D2-nett av en viss størrelse». Og videre at «Det bør innføres overgangsbestemmelser for nett som er registrert hos PT før loven trer i kraft».

Ifølge Nettrapport for overføringsnett for kringkasting 1997 er det 1 376 kabelnett med egen hovedsentral i Norge. Disse har til sammen 705 125 aktive tilkoplinger. Nettrapporten betegner nett med mer enn 1 000 aktive tilkoplinger som store nett. Det er 68 slike nett, og disse har til sammen 588 019 aktive tilkoplinger. Disse nettene varierer i størrelse. Det minste nettet har 1 021 tilkoplinger og det største nettet har 152 123 tilkoplinger. De store kabelselskapene eier mange av de minste nettene med under 10 000 tilkoplinger. Det er imidlertid bare de store kommersielle kabelselskapene Telenor Avidi AS, Janco Multicom, Oslo Kabelanlegg A/S og EAB-Tele AS (Elektrisitetsverket Asker og Bærum) som eier nett med mer enn 10 000 aktive tilkoplinger. Det er til sammen 12 slike nett med til sammen 430 106 aktive tilkoplinger (dvs. 61 pst. av det totale antallet aktive tilkoplinger). Begrepet aktive tilkoplinger er presisert i merknadene til § 2.

Etter departementets vurdering må hensynet til kabelnettenes økonomi tillegges vekt ved fastsettelsen av en grense for hvilke kabelnett som skal omfattes av kravet om videresending i bredskjermformat. Dette innebærer at de mindre nettene foreløpig ikke bør omfattes av reglene. Grensen for hvilke kabelnett som skal omfattes av reglene bør også legges såvidt høyt at det ikke vil oppstå behov for å etablere et system med individuelle dispensasjoner. Dette innebærer at bare de større, kommersielle kabelselskapene inntil videre bør omfattes av reglene.

På bakgrunn av ovenstående foreslår departementet at kravet om videresending i bredskjermformat gis anvendelse overfor kabelnett med egen hovedsentral og mer enn 10 000 aktive tilkoplinger. Det foreslås imidlertid at Kongen i forskrift kan fastsette en lavere grense og gjøre unntak for kravet om egen hovedsentral. Etter departementets syn vil dette ivareta muligheten for en senere tilpasning til bl.a. teknisk og økonomisk utvikling.

I høringsrunden tok enkelte til orde for å benytte andre begreper enn «aktive tilkoplinger» for å fastslå størrelsen på kabelnettene. FKF uttaler i denne forbindelse at betegnelsen

«er dårlig egnet til å bestemme det konkrete netts fysiske avgrensning», og videre at betegnelsen ««kabelselskap med mer enn 10 000 aktive tilkoplinger» er dårlig egnet til å avgrense ansvar i forhold til for eksempel beboereide nett».

Departementet foreslår å opprettholde begrepet «aktive tilkoplinger» som vurderingsgrunnlag for å fastslå størrelsen på kabelnettet. Det legges bl.a. til grunn at begrepet vil gi et presist bilde av hvor mange som faktisk er tilkoplet det enkelte nett, enten direkte tilknyttet kabelnettet eller indirekte tilknyttet dette via et underliggende kabelnett.

3.4 Dekodere

I dagens fjernsynsmarked er det mulig å tilby den enkelte fjernsynsseer bestemte fjernsynsprogram mot betaling, såkalt «pay-per-view».

I høringsrunden ble det fra FKF stilt spørsmål om forslaget til lov forutsatte individuell installering av dekodere hos den enkelte fjernsynsseer.

Departementet har ved utformingen av forslaget til lov ikke forutsatt individuell tilkobling av dekodere hos den enkelte fjernsynsseer. En dekoder kan således plasseres sentralt, eksempelvis for et borettslag, og på denne måten gi borettslagets beboere tilgang til kanaler og pakker bestemt av borettslagets besluttende myndigheter. Dette hindrer likevel ikke at det på individuell basis kan installeres egne dekodere med mulighet for økt programvalg, bl.a. ved såkalt «pay-per-view». Dekoderens plassering og antallet dekodere er ikke avgjørende for hva som er å anse som aktive tilkoplinger.

3.5 Tvisteløsning og tilsyn m.v.

I direktivets artikkel 4 bokstav (e) pålegges medlemsstatene å påse at alle som er part i en tvist som gjelder anvendelsen av reglene i artikkel 4 skal ha adgang til egnede konfliktløsningsordninger. Det anses som viktig at konflikter skal kunne løses på en rettferdig og hurtig måte som sikrer innsyn.

Reglene i artikkel 4 gjelder dels forhold av teknisk art og dels forhold av konkurransemessig art. For å kunne avgjøre tvister som gjelder anvendelsen av disse reglene kreves derfor teknisk og konkurranserettslig kompetanse. Departementet anser på bakgrunn av ovennevnte forhold en ordning med tvisteløsning som mest hensiktsmessig.

Post- og teletilsynet, som er telemyndighet i første instans, har bl.a. som primæroppgave å ha tilsyn med konkurransen mellom de ulike aktørene i telemarkedet. Post- og teletilsynet har videre en avdeling for teknikk og standardisering som er tildelt det nasjonale ansvaret for telestandardiseringer. Avdelingen forestår nasjonal koordinering og oppfølgning i forbindelse med høringer og voteringer over europeiske standarder, bl.a. i ETSI-sammenheng.

Etter departementets vurdering er Post- og teletilsynet, med bakgrunn i den kompetanse og de oppgaver dette forvaltningsorganet innehar, godt egnet til å ta hånd om tilsynet og kontrollen med en lov om standarder ved overføring av fjernsynssignaler, og videre til å utføre oppgaven med å behandle tvister om anvendelsen av reglene i lovutkastets §§ 3 andre ledd, 4, 5 og 6. Det foreslås derfor at Post- og teletilsynet tillegges disse oppgavene. Samferdselsdepartementet er klageinstans for saker behandlet av Post- og teletilsynet med mindre annet er bestemt.

Samferdselsdepartementet har under det aktuelle regelverket en dobbeltrolle som eier og regulator. For å unngå en situasjon hvor statens eierinteresser kan komme i konflikt med andre interesser, i dette tilfellet hensynet til virksom konkurranse, fikk derfor Planleggings- og samordningsdepartementet, nå Arbeids- og administrasjonsdepartementet ved kongelig resolusjon 26. februar 1997 myndighet til å avgjøre klager over vedtak fattet av Post- og teletilsynet i saker av konkurransemessig karakter. Forskrift om offentlige telenett og offentlig teletjeneste av 5. desember 1997 angir i § 5-4 andre ledd hvilke klagesaker som skal behandles av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. En tilsvarende ordning er under gjennomføring på postområdet.

Også ved forslaget til lov om standarder ved overføring av fjernsynssignaler vil Samferdselsdepartementet ha en dobbeltrolle som eier og regulator. De samme hensyn i forhold til faren for interessekonflikt som etter tele- og postlovgivningen gjør seg gjeldende også her, og begrunner derfor valg av en lignende klageordning vedrørende konkurransesaker etter den foreslåtte loven.

Ved anvendelsen av reglene i lovutkastets §§ 5 og 6 vil det først og fremst være behov for kompetanse av konkurranserettslig art. Med hensyn til klagebehandling vil det kunne innføres en tilsvarende ordning som for telesaker. Departementet anser det som naturlig at konkurransemyndighetene er klageinstans i saker etter nevnte bestemmelser. Departementet foreslår en lovhjemmel for å kunne fastsette nærmere bestemmelser om tvisteløsning.

Reglene i lovforslaget inneholder de generelle krav som skal overholdes. Det forventes således ikke at tilsyn m.v. vil medføre behov for økonomiske ressurser av særlig omfang. Det er likevel hensiktsmessig at regelverket gir mulighet for å fastsette nærmere regler om tilsyn og kontroll med overholdelse av loven, samt mulighet for ileggelse av gebyrer til dekning av utgifter i forbindelse med kontroll m.v. dersom det senere skulle vise seg å være behov for dette. Det foreslås derfor at Kongen gis myndighet til å fastsette slike bestemmelser i forskrift.

3.6 Sanksjoner

I høringsrunden foreslo Post og teletilsynet og Norske Boligbyggelags Landsforbund at sanksjonsregler inntas i regelverket. Også Forbrukerombudet tar til orde for en vurdering av om sanksjoner burde fastsettes.

Departementet presiserer at regelverket i stor grad vil berøre et begrenset antall aktører i et marked som er oversiktlig med hensyn til hvem som faller innenfor og hvem som faller utenfor regelverkets krav til standarder. Det anses i dag ikke nødvendig å innføre sanksjoner. Departementet vil imidlertid følge utviklingen fremover og eventuelt ta spørsmålet om sanksjoner opp til ny vurdering i forbindelse med departementets gjennomgang av loven i oppfølgingen av Konvergensutvalgets utredning.

3.7 Tekniske forskrifter

Det framgår ikke alltid uttrykkelig av direktivets bestemmelser hvilke standarder som skal brukes. I noen tilfeller vises det i stedet til at det skal brukes eller bygges på standarder som er utarbeidet, eller som administreres, av et anerkjent europeisk standardiseringsorgan, jf artiklene 2 bokstav (c), 3 og 4 bokstav (a). I andre tilfeller stilles det generelle krav, som f.eks. at digitale overføringsnett som er åpne for offentligheten for overføring av fjernsynstjenester skal være i stand til å overføre tjenester i bredskjermformat, men uten at det angis nærmere hvilken teknisk utforming som vil tilfredsstille kravene. I førstnevnte tilfeller er det behov for utfyllende bestemmelser som angir hvilken standard det siktes til. I sistnevnte tilfeller vil det av hensyn til aktørene i markedet være behov for lett tilgjengelig og sikker informasjon om hvilke tekniske utforminger (standarder) som under enhver omstendighet vil tilfredsstille de generelle krav som stilles.

Med et anerkjent europeisk standardiseringsorgan siktes det som nevnt i pkt. 2.3.4, for så vidt gjelder overføringssystemer, til organisasjonen ETSI. Post- og teletilsynet har det nasjonale ansvaret for telestandardisering, teknisk kompetanse og deltar fra norsk side i ETSI-sammenheng

Det foreslås på denne bakgrunn at Post- og teletilsynet gis fullmakt til å utferdige de nødvendige tekniske forskrifter til utfylling av bestemmelsene i loven.