2 Bakgrunnen for lovframlegget

Arbeidet for å hindre bruk av barnesoldatar har lenge stått på den internasjonale dagsorden, men problemstillinga har vorte endå meir fokusert på dei siste par åra. Problemet med å rekruttere barn til ulike former for væpna styrkar, til dømes til ikkje-statlege opprørsgrupper, er omfattande og stigande. Dette gjeld i den seinare tida ikkje minst interne konfliktar, særleg i den «tredje verda» (i DR. Kongo, Liberia, Rwanda, Sierra Leone, Sri Lanka, etc.), der barn har delteke som meir eller mindre regulære soldatar. I følgje ein rapport frå Redd Barna frå 1996 deltek ein kvart million mindreårige - nokon av dei berre sju år gamle - i krigshandlingar kvart år (i 1995 i 33 konfliktar i 26 land). I følgje ein nyare rapport frå Amnesty International frå 1998, Children In The Firing Line, er i dag minst 300 000 barn over heile verda aktive som soldatar i krig. Ein del av desse barna er meir eller mindre frivillig vorte soldatar, ein del andre er blitt rekruttert gjennom tvang. Omfanget og auken i talet barnesoldatar vert stadfesta i Redd Barnas rapport frå 1998, «Barn - de usynlige soldater».

Barn er særleg utsett i væpna konfliktar. Frå 1980 til 1995 vart i gjennomsnitt 365 barn drepne kvar dag som følgje av krigshandlingar. Antipersonellminer drep og sårar 800 barn i månaden. Enda fleire lid av traume relaterte til krig. Den lette tilgangen til, og omfattande bruken av, handvåpen i moderne krigføring bidreg til den auka valdsbruken. Desse våpna er lette å lære å bruke, og dei er lette å bere. Det gjer det også enklare å rekruttere barn til soldatar. Forsvarsdepartementet viser her til tidlegare Utviklings- og menneskerettsminister Hilde Frafjord Johnson si utgreiing til Stortinget 21. januar 1999 om humanitær bistand.

FN sin barnekonvensjon av 20. november 1989 artikkel 38, tilleggsprotokoll I til Genèvekonvensjonane av 1949 (gjeldande i internasjonale væpna konfliktar), artikkel 77 og tilleggsprotokoll II til Genèvekonvensjonane av 1949 (gjeldande i ikkje-internasjonale væpna konfliktar) artikkel 4 nr. 3 (d), omhandlar spørsmålet om forbod mot rekruttering til og bruk av barn i væpna styrkar. Etter tilleggsprotokoll I til Genèvekonvensjonane, artikkel 77, skal partane i ein væpna konflikt mellom anna treffe eitkvart mogleg tiltak for å hindre at barn som ikkje har fylt 15 år deltek direkte i strid, og særleg skal dei avstå frå å rekruttere slike barn til sine væpna styrkar. Den same forpliktinga går fram av Barnekonvensjonen artikkel 38 nr. 2 og 3. Ein del statar gav einsidige erklæringar då dei ratifiserte Barnekonvensjonen om at dei ikkje vil rekruttere barn under 18 år til deira væpna styrkar. Noreg har ikkje avgitt en slik erklæring.

Etter gjeldande folkerett skal statane vidare, ved rekruttering av personar mellom 15 og 18 år, sikre at dei eldste vert prioriterte ved inntak, jf. Barnekonvensjonen artikkel 38 nr. 3 og tilleggsprotokoll I til Genèvekonvensjonane artikkel 77 nr. 2.

For interne konfliktar si vedkomande (ikkje-internasjonale væpna konfliktar), gjeld tilleggsprotokoll II til Genèvekonvensjonane. Artikkel 4 nr. 3 bokstav c i konvensjonen lyder:«Barn skal gis den omsorg og hjelp som de behøver, og i særdeleshet skal barn som ikke har fylt femten år, ikke rekrutteres til de væpnede styrker og heller ikke tillates å ta del i fiendtligheter.» For ikkje-internasjonale væpna konfliktar er det ikkje nokon motsvarande regel om at dei eldste blant 15-18-åringane skal prioriterast ved uttak, men ein meiner at Barnekonvensjonen artikkel 38 også vil gjelde i interne konfliktar som har ein slik intensitet eller er av ein slik karakter at tilleggsprotokoll II til Genèvekonvensjonane gjeld.

Medan det i internasjonale væpna konfliktar gjeld ein regel om at partane berre skal hindre at barn som ikkje har fylt 15 år deltek direkte i strid, gjeld det i interne konfliktar ein regel om at ein ikkje skal tillate barn å delta i strid, uten at ein gjer nokon skilnad på direkte og indirekte deltaking. Etter ordlyden i konvensjonsreglane har ein difor, sannsynlegvis utilsikta, kome i den situasjonen at barn i dette høve er betre verna i interne konfliktar enn i internasjonale konfliktar.

Etter statuttane til Den internasjonale straffedomstolen , jf. St. prp. nr 24 (1999-2000) « Om samtykke til ratifikasjon av vedtektene av 17 juli 1998 for Den internasjonale straffedomstol», vert mellom anna dei følgjande handlingane rekna som krigsbrotsverk i internasjonale og ikkje-internasjonale væpna konfliktar:

«Conscripting or enlisting children under the age of fifteen years into the national armed forces or using them to participate actively in hostilities» (artikkel 8 nr. 2 b xxvi), og «Conscripting or enlisting children under the age of fifteen years into armed forces or groups or using them to participate actively in hostilities» (artikkel 8 nr. 2 e vii).

Barnekonvensjonen artikkel 1 definerer i utgangspunktet barn som eitkvart menneske under 18 år. Barns rettar omfattar mellom anna retten til liv og dei grunnleggjande rettar til mat, heim og helse. Barn har rett til utvikling gjennom leik og utdanning, og rett til vern mot alle former for overgrep, utbytting og omsorgssvikt. Arbeidet med å endre det internasjonale regelverket om aldersgrenser for soldatar heng såleis saman med den skilnaden det er mellom barns rettar i fred og i krig. Ein kan og seie at det på dette området er ein skilnad mellom menneskerettane og krigens folkerett (internasjonal humanitær rett). Det er vidare utført omfattande undersøkingar om dei alvorlege psykologiske skadane som råkar barn som har teke del i krigshandlingar. Å verte påført slike skadar strid mot barns rett til vern mot alle former for overgrep. Ein kan difor hevde at det er eit stort problem både faktisk og rettsleg at barn har mindre rettar og dårlegare vern under væpna konfliktar enn elles, når ein tek omsyn til at væpna konfliktar nærast per definisjon representerer situasjonar der barns rettar og vern vert utsett for ein større fare enn elles.

Det er på denne bakgrunn eit ønskje om å styrke barns rettar i væpna konfliktar og stanse vervinga av barn til soldatar. Fleire statar og internasjonale organisasjonar meiner mellom anna at den absolutte aldersgrensa på 15 år etter gjeldande folkerett er sett for lågt og difor bør hevast til 18 år.

Ei internasjonal arbeidsgruppe leidd av Sverige under FN sin menneskerettskommisjon har på bakgrunn av dette arbeidd for å kome fram til ein tilleggsprotokoll til Barnekonvensjonen om barns rettar i væpna konfliktar (Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on Involvement of Children in Armed Conflicts). Heving av aldersgrensa har stått sentralt i dette arbeidet. Noreg har vore representert i arbeidsgruppa ved Utanriksdepartementet. Sidan 1994 har arbeidsgruppa hatt seks sesjonar i arbeidet med å forhandle fram denne tilleggsprotokollen. Arbeidet var prega av at fleire land har store problem med ei 18 års grense, og det var difor vanskeleg å kome fram til eit kompromiss. Dette skuldast ikkje berre problem og uvilje frå land der problemet med barnesoldatar er stort, men også problem for vestlege land på grunn av nasjonale lovverk og praksis kring aldersgrenser for rekruttering til dei væpna styrkane. Dette gjeld sjølv om vestlege lands bruk av 17 år gamle rekruttar generelt har ein heilt annan karakter enn dei overgrepa som barnesoldatar i konfliktar i den tredje verda vert utsett for. USA og Storbritannia mellom andre har gitt uttrykk for sterk skepsis til ei rein 18 års grense, av di dette vil kunne skape problem for rekruttering av personell til deira væpna styrkar.

Alle dei nordiske landa har støtta arbeidet for ein tilleggsprotokoll som byggjer på ei 18 års grense for både frivillig og tvungen rekruttering, samt deltaking i væpna konfliktar. Under det nordiske utanriksministermøtet i Reykjavik på Island 29. august 1999 vart det vedteke ei nordisk erklæring om barnesoldatar («Egilstadir-erklæringa»), der det mellom anna heiter at dei nordiske landa er «determined to have an optional protocol stipulating that State Parties shall ensure that persons below the age of 18 years are not recruited into their armed forces nor allowed to take any part in hostilities.»

Organisasjonen for afrikansk einskap (OAU) vedtok på sitt ministermøte i oktober 1997 å fordøme rekruttering og utskriving av barn under 18 år. I OAU sitt «African Charter on the Rights and Welfare of the Child» gjev artikkel 22 ein «rein 18»-standard.

EU-parlamentet vedtok vidare den 21. desember 1998 ein resolusjon som støtta vedtakinga av ein tilleggsprotokoll til Barnekonvensjonen som forbyr rekruttering til væpna styrkar og deltaking i væpna konfliktar for barn under 18 år.

Den 26. internasjonale konferansen for Raudekrossen- og Raude Halvmånerørsla vedtok i desember 1995 ein resolusjon som oppmodar partane i væpna konfliktar til å «refrain from arming children under the age of 18 years and to take every feasible step to ensure that children under the age of 18 years do not take part in hostilities.» Den internasjonale Raudekrossen Komitéen (ICRC) har også engasjert seg aktivt, og har mellom anna gått inn for å heve minimumsalderen til 18 år, både når det gjeld tvungen og frivillig rekruttering.

På bakgrunn av at arbeidet i Genève med ein tilleggsprotokoll til Barnekonvensjonen i lengre tid hadde liten framgang, har Raudekrossen- og Raude Halvmånerørsla vidare utarbeidd ein handlingsplan for å fremje prinsippet om at barn under 18 år korkje skal rekrutterast som stridande til militære styrkar eller delta i væpna konfliktar. Gjennomføringa av handlingsplanen vert overvaka av ei gruppe nasjonale Raudekrossen-organisasjonar under svensk leiing. Denne problematikken sto også sentralt på dagsordenen til den 27. internasjonale Raudekrossen-konferansen i 1999. I konferansen sin handlingsplan heiter det mellom anna at Raudekrossen-føderasjonen og dei nasjonale organisasjonane vil halde fram arbeidet med å «promote the principle of non-recruitment and non-participation of children below the age of 18 years in armed conflicts.»

Ei rekkje frivillige organisasjonar (mellom andre Amnesty International, Human Rights Watch, International Federation Terre des Hommes, International Save the Children Alliance, Jesuit Refugee Service og the Quakers) gjekk i juni 1998 saman i ein koalisjon ( The Coalition to Stop the Use of Child Soldiers), som tok initiativ til å intensivere arbeidet. Koalisjonen ser seg som eit supplement til FN si arbeidsgruppe. Den laga mellom anna ein alternativ tekst til tilleggsprotokoll og har arrangert regionale møte der statar har delteke, for å få meir merksemd kring rekruttering og bruk av barnesoldatar. I den såkalla Maputo-erklæringa frå the African Conference on the Use of Children as Soldiers, som koalisjonen arrangerte 19.-22. april 1999 i Maputo i Mozambique, heiter det mellom anna at «the use of any child under 18 years of age by any armed force or armed group is wholly unacceptable, even where that child claims or is claimed to be a volunteer.»

Liknande konferansar har også mellom anna vore arrangerte i Latin-Amerika og Europa. Den latinamerikanske konferansen munna ut i Montevideo-erklæringa av 8. juli 1998, der det mellom anna vert uttrykt at landa i Latin-Amerika og Karibia «(c) onsiders it a priority aim to achieve the eradication of forced or voluntary recruitment of children under 18 years of age by the armed forces and any armed group, or their use for direct or indirect participation in international and non-international armed conflict, as well as in situations of internal violence.» Den europeiske konferansen munna ut i den såkalla Berlin-erklæringa, der konferansen sine deltakarland og dei andre deltakarane

«(s)olemnly declares their commitment to establish international standards that prohibit all participation in armed conflict of persons under 18 years», og «(c)all on European States who currently recruit under-18s to consider raising their recruitment age to at least 18 years and in the meantime to give priority to the oldest in accordance with Article 38(3) of the Convention on the Rights of the Child.»

Noreg har stilt seg positiv til koalisjonen sitt arbeid og har, på lik linje med fleire andre land, mellom andre Sverige, støtta koalisjonen økonomisk.

Den 17. juni 1999 vart det etter internasjonale forhandlingar i Genève vedteke ein ILO-konvensjon om forbod mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe dei verste formene for barnearbeid ( Convention concerning the Prohibition and Immediate Action for the Elimination of the Worst Forms of Child Labour). Spørsmålet om barnesoldatar sto sentralt under forhandlingane. Det var eit fleirtal for at barnesoldatar skulle verte omfatta av konvensjonen, men det var ulike syn på om det burde vere eit totalforbod, eller om ein skulle opne for frivillig rekruttering av barn under 18 år til deltaking i væpna konfliktar. Noreg var her mellom dei landa som ønska eit totalforbod. Mange utviklingsland, samt arbeidstakargruppa, ønskte det same. Fleire vestlege land som baserer seg på verving av barn under 18 år til dei væpna styrkane stilte seg likevel kritiske til eit totalforbod. I løpet av forhandlingane om ei «pakkeløysing» modifiserte fleire av landa samt arbeidstakargruppa sine synspunkt. Noreg, saman med fleire andre land, arbeidde aktivt for å få så strenge restriksjonar som råd i dette spørsmålet. For ikkje å stå i vegen for å vedta konvensjonen ved konsensus, aksepterte Noreg likevel det kompromisset som vart forhandla fram (artikkel 3 bokstav a), som mellom anna seier at tvungen eller obligatorisk rekruttering av barn under 18 år for bruk i væpna konflikt («forced or compulsory recruitment of children for use in armed conflict») skal reknast som ein av dei verste former for barnearbeid. Regelen vart av mange land sett som eit første steg på vegen mot eit sterkare internasjonalt regelverk på dette området. Det vart samstundes oppmoda til å føre vidare arbeidet og diskusjonen i FN sine forhandlingar om ein tilleggsprotokoll til Barnekonvensjonen.

Parallelt med det internasjonale arbeidet for å styrkje folkeretten på området, er fokus også sett på dei einskilde landa sine nasjonale lovverk og praksis med omsyn til rekruttering og bruk av personell under 18 år i dei væpna styrkane.

Under Lysøen-paraplyen gjennomførde Canada, Noreg og Sverige som vertskap eit seminar med andre vestlege land for å sjå på ulike problemstillingar omkring endring av nasjonalt lovverk ( Workshop on the Military Age of Recruitment and Exposure to Hostilities). Seminaret vart gjennomført i Ottawa 11.-12. mai 1999. Målet var å utveksle informasjon og drøfte eventuelle felles problemstillingar og nasjonale forslag til løysingar om lovendringar og endringar i administrative prosedyrar o.l. Ei rekkje land undersøkjer for tida ulike opsjonar for å endre sine regelverk, for å samordne desse med eit eventuelt sterkare vern gjennom tilleggsprotokollen til Barnekonvensjonen. Dette gjeld spesielt reglar som vil setje aldersgrensa til 18 år for så vidt gjeld frivillig og tvungen rekruttering til militærteneste og forbod mot å utsetje barn under 18 år for deltaking i kamphandlingar («hostilities») - den såkalla «rein 18»-standarden («straight 18 standard»). Globalt sett er det 89 statar som i sine interne regelverk oppfyller denne standarden, i følgje ei oversikt per januar 1999 utarbeidd av The Coalition to Stop the Use of Child Soldiers. Talet kan vere høgare, av di koalisjonen manglar informasjon frå meir enn 30 statar.

Både Sverige og Danmark har i løpet av dei seinaste åra endra sine nasjonale regelverk for å oppfylle 18 års standarden.

Sjølv om arbeidet med å styrkje folkeretten ikkje har størst praktiske konsekvenser for dei vestlege landa, bør dei vestlege landa vise vilje til å gjere endringar av eigne lovverk. På denne måten kan ein lettare oppnå forståing hjå dei landa som systematisk brukar barn og ungdom under 18 år i sine væpna styrkar. Også vestlege land som ikkje sjølve kjenner problem med bruk av barn i væpna konflikt bør difor vere positivt innstilte til å endre sitt nasjonale lovverk i denne retninga.