3 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar i grunnskolen

3.1 Innleiing

Utdannings- og forskingsdepartementet lanserte i desember 2003 den femårige strategiplanen Likeverdig utdanning i praksis! Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2004-2009. Gjennom strategiplanen blir det sett i verk ei rekkje tiltak m.a. for å betre skoleprestasjonane til minoritetsspråklege elevar. Som eit ledd i å få betra språkopplæringa i skolen og å få ei meir fleksibel særskild språkopplæring, vart det varsla at opplæringslova § 2-8 og friskolelova § 3-5 ville bli foreslått endra.

3.2 Gjeldande rett

Opplæringslova § 2-8 og friskolelova § 3-5 regulerer retten til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring for elevar frå språklege minoritetar i den offentlege grunnskolen og i grunnskolar etter friskolelova.

Den plikta kommunane har til å gi elevar frå språklege minoritetar særskild språkopplæring i grunnskolen, var tidlegare regulert i § 24-1 i forskrifta til opplæringslova. I Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) Om lov om frittståande skolar (friskolelova) vart det foreslått at forskrifta § 24-1 skulle takast inn i opplæringslova. Dette hadde samanheng med at det i Ot.prp. nr. 33 vart foreslått ei tilsvarande føresegn for elevar ved grunnskolar som var godkjende etter friskolelova, jf. friskolelova § 3-5 Særleg opplæring for elevar frå språklege minoritetar. Lovendringane tok til å gjelde 1. oktober 2003.

Opplæringslova § 2-8 og friskolelova § 3-5 er like når det gjeld dei rettane elevane har. Kommentarane i denne proposisjonen er av praktiske årsaker hovudsakleg knytte til opplæringslova § 2-8.

Opplæringslova § 2-8 Opplæring for elevar frå språklege minoritetar

Etter opplæringslova § 2-8 har kommunane plikt til å gi elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk nødvendig morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring inntil dei har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa. Elevar som fyller desse vilkåra, har rett til alle tre typar opplæring så sant det er eigna undervisningspersonale i kommunen. Kommunen må derfor tilby alle tre typar opplæring nemnde i føresegna. Når det ikkje finst eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt som mogleg leggje til rette for anna opplæring, tilpassa dei føresetnadene elevane har.

Målsetjinga med føresegna er å lære eleven å nytte norsk som reiskapsspråk så raskt som mogleg. Når eleven har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa, tek også rettane etter føresegna slutt.

Morsmålsopplæringa kjem i tillegg til den vanlege undervisninga og kan leggjast til ein annan skole enn den skolen eleven til vanleg går på. Tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring skal tilbydast ved skolen der eleven til vanleg går.

Når kommunen tek stilling til kva rettar ein elev har etter opplæringslova § 2-8, er det eit enkeltvedtak etter forvaltningslova § 2. For å avgjere om ein elev har rett til særskild språkopplæring etter § 2-8, må det avklarast om eleven har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa. Det er ikkje fastsett kriterium i opplæringslova § 2-8 for kva som er «tilstrekkelege kunnskapar i norsk». Det må derfor gjerast ei skjønnsmessig vurdering av om eleven har slike kunnskapar. Føresegna krev ikkje sakkunnig vurdering, men skolen må gjennomføre ei kartlegging av den språklege dugleiken eleven har i norsk, og ei vurdering av kva slags språkopplæring som vil vere det beste for denne eleven for å kunne oppnå den beste norskdugleiken.

Friskolelova § 3-5 Særleg opplæring for elevar frå språklege minoritetar

Elevar ved grunnskolar som er godkjende etter friskolelova, har på same vilkår som etter opplæringslova § 2-8 rett til nødvendig morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring, jf. friskolelova § 3-5.

3.3 Bakgrunnen for forslaget om lovendring

Om lag 6,1 prosent av elevane i grunnskolen, dvs. ca. 38 000 elevar, fekk skoleåret 2003-2004 særskild norskopplæring. Om lag 20 000 fekk morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring. Ifølgje tal frå SSB ser det ut til å vere ein tendens til at færre elevar får morsmålsopplæring, medan fleire får særskild norskopplæring (SSB 2003). Det vart gitt morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring i minst 112 ulike språk; mellom desse utgjer albansk, arabisk, kurdisk, somalisk, urdu og vietnamesisk dei største språka.

Dersom elevar frå språklege minoritetar ikkje har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa, har desse elevane etter gjeldande lovverk rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring. Fleire har vendt seg til departementet om at det i praksis kan vere vanskeleg å gjennomføre språkopplæringa slik ho er fastsett i opplæringslova § 2-8. Etter lovføresegna skal kommunen gi både morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring dersom vilkåra elles er til stades. Men det kan vere vanskeleg å skaffe kompetente morsmålslærarar og tospråklege lærarar. Dette er eit problem i kommunar med svært få minoritetsspråklege elevar, og det er eit problem i store kommunar som Oslo, der det er elevar med mange ulike språk i den enkelte klassen/gruppa. Det er uheldig å ha lovføresegner som ikkje let seg gjennomføre i praksis.

Eit anna sentralt moment det blir peikt på frå mange hald, er at føresegna gjer det vanskeleg å finne gode pedagogiske og organisatoriske modellar for å gi tilpassa opplæring til språklege minoritetar. Departementet meiner det er viktig at skoleeigarane og skolane sjølv finn fram til gode pedagogiske og organisatoriske modellar for særskild språkopplæring for minoritetsspråklege. Dette er viktig for å kunne nå målet om tilpassa opplæring for alle.

Kommunar og rektorar har også vendt seg til departementet om at tilskotsordninga i tilknyting til opplæringslova § 2-8 er for rigid, og at midlar til språkstimulering i barnehagane og skolane i liten grad blir sedde i samanheng. Eit utval kommunar vil derfor få høve til å vere med og prøve ut ulike modellar for språkopplæring. Kommunane skal sjølv foreslå kva for modellar som skal prøvast ut, for å sikre at det blir teke omsyn til lokale behov. I etterkant av utprøvinga vil det bli vurdert om nokon av erfaringane bør føre til at tilskotsordningane blir endra. Dette er eit eige tiltak i den nemnde strategiplanen for minoritetsspråklege, og ein føresetnad for at denne utprøvinga blir gjennomført, er at dei foreslåtte lovendringane i dette høringsbrevet blir vedtekne. Elevane har i dag rett til både morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring. Det er derfor ikkje høve til å utelate noko av desse tre elementa ved utprøving av ulike modellar for språkopplæring.

3.4 Noregs internasjonale plikter

EØS-plikter

At arbeidstakarar kan bevege seg fritt innanfor EØS-området, er formelt sikra gjennom EØS-avtalen artikkel 28 flg. For at denne fridommen skal være reell, har ein gjennom sekundærlovgivinga fastsett føresegner som m.a. skal sikre familiemedlemmer rett til opphald i vertslandet og rett til opplæring der.

Etter rådsforordning (EØF) nr. 1612/68, jf. EØS-arbeidstakarlova (l. 27.11.1992 nr. 112) artikkel 12 med tilhørande rettspraksis, har barn av ein statsborgar i ein EØS-stat som arbeider eller har arbeidd på territoriet til ein annan EØS-stat, tilgjenge til utdanning i vertslandet «på samme vilkår som statsborgere i denne stat, når barna er bosatt på denne stats territorium». Etter artikkel 12 andre ledd skal EØS-statane «fremme bestrebelsene for at disse barna skal kunne delta i undervisningen på gunstigst mulige vilkår».

Pliktene etter forordninga er førte vidare gjennom rådsdirektiv av 25. juli 1977 om skolegang for barn av vandrearbeidarar (77/486/EØF). Direktivet er gjort forpliktande for Noreg gjennom vedlegg V til EØS-avtalen. Formålet med direktivet er å betre vilkåra for at arbeidstakarane kan bevege seg fritt, gjennom integrering av barna deira i skolemiljøet og utdanningssystemet i vertslandet. Morsmålsopplæring er omtalt i artikkel 3, som lyder slik:

«Medlemsstatene skal, i samsvar med nasjonale forhold og rettssystemer og i samarbeid med hjemstatene, treffe nødvendige tiltak for å fremme undervisning i morsmålet og hjemstatens kultur, samordnet med den vanlige undervisning, for de barn som omhandles etter artikkel 1.»

Grunngivinga for denne føresegna er ifølgje fortalen å gjere eventuell reintegrasjon i heimstaten lettare.

Rådsdirektivet gjeld for barn i opplæringspliktig alder etter norsk lovgiving. Direktivet gir Noreg plikt til å leggje til rette for tiltak som fremjar undervisning i morsmålet og heimstatens kultur. Men direktivet fastset ikkje nærmare reglar om kva slags tiltak eller omfanget av tiltaka.

Departementet har ikkje registrert særlege problem med praktiseringa av denne føresegna.

Andre internasjonale konvensjonar

Ein relevant konvensjon når det gjeld morsmålsopplæring er Den europeiske sosialpakta. Noreg ratifiserte ho i 1965. Konvensjonen vart revidert 3. mai 1996, og Noreg ratifiserte enkelte av artiklane 15. oktober 1999, m.a. artikkel 19.

Artikkel 19 finst berre i den reviderte versjonen og omhandlar rettane for immigrasjonsarbeidarar: The right of migrant workers and their families to protection and assistance. I artikkel 12 heiter det: «to promote and facilitate, as far as practicable, the teaching of the migrant worker»s mother tongue to the children of the migrant worker».

Ordlyden er generell. Det er ikkje beskrive nærmare kva statane er forplikta til, anna enn at ein skal fremje og leggje til rette for morsmålsopplæring. Artikkelen inneheld også ei generell avgrensing ved at det er sagt at ein skal leggje til rette for morsmålsopplæring så langt det er praktisk mogleg.

Andre internasjonale konvensjonar seier lite om retten til morsmålsopplæring for barn frå språklege minoritetar. Når det gjeld undervisningsspråket, er det verken i Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon (EMK) eller i andre konvensjonar haldepunkt for at språklege minoritetar kan krevje undervisning i og på morsmålet.

Internasjonale konvensjonar gir såleis ikkje Noreg noka vilkårslaus plikt til å gi morsmålsopplæring til barn frå språklege minoritetar.

3.5 Ordninga i Sverige og Danmark

Sverige

Elevar som har eit anna morsmål enn svensk, har rett til undervisning i morsmålet sitt, særleg tilpassa svenskundervisning (svensk som andrespråk), og dei kan få opplæring i andre fag på morsmålet. Med morsmålet er meint det språket som er dagleg omgangsspråk mellom eleven og minst ein av dei føresette. Morsmålsopplæringa er i hovudsak regulert gjennom føresegner i grundskolaförordningen. Opplæringa skal skje med utgangspunkt i det behov eleven har, og vere frivillig. Kommunane har ikkje plikt til å tilby morsmålsopplæring dersom det ikkje kan skaffast lærar, eller om det er mindre enn 5 elevar frå ei språkgruppe. Opplæringa skal så langt som mogleg gå føre seg i det allmenne skolesystemet.

Danmark

Med elevar frå språklege minoritetar (eller tosprogede børn, som er nemninga) er meint barn som har eit anna morsmål enn dansk, og som ved kontakt med samfunnet elles, eventuelt gjennom undervisninga i skolen, lærer seg dansk.

I lov om folkeskolen heiter det m.a. i § 5:

«Der gives i fornødent omfang undervisning i dansk som andetsprog til tosprogede børn i børnehaveklassen og i 1.- 10.klasse. Undervisningsministeren fastsætter regler om undervisning i dansk som andetsprog til tosprogede børn og om modersmålsundervisning af børn fra medlemsstater i Den europæiske Union, fra lande som er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, samt Færøerne og Grønland.»

Danmark har ei forholdsvis detaljert forskriftsregulering av undervisninga for språklege minoritetar, jf. Bekendtgørelse om folkeskolens modersmålsundervisning af børn fra medlemsstater i Den Europæiske Union, fra lande, som er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, samt Færøerne og Grønland av 22. juli 2002. Kommunen skal tilby undervisning i morsmål (eventuelt nasjonalspråk) med mindre elevane får undervisning på annan måte. Er det 12 elevar eller fleire med same morsmål, og ein har kvalifisert lærar, skal kommunen opprette slik undervisning. Undervisninga skal så vidt mogleg gå føre seg på skolen der elevane elles går. Er dette ikkje mogleg, blir elevane viste til ein annan skole i kommunen.

Den statlege økonomiske støtta til kommunane for å tilby morsmålsopplæring i grunnskolen er trekt tilbake.

3.6 Høringa

Utdannings- og forskingsdepartementet sende 17. desember 2003 ut eit høringsbrev med forslag til endring av opplæringslova § 2-8 og friskolelova § 3-5.

Høringsbrevet vart sendt til desse instansane:

• Akademikerne

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Barneombodet

• Elevorganisasjonen

• Finansdepartementet

• Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG)

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

• Fylkesmennene

• Helsedepartementet

• Justisdepartementet

• Kultur- og kyrkjedepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Kommunane

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Kristne Friskolers Forbund

• Landslaget for udelt og fådelt skole (LUFS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lærarorganisasjonane

• Norges Handikapforbund

• Norges Kvinne- og Familieforbund

• Norsk Montessoriforbund

• Norsk skolelederforbund

• Norske Privatskolers Landsforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Registrerte politiske parti

• Riksrevisjonen

• Sosialdepartementet

• Statens råd for funksjonshemma

• Steinerskolene i Norge

• Styra for dei private skolane

• Utanriksdepartementet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Antirasistisk Senter

• Kontaktutvalet mellom innvandrarar og myndigheitene (KIM)

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• SOS Rasisme

• Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

• Senter mot etnisk diskriminering (SMED)

• Universitet og høgskolar med lærarutdanning

• Private høgskolar med lærarutdanning

Høringsfristen var 13. februar 2004.

Desse instansane har kome med realitetsfråsegner:

• Loppa kommune

• Namdalseid kommune

• Vefsn kommune

• Ås kommune

• Fredrikstad kommune

• Voss kommune

• Songdalen kommune

• Kvalsund kommune

• Stjørdal kommune

• Øyer kommune

• Bergen kommune

• Nittedal kommune

• Skedsmo kommune

• Sandnes kommune

• Bjerkreim kommune

• Stavanger kommune

• Hammerfest kommune

• Oslo kommune

• Nedre Eiker kommune

• Kongsberg kommune

• Rana kommune

• Sveio kommune

• Ringerike kommune

• Fylkesmannen i Østfold

• Fylkesmannen i Vest-Agder

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Fylkesmannen i Buskerud

• Fylkesmannen i Finnmark

• Fylkesmannen i Aust-Agder

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Fylkesmannen i Nordland

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)

• Skolenes Landsforbund

• Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG)

• Norsk Skolelederforbund

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Utdanningsforbundet

• Kontaktutvalet mellom innvandrarar og myndigheitene (KIM)

• Barneombodet

• Senter mot etnisk diskriminering (SMED)

• Dronning Mauds Minne, høgskole for førskolelærerutdanning

• Høgskolen i Telemark

• Høgskolen i Oslo

• Høgskolen i Bergen

• Høgskolen i Agder

• Universitetet i Bergen

• Steinerskolene i Norge

• Utlendingsdirektoratet

Desse instansane har skrive kort at dei ikkje har merknader eller kommentarar til utkastet:

• Fylkesmannen i Rogaland

• Tromsø kommune

• Songdalen kommune

• Kristne Friskolers Forbund

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Helsedepartementet

• Sosialdepartementet

• Utanriksdepartementet

Desse ønskjer ikkje å uttale seg til denne saka:

• Statens råd for funksjonshemma

• Kommunenes Sentralforbund

Om lag halvparten av dei instansane som har uttalt seg i saka, støttar lovforslaga. Høringsfråsegnene blir behandla under punkt 3.8 Fråsegner frå høringsinstansane.

3.7 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet vart det foreslått ei omformulering av opplæringslova § 2-8 og friskolelova § 3-5, slik at opplæring i norsk blir det fremste verkemiddelet for at minoritetsspråklege elevar skal tileigne seg tilstrekkeleg dugleik i norsk for å få optimalt utbytte av skolegangen og dermed god integrering i det norske samfunnet. Morsmålopplæring og tospråkleg fagopplæring blir sekundære hjelpemiddel i norskopplæringa.

Det vart vist til at formålet med føresegnene er å sikre elevar med anna morsmål enn norsk eller samisk særskild språkopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å kunne følgje det ordinære undervisningsopplegget i skolen. Gode norskkunnskapar er viktig ikkje berre for utbyttet av skolegangen, men også for den alminnelege integreringa i det norske samfunnet.

Forslaget til lovendringar vart vidare kommentert og grunngitt i høringsbrevet, slik:

«Bestemmelsen innebærer at kommunen har plikt til å gi elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Nyankomne og andre innvandrerbarn med svært begrensede norskferdigheter vil også kunne ha behov for morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i en overgangsperiode. Bestemmelsen innebærer derfor en plikt for kommunen til å gi slik opplæring, men kommunen kan da velge om de vil gi både morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring, eller ett av de to elementene, jf. formuleringen i lovteksten «og, om nødvendig, rett til morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring». Valget av opplæringsmetode må ta utgangspunkt i det enkelte barns særlige behov, tilpasset de praktiske forutsetningene som finnes i kommunen. Når det ikke finnes egnet undervisningspersonale i kommunen, skal kommunen så langt mulig legge til rette for annen opplæring tilpasset elevenes forutsetninger.

Utover dette er det opp til den enkelte kommune å bestemme hvordan de vil tilby særskilt språkopplæring etter bestemmelsen. Målet om å sikre barn av språklige minoriteter best mulig ferdigheter i norsk ligger fast, men kommunen kan, ut fra praktiske muligheter og et individuelt pedagogisk skjønn, velge om de vil gi morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring i tillegg til nødvendig norskopplæring.

Morsmålsopplæringen skal ses i sammenheng med elevens øvrige opplæringstilbud, men morsmålsopplæring kan legges til en annen skole enn den skolen eleven har rett til å gå på etter opplæringsloven § 8-1. Departementet mener det er spesielt viktig at morsmålsopplæringen ses i sammenheng med den øvrige språkopplæringen eleven får. Særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring skal tilbys ved den skolen eleven til vanlig går.»

I høringsbrevet vart det foreslått at friskolelova § 3-5 blir endra på tilsvarande måte, og det vart vist til dei same grunngivingane som for å endre opplæringslova § 2-8.

3.8 Fråsegner frå høringsinstansane

Departementet har fått 65 fråsegner som fordeler seg slik: 29 instansar støttar forslaga, 19 instansar rår ifrå å gjere lovendringar, 10 instansar har uttalt at dei ikkje har merknader eller ikkje ønskjer å uttale seg, og 7 instansar har kommentarar utan å ta stilling til forslaga.

Dette betyr at om lag halvparten av dei 55 høringsinstansane som har gitt realitetsfråsegn, støttar forslaga i høringsbrevet. Det gjeld mellom andre Bergen kommune, OMOD, KIM, YS, FUG, Norsk skolelederforbund. Oslo kommune støttar lovforslaget subsidiært. Mellom dei 19 instansane som rår ifrå å gjere lovendringar, er Skolenes Landsforbund, INLO, LO, Utdanningsforbundet, Barneombodet, SMED, Høgskolen i Bergen, Høgskolen i Oslo, Høgskolen i Telemark, Universitetet i Bergen.

Mange av dei instansane som støttar forslaget, viser til grunngivinga i høringsbrevet om at forslaget er i samsvar med prinsippet om tilpassa opplæring. Fleire peiker også på at det er positivt at kommunane no får større fleksibilitet når det gjeld tilrettelegging av tilboda og utprøving av nye opplæringsmodellar, og dermed høve til å gi den språkopplæringa som fungerer best for den enkelte eleven. Det blir også vist til at den presiseringa som ligg i endringsforslaget, i hovudsak er i samsvar med erfaringar frå arbeidet med minoritetsspråklege barn i kommunen.

Høringsinstansane viser til at lovforslaget i stor grad opnar for skjønn og vurderingar frå den enkelte skolen. Mange har derfor peikt på, eller har som føresetnad for å støtte forslaget, at det må utarbeidast kartleggingsverktøy for vurdering av språkdugleiken til elevane, slik at dei i størst mogleg grad kan sikrast lik vurdering og lik behandling.

Utlendingsdirektoratet uttaler m.a.:

«Ved å innføre en så stor grad av skjønn i forhold til hva den enkelte elev behøver, er det imidlertid viktig at det utvikles et felles verktøy for å måle språkkunnskaper og identifisere spesielle behov. Dette kan ikke overlates til den enkelte skole eller lærer, men må skje i samarbeid med kvalifiserte fagfolk. Vi må unngå en situasjon der minoritetselever i enkelte kommuner eller enkelte skoler blir tapere på grunn av manglende kvalifisert personale eller knapphet på økonomiske ressurser.»

Utlendingsdirektoratet peiker også på at minoritetselevane utgjer ei svært heterogen gruppe. Somme er fødde her i landet av utanlandske foreldre, somme har kome hit på barnetrinnet, andre først i ungdomsskolen. Føresetnadene for å klare seg i den norske skolen vil derfor være svært ulike, avhengig m.a. av tidlegare skolegang, erfaringar og opplevingar barna ber med seg og forholda dei lever under her i Noreg. Utlendingsdirektoratet viser derfor til at det ligg ei stor utfordring i å kunne skilje mellom problem av reint språkmessig art og andre problem barn og unge kan ha som følgje av psykososiale forhold, traumatiske opplevingar og liknande. Samarbeid mellom ulike faggrupper i og rundt skolen er avgjerande for å kunne gi den enkelte eleven eit best mogleg tilbod; det kan vere mange og samansette årsaker til at ein elev ikkje klarer å følgje den vanlege opplæringa på norsk. Samtidig blir det peikt på at ein også må vere varsam med å overproblematisere situasjonar som i det alt vesentlege dreier seg om manglande språkkunnskapar, og som derfor kan løysast gjennom betre tilrettelagd opplæring utan at det er nødvendig å trekkje inn PP-tenesta eller andre spesialtiltak.

Fylkesmannen i Vest-Agder viser til at føresette for elevar frå språklege minoritetar erfaringsmessig ikkje vil vere mellom dei som oftast bringar vedtak om særskild språkopplæring inn til vurdering hos klageinstansen, og uttaler:

«På denne bakgrunn er det etter vår oppfatning viktig at kommunene utarbeider en overordnet plan for behandlingen av disse sakene, slik at de samme prinsipper for de vurderingene som skal foretas legges til grunn for hele kommunen. En slik plan vil også gjøre tilsynet med at kommunene ivaretar rettighetene til de språklige minoritetene mer effektivt.»

Kommunal- og regionaldepartementet ser det også som formålstenleg at det blir utarbeidd rettleiing til kommunane om korleis dei kan forme ut sine pedagogiske og organisatoriske modellar for å medverke til best mogleg læring.

Hovudinnvendingane frå dei som går imot forslaget, er at forslaget svekkjer retten til morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring samanlikna med gjeldande rett.

Somme høringsinstansar viser også til at morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring for språklege minoritetar ikkje berre har vore eit tema i den pedagogiske debatten, men også eit politisk og ideologisk tema. Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler m.a.:

«Årsakene til at det er så stor variasjon i tilbudene både i landssammenheng og innen en kommune som Oslo, har sammenheng med at morsmålsundervisning og tospråklig fagopplæring år etter år har vært en politisk kasteball, og det har vært lite ro rundt denne undervisningen, noe som har vært til stort hinder for en systematisk oppbygging og innhenting av tospråklig kompetanse i lærerpersonalet, metodisk utvikling og utvikling av organisatoriske modeller.»

Fleire høringsinstansar viser til forskinga som er gjord på området, og gir uttrykk for at å svekkje den tospråklege opplæringa og morsmålsopplæringa ikkje synest å vere i samsvar med hovudtyngda av denne forskinga. Det blir m.a. peikt på at det gjennom forsking ligg føre tilstrekkeleg dokumentasjon som understrekar at undervisning i og på morsmålet gir dei beste resultata når det gjeld den språklege og faglege utviklinga til elevane, og når det gjeld å tileigne seg god dugleik i eit nytt språk, i dette tilfellet norsk. Desse er mellom andre Barneombodet, Høgskolen i Telemark, Dronning Mauds Minne, førskole for førskolelærarutdanning, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.

Fleire av høringsinstansane, også dei som går imot forslaget, er samde med departementet når det gjeld den betydninga norskfaget har, også i relasjon til den alminnelege integreringa i det norske samfunnet.

Barneombodet uttaler m.a.:

«Barneombudet ser imidlertid at det ambisiøse målet som ligger i loven i dag, kan være vanskelig å oppnå, og at undervisningen kan by på en rekke praktiske problemer. Særlig store utfordringer er knyttet til tilgang på kvalifisert arbeidskraft. De tospråklige lærernes kompetanse har lenge vært diskutert, og det er åpenbart at elevene til en viss grad har måttet lide under manglende lærerkompetanse. Veien ut av dette må da være å styrke lærerutdanningen, framfor å redusere undervisningen med henvisning til de praktiske problemene. Vi er enige med departementet i målet om å gi elevene et best mulig utgangspunkt for en fullverdig integrering i vårt samfunn. Norskfagets sentrale plass i forhold til denne integreringen er vi også enige om. Barneombudet ønsker imidlertid ikke å svekke elevenes rettigheter til en funksjonell tilpasset opplæring der deres språklige grunnlag må være det pedagogiske utgangspunktet, slik vi forstår det fremlagte forslaget.»

Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD) er under visse føresetnader positiv til endringa og uttaler m.a.:

«OMOD er av den oppfatning at det er på høy tid at man prioriterer norskundervisningen for minoritetsbarn. Det at man nå får et sterkere fokus på den særskilte språkopplæringen er vi derfor positive til.»

Kontaktutvalet mellom innvandrarar og myndigheitene (KIM) støttar lovforslaget, og støttar departementet sitt syn på at særskild norskopplæring får prioritet, men har også som overordna prinsipp at gode kunnskapar i eige morsmål er heilt sentralt for å lære eit nytt språk og for å meistre utfordringane i ein skolesituasjon med nytt språk og ny kultur.

Barne- og familiedepartementet peiker på at forslaget gir den enkelte skoleeigaren større rom for å gjere ei skjønnsmessig og pedagogisk vurdering av kva slags tilbod elevar med anna morsmål bør få, og antek at den auka fridomen blir følgd opp med klare krav til kvalitet og tilsyn, slik at ein sikrar at tilbodet varetek omsynet til barnet sitt beste.

Oslo kommune ser endringsforslaga som svært positive når det gjeld det høvet skolane vil få til å tilpasse eit opplæringstilbod til den enkelte minoritetsspråklege eleven, men er kritisk til om lovforslaget sikrar tilstrekkeleg fleksibilitet ut frå dei behov den enkelte har, sett i forhold til måla for skolen. Kommunen uttaler at «for mange elever vil det være vel så hensiktsmessig med tospråklig fagopplæring som med særskilt norskopplæring i forhold til å nå målet om «tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen «», og har foreslått ei alternativ lovformulering i samsvar med dette. Kommunen støttar subsidiært det framlagde lovforslaget.

Justisdepartementet peiker på utfordringane når det gjeld opplæring i fengsel for minoritetsspråklege elevar. Det blir vist til at 15 prosent av dei innsette ikkje hadde norsk statsborgarskap i 2002, og at 13,9 prosent av dei innsette hadde statsborgarskap utanfor Norden.

Senter mot etnisk diskriminering (SMED) meiner at regjeringa med forslaget ikkje følgjer opp målsetjinga si for arbeidet mot diskriminering og intoleranse, og at diskriminering blir best førebygd ved at den plikta kommunen har til språkleg tilrettelegging, blir halden oppe i den form ho har i dag.

3.9 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet går inn for at opplæringslova § 2-8 og friskolelova § 3-5 i hovudsak blir endra i samsvar med høringsutkastet. Retten til særskild språkopplæring for elevar i offentlege grunnskolar og i frittståande grunnskolar blir framleis den same for dei to elevgruppene. På bakgrunn av høringa er det behov for å komme med nokre utfyllande kommentarar.

Generelt om lovforslaga

Formålet med dei foreslåtte lovendringane er framleis å sikre at elevar med anna morsmål enn norsk og samisk får særskild språkopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å kunne følgje det ordinære undervisningsopplegget i skolen, og samtidig å gi kommunane og skolane større høve til sjølv å finne fram til gode pedagogiske og organisatoriske modellar for særskild språkopplæring. Dette er viktig for å kunne nå målet om tilpassa opplæring for alle.

Gode norskkunnskapar er viktig ikkje berre for det utbyttet elevane får av skolegangen, men også for den alminnelege integreringa i det norske samfunnet. Departementet meiner derfor at det bør liggje fast at elevane har rett til særskild norskopplæring så lenge dei ikkje beherskar norsk. Slik lovforslaga er formulerte, vil særskild opplæring i norsk bli det fremste verkemiddelet for at minoritetsspråklege elevar skal tileigne seg tilstrekkeleg dugleik i norsk til å kunne følgje den vanlege opplæringa i skolen, og dermed for god integrering i det norske samfunn.

Departementet legg vidare til grunn at i dei tilfella der elevane har så dårleg norskdugleik at dei ikkje kan følgje undervisninga når denne blir gitt på norsk, for eksempel nykomne og andre minoritetselevar med svært avgrensa norskdugleik, så har dei også rett til morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring i ein overgangsperiode. Det betyr for eksempel at eventuell vidare opplæring i morsmålet etter at elevane er i stand til å følgje den vanlige undervisninga gitt på norsk, vil vere foreldra sitt ansvar. Lovforslaget er likevel ikkje til hinder for at kommunen eller skolen gir slik vidare morsmålsopplæring.

Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal kommunen og skolen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.

Innanfor dei rammene som her er gitt, er det opp til den enkelte kommunen og skolen å bestemme korleis dei vil tilby særskild språkopplæring etter føresegnene. Målet om å sikre barn av språklege minoritetar best mogleg dugleik i norsk, ligg fast. Utover dei tilfella der kommunane vil ha plikt til å gi både morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring i tillegg til særskild norskopplæring, kan kommunane ut frå eit individuelt skjønn og praktiske tilhøve velje om dei i tillegg til nødvendig norskopplæring vil gi både morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring, eller eitt av dei to elementa. I valet av opplæringsmetode må det takast utgangspunkt i behova hos det enkelte barnet og dei praktiske føresetnadene som finst i kommunen.

Når eleven har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa, endar også rettane etter føresegna.

Kommunen skal oppfylle retten til særskild språkopplæring etter føresegnene, jf. opplæringslova § 13-1.

Elevar med rett til særskild språkopplæring etter opplæringslova § 2-8 og friskolelova § 3-5 kan også ha rett til spesialundervisning etter opplæringslova § 5-1. Dette blir ei konkret vurdering som må gjerast i det enkelte tilfellet. Dersom ein minoritetsspråkleg elev, ut frå dei føresetnadene den enkelte har, ikkje har lært norsk innan rimeleg tid, kan det vurderast om eleven har behov for spesialundervisning. Det vil bli utarbeidd rettleiingsmateriell for dette formålet, jf. punktet om kartleggingsverktøy nedanfor, bokstav d.

Saksbehandlinga

Når kommunen tek stilling til rettane for ein elev etter opplæringslova § 2-8 og friskoleova § 3-5, er det eit enkeltvedtak etter forvaltningslova § 2. For å avgjere om ein elev har rett til særskild språkopplæring etter føresegnene, må det avklarast om eleven har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa. Det er ikkje fastsett kriterium i opplæringslova § 2-8 om kva som er «tilstrekkeleg dugleik i norsk». Det må derfor gjerast ei skjønnsmessig vurdering av om eleven har slik dugleik. Føresegnene krev ikkje sakkunnig vurdering, men skolen må gjere ei kartlegging av den språklege dugleiken i norsk eleven har, og ei vurdering av kva slags språkopplæring som vil vere den beste. Sjå beskrivinga av ulike kartleggingsverktøy nedanfor.

Kartleggingsverktøy

Departementet har merka seg at mange høringsinstansar har etterlyst kartleggingsmateriell for vurdering av språkdugleiken hos elevane.

1. Læringssenteret arbeider med å vidareutvikle kartleggingsverktøy for å hjelpe skolane i å vurdere når elevane er i stand til å følgje den vanlege opplæringa på norsk. Materiellet er basert på Common European Framework 1, tilpassa til norsk som andrespråk og knytt til mappevurderingsmetodikk. Materiellet blir prøvd ut på utvalde skolar i løpet av hausten 2004. På bakgrunn av denne utprøvinga vil Læringssenteret utarbeide retningslinjer og rettleiingsmateriell til kommunane og skolane.

2. Utdanningsavdelinga hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus har utarbeidd ei rettleiing i korleis ein kan kartleggje språkdugleiken hos minoritetsspråklege elevar. Rettleiinga er laga for å hjelpe skoleeigarane, skoleleiingane og lærarane i kartleggingsarbeidet. Rettleiinga er ikkje eit kartleggingsverktøy, men er meint som ein start og som ei førstehjelp for skolen, inntil det verktøyet Læringssenteret no arbeider med, er utvikla. Rettleiinga er tilgjengeleg på Læringssenteret sine nettsider for språklige minoritetar.

3. Skolen kan også nytte det pedagogiske kartleggingsmateriellet Kartlegging av leseferdighet som er utvikla. Det er utarbeidd ei rettleiing i bruk av prøvene for elevar med norsk som andrespråk. Kartleggingsmateriellet er utvikla for 2., 3., 5., 7. og 9. trinn og for grunnkurs i vidaregåande opplæring. I tillegg er det utarbeidd prøver for minoritetselevar på fem språk på 2. og 3. årstrinn. Læringssenteret arbeider med å føre desse prøvene vidare til fleire språk og nivå.

4. Som det vart peikt på i høringa, kan det vere vanskeleg å avgjere om minoritetsspråklege barn med svake skoleprestasjonar er forseinka i den norskspråklege utviklinga eller er generelt forseinka med språk- eller andre lærevanskar som krev andre tiltak. Læringssenteret har derfor fått i oppdrag å utvikle kartleggings- og rettleiingsmateriell for dette formålet.

Tilskotsordningar

Kommunar og rektorar har vendt seg til departementet om at tilskotsordninga i tilknyting til opplæringslova § 2-8 er for rigid, og at midlar til språkstimulering i barnehagen og skolen i liten grad blir sedde i samanheng. For å bøte på dette vil eit utval kommunar få høve til å vere med og prøve ut ulike modellar for språkopplæring. Kommunane skal sjølv foreslå kva for modellar som skal prøvast ut, for å sikre at det blir teke omsyn til lokale behov. I etterkant av utprøvinga vil det bli vurdert om nokon av erfaringane bør føre til at tilskotsordningane blir endra. Dette er eit eige tiltak i den nemnde strategiplanen for minoritetsspråklege, og ein føresetnad for å gjennomføre utprøvinga er at dei foreslåtte lovendringane i denne proposisjonen blir vedtekne. Elevane har i dag rett til både morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring. Det er derfor ikkje høve til å utelate noko av desse tre elementa ved utprøving av ulike modellar for språkopplæring.