3 Arbeidstilsynet som tilsynsorgan - Læringsmiljøutvalgets rolle

3.1 Arbeidstilsynet som tilsynsorgan

3.1.1 Gjeldende rett

Styret er etter loven ansvarlig for at læringsmiljøet er fullt forsvarlig, jf. lov om universiteter og høgskoler § 44 nr. 2. Det er ikke lovfestet et uavhengig offentlig tilsyn med bestemmelsen. Institusjonene er imidlertid pålagt å opprette læringsmiljøutvalg som skal bidra til at bestemmelsene i loven blir fulgt opp. Studentene kan gjennom sin representasjon i styret og læringsmiljøutvalget sørge for at styrets ansvar blir fulgt opp.

Kommunen skal etter reglene om miljørettet helsevern i kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a føre tilsyn med de faktorer i miljøet som kan ha innvirkning på helsen. Dette omfatter blant annet fysiske og psykososiale forhold i forelesningssaler og på lesesaler. Dersom det foreligger negativ helsepåvirkning vil kommunen kunne gi pålegg om retting av forholdet.

For øvrig er institusjonene forpliktet til å overholde en rekke andre bestemmelser om arbeidsmiljø, herunder forskrift av 17. juni 1977 nr. 9383 pkt. V som omhandler arbeid som utføres av elever og studenter under praktisk opplæring, plan- og bygningsloven § 74 og likestillingsloven § 8a som inneholder et generelt forbud mot seksuell trakassering og gjelder på alle samfunnsområder.

3.1.2 Forslag i høringsbrevet

Departementet foreslo å endre lovens § 44 for å gi Arbeidstilsynet hjemmel til å føre tilsyn med studentenes læringsmiljø. En hovedårsak til valget av Arbeidstilsynet var at Arbeidstilsynet per i dag har tilsyn med store deler av arealene ved universiteter og høyskoler i relasjon til ansattes rettigheter etter arbeidsmiljøloven. Departementet mente derfor det var naturlig og hensiktsmessig at Arbeidstilsynet utfører tilsynsansvaret med studentenes læringsmiljø i tilknytning til den tilsynsvirksomhet tilsynet allerede driver i dag ved disse institusjonene.

Læringsmiljøbestemmelsen i § 44 er foreløpig ikke innarbeidet i lov om private høyskoler. Det offentlige utvalget som er nedsatt for å utrede et felles lovverk for høyere utdanning vil måtte vurdere i hvilken grad tilsvarende bestemmelse bør lovfestes for private høyskoler. Arbeidstilsynet som eventuelt tilsynsorgan for læringsmiljøet for studenter ved private høyskoler og dertil hørende endringer i privathøyskoleloven ble derfor ikke omtalt i høringsutkastet.

Det ble i høringsbrevet opplyst at Arbeidstilsynets overordnede mål er å medvirke til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for alle, med trygge tilsettingsforhold og meningsfylt arbeid for den enkelte. Det er arbeidsgiverne, og dermed virksomhetene selv, som har ansvaret for å etterleve kravene til og nå målene for arbeidsmiljøet i Norge. Myndighetene skal informere, veilede og kontrollere virksomhetene i dette arbeidet. Arbeidstilsynets overordnede strategi er derfor å medvirke aktivt til at virksomhetene tar sitt ansvar på alvor, og arbeider systematisk og målrettet med dette for øye. I dette arbeidet benytter etaten ulike virkemidler, som tilsyn, herunder informasjon og veiledning, regelverksutvikling og samarbeid med andre sentrale aktører. Hovedvirkemiddelet er tilsyn med virksomhetenes systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (internkontroll). I dag når Arbeidstilsynet ca. 8% av virksomhetene årlig gjennom tilsynsbesøk. Det er derfor et viktig element i etatens strategi at tilsynet skal risikobaseres. Dette innebærer at tilsynet først og fremst rettes mot bransjer og virksomheter hvor risikoen for helseskade er stor, og/eller hvor gevinsten er størst for flest mulig arbeidstakere. Arbeidstilsynets tilsyn med universiteter og høyskoler vil således også vurderes og prioriteres opp mot risikoforholdene i andre bransjer og virksomheter.

I høringsbrevet foreslo departementet at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med både de fysiske og de psykiske krav til læringsmiljøet, jf. formuleringen «kravene i nr. 2 overholdes». De fysiske kravene til læringsmiljøet spesifiseres nærmere i § 44 nr. 2 litra a-i. Det ble i høringsutkastet påpekt at det er naturlig å forstå de psykiske krav til læringsmiljøet noe annerledes enn tilsvarende begrep i arbeidsmiljøloven § 12, tatt i betraktning at studentene har en annen tilknytning til institusjonene enn arbeidstakere har til arbeidsplassen i arbeidsmiljølovens forstand. Departementet mente at kjerneområdet for de psykiske krav, og som Arbeidstilsynet hensiktsmessig vil kunne ta ansvar for tilsyn med, vil være forhold knyttet til mobbe- og trakasseringssaker relatert til studiesituasjonen. Det ble påpekt at Arbeidstilsynet ikke vil ha kapasitet eller kompetanse til å gå inn som konfliktløsere i enkeltsaker, eller kunne anvise konkrete løsninger ved personkonflikter eller i andre typer arbeidsmiljøsaker. Arbeidstilsynet kan undersøke forholdene rundt en konflikt og vurdere pålegg til lærestedet om å ta konkret ansvar for å gjøre noe med saken eller om tiltak for generell forbedring av det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet.

Studiefaglige forhold (for eksempel forhold vedrørende organisering av eksamen, undervisningstilbudet og pedagogisk opplegg, samt progresjon i studiet) utgjør en viktig del av studentenes læringsmiljø også for det psykiske elementet, men departementet påpekte i høringsutkastet at det ikke vil være hensiktsmessig at Arbeidstilsynet fører tilsyn med dette. Departementet viste her til NOKUTs rolle etter lov om universiteter og høgskoler kapittel 3, og til den rolle læringsmiljøutvalget er tiltenkt.

Det ble videre foreslått at Arbeidstilsynet gis de samme sanksjonsmuligheter som de har etter arbeidsmiljøloven, jf. henvisningen til arbeidsmiljølovens kapittel XIII. De sanksjoner som da står til rådighet er pålegg, tvangsmulkt og mulighet til å stenge institusjonen (eller deler av den) for kortere perioder, jf. arbeidsmiljøloven §§ 77 og 78.

3.1.3 Høringsinstansenes merknader

Så godt som alle høringsinstanser støtter departementets forslag om at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med studentens læringsmiljø, samt at de kan anvende sanksjonsmulighetene etter arbeidsmiljøloven kap XIII.

Norsk studentunion (NSU), Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) og Utdanningsforbundetmener at ordningen med Arbeidstilsynet som tilsynsorgan for studentenes læringsmiljø også må lovfestes for de private høyskolene.

De fleste høringsinstanser har forståelse for behovet for å avgrense de psykiske krav til læringsmiljøet, og Arbeidstilsynets muligheter til å føre tilsyn med disse krav til de typiske mobbe- og trakasseringssakene. Enkelte høringsinstanser ønsker imidlertid at Arbeidstilsynet også bør føre tilsyn med krav av mer utvidet psykososial art.

Enkelte høringsinstanser har merknader til avgrensningen mellom de oppgaver Arbeidstilsynet vil få versus de oppgaver NOKUT har i dag. De ønsker en klarere definering av hva det enkelte organ skal kontrollere for å blant annet unngå dobbeltrapportering.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) og Arbeidstilsynetønsker på bakgrunn av informasjonshensyn overfor brukerne og hensynet til å unngå tvister om hvorvidt det foreligger tilstrekkelig klar lovhjemmel for tvangsinngrep, å innta i lovteksten en nærmere presisering av hvilke deler av kapittel XIII i arbeidsmiljøloven som er mest nærliggende å anvende. AAD foreslår følgende passus inntatt (kursiv); «Arbeidstilsynet fører tilsyn med at kravene i nr. 2 overholdes. Arbeidsmiljølovens kapittel XIII om tilsyn og tvangsmidler m.v. gjelder tilsvarende så langt det passer.» AAD og Arbeidstilsynet savner også en forskriftshjemmel relatert til § 44 nr. 6. Videre foreslår de at det inntas en straffebestemmelse i lov om universiteter og høgskoler etter mønster av arbeidsmiljøloven kapittel XIV.

Helsedepartementet (HD) påpeker at den foreslåtte tilsynsordning vil være delvis overlappende med det tilsynet kommunen ved sin helsetjeneste fører med de faktorer i miljøet som kan ha innvirkning på helsen etter kommunehelsetjenesteloven § 4a-2, jf. § 4a-1.

3.1.4 Departementets vurdering

Privathøyskoleloven har per i dag ikke en bestemmelse tilsvarende § 44 i lov om universiteter- og høgskoler. Det er nedsatt et offentlig utvalg som skal utrede felles lovverk for høyere utdanning. Som en del av dette mandatet vil det være naturlig å vurdere i hvilken grad tilsvarende bestemmelse bør lovfestes for private høyskoler.

Departementet merker seg at enkelte instanser ønsker at Arbeidstilsynet skal få et bredere tilsynsansvar med studentenes psykososiale miljø. Et klart flertall har imidlertid forståelse for behovet for en avgrensning her i forhold til forståelsen av de psykososiale krav i arbeidsmiljøloven § 12. Departementet vil fremheve at studenter har en noe annen tilknytning til institusjonene enn arbeidstakere har til arbeidsplassen i arbeidsmiljølovens forstand, og at dette nødvendiggjør en avgrensning.

Når det gjelder merknaden om rolledelingen mellom NOKUT og Arbeidstilsynet vil departementet bemerke at lov om universiteter og høgskoler § 44 nr. 4 pålegger institusjonene at arbeidet med læringsmiljøet skal inngå som del av den interne kvalitetssikringen jf. samme lov § 2 nr. 8. Studentevalueringer av undervisningen eller andre elementer i utdanningen skal alltid inngå som en systematisk del av kvalitetssikringen. NOKUT skal blant annet se til at institusjonene har tilfredsstillende kvalitetssikringssystemer jf. lov om universiteter og høgskoler § 13 nr. 1 bokstav a. Arbeidstilsynet skal imidlertid mer spesifikt føre tilsyn med styrets ansvar innenfor rammen av lovens § 44 nr. 1 og 2.

Departementet er enig i merknadene til AAD og Arbeidstilsynet vedrørende behov for klargjøring relatert til sanksjonsmulighetene etter arbeidsmiljøloven kapittel XIII, og mener lovteksten bør justeres. Departementet er også enig i behovet for å innta en forskriftshjemmel i bestemmelsen. Når det gjelder de samme høringsinstansers merknader om ønsket straffebestemmelse, har departementet valgt å ikke innta en slik bestemmelse i denne omgang. Dette begrunnes først og fremst med at en slik bestemmelse ikke var en del av forslaget som har vært på høring, noe som er naturlig for en bestemmelse av en sådan art. Videre kan det bemerkes at det vil være naturlig å se på hjemmelen på nytt etter at det offentlige utvalget som for tiden jobber med å utrede felles lovverk for høyere utdanning har avgitt innstilling.

Regelverket om miljørettet helsevern gjelder også i forhold til universiteter og høgskoler. Etter kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a har kommunen mulighet til å føre tilsyn med faktorer i miljøet som kan ha innvirkning på helsen, samt kompetanse til å gi pålegg dersom det foreligger forhold som er i strid med regelverket. Etter kommunehelsetjenesteloven § 1-4, 3. ledd skal kommunen ved sin helsetjeneste underrette Arbeidstilsynet dersom de blir kjent med forhold som er i strid med arbeidsmiljøloven. Der det finnes en spesiell tilsynsmyndighet, for eksempel Arbeidstilsynet, skal denne primært føre tilsyn og fatte vedtak. Kommunen vil imidlertid fortsatt ha kompetanse til å gi pålegg etter kommunehelsetjenesteloven for eksempel dersom den spesielle tilsynsmyndighet ikke følger opp, eller det foreligger forhold som ikke fanges opp av det spesielle regelverket. Dette vil også gjelde i forholdet mellom kommunehelsetjenesteloven og universitets- og høgskoleloven § 44.

Det vises til lovforslagets § 44 nr. 6.

3.2 Læringsmiljøutvalgets rolle

3.2.1 Gjeldende rett

Styret ved institusjonene har etter § 44 ansvar for studentenes læringsmiljø og læringsmiljøutvalget er lovfestet som internt organ for å sikre studentene kontroll og medbestemmelsesrett i saker som angår læringsmiljøet. Læringsmiljøutvalget er gitt en sentral rolle i å bidra til oppfyllelse av lovens krav til læringsmiljøet. Primært skal arbeidet med å sikre et godt læringsmiljø skje ved at den interne kvalitetssikringen fungerer, jf. § 2 nr. 8.

3.2.2 Forslag i høringsbrevet

Departementet foreslo å styrke læringsmiljøutvalgets sentrale plass i arbeidet for å ivareta studentenes læringsmiljø. Ved å uttrykkelig ta inn i nr. 3 at læringsmiljøutvalget skal informeres om alle klager institusjonen (institutt, fakultet, administrasjon osv.) mottar fra studenter vedrørende læringsmiljøet, vil informasjon om alle saker av denne type kanaliseres til utvalget. Departementet uttalte i høringsbrevet at dersom utvalget finner det påkrevet kan det gi uttalelser om klagene. Slike uttalelser vil være rettet til styret ved institusjonen. Læringsmiljøutvalget vil ikke kunne gi bindende pålegg til styret, men det forutsettes at styret vektlegger disse. I den grad læringsmiljøutvalget finner det hensiktsmessig eller påkrevet kan det rette en henvendelse om saken til Arbeidstilsynet. Det ble også foreslått at læringsmiljøutvalget skal gjøres kjent med pålegg og andre enkeltvedtak som Arbeidstilsynet treffer slik at studentene holdes informert om dette. Formålet med dette var å sørge for at læringsmiljøutvalget er så godt orientert som mulig om læringsmiljøet ved institusjonen, og en instans som kan ha en samlet oversikt over forhold ved læringsmiljøet.

3.2.3 Høringsinstansenes merknader

Noen høringsinstanser har merknader til høringsutkastet vedrørende læringsmiljøutvalgets rolle.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) mener at utvalget ikke må bli noen klageinstans i forhold til enkeltsaker og at læringsmiljøutvalget ikke bør kunne gi uttalelser til styret hvis de finner det påkrevet i det enkelte tilfelle. NTNU begrunner dette med at en slik direkte uttalelse-mulighet avviker fra vanlig praksis etter universitets- og høyskoleloven, samt at en slik ordning vil fravike NTNUs praksis om at alle utvalg er rådgivende organ for ledelsen.

Universitetet i Oslo (UiO) og Norges idrettshøgskole fremhever betenkeligheter ved at læringsmiljøutvalget skal holdes orientert om klager som institusjonen mottar fra studenter vedrørende læringsmiljøet. De uttrykker at det er unødig ressurskrevende å sette i system egne rapporteringsveier for alle klager fra studenter relatert til læringsmiljøet. De mener at slik informasjon kan oppnås gjennom andre kanaler, bl.a. gjennom studentrepresentanter og studentundersøkelser. UiO, samt NTNU, mener også at en slik rapporteringsplikt vil forstyrre den individuelle klagebehandling på det aktuelle nivå de fremsettes.

Enkelte instanser fremhever behovet for at læringsmiljøuvalget bør ha mulighet til å gi formelt bindende vedtak til styret i enkeltsaker, på lik linje med Arbeidsmiljøutvalget etter arbeidsmiljøloven.

3.2.4 Departementets vurdering

Departementet vil understreke at forslaget gir læringsmiljøutvalget en mulighettil å gi uttalelser til styret i enkeltsaker, ikke en plikt. Det blir derfor opp til det enkelte utvalg å vurdere om en enkelt sak er av en slik betydning at den bør tas opp for styret eller om summen av saker gjør dette nødvendig. Det er en klar forutsetning fra departementets side at denne muligheten skal brukes med forsiktighet og kun i saker av viktighet.

Departementet kan ikke se at det vil være en stor og ressurskrevende operasjon å kanalisere informasjon om alle klager på læringsmiljøet til læringsmiljøutvalget. Kanaliseringen av klagene til læringsmiljøutvalget er foreslått med henblikk på at utvalget skal kunne holde seg orientert om situasjonen ved den enkelte institusjon, og ikke fordi utvalget skal «overprøve» den vanlige saksgang på det nivå som klagen fremsettes. Loven åpner ved sin formulering «holdes orientert» for at institusjonen kan finne hensiktsmessige ordninger for informasjonsflyt til læringsmiljøutvalget.

Når det gjelder spørsmålet om manglende formell vedtaksmyndighet for læringsmiljøutvalget overfor styret, vil departementet påpeke at dette i så fall ville gitt to interne organer med mulighet for å gi styret pålegg sett i lys av den rolle arbeidsmiljøutvalgene har etter arbeidsmiljøloven. Dette ville etter departementets syn bli en lite hensiktsmessig situasjon med mulighet for sprikende pålegg. Departementet har heller ikke vurdert som aktuelt å foreslå et felles organ, tatt i betraktning studenters og arbeidstakeres ulike tilknytning til institusjonene og hjemling av henholdsvis arbeidsmiljøbestemmelser og læringsmiljøbestemmelser i to ulike lover.

Det vises til lovforslagets § 44 nr. 3.