Del 1
Bakgrunn og rammer for lovforslaget

1 Proposisjonens hovedinnhold

Nærings- og handelsdepartementet legger med dette frem forslag til lov om tjenestevirksomhet (tjenesteloven). Loven gjennomfører europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/123/EF av 12. desember 2006 om tjenester i det indre markedet (tjenestedirektivet).

Nærings- og handelsdepartementet har i samarbeid med alle departementene, i flere omganger fra det første utkastet til tjenestedirektiv forelå i januar 2004, gjennomgått norsk lovgivning med sikte på å avdekke hvilke konsekvenser direktivet vil ha for Norge og eventuelle behov for lovendringer som følge av direktivet. Lovforslaget gjennomfører pliktene som følger av tjenestedirektivet. Plikten til notifisering til EFTAs overvåkingsorgan i direktivet artikkel 15 nr. 7 og artikkel 39 nr. 5 annet ledd, gjennomføres ved endring i lov 17. desember 2004 nr. 101 om europeisk meldeplikt for tekniske regler (EØS-høringsloven).

Justis- og politidepartementet vil gjøre nødvendige endringer for å gjennomføre bestemte forpliktelser som følger av tjenestedirektivet i forskrift til inkassoloven, slik at enkelte bestemmelser ikke kan gjøres gjeldende overfor tjenesteytere som yter inkassotjenester midlertidig i Norge. Dette omtales nærmere i avsnitt 8.3.1.4. Nærings- og handelsdepartementet vil også fremme forslag til endringer i forskrift om brukthandelbevilling, slik at vilkårene for å få bevilling fremgår av forskriften. Dette er omtalt nærmere i avsnitt 7.2.1.1.1. Når det gjelder saksbehandlingsregler må særlig bestemmelsene om saksbehandlingsfrister og unntak fra prinsippet om automatisk innvilgelse av tillatelse ved overskridelse av fristen, gjennomføres i særlovgivningen. Fordi denne løsningen er valgt, foreslås det også i proposisjonen nødvendige forskriftshjemler i de enkelte særlovene, for å oppfylle direktivets krav på dette området gjennom senere forskrifter. Enkelte endringer i saksbehandlingsreglene er også foreslått inntatt direkte i matloven og serveringsloven.

Proposisjonens del 1 går gjennom bakgrunnen for og innholdet i tjenestedirektivet, prosessen med direktivet i EU og i Norge inkludert arbeidet med lovforslaget.

I del 2 av proposisjonen gjennomgås tjenestedirektivet artikkel for artikkel. Innholdet i hver artikkel er beskrevet, og departementene har vurdert gjennomføringsbehovet for hver artikkel. I den grad innsendte høringssvar er relatert til bestemmelser i direktivet er disse gjengitt eller omtalt.

Del 3 av proposisjonen inneholder lovforslag og kommentarer til hver enkelt bestemmelse. Lovspeil som viser hvor i lovforslaget de enkelte artiklene i direktivet er foreslått gjennomført er vedlagt. Foreløpig norsk oversettelse av direktivet, og liste over kartlagte tillatelsesordninger og krav, er også vedlagt proposisjonen.

Det gjøres oppmerksom på at det i utkastet til tjenesteloven § 1 siste punktum er tatt inn en henvisning til tjenestedirektivet slik det er innlemmet i EØS-avtalen vedlegg X punkt 1. I skrivende stund er direktivet ikke innlemmet i EØS-avtalen.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

Lovforslaget gjennomfører Norges forpliktelser i henhold til europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/123/EF av 12. desember 2006 om tjenester i det indre markedet (tjenestedirektivet). Gjennomføringsfristen for EUs medlemsstater er 3 år fra dagen etter offentliggjøringen i Den europeiske unions tidende, dvs. 28. desember 2009. Det samme vil gjelde for EØS-EFTA-statene ved innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen. Den teksten som ble vedtatt er basert på et kompromiss mellom sosialistene/sosialdemokratene på den ene siden og de liberale/de konservative på den andre siden i Europaparlamentet (Parlamentet) 14.-16. februar 2006.

Det gjøres her kort rede for bakgrunnen for og innholdet i tjenestedirektivet, prosessen i EU og arbeidet med direktivet og lovforslaget i Norge.

2.1 Bakgrunnen for tjenestedirektivet

Bakgrunnen for tjenestedirektivet er kort beskrevet i tjenestedirektivets fortale punkt 1 til 6. Tjenestedirektivet skal ifølge fortalen punkt 1 bidra til å nå målene i EF-traktaten artikkel 2, som er å fremme balansert og bærekraftig økonomisk utvikling.

Tjenestedirektivet ses også i sammenheng med EUs strategi for vekst og sysselsetting, der målene er å bedre sysselsetting og sosial utjevning og å oppnå bærekraftig økonomisk vekst for å gjøre EU til den mest konkurransedyktige og dynamiske kunnskapsbaserte økonomien i verden innen 2010. Strategien har særlig fokus på flere og bedre jobber i Europa.

Lik og ikke-diskriminerende rett til handel med tjenester er et grunnleggende prinsipp i EF-traktaten og i EØS-avtalen. Tjenestedirektivet bygger på dette prinsippet, slik det også er utviklet gjennom rettspraksis fra EF-domstolen og EFTA-domstolen. Tjenestesektoren står for ca. 70 prosent av BNP og sysselsetting i EU, jf. fortalen punkt 4. Om lag 95 prosent av alle nye arbeidsplasser skapes i tjenestesektoren. Likevel utgjør handel med tjenester kun 20 prosent av all grenseoverskridende handel. Ifølge Europakommisjonen (Kommisjonen) skyldes dette bl.a. uklare nasjonale rettsregler, mangel på gjensidig tillit og proteksjonistiske tiltak.

En oppdeling av det indre markedet for tjenester, for eksempel langs nasjonale skillelinjer, anses å ha en negativ innvirkning på hele den europeiske økonomien. Dette gjelder særlig for konkurranseevnen til små og mellomstore bedrifter (SMB), som er i overveiende flertall innenfor tjenestesektoren. I tillegg hindres forbrukerne i å få tilgang til et større utvalg av tjenester og mer konkurransemessig prisede tjenester.

Formålet med tjenestedirektivet er å forenkle handelen med tjenester, fjerne unødvendige handelshindringer, gjøre det enklere å etablere virksomhet, øke forbrukerbeskyttelsen ved kjøp av tjenester og skape flere arbeidsplasser. Samtidig legges det vekt på å sikre en avansert europeisk sosial modell. Ifølge tjenestedirektivets fortale punkt 4 legger EUs institusjoner i gjennomføringen av det indre marked vekt på å finne en rett balanse mellom åpenhet i tjenestesektoren, og å bevare offentlige tjenester, sosiale rettigheter og forbrukerrettigheter.

Tjenestedirektivet skal videre bidra til å fjerne ubegrunnede og unødvendige administrative krav som hindrer etablering og handel med tjenester. Statene kan imidlertid beholde gjeldende krav til en tjeneste eller tjenesteyter eller innføre nye, dersom de er begrunnet i visse nærmere bestemte samfunnshensyn, ikke innebærer forskjellsbehandling basert på nasjonalitet, og er forholdsmessige. Med forholdsmessig menes at kravet både må være egnet til å fremme hensynet som begrunner kravet, og ikke gå lenger enn nødvendig for å fremme hensynet.

2.2 Hovedinnholdet i tjenestedirektivet

Formål og virkeområde

Formålet med tjenestedirektivet er å bidra til at det indre marked for tjenester fungerer som forutsatt i EF-traktaten og EØS-avtalen. Direktivet skal bidra til å fjerne uberettigede barrierer som hindrer utveksling av tjenesteytelser og rett til etablering på tvers av landegrensene i EØS. Samtidig er det i direktivet lagt vekt på at hensynet til tvingende allmenne hensyn som offentlig orden og sikkerhet, folkehelse og miljøvern skal ivaretas.

Direktivet gjelder i utgangspunktet alle tjenester som er omfattet av EØS-avtalen. Tjenestedirektivet artikkel 4 nr. 1 viser til definisjonen av begrepet tjenester i EF-traktaten artikkel 50, som tilsvarer EØS-avtalen artikkel 37. Tjenester omfatter all økonomisk virksomhet som normalt ytes mot betaling. Produksjon av varer er ikke tjenestevirksomhet, men flere aktiviteter i tilknytning til varer, for eksempel detaljhandel, installasjon og vedlikehold, utgjør tjenestevirksomhet. Det er juridiske personer, dvs. foretak og enkeltmannsforetak, som omfattes av reglene om tjenester. Personer som er ansatt i et foretak, er omfattet av EØS-reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere. De kan ikke pålegges plikter eller utlede rettigheter etter tjenestedirektivet.

Direktivet lister i fortalen punkt 33 opp en rekke eksempler på tjenestesektorer som er omfattet. Disse inkluderer forretningstjenester som ledelsesrådgivningstjenester, sertifisering og testing, utstyrshåndtering, herunder kontorvedlikehold, annonsering, rekrutteringstjenester og tjenestene til handelsagenter. Videre omfattes juridisk eller økonomisk rådgivning, tjenester vedrørende fast eiendom som eiendomsmegling, bygge- og anleggsvirksomhet, inkludert tjenestene til arkitekter, distribusjonsvirksomhet, organisering av handelsmesser, bilutleie og reisebyråer. Forbrukertjenester omfattes også, som for eksempel innenfor turisme, inkludert turguider, fritidstjenester, sportssentre og fornøyelsesparker. Listen er ikke uttømmende.

Fortalen punkt 34 drøfter offentlige og offentlig finansierte tjenester, og fastslår blant annet at kurs tilbudt etter et nasjonalt utdanningssystem faller utenfor tjenestedirektivets virkeområde.

Direktivet inneholder regler om forenkling, etablering, midlertidig tjenesteyting, tjenestekvalitet og tilsynssamarbeid i det indre marked. Disse er nærmere redegjort for nedenfor.

Tjenestedirektivet unntar i artikkel 2 nr. 2 en rekke tjenestesektorer fra direktivets virkeområde, herunder finansielle tjenester, elektronisk kommunikasjon, transporttjenester inkludert havnetjenester, helsetjenester, pengespilltjenester, audiovisuelle tjenester (bl.a. radio, tv og kino), bemanningsforetak, sosiale tjenester og private sikkerhetstjenester.

Videre følger det av artikkel 3 at andre rettsakter, som for eksempel utsendingsdirektivet og yrkeskvalifikasjonsdirektivet, går foran tjenestedirektivet ved konflikt.

Utøvelse av offentlig myndighet faller utenfor EØS-avtalen og tjenestedirektivet, jf. tjenestedirektivet artikkel 2 nr. 2 bokstav i) og EØS-avtalen artikkel 39 jf. artikkel 32.

Når det gjelder offentlige tjenester, herunder offentlig finansierte tjenester, gjelder tjenestedirektivet kun for tjenester som er av økonomisk karakter. Dette følger av tjenestebegrepet. Videre gjelder direktivet kun dersom disse tjenestene er konkurranseutsatte. Det pålegger ikke EUs medlemsstater og EØS-EFTA-statene (til sammen i denne proposisjonen omtalt som EØS-statene) å liberalisere offentlige tjenester, og hindrer ikke rekommunalisering av offentlige tjenester som er satt ut på anbud. Dette følger av artikkel 1 nr. 2 og nr. 3 første avsnitt. Direktivet presiserer videre i artikkel 1 nr. 3 andre avsnitt at det ikke berører EØS-statenes adgang til å velge hvordan offentlige tjenester skal organiseres og finansieres.

Reglene om midlertidig (grenseoverskridende) tjenesteyting gjelder ikke for offentlige tjenester, selv om de er av økonomisk karakter og er konkurranseutsatt. Dette følger av artikkel 17 nr. 1.

Det fremgår uttrykkelig av tjenestedirektivet artikkel 1 nr. 6 at det ikke berører EØS-statenes arbeidsrett, verken i lov, kontrakt eller i tariffavtaler. Direktivet berører heller ikke forhandling, inngåelse eller anvendelse av tariffavtaler, eller retten til arbeidskamp, jf. artikkel 1 nr. 7. I den grad arbeidsrett er berørt av EØS-avtalen i dag, vil EØS-avtalen fremdeles regulere dette området, men altså ikke tjenestedirektivet. At det i tjenestedirektivets bestemmelser refereres til at arbeidsretten, bruken av tariffavtaler og retten til arbeidskamp skal være i samsvar med EF/EØS-retten, er kun en presisering av dette utgangspunktet. Det er i dag et generelt prinsipp at nasjonal rett må «respektere», eller være i «samsvar med», fellesskapsrettens regler. Nasjonal rett kan ikke stride mot reglene i EF-traktaten/EØS-avtalen eller andre direktiver eller forordninger. EF-domstolen har konsekvent lagt til grunn det samme prinsippet på områder der fellesskapet ikke har direkte reguleringskompetanse. Selv om det ikke kan gis fellesskapsregler om for eksempel nasjonal trygd eller om lønnsfastsettelse eller arbeidskamp, så kan ikke de nasjonale reglene undergrave eller være i strid med de rettighetene som følger av fellesskapsretten. Tjenestedirektivet endrer ikke på dette prinsippet. Dette fremgår også av FAFOs og professor i arbeidsrett Stein Evjus utredning om tjenestedirektivet og sosial dumping, som ble innhentet av Nærings- og handelsdepartementet i mars 2008.

Strafferett, skatterett og inndriving av skatt samt trygderett omfattes ikke av direktivet. Dette fremgår av artikkel 1 nr. 5, artikkel 2 nr. 3 og artikkel 1 nr. 6.

Etablering

Tjenestedirektivet fastsetter at tjenesteytere er underlagt reglene i den staten der de er etablert (etableringsstaten). Dette er i samsvar med gjeldende EØS-rett. Tjenestedirektivets regler om rett til etablering i direktivets kapittel 3 gjenspeiler de eksisterende reglene i EØS-avtalen med tilhørende rettspraksis. Dersom det kreves tillatelse for å drive en tjenestevirksomhet, skal kravene som stilles overfor tjenesteyteren være begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn og forholdsmessige, og ikke innebære forskjellsbehandling. Det kan ikke stilles krav om at man skal ha en bestemt nasjonalitet, eller være bosatt i den staten man ønsker å etablere seg i. Det kan heller ikke stilles krav om at man kun skal kunne være etablert i én EØS-stat.

Midlertidig tjenesteyting

Tjenestedirektivets artikkel 16 sier at vertsstaten (den staten der tjenesteyteren utfører tjenester på midlertidig basis) skal respektere tjenesteyteres rett til å yte tjenester på midlertidig basis på deres territorium. Det opprinnelige forslaget fra Kommisjonen til denne bestemmelsen ble referert til som «opprinnelseslandsprinsippet», men bestemmelsen ble endret ved behandlingen i Europaparlamentet til en rett til å yte tjenester. Bestemmelsen gjenspeiler retten til å yte tjenester i EØS-avtalen. Det er for eksempel ikke anledning, verken i henhold til EØS-avtalen eller tjenestedirektivet, til å kreve at en tjenesteyter må etablere seg i vertsstaten for å kunne yte tjenester der.

Vertsstaten kan anvende sine regler overfor tjenesteytere fra andre EØS-stater så lenge de er begrunnet ut fra hensynet til offentlig orden, offentlig sikkerhet, folkehelse eller miljøvern. I tillegg må reglene være forholdsmessige og ikke innebære forskjellsbehandling. Muligheten for regulering av virksomheten til midlertidige tjenesteytere er noe innskrenket sammenlignet med reglene i EØS-avtalen. Mens EØS-avtalen aksepterer at nasjonale krav til midlertidig tjenesteyting kan være begrunnet ut fra alle tvingende allmenne hensyn, er det kun de fire hensynene som er nevnt ovenfor som kan begrunne nasjonale krav etter tjenestedirektivet. Alle unntakene som gjelder for tjenestedirektivet generelt, gjelder også for reglene om midlertidig tjenesteyting.

Det er gjort egne unntak i artikkel 17 fra bestemmelsene om midlertidig tjenesteyting, som kommer i tillegg til unntakene som gjelder for hele direktivet. Dette gjelder blant annet for tjenester av allmenn økonomisk interesse. Virkningen av unntaket er at offentlige tjenester, selv om de er av økonomisk karakter og er konkurranseutsatt, ikke er omfattet av reglene om midlertidig tjenesteyting. Det er også gjort spesifikke unntak for blant annet posttjenester og tjenester knyttet til elektrisitet, gass og vann, avfallstjenester, og forhold regulert av yrkeskvalifikasjonsdirektivet.

Direktivet sier uttrykkelig at regler som følger av utsendingsdirektivet (96/71/EF) er unntatt fra reglene om midlertidig tjenesteyting. Når det gjelder de andre bestemmelsene i tjenestedirektivet, går som nevnt ovenfor utsendingsdirektivet foran tjenestedirektivet ved konflikt mellom reglene. Utsendingsdirektivet er innlemmet i EØS-avtalen, og hjemler blant annet allmenngjøring av tariffavtaler. I tillegg sikrer utsendingsdirektivet bestemte minimumsvilkår for personer som er ansatt i utenlandske foretak, som opererer i en annen EØS-stat på midlertidig basis.

Administrativ forenkling

Tjenestedirektivet gir i kapittel 2 regler som pålegger EØS-statene å kartlegge og forenkle administrative prosedyrer for tjenesteytere.

Det skal opprettes felles kontaktpunkter i hver EØS-stat, der tjenesteytere skal få all informasjon som er nødvendig for å starte en virksomhet. Tjenesteyteren skal også kunne fullføre søknadsprosedyrer gjennom kontaktpunktet. I Norge er det besluttet av Altinn skal videreutvikles til å bli et slikt kontaktpunkt. Nærings- og handelsdepartementet har opprettet et samarbeid med Brønnøysundregistrene for å gjennomføre dette. Både norske og utenlandske tjenesteytere vil kunne bruke Altinn til å få informasjon og søke om nødvendige tillatelser.

Tilsyn og administrativt samarbeid

Tjenestedirektivet kapittel 6 gir regler om tilsyn og administrativt samarbeid. Hovedregelen er at vertsstaten skal føre tilsyn med at tjenesteytere på deres territorium overholder de krav som vertsstaten kan stille overfor dem. Etableringsstaten fører tilsyn med de bestemmelser de kan anvende overfor tjenesteytere som yter tjenester i andre land på midlertidig basis.

Myndighetene i etableringsstaten og vertsstaten har plikt til å samarbeide om tilsynet med tjenesteytere. Direktivets plikt til samarbeid om tilsyn vil kunne gi bedre muligheter til å føre kontroll med tjenesteytere enn i dag. I dag plikter ikke tilsynsmyndigheter å samarbeide over landegrensene. Det er derfor nokså tilfeldig i hvilken grad norske myndigheter får bistand og samarbeid ved henvendelse til andre lands tilsynsmyndigheter.

For å gjøre tilsynssamarbeidet lettere har Kommisjonen utviklet et elektronisk verktøy kalt Internal Market Information System (IMI). Gjennom IMI skal alle tilsynsmyndighetene i EØS kunne samarbeide direkte med hverandre for å sikre at tjenesteytere overholder de pliktene de er pålagt.

Kvaliteten på tjenestene

I tjenestedirektivet kapittel 5 gis det regler som skal sikre kvaliteten på tjenestene. Blant annet inneholder direktivet bestemmelser om hvilken informasjon tjenesteytere må gi tjenestemottakere, bestemmelser om kommersiell kommunikasjon fra tjenesteytere og tjenesteyteres adgang til å drive ulike former for tjenestevirksomhet samtidig eller i partnerskap med andre.

2.3 Prosessen i EU

Kommisjonen la frem sitt første forslag til et direktiv om tjenester 13. januar 2004. Forslaget ble oversendt Parlamentet, der behandling i komiteene startet i november 2005. Forslaget fra Kommisjonen var omstridt. Dette gjaldt særlig bestemmelsen som ble kalt opprinnelseslandsprinsippet, som skapte reaksjoner i europeisk fagbevegelse og blant flere av EUs medlemsstater.

På bakgrunn av mange innspill om tjenestedirektivet foretok Parlamentet flere endringer i direktivforslaget under første plenumsbehandling 14.-16. februar 2006. De to største fraksjonene i Parlamentet, sosialistene/sosialdemokratene på den ene siden og de konservative/liberale på den andre siden, kom da frem til et kompromiss.

De viktigste endringene Parlamentet gjorde var at opprinnelseslandsprinsippet ble erstattet med et prinsipp om rett til å yte tjenester. Det ble presisert at arbeidsrett og tariffavtaler ikke berøres av tjenestedirektivet. Sosialtjenester som bolig, barneomsorg og støtte til trengende personer, og helsetjenester ble unntatt fra direktivets virkeområde. Endringene imøtekom de fleste kravene fra den europeiske fagbevegelsen.

På grunnlag av Parlamentets kompromiss la Kommisjonen 4. april 2006 frem et nytt forslag. EUs ministerråd (Rådet) vedtok 24. juli 2006 en felles posisjon om direktivet, der det ble foretatt mindre, tekniske endringer uten materielt innhold. Parlamentet behandlet direktivet for andre gang i november 2006. Rådet og Parlamentet vedtok direktivet 12. desember 2006. Det ble publisert i Den europeiske unions tidende 27. desember 2006 som direktiv 2006/123/EF. Gjennomføringsfristen er 3 år fra dagen etter publiseringsdato, det vil si 28. desember 2009.

2.4 Prosessen i Norge

Tjenestedirektivet har vært på i alt fire høringer i Norge, fra direktivet første gang ble lagt frem som et forslag fra Kommisjonen 13. januar 2004, til etter at det ble vedtatt av Rådet og Parlamentet 12. desember 2006. Det har også vært avholdt flere åpne møter med arbeidslivets parter og interesseorganisasjoner, der også Kommisjonen har deltatt og svart på spørsmål.

På bakgrunn av høringene og departementenes egne vurderinger ble det sendt norske kommentarer til EUs institusjoner to ganger, før direktivet ble vedtatt. Sentralt i de første kommentarene var behov for klargjøringer av direktivteksten, særlig forholdet til arbeidsrettslige bestemmelser og tariffavtaler, beskyttelse av forbrukere og miljø, og forvaltningsrettslige bestemmelser. De fleste av kommentarene ble også delt av andre EØS-stater, og ble tatt høyde for i det som ble det endelige direktivet. I de siste norske kommentarene som ble sendt, uttrykte Regjeringen tilfredshet over at de fleste av bekymringene var ivaretatt. Dette gjaldt særlig utvidede unntak for miljøhensyn, presiseringer om at arbeidsretten og retten til å inngå tariffavtaler ikke berøres av direktivet, og at opprinnelseslandsprinsippet ble erstattet med en bestemmelse om rett til å yte tjenester. Regjeringen ba Rådet stryke en bestemmelse om automatisk innvilgelse av tillatelse ved overskridelse av en gitt tidsfrist, og å unnta utenrettslig inkasso fra virkeområdet til reglene om midlertidig tjenesteyting. Dette siste er ikke fulgt opp i direktivet.

2.5 Arbeidet med gjennomføring av tjenestedirektivet

Departementet har i tillegg til de gjennomførte offentlige høringene og dialog med arbeidslivets parter arbeidet med tjenestedirektivet i en interdepartemental arbeidsgruppe, i en nordisk/baltisk/polsk arbeidsgruppe og i ekspertgrupper i regi av Kommisjonen. I tillegg har det vært innhentet 9 eksterne utredninger.

2.5.1 Interdepartemental arbeidsgruppe

Tjenestedirektivet har vært vurdert og diskutert i spesialutvalget for handelsforenkling, som ledes av Nærings- og handelsdepartementet, flere ganger siden det første utkastet ble lagt frem januar 2004. Etter at direktivet 12. desember 2006 ble vedtatt i EU, inviterte Nærings- og handelsdepartementet samtlige departementer til å delta i en egen interdepartemental arbeidsgruppe. De departementene som har deltatt i arbeidsgruppen er Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Finansdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og politidepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Kunnskapsdepartementet og Miljøverndepartementet. Gruppen har vært ledet av Nærings- og handelsdepartementet. Målsettingen har vært å gå opp grensene til norsk rett og å vurdere behov for eventuelle lov- og/eller forskriftsendringer i tillegg til eventuelle andre konsekvenser av direktivet.

Alle departementer er blitt bedt om å kartlegge sitt regelverk på følgende punkter:

• om tjenestedirektivets vilkår for å ha tillatelsesordninger for etablering av ulike typer av tjenestevirksomhet er oppfylt, jf. direktivets artikkel 9,

• om det inneholder nærmere angitte krav som er forbudt etter tjenestedirektivet, typisk fordi de innebærer forskjellsbehandling mellom nasjonale tjenesteytere og tjenesteytere fra andre EØS-stater, jf. direktivets artikkel 14,

• om det inneholder nærmere angitte krav som kun kan opprettholdes på visse vilkår, og om vilkårene for opprettholdelse er oppfylt, jf. direktivets artikkel 15,

• om det inneholder krav til midlertidige tjenesteytere som er i strid med vilkårene i tjenestedirektivet, jf. direktivets artikkel 16, og

• om regelverket setter begrensninger på at tjenesteytere driver ulike former for virksomhet samtidig eller i partnerskap, og i tilfelle om vilkårene i tjenestedirektivet for å sette slike begrensninger er oppfylt, jf. direktivets artikkel 25.

Resultatene av kartleggingen fremgår av denne proposisjonen og viser at norsk rett i utgangspunktet inneholder få av de nevnte restriksjoner overfor tjenesteytere, og at de aller fleste kan opprettholdes etter innlemmelse av tjenestedirektivet, fordi de ikke innebærer forskjellsbehandling, og er begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn og er forholdsmessige.

Justis- og politidepartementet antar imidlertid at vilkårene for å drive inkassovirksomhet, nærmere bestemt krav om foretaksregistrering og inkassobevilling, er i strid med tjenestedirektivets bestemmelse om rett til midlertidig tjenesteyting. Inkassoloven § 4 femte ledd er derfor nylig endret, slik at Kongen kan gi forskrifter om midlertidig inkassovirksomhet for tjenesteytere som er lovlig etablert i en annen EØS-stat. Det vil bli gitt forskrift for å bringe inkassolovverket i samsvar med tjenestedirektivets krav.

På bakgrunn av konklusjoner i utredning fra advokatfirmaet Wikborg Rein, utført på oppdrag fra Nærings- og handelsdepartementet, har det i prosessen også vært stilt spørsmål ved om enkelte krav i eiendomsmeglingsloven ikke kan gjøres gjeldende overfor besøkende tjenesteytere. Finansdepartementet utelukker ikke at innlemmelse av tjenestedirektivet i EØS-avtalen vil medføre behov for enkelte endringer i regelverket for eiendomsmeglingstjenester for så vidt gjelder krav om fast forretningssted i eiendomsmeglingsloven § 2-5 og krav om tillatelse til å drive eiendomsmegling etter eiendomsmeglingsloven § 2-1 ved besøkende tjenestevirksomhet. Finansdepartementet er imidlertid av den oppfatning at gjeldende tillatelsesordning ved etablering av eiendomsmeglingsvirksomhet i Norge ikke er i strid med tjenestedirektivet kapittel 3 - etableringsfrihet for tjenesteytere, da betingelsene i artikkel 9 nr. 1 og artikkel 10 er oppfylt.

I tillegg til kartleggingen av de nærmere angitte forholdene som er nevnt ovenfor, er alle departementer blitt bedt om å vurdere konsekvensene og/eller grensedragningene til sine fagområder av bestemmelsene i tjenestedirektivet, og om det er behov for lovendringer på deres ansvarsområder som følge av tjenestedirektivet. Ut over det nevnte behovet for å vedta forskrift til inkassoloven, er det avdekket behov for endring av forskrift til brukthandellova, slik at kriteriene for å få tillatelse går klart frem av forskriften. Når det gjelder saksbehandlingsregler må særlig bestemmelsene om saksbehandlingsfrister og unntak fra prinsippet om automatisk innvilgelse av tillatelse ved overskridelse av fristen, gjennomføres i særlovgivningen. Fordi denne løsningen er valgt, foreslås det også i proposisjonen nødvendige forskriftshjemler i de enkelte særlovene, for å oppfylle direktivets krav på dette området.

2.5.2 Nordisk/baltisk/polsk samarbeid

Nærings- og handelsdepartementet har deltatt i et uformelt, nordisk/baltisk/polsk samarbeid om arbeidet med å gjennomføre tjenestedirektivet. Deltakere i denne gruppen har vært Danmark, Estland, Finland, Island, Latvia, Litauen, Norge, Polen og Sverige.

Samtlige stater har organisert arbeidet ved en interdepartemental arbeidsgruppe. Samtlige stater har startet arbeidet med å gjennomgå og beskrive med egne ord, innholdet i tjenestedirektivet for på den måten å skape en felles forståelse av innholdet. Dette har lettet det videre arbeidet med å vurdere behov for endringer i gjeldende regler. Arbeidet har i samtlige stater vært delt i 4 deler; lovarbeid, opprettelse av kontaktpunkt, gjennomgang av nasjonale tillatelsesordninger og andre regler som det skal rapporteres til Kommisjonen og de øvrige EØS-statene om, og opprettelse av et internettbasert samarbeidsnettverk for de ansvarlige myndigheter (IMI, Internal Market Information System).

Fremdriften av arbeidet i de ulike statene har vært nokså ulik, men stort sett har nå alle gjennomført de nødvendige kartleggingene av tillatelsesordninger og andre krav som skal rapporteres til Kommisjonen, EFTAs overvåkingsorgan og de øvrige EØS-statene. Det arbeides med å analysere resultatene. Et fellestrekk ser ut til å være at det forventes behov for få lovendringer som følge av kartleggingene. Det vil si at de fleste ordningene i nasjonal rett ser ut til å kunne begrunnes i henhold til tjenestedirektivet. Dette samsvarer med den norske kartleggingen.

Når det gjelder arbeidet med å opprette elektronisk tilgjengelige kontaktpunkter, ser det ut til at samtlige stater har utfordringer, særlig knyttet til identifisering og autentisering av utenlandske tjenesteytere. Bortsett fra denne utfordringen ser det ut til at Norge har et visst fortrinn, fordi Altinn-portalen har mye av den funksjonaliteten som kreves for å kunne være et kontaktpunkt i henhold til tjenestedirektivet.

2.5.3 Ekspertgruppe under Europakommisjonen

Kommisjonen, Generaldirektorat for det indre marked, inviterte tidlig i 2007 EØS-statene til en ekspertgruppe for arbeidet med tjenestedirektivet. Formålet med gruppen var å skape et møtested hvor vi kunne diskutere hvordan de ulike kravene i tjenestedirektivet kunne løses. Gruppen har særlig diskutert opprettelsen av kontaktpunkt og hvordan rapportering av tillatelsesordninger mv. bør foregå, slik at rapportene fra de ulike statene blir sammenlignbare. I januar 2008 ble det opprettet en egen undergruppe for å tilpasse IMI, det internettbaserte samarbeidsnettverket for myndigheter, slik at det blir et hensiktsmessig verktøy for nasjonale myndigheter som skal føre tilsyn med tjenesteytere.

2.5.4 Praktisk gjennomføring - kontaktpunkt og administrativt samarbeid

Nærings- og handelsdepartementet startet allerede høsten 2006 med å kartlegge hvorvidt vi i Norge hadde infrastruktur som kunne ivareta kravene om et elektronisk kontaktpunkt for tjenesteytere. Det ble konkludert med at Altinn har svært mye av den infrastrukturen og funksjonaliteten som kreves for å kunne etterleve kravene i tjenestedirektivet. Brønnøysundregistrene som driver Altinn-portalen i dag har utredet hva som vil kreves av justeringer og oppgraderinger for at Altinn skal kunne være et kontaktpunkt i henhold til tjenestedirektivet. I tillegg er de berørte myndighetene blitt bedt om å vurdere konsekvensene av å gjøre informasjon og nødvendige søknadsprosesser elektronisk tilgjengelig via Altinn. Nærings- og handelsdepartementet har invitert departementene, underliggende etater og Kommunenes Sentralforbund, KS, til møter for å kartlegge hva opprettelsen av et elektronisk kontaktpunkt vil innebære for ansvarlige myndigheter. Se nærmere om elektronisk kontaktpunkt i avsnitt 5.2.

Når det gjelder arbeidet med å tilrettelegge for administrativt samarbeid mellom ansvarlige myndigheter i EØS-statene, har Nærings- og handelsdepartementet vurdert det som hensiktsmessig at departementet har et ansvar for å koordinere arbeidet. Nærings- og handelsdepartementet har invitert departementene, underliggende etater og KS til møter for å informere om og kartlegge hva bruk av IMI vil innebære for ansvarlige myndigheter. Se nærmere om dette i avsnitt 9.

2.5.5 Eksterne utredninger

Nærings- og handelsdepartementet har innhentet 9 eksterne utredninger om ulike deler av direktivet. Ingen av utrederne konkluderer med at tjenestedirektivet vil ha negative konsekvenser av betydning for Norge dersom det innlemmes i EØS-avtalen. Det er referert til resultatene fra utredningene der det er relevant i proposisjonen her. Det vises også til omtalen av utredningene i St.prp. nr. 34 (2008-2009) Om samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet).

Følgende 9 eksterne utredninger om direktivet er innhentet:

1. Vurdering av samfunns- og næringsøkonomiske konsekvenser for Norge, levert av NUPI v/Leo A. Grünfeld i januar 2005. Utredningen var basert på Kommisjonens opprinnelige direktivforslag. Direktivets virkeområde ble endret ved Europaparlamentets plenumsbehandling februar 2006. Utredningen ble med det i noen grad utdatert.

2. Utredning som reviderer og videreutvikler den tidligere utredningen fra 2005 av Nupi v/Leo A. Grünfeld om samfunnsøkonomiske konsekvenser av tjenestedirektivet, levert av Menon Business Economics v/Leo A. Grünfeld og Gjermund Grimsby 3. mars 2008. Utredningen gjennomgår hvilke tjenestesektorer i Norge som blir berørt av direktivet, og kartlegger dagens sysselsetting, verdiskaping, import og eksport.

3. Gjennomgang av unntakene i det foreslåtte tjenestedirektivet, levert av professor Ola Mestad, Senter for Europarett, Universitetet i Oslo, 10. september 2006.

4. Utredning om virkningen av at opprinnelseslandsprinsippet ble tatt ut av tjenestedirektivet, levert av professor Finn Arnesen, Senter for Europarett, Universitetet i Oslo, 22. juni 2006.

5. Utredning om hvilke konsekvenser tjenestedirektivet kan ha for regjeringens arbeid mot sosial dumping, levert av Fafo i samarbeid med professor i arbeidsrett Stein Evju, juridisk fakultet, Universitet i Oslo, 29. februar 2008.

6. Utredning om hva direktivet betyr for løsning av oppgaver i offentlig regi og brukerne av offentlige tjenester, levert av professor Erling Hjelmeng, juridisk fakultet, Institutt for privatrett, Universitetet i Oslo, 22. februar 2008.

7. Utredning om hva direktivet betyr for løsning av oppgaver i offentlig regi og brukerne av offentlige tjenester, - en økonomisk/administrativ tilnærming, levert av professor Bjarne Jensen, Høgskolen i Hedmark, 1. mars 2008.

8. Utredning om hvilke konsekvenser tjenestedirektivet vil ha for norske forbrukere og deres rettigheter i tilfeller der tjenesteyter er etablert i et annet EØS-land og utfører tjenesten i Norge, levert av advokatfirmaet Wikborg Rein 29. februar 2008.

9. Utredning om tjenestedirektivets mulige innvirkning på tjenester som ikke er omfattet av direktivet, levert av Advokatfirmaet Hjort 3. mars 2008.

2.6 Høringen

Nærings- og handelsdepartementet sendte forslag til lov for å gjennomføre tjenestedirektivet på åpen høring 30. juni 2008, med høringsfrist 20. oktober 2008. Høringsbrevet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

Statsministerens kontor

Departementene

Advokatforeningen

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Arena, UiO

Attac

Bedriftsforbundet

Brønnøysundregistrene

De Facto

Den norske Revisorforeningen

Direktoratet for arbeidstilsynet

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Edelmetallkontrollen

Euro Info Centre - Øst

Europabevegelsen

Europahuset

Fafo

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

Forbrukerrådet

HSH

Innovasjon Norge

Institutt for litteratur, områdestudier og europeisk språk, UiO

Justervesenet

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Konkurransetilsynet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Legeforeningen

Mattilsynet

MENON Business Economics

NARF

Nei til EU

Norges Juristforbund

Norsk Elektroteknisk Komité (NEK)

Norsk senter for menneskerettigheter, UiO

Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI)

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Oljedirektoratet

Post- og teletilsynet

Radikalt Europa

Senter for Europarett, UiO

Sjøfartsdirektoratet

Småbedriftsforbundet

Sosial- og helsedirektoratet

Standard Norge

Statens bygningstekniske etat

Statens forurensningstilsyn

Statens legemiddelverk

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon

Vegdirektoratet

Yrkesorganisasjonens Sentralforbund (YS)

Nærings- og handelsdepartementet mottok 81 høringsuttalelser fra 61 forskjellige instanser. Noen instanser sendte flere høringsuttalelser via lokale kontorer. Følgende instanser hadde realitetsuttalelser:

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justis- og politidepartementet

Olje- og energidepartementet

Utenriksdepartementet

Akademikerne

Arbeidernes Ungdomsfylking (AUF) (Sentralt + 1 lokalt)

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Arbeidstakerorganisasjoner og politiske partier i Grong

Attac Norge

Brønnøysundregistrene

Den norske legeforening

Den norske revisorforening

EL og IT-forbundet (lokalt)

Fagforbundet (lokalt)

Fellesforbundet - 2 svar (kun lokalt)

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

Forbundet for Ledelse og Teknikk (lokalt)

Gloppen Kommunestyre

HSH

Institutt for offentlig rett, UiO

Konkurransetilsynet

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon(KS)

Kystpartiet

Landsorganisasjonen i Norge (LO) - 4 svar (sentralt + 3 lokalt)

Nei til EU - 10 svar (sentralt + 9 lokalt)

Nordbyen Arbeiderlag

Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

Norges rederiforbund

Norsk målungdom

Norsk Transportarbeiderforbunds ungdomsutvalg

Norsk Vann

Norske inkassobyråers forening

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Oslo Studenter mot EU

Rødt parti - 4 svar (sentralt + 3 lokalt)

Rød Ungdom

Sammenslutningen av alternative behandlerorganisasjoner (SABORG)

Sammenslutningen av fagorganiserte i energisektoren (SAFE)

Senterpartiet (1 lokalt)

Senterungdommen

Sjøfartsdirektoratet

Sosialistisk ungdom

Sosialistisk venstreparti - 4 svar (kun lokalt)

Tillitsvalgte i forbund, LO-avdelinger, fagforeninger og klubber

Tillitsvalgte ved Aker ASA

Tillitsvalgte ved Bredalsholmen Dokk- og Fartøyvernsenter

Transportarbeiderforbundet

UNIO

Ungdom mot EU

Utdanningsforbundet

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

Følgende instanser hadde ikke merknader:

Barne- og likestillingsdepartementet

Fiskeri- og kystdepartementet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Kultur- og kirkedepartementet

Samferdselsdepartementet

Statens legemiddelverk

Statens Vegvesen

3 Alternativer for gjennomføring av tjenestedirektivet

Nærings- og handelsdepartementet har i samarbeid med alle departementene gjennomgått norsk lovgivning med sikte på å avdekke behov for lovendringer som følge av tjenestedirektivet, dersom direktivet skulle bli innlemmet i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Denne prosessen har pågått siden første utkast til tjenestedirektiv forelå tidlig i 2004. Det er avdekket enkelte behov for endringer i særlovgivningen. De fleste av disse endringene knytter seg til behov for forskriftshjemler i særlovgivningen for å kunne tilpasse saksbehandlingsreglene for tillatelsesordninger til tjenestedirektivets krav, herunder å fastsette saksbehandlingsfrist samt unntak fra prinsippet om automatisk innvilgelse av tillatelse ved overskridelse av fristen. Bakgrunnen for disse endringene er omtalt under avsnitt 3.2.4. Det vises også til særmerknadene til de enkelte bestemmelsene.

3.1 Rammer for gjennomføringen i norsk rett

EØS-avtalen artikkel 7 gir rammer for hvordan gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser kan skje. Det er i utgangspunktet opp til norske myndigheter å bestemme form og midler for gjennomføringen av et direktiv. Det avgjørende er at direktivets mål og intensjoner gjenspeiles i norsk rett.

EØS-retten kan tilpasses på den måten som passer best med vårt nasjonale rettssystem. I den grad det er tale om bestemmelser som pålegger private plikter eller innebærer inngrep i privates rettigheter, skal bestemmelsene gjennomføres ved lov eller forskrift, jf. det norske legalitetsprinsippet. Er det tale om bestemmelser som kun retter seg mot myndighetene, er det i utgangspunktet ikke nødvendig å benytte lov eller forskrift.

Når det gjelder plikter som retter seg mot kommunene stiller dette seg imidlertid annerledes. Kommunene er selvstendige forvaltningsorganer, og har folkevalgte politikere. Dersom kommunesektoren skal pålegges nye oppgaver eller plikter, kreves derfor hjemmel i lov. Mindre presiseringer kan skje i forskrift.

EF- og EFTA-domstolen har stilt to hovedkrav til korrekt gjennomføring av direktiver i nasjonal rett. Direktivets bestemmelser må fremgå så klart og presist at:

• publikums rettssikkerhet ivaretas ved at de kan håndheve de rettigheter som direktivet gir dem ved nasjonale domstoler

• publikums behov for informasjon ivaretas, slik at de kan skaffe seg full kjennskap til de rettigheter direktivet gir dem.

De delene av direktivet som innebærer rettigheter og plikter for tjenesteytere og tjenestemottakere må derfor fremgå av lov eller forskrift.

Det er avdekket enkelte behov for endringer i særlovgivningen. De fleste av disse er knyttet til direktivets krav til saksbehandling i forbindelse med tillatelsesordninger og behov for forskriftshjemler. Direktivet inneholder imidlertid flere bestemmelser som gir rettigheter og plikter for tjenestemottakere og tjenesteytere. For å overholde de norske EØS-forpliktelsene ved innlemmelse av tjenestedirektivet i EØS-avtalen, må slike bestemmelser gjennomføres i norsk rett, enten i lov eller forskrift. Forslaget til lov tar kun sikte på å gjennomføre de EØS-rettslige forpliktelsene som følger av innlemmelse av tjenestedirektivet.

EFTAs overvåkingsorgan skal ha melding om hvordan direktiver gjennomføres artikkel for artikkel. Det er derfor utformet et lovspeil som er vedlagt proposisjonen.

3.2 Vurdering av gjennomføringsmåter

3.2.1 Alternative gjennomføringsmåter

Gjennomføring av bestemmelsene i et direktiv i norsk rett kan gjøres på flere måter. De ulike alternativene gjennomgås nedenfor.

Konstatering av samsvar

Den første muligheten er å konstatere at nasjonal rett allerede er i samsvar med bestemmelsene i direktivet. Kravet til en klar og fullstendig gjennomføring, som er slått fast gjentatte ganger av EF-domstolen, innebærer imidlertid at det ikke uten videre er tilstrekkelig at norsk lovgivning regulerer spørsmålene på en måte som generelt er i tråd med direktivet. Det vil kreves nokså klare likhetstrekk mellom bestemmelsene i norsk lovgivning og i tjenestedirektivet. Slike likhetstrekk har det vært vanskelig å identifisere i prosessen med gjennomgang av norsk lovgivning. For visse bestemmelser, som materielle regler som allerede oppfyller tjenestedirektivets krav, forpliktelser som kun er prosessforpliktelser for myndighetene samt enkelte krav til tillatelsesordninger, kan imidlertid konstatering av samsvar være hensiktsmessig.

Endringer i særlovgivningen

En annen mulighet er enkeltendringer i særlovgivningen, der hvert departement har hovedansvar for at direktivet gjennomføres for deres ansvarsområde enten i lov eller forskrift. For eksempel kan tjenestedirektivets regler om saksbehandling tas inn i særlover på de enkelte fagområdene. En del av bestemmelsene i tjenestedirektivet, særlig de som omhandler kontaktpunktet, plikt for tjenesteytere til å gi informasjon til tjenestemottakere og plikt for tjenesteytere til ikke å forskjellsbehandle tjenestemottakere, passer imidlertid ikke inn i eksisterende lover eller forskrifter.

En egen gjennomføringslov

Den tredje gjennomføringsmåten er å vedta en egen gjennomføringslov for tjenestedirektivet. Det er ikke noen egnet lov i norsk rett per i dag som kan hjemle en forskrift som gjennomfører direktivet. Det vil derfor måtte vedtas en egen lov om dette, slik det er foreslått i denne proposisjonen. Loven kan utfylles med forskrifter.

Kombinasjon av alternativene

Den fjerde muligheten er å kombinere de tre foregående alternativene, slik at særlovgivningen endres dersom fagdepartementene finner det nødvendig eller ønskelig, samtidig som de mer generelle reglene i direktivet vedtas som en egen lov, samt at samsvar konstateres for enkelte bestemmelser.

3.2.2 Høringsnotatet

Høringsnotatet vurderte det fjerde alternativet som den mest hensiktsmessige løsningen. Dette alternativet innebærer en egen gjennomføringslov for bestemte deler av tjenestedirektivet som suppleres med eventuelle endringer i særlovgivningen, og at det for visse bestemmelser kan konstateres at norsk rett er i samsvar med tjenestedirektivet, enten fordi de materielle reglene allerede oppfyller tjenestedirektivets krav, eller fordi direktivets forpliktelser kun er prosessforpliktelser for myndighetene. Vurderingen av behovet for gjennomføring støttet seg i høringsnotatet på følgende forhold:

Virkeområde

Tjenestedirektivet er et sektorovergripende direktiv, hvis virkeområde er negativt definert. Utgangspunktet er at alle tjenester som er omfattet av EØS-avtalen er omfattet av direktivet, med sektorspesifikke unntak på bestemte områder. I motsetning til for eksempel yrkeskvalifikasjonsdirektivet, har tjenestedirektivet ikke et klart, sektordefinert virkeområde, men virker på alle de områder der det ikke er gjort bestemte unntak.

Som følge av at virkeområdet er negativt definert er det vanskelig å sikre at en lovendringsprosess fanger opp alle regler som faller inn under direktivets virkeområde. Direktivet inneholder flere generelle saksbehandlingsregler og rettighetsbestemmelser som gjelder for alle tjenester som er omfattet av direktivet. Det må sikres at disse gjelder fullt ut innenfor hele virkeområdet til tjenestedirektivet, og at ikke noen områder overses ved gjennomføringen av direktivet. Dette tilsier en gjennomføring i generell lov.

Tjenestedirektivet er et utfyllende direktiv, som viker for annen EØS-initiert lovgivning ved eventuell konflikt mellom bestemmelsene. Virkeområdet er således avhengig av den til enhver tid gjeldende EØS-rett. Regler i en lov om tjenester vil derfor stå tilbake for de endringer fagdepartementene måtte foreta i særlovgivningen som følge av endringer i EØS-avtalen. Tjenestedirektivets funksjon i EØS-retten taler for at det gjennomføres i Norge med samme funksjon - et sektorovergripende, utfyllende lovverk. Dette er også anbefalt av Kommisjonen i dens håndbok om implementering av direktivet, punkt 1.2.

I tillegg vil direktivets komplekse virkeområde kunne gjøre gjennomføringsbestemmelser i særlovgivningen unødig kompliserte. Dersom man kun gjennomfører direktivets bestemmelser separat i eksisterende regelverk, kan man måtte angi et bestemt virkeområde for hver enkelt ny bestemmelse, dersom den aktuelle loven favner videre innenfor en bestemt sektor enn hva tjenestedirektivet gjør. Endringer i den generelle forvaltningsretten vil måtte ta hensyn til tjenestedirektivets virkeområde og definisjoner, og kan føre til en oppstykking av den generelle forvaltningsretten, dersom de skal gjennomføres enten i forvaltningsloven eller i annen lovgivning.

Dersom tjenestedirektivet, i tillegg til endringer i eksisterende lovverk, gjennomføres i en egen lov, kan imidlertid endringer i særovgivningen som følger av tjenestedirektivet inneholde en henvisning til hovedlovens virkeområde. Dette vil kunne gi en lovteknisk bedre løsning enn en gjentakelse av virkeområdet for hver endring. Dette er blant annet brukt som argument for å anvende en egen lov ved gjennomføring av ehandelsdirektivet. Et motargument er at det i slike tilfeller kan være tilstrekkelig med en henvisning til tjenestedirektivets bestemmelser som sådan, istedenfor til en ny lov. En egen lov for tjenester vil imidlertid gjøre avgrensningene i tjenestedirektivet mer tilgjengelige for brukerne av loven.

Rettigheter og plikter

Tjenestedirektivet inneholder rettigheter og plikter for tjenesteytere og tjenestemottakere. Som nevnt i avsnitt 3.1 stiller EF- og EFTA-domstolen bestemte krav til gjennomføring av slike direktivbestemmelser. Disse kravene taler for å gjøre plikt- og rettighetsbestemmelsene synlige i en egen lov. Dette gjelder særlig for bestemmelsene i direktivet som angår kontaktpunktet og de rettighetene tjenesteytere og tjenestemottakere har når de henvender seg til kontaktpunktet, bestemmelsene som omhandler plikt for tjenesteytere til å gi informasjon til tjenestemottakere, og plikt for tjenesteytere til ikke å forskjellsbehandle tjenestemottakere. Det vil ikke være hensiktsmessig å ta disse bestemmelsene inn i hver enkelt lov i særlovgivningen som omhandler tjenestevirksomhet. Arbeidsgruppen for tjenestedirektivet har heller ikke identifisert noen generelle lover eller forskrifter der det vil være naturlig å gjennomføre de omtalte bestemmelsene. At direktivet inneholder bestemte rettigheter og plikter taler også for at konstatering av samsvar med eksisterende lover og forskrifter ikke vil være tilstrekkelig til å oppfylle gjennomføringsforpliktelsen i EØS-avtalen.

I den forbindelse bemerkes det at tjenestedirektivet har flere bestemmelser som tilsynelatende kun retter seg mot myndighetene, idet direktivet gir rammer for hva EØS-statenes lovgivning kan gå ut på, ved regulering av tjenesteyteres virksomhet. Dette gjelder blant annet artikkel 9 om tillatelsesordninger, artikkel 24 om kommersiell kommunikasjon (markedsføring) og artikkel 25 om virksomhet innenfor flere områder. Konsekvensene av bestemmelsene er imidlertid at de gir motsvarende rettigheter for tjenesteytere, som etter EF-domstolens praksis må kunne håndheves ved nasjonale domstoler. Dette kan for eksempel sammenlignes med regelverket i direktiv 98/34/EF, som stiller krav om at forslag til tekniske regler skal sendes på høring til de øvrige EØS- og EFTA-statene, og inneholder bestemmelser om stillstandsplikt mv. Direktivet retter seg tilsynelatende kun mot myndighetene. EF-domstolen har imidlertid fastslått at en teknisk regel som ikke er meldt i henhold til direktivet, som utgangspunkt ikke vil kunne anvendes av nasjonale myndigheter eller domstoler. Dette må kunne påberopes for nasjonale domstoler, jf. sak C-194/94 CIA Security International SA vs. Signalson SA Securitel SPRL og sak C-443/98 Unilever Italia SpA vs. Central Food SpA. For å sikre at 98/34-direktivets bestemmelser skulle kunne håndheves nasjonalt, og blant annet etter diskusjon med EFTAs overvåkingsorgan, ble direktivet gjennomført i EØS-høringsloven. Dette er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 85 (2003-2004) avsnitt 2.1 og 4.4. På samme måte vil EØS-rettens krav til gjennomføring av direktiver for tjenestedirektivets vedkommende innebære at tjenesteyter må kunne påberope for en nasjonal domstol at eventuelle lover går lenger i å regulere tjenesteyters virksomhet, enn det som er tillatt etter tjenestedirektivet. Dette vil kun være mulig dersom direktivets bestemmelser gjennomføres i lov. Dette vil særlig gjelde i EØS-EFTA-statene, da direktiver som ikke er gjennomført eller er uriktig gjennomført i nasjonal rett, ikke har direkte virkning etter EØS-retten, i motsetning til hva som kan være tilfelle etter EF-retten.

Grenseoverskridende forhold

Tjenestedirektivets kapittel IV gjelder kun for tilfeller av grenseoverskridende tjenesteyting og ikke for rent interne forhold. Reglene i tjenestedirektivets artikkel 16 kommer til anvendelse for tjenesteytere som er etablert i en annen EØS-stat, men ikke for tjenesteytere som er etablert eller ønsker å etablere seg i Norge. Der det er ønskelig å beholde bestemte regler for eksempel for tjenesteytere som er etablert i Norge, mens tjenesteytere fra andre EØS-stater som midlertidig yter grenseoverskridende tjenester i Norge ikke vil være omfattet av slike regler, unngår man grensedragninger om dette i særlovgivningen dersom bestemmelsene i tjenestedirektivet tas inn i en egen lov.

Det legges til grunn at de enkelte fagdepartementene endrer særlovgivningen på sitt område for å bringe reglene i samsvar med tjenestedirektivet. En egen lov om tjenester er hensiktsmessig tatt i betraktning at direktivet har en noe annen karakter enn direktiver og forordninger som skal harmonisere EØS-statenes lovverk på bestemte områder. Det har også vært diskutert om reglene i tjenestedirektivet om etablering kun gjelder ved grenseoverskridende etablering. Det er imidlertid ikke naturlig, og ikke spesielt hensiktsmessig, at det skal gjelde forskjellige regler for etablering i Norge avhengig av om tjenesteyteren har norsk statsborgerskap eller primært er etablert i eller har nasjonalitet fra en annen EØS-stat. Se nærmere om dette spørsmålet i avsnitt 4.2.1.

Synlighet

Et tilleggsmoment er at tjenestedirektivets materielle regler i stor grad er en samling og stadfesting av eller presisering av gjeldende rett knyttet til tjenestesektoren i EF-traktaten. I tillegg anser Kommisjonen direktivet som et av de viktigste lovverkene som noen gang er vedtatt i EU, og mener det er avgjørende for at det indre marked for tjenestehandel skal fungere bedre. Kommisjonen har varslet at den nøye vil følge opp gjennomføringen av tjenestedirektivet i EUs medlemsstater. Det samme vil trolig gjelde for EFTAs overvåkingsorgans oppfølgning overfor EØS-EFTA-statene, når tjenestedirektivet er innlemmet i EØS-avtalen. En egen lov som gjennomfører visse bestemmelser i tjenestedirektivet vil gjøre at rettighetene og pliktene i direktivet blir mer synlige.

3.2.2.1 Nærmere om valg av gjennomføring i lov eller forskrift

I høringsnotatet ble det lagt opp til at det på enkelte områder av direktivet kun skulle skje en lovfesting av de generelle prinsippene i direktivet, og at detaljene ble overlatt til forskriftsregulering. Ved valg av hvilke bestemmelser som i høringsnotatet ble foreslått tatt inn i forskrift er det sett hen til legalitetsprinsippet, Stortingets kontroll- og konstitusjonskomités Innst. S. nr. 296 (1995-96) og Justisdepartementets veileder for lovteknikk og lovforberedelse.

Utgangspunktet er at det bør utvises varsomhet ved bruk av forskriftshjemler. Særlig grunn er det til å vise varsomhet med bruken av forskriftshjemler når det gjelder regler som gir rettigheter eller plikter for borgerne. Rettigheter og plikter skal i størst mulig grad fremgå av lov. For eksempel er det nevnt i Justisdepartementets veileder at rettssikkerhetshensyn tilsier at grunnleggende saksbehandlingsregler tas inn i lov og ikke overlates til forskriftsregulering. Mer tekniske detaljregler, og særlig dersom slike i praksis bare retter seg til en avgrenset brukergruppe (fagpersonale), kan derimot med fordel plasseres i forskrift.

Det ble i høringsnotatet foreslått at tjenesteyteres rett til å søke og å motta tillatelse til å drive tjenestevirksomhet elektronisk via et kontaktpunkt, samt andre fremgangsmåter som er nødvendige for virksomheten, fremgår av lov. Disse reglene forplikter også ansvarlige myndigheter til å sørge for elektronisk fullføring. Fordi også kommunene kan være ansvarlige myndigheter, må plikten lovfestes. Tjenestemottakeres og tjenesteyteres rett til informasjon via et elektronisk kontaktpunkt, kan anses som mer detaljerte regler, og i høringsnotatet ble det foreslått at disse reglene kan fremgå av forskrift. Høringsnotatet foreslo også å lovfeste tjenestedirektivets krav til hvilke vilkår som må være oppfylt for at EØS-statene kan gjøre adgang til eller utøvelse av tjenestevirksomhet avhengig av tillatelse. Bestemmelsen begrenser i utgangspunktet myndighetene. En konsekvens som også er i tråd med lovens formål å gjøre det enklere å yte tjenester, er imidlertid at en slik begrensning for myndighetene gir en motsvarende rettighet til tjenesteytere.

Detaljene om hvordan tillatelsesordninger skal utformes og krav til kriterier for å få tillatelser, ble i høringsnotatet foreslått tatt inn i forskrift. Det samme gjaldt saksbehandlingsregler ved behandling av søknad om tillatelse. Det ble i høringsnotatet antatt at dette gir tjenesteytere tilstrekkelig rettssikkerhet. Reglene kan også tas inn i de enkelte særlovene, men ingen departementer hadde på dette tidspunktet meddelt behov for endringer i sine særlover. Det ble presisert i høringsnotatet at det imidlertid ikke er noe i veien for at dette kan gjøres på et senere tidspunkt, dersom det likevel skulle oppstå behov for dette.

Når det gjelder myndighetenes plikt til å samarbeide med tilsvarende myndigheter i andre EØS-stater, innebærer dette en plikt også for kommunene. Plikter overfor kommunene må være hjemlet i lov. Det ble i høringsnotatet foreslått kun å la loven ha en overordnet bestemmelse om myndighetenes plikt til samarbeid, mens detaljene kan fremgå av forskrift.

Det ble i høringsnotatet vurdert om det ville være mulig å hjemle reglene i tjenestedirektivet som innebærer plikter for kommunene i kommuneloven. Kommuneloven er en generell lov som angir rammene for styringssystemet internt i kommuner (og fylkeskommuner), trekker opp hovedlinjene mht. intern delegering, knesetter prinsipper tilknyttet møter, protokollering etc. Videre inneholder kommuneloven reglene for statlig lovlighetskontroll og tilsyn. Med unntak av plikten til å utarbeide årsbudsjett, økonomiplan og årsberetning, er kommuneloven fri for regler om oppgaver. Det ble derfor ikke ansett hensiktsmessig å bruke kommuneloven som hjemmelsgrunnlag for forankring av plikter som følger av tjenestedirektivet.

Det ble understreket i høringsnotatet at ulempene ved en modell der en del av bestemmelsene gjennomføres i forskrift, er at EØS-lovens forrangsbestemmelse i § 2 vil innebære at forskrifter som tjener til å gjennomføre Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, kun vil ha forrang for andre forskrifter og fremtidige lover, men ikke for eksisterende lover. Tjenestedirektivet er ment å regulere rettigheter og plikter overfor private som følger også av eksisterende lover. Høringsnotatet la imidlertid til grunn at en eventuell motstrid mellom forskrift som gjennomfører bestemmelser i tjenestedirektivet og eksisterende lov trolig kan løses ved at forskriften utfyller eksisterende lov. Dette vil særlig være aktuelt for saksbehandlingsreglene. I det kartleggingsarbeidet som har vært gjennomført, er det ikke blitt identifisert noen motstrid mellom saksbehandlingsregler i særlovgivningen og i tjenestedirektivets saksbehandlingsregler. Saksbehandlingsreglene i tjenestedirektivet vil imidlertid på noen områder utfylle saksbehandlingsreglene i særlovgivningen. Saksbehandlingsreglene i tjenestedirektivet er nærmere beskrevet i avsnitt 7.2.1.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble høringsinstansene eksplisitt bedt om å gi innspill til hvordan tjenestedirektivet bør gjennomføres i norsk rett, herunder til valget mellom regulering i lov eller forskrift. Det ble presisert at løsningen i høringsnotatet ikke var et fastlagt valg, og at gjennomføringsbehovet kunne tas opp til vurdering på bakgrunn av innspillene fra høringsinstansene. Flere av høringsinstansene har kommet med innspill om dette. Gjennomgående er det kun instanser som er positive til eller ikke uttrykkelig kommenterer om tjenestedirektivet bør innlemmes i norsk rett, som har innspill til gjennomføringsmåte. Nei til EU uttaler imidlertid følgende:

«Det er i høringsnotatets kapittel 4 en drøfting av ulike måter direktivet kan gjennomføres i norsk rett. Vi er svært kritisk til at det mest opplagte alternativet ikke redegjøres for i det hele tatt: bruk av reservasjonsretten i EØS.»

Justis- og politidepartementetuttaler:

«Forslaget til tjenestelov skal gjelde for alle sektorer som dekkes av tjenestedirektivet. Lovbestemmelsene er gjennomgående generelt utformet og gir liten veiledning om forholdet til sektorlovgivningen.

I norsk rett er reguleringen av tjenesteutøving i stor utstrekning knyttet til de ulike tjenestegrener. Næringsutøvere er vant til å kunne forholde seg til et regelverk med krav som er relevante for deres tjeneste. Etter vårt syn er det da lite pedagogisk å innta tjenestedirektivet i en generell lov som i liten grad synliggjør forholdet til spesiallovgivningen. En slik fremgangsmåte vil gjøre det vanskelig å avdekke alle potensielle motstridsspørsmål mellom tjenesteloven og sektorlovgivning. Løsningen overlater også i stor utstrekning tolkingen av direktivet til regelanvendere og domstoler.

I vurderingen av hvordan direktivbestemmelser skal gjennomføres, må det tas hensyn til at direktivet er negativt avgrenset. Det må derfor sikres at tjenestetyper som ikke er særskilt regulert i norsk lov eller forskrift, får den beskyttelse som direktivet krever. Det må på denne bakgrunn tas stilling til om bestemmelser kan anses godt nok gjennomført ved fravær av nasjonal regulering i strid med direktivet, eller om kravene i tillegg må komme til uttrykk i nasjonal lovgivning Det kan være at gjennomføringen må skje ved en kombinasjon av horisontal regulering, med utdyping eller tilpasninger i spesiallovgivningen.

I Kommisjonens veiledning til gjennomføringsarbeidet uttales det at:

«Legislation of a horizontal nature at the adequate level could be particularly needed as a safeguard against provisions in specific areas which might have escaped scrutiny as well as to ensure that service activities which may develop and be regulated at national level in the future will also be covered. However, it is clear that if Member States choose to implement the Directive, or certain articles of the Directive, by horizontal legislation, they will need to ensure that such horizontal legislation takes precedence over specific legislation.»

Som det fremgår her, vil en generell horisontal lov kunne virke som et sikkerhetsnett for de områdene som reguleres etter at tjenesteloven har trådt i kraft og på områder hvor man har oversett at tjenestedirektivet kan ha et nedslagsfelt. Gjennomføring i en horisontal lov må likevel suppleres med en gjennomgang av sektorlovgivningen for å luke ut eventuell motstrid.

Ut fra det som er sagt over, ser vi for oss at store deler av tjenestedirektivet bør gjennomføres i sektorlovgivningen eventuelt i tillegg til en horisontal lov. Visse bestemmelser, som for eksempel reglene om elektroniske kontaktpunkter, kan med fordel tas inn i en generell lov.»

Når det gjelder avveiningen mellom lov- og forskriftsregulering uttaler Justis- og politidepartementet:

«Lovforslaget som er sendt på høring, gir etter vår oppfatning en lite helhetlig oversikt over gjennomføringen av direktivet. Det fremgår av høringsnotatet at en rekke av direktivets bestemmelser skal gjennomføres i forskrift uten nærmere omtale om hvordan dette skal gjøres, og om forskriftene skal gis med hjemmel i tjenesteloven eller om bestemmelsene skal tas inn i forskrifter til spesiallovgivning. Det er vanskelig å gi en god tilbakemelding på forslag til gjennomføringsregelverk når høringsnotatet ikke går nærmere inn på innholdet i forskriftsreguleringen.

I den grad nærmere regler skal gis i forskrift til tjenesteloven, må forholdet til spesiallovgivningen være avklart for å unngå at det oppstår regelkonflikter. Forrangsprinsippet som er nedfelt i EØS-loven § 2, gir ikke en forskrift som gjennomfører EØS-forpliktelser forrang foran en eldre lov. Hvis detaljregler også skal gis i forskrifter til spesiallovgivningen, må det klarlegges om det finnes dekkende forskriftshjemler.

I tillegg mener vi at det er flere eksempler på at større deler av gjennomføringen burde skje direkte i loven.»

Justis- og politidepartementet har følgende merknad når det gjelder hvilke bestemmelser som bør gjennomføres i lovs form:

«I høringsnotatet ber departementet om tilbakemelding på hvilke bestemmelser i direktivet det er nødvendig å gjennomføre i lovgivningen. Justisdepartementet er enig med Nærings- og handelsdepartementet i at utgangspunktet for gjennomføringsarbeidet må være en kartlegging av hvilke deler av direktivet som krever positiv gjennomføring. Dette er en prosess som reiser til dels vanskelige spørsmål. Direktivteksten er preget av å være utfallet av en rekke politiske kompromisser. [...]

En rekke av direktivbestemmelsene (blant annet artikkel 14, 16 nr. 2 og artikkel 19) legger begrensninger på hvilke vilkår som kan stilles blant annet i forbindelse med tillatelsesordninger. Utgangspunktet må være at begrensninger i hvordan lovgiver kan utøve sin kompetanse overfor private, vil være tilstrekkelig gjennomført ved fravær av slik lovgivning. Utvikling i rettspraksis har gått i retning av at dette utgangspunktet ikke ligger like klart. Det innebærer at det ikke nødvendigvis er tilstrekkelig at det ikke eksisterer direktivstridige bestemmelser i gjeldende lovverk. Dette gjelder særlig når forbudet mot nasjonalt regelverk av et bestemt innhold skal speile en rettighet for private til ikke å bli utsatt for krav av den art. Det følger av kommentarene til artikkel 14 i «lovspeilet» i høringsnotatet at opplistingen i direktivbestemmelsen er en kodifisering av vilkår som EF-domstolen har kommet til er i strid med den grunnleggende retten til etablering i EF-traktaten artikkel 43 (som tilsvarer EØS-avtalen artikkel 31). Artikkel 31 gir en rett til etablering for statsborgere fra EØS-området, og det kan derfor stilles spørsmål om det ut fra prinsippet om presis og klar implementering er nødvendig at direktivbestemmelsen gjennomføres i norsk rett. Det følger klart av rettspraksis at direktivbestemmelser som knytter seg til privates rettigheter, skal gjennomføres på en måte som «guarantee the full application of the directive in a sufficiently clear and precise manner so that, where the directive is intended to create rights for individuals, the persons concerned can ascertain the full extent of their rights».(Sak 363/85, Kommisjonen mot Italia)

Tilsvarende vurdering må foretas for forbudet mot vilkår som nevnt i artikkel 16 nr. 2, som bygger på rettspraksis knyttet til den grunnleggende retten til fri bevegelighet av tjenester i EF-traktaten artikkel 49, jf. EØS-avtalen artikkel 36.

Det kan i tillegg tenkes at en lovfesting vil være nødvendig for å innskrenke kompetanse i henhold til generelle forskrifts- eller enkeltvedtakshjemler samt den generelle forvaltningsrettslige vilkårslæren, i den grad kompetansegrunnlagene åpner for å stille krav i strid med direktivet. Som sitatet over viser, er det et grunnleggende krav til gjennomføringen av direktivbestemmelser som direkte eller indirekte tilstår private rettigheter, at deres informasjonsbehov skal dekkes. Selv om kompetansen etter en vid hjemmelsbestemmelse benyttes i tråd med direktivet, trenger ikke dette være tilstrekkelig. I tillegg skal gjennomføringen ivareta privates rettssikkerhet. Det skal være mulig å få rettigheter etter direktivet håndhevet ved nasjonale domstoler. At direktivet etterleves under utøving av fritt skjønn, vil ikke tilfredsstille kravet til rettssikkerhet ettersom domstolen bare i begrenset utstrekning kan overprøve det frie skjønn.

Skrankene som ligger i tjenestedirektivet, bygger i stor utstrekning på rettspraksis, og mange av rettighetene vil kunne utledes direkte av de grunnleggende frihetene i EØS-avtalen. Det er derfor ikke sikkert at hensynet til rettssikkerhet har like stor tyngde for gjennomføringen av tjenestedirektivet som ellers. På den andre siden vil kravene til gjennomføring være skjerpet på områder som gjelder grunnleggende friheter på det indre markedet.

Et annet moment i vurdering av om bestemmelsen må gjennomføres i lovverket, er at forbudet i artikkel 16 gjelder «requirement» knyttet til tjenesteutøvelse. I artikkel 4 nr. 7 er begrepet definert som:

«any obligation, prohibition, condition or limit provided for in the laws, regulations or administrative provisions of the Member States or in consequence of case-law, administrative practice, the rules of professional bodies, or the collective rules of professional associations or other professional organisations, adopted in the exercise of their legal autonomy; rules laid down in collective agreements negotiated by the social partners shall not as such be seen as requirements within the meaning of this Directive»

Forbudet dekker med andre ord mer enn lovgivning i tradisjonell forstand. Fordi artikkel 16 også vil dekke regler i yrkesorganisasjoner mv., altså andre private rettssubjekter, kan dette trekke i retning av at bestemmelsen må gjennomføres.

Deler av direktivet pålegger EØS-statene forpliktelser til evaluering av lovverk, samarbeid og informasjonsutveksling med myndigheter i andre medlemsstater og samarbeid og informasjonsutveksling med Kommisjonen (for EØS-landene: ESA). Det tradisjonelle utgangspunktet har vært at direktivbestemmelser som bare regulerer forholdet mellom myndighetene i medlemsstatene og Kommisjonen/ESA eller myndighetene imellom, ikke må gjennomføres i intern rett. Praksis fra EF-domstoler viser likevel at også direktiver som ikke gjelder rettigheter eller plikter for private, skal gjennomføres der det er nødvendig for å sikre direktivet full virkning. Se for eksempel sak C-186/91, Kommisjonen mot Belgia og sak C-237/90, Kommisjonen mot Tyskland. Samarbeidsforpliktelsene i direktivets kapittel VI bør vurderes opp mot disse prinsippene, uten at vi med dette nå tar stilling til om et så vidt klart brudd med norsk lovtradisjon bør foretas.»

Arbeids- og inkluderingsdepartementetuttaler:

«Høringsnotatet fra Nærings- og handelsdepartementet inneholder et forslag til en egen lov om tjenestevirksomhet som skal gjennomføre EUs direktiv om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet). Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ingen prinsipielle synspunkter til forslaget om en gjennomføringslov på de områder der det faktisk påvises behov for slik gjennomføring av tjenestedirektivets bestemmelser. I henhold til EØS-avtalen krav til gjennomføring (jf. art. 3) skal alle bestemmelser i direktivet som gir private rettigheter eller plikter, gjennomføres i norsk rett. Et eksempel på slike reguleringer vil være forslaget til § 11 om informasjon fra tjenesteyter til tjenestemottaker. Tjenestedirektivets bestemmelser som bare regulerer spørsmål som angår statene eller institusjonene/myndighetene, anses ikke nødvendige å gjennomføre med supplerende nasjonal lovgivning.

AID mener det er viktig at en gjennomføringslov fremstår som et klart og tilgjengelig regelverk. Etter vårt syn vil lovforslaget være tjent med klargjøring på flere punkter for å gjøre loven mer brukervennlig. Et eksempel er høringsutkastet § 8 andre ledd bokstav b) der det i forslaget til lovtekst er henvist til flere direktiver kun med referanse til direktivets nummer. Av brukerhensyn (og særlig hensynet til arbeidstakere og arbeidsgivere) mener vi at det også bør fremgå av referansen hvilke rettsområder direktivene regulerer, for eksempel slik at direktiv 96/71/EF omtales som »utsendingsdirektivet» i lovteksten. Se for øvrig merknad nedenfor.

Flere av bestemmelsene i utkastet til lov om tjenestevirksomhet inneholder omskrivninger av tjenestedirektivets begreper og formuleringer som er identisk med begrepsbruken i den uoffisielle norske oversettelsen av direktivet. Dette gjør at flere av bestemmelsene i lovutkastet er vanskelig å forstå, se for eksempel merknadene til utkastet § 5 nedenfor. Vi har også merket oss at de begrepene som brukes på arbeidsrettens område delvis er gitt en annen oversettelse enn det som er vanlig i norsk rett, se for eksempel merknadene til utkastet § 2 nedenfor. AID mener at det er behov for en gjennomarbeidet, offisiell oversettelse av tjenestedirektivet, som kan danne grunnlag for en eventuell lovtekst.»

Olje- og energidepartementetuttaler:

«En begrenset del av bestemmelsene om varsling - art. 29 nr. 1 - tilsiktes gjennomført i medhold av lovutkastets generelle bestemmelse i § 15 om tilsyn og samarbeidsplikt mellom statenes myndigheter. De øvrige - og mer inngripende bestemmelser - om varslingsmekanismene i direktivet art. 29 og 32, samt adgangen til å treffe sikkerhetstiltak overfor en tjenesteyter etter direktivets art. 18 og 35 tilsiktes regulert gjennom forskrift (se høringsnotatets pkt. 8 Lovspeil). Olje- og energidepartementet vil påpeke at de tiltak som beskrives hjemlet i art. 18, 29 nr. 2 og 3, 32 og 35 er av en slik inngripende karakter av det ut fra legalitetsprinsippet bør vurderes å hjemle tiltakene i selve loven, og ikke i forskrift.»

Utenriksdepartementet uttaler:

«Utenriksdepartementets hovedanliggende er at det velges en teknisk løsning som sikrer god balanse mellom hensynet til lojal gjennomføring av våre EØS-forpliktelser og hensynet til klarhet i lovgivningen, samtidig som løsningen ikke unødig bryter med viktige prinsipper i norsk lovgivningstradisjon. Disse hensynene vil kunne ivaretas på ulike måter i gjennomføringen. Forslaget til ny alminnelig lov om tjenestevirksomhet, som i store trekk synes å samsvare med Danmarks planer for nasjonal gjennomføring, ivaretar så langt Utenriksdepartementet kan se de nevnte hensynene.»

Helse- og omsorgsdepartementetuttaler:

«I spesialmerknadene til lovforslaget § 7 er det påpekt at hvis en velger forskriftsregulering av disse saksbehandlingsreglene, vil forskriftsbestemmelsene gjelde i tillegg til de saksbehandlingsregler som gjelder etter forvaltningsloven og særlovgivningen på de områder som faller innenfor lov om tjenestevirksomhet. Det er viktig at forholdet til annet regelverk som kan videreføres som følge av at det foreligger tvingende allmenne hensyn, klargjøres i regelverket. Vi vil understreke viktigheten av at det ikke fastsettes bestemmelser som reiser tvil om i hvilken utstrekning gjeldende saksbehandlingsregler på bl.a. alkoholområdet, kan videreføres som i dag.»

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)uttaler:

«NHO har merket seg at departementet, i høringsnotatets kapittel 4, presiserer at de har som målsetting å (eventuelt) gjennomføre direktivet i Norge gjennom et «klart og enkelt regelverk som samtidig er EØS-rettslig korrekt».

NHO støtter fullt ut denne målsettingen, som er helt i tråd med våre ønsker om enklere regelverk. NHO støtter derfor forslaget om å gjennomføre tjenestedirektivet gjennom en generell lov om tjenestevirksomhet. Vi viser imidlertid til rettspraksis knyttet til krav til gjennomføring av direktiver i nasjonal rett, som krever at materielle rettigheter for private må gjennomføres på en måte som gjør at individenes rettigheter fremgår tilstrekkelig klart og presist av gjennomføringslovgivningen til at individene sikres effektiv rettsbeskyttelse i gjennomføringslovgivningen.

Forslaget til gjennomføring av artiklene 9-16 i direktivet synes ikke fullt ut å være forenlig med disse kravene. Det er etter NHOs vurdering ikke tilstrekkelig at de individuelle rettighetene allerede følger av bakgrunnsretten på området, som er gjennomført gjennom EØS-loven. Lovforslaget legger opp til at bedriftene må kjenne både den nye loven, EØS-avtalens hoveddel og sentral rettspraksis innen fri bevegelighet av tjenester, for å kunne oppfatte hvilke rettigheter de har til fri bevegelighet av tjenester etter norsk rett. På dette punktet bør derfor loven endres.

En ny norsk lov om tjenestevirksomhet må utformes på en måte som gjør at hensikten med tjenestedirektivet - å fjerne hindringer for handel med tjenester over landegrensene - blir realisert. Det må påses at gjennomføringen skjer på en «indre marked-vennlig» måte. NHO presiserer at den norske gjennomføringsloven ikke må medføre uklarheter i forhold til hvilke rettigheter tjenesteyter har til å yte tjenester i landet på den ene siden, og hvilket ansvar myndighetene har til å legge til rette for at han uhindret kan utøve denne rettigheten. Tilsvarende må loven være helt klar på hvilke krav tjenesteyter må oppfylle på den ene siden, og hvilket ansvar myndighetene har når det [gjelder] informasjon, kontroll og håndhevelse på den annen side.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler:

«Hva gjelder departementets forslag til norsk gjennomføring av tjenestedirektivet er FNH enig i at det er hensiktsmessig å implementere tjenestedirektivet gjennom en egen lov om tjenestevirksomhet. FNH har ikke noen særlige merknader til lovutkastet på høring, utover å bemerke at departementet etter vår vurdering kunne valgt en mer direktivnær lovtekst. Vi kan ikke se at det er noen grunn til å avvike fra direktivteksten i et slikt omfang lovutkastet legger opp til.

Et av formålene med direktivet er å sikre at de grunnleggende rettigheter til etableringsfrihet og grensekryssende tilbyding av tjenester blir tilstrekkelig kommunisert ut til markedet. Av hensyn til rettighetssubjektene - både tjenesteyterne og deres kunder - er det viktig at direktivets rettighetsbestemmelser fremgår direkte av lovteksten i gjennomføringsloven, og ikke gjennom en tolkning av forarbeidene, jf. departementets forslag til implementering av direktivet art. 16. På denne bakgrunn ber vi om at departementet går gjennom forslaget til lovtekst på nytt og legger denne nærmere direktivteksten.»

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) uttaler:

«Tjenestedirektivet er i seg selv vanskelig tilgjengelig. Den måten departementet har valgt å implementere direktivet på i norsk rett, ved henvisninger og stor grad av oppramsing, gjør det ikke enklere. For personer som ikke har inngående kjennskap til direktivet, gir den foreslåtte loven liten veiledning. KS ønsker å påpeke at mangel på tilgjengelighet forutsetter at det utarbeides gode veiledere til de gruppene direktivet får betydning for. På dette området har departementet et særlig ansvar.»

HSHuttaler:

«Forslaget fra departementet innebærer en egen gjennomføringslov for bestemte deler av tjenestedirektivet. Departementet foreslår en lovfesting av de generelle prinsippene i direktivet og at detaljene overlates til forskriftsregulering. HSH er enig i departementets utgangspunkt om at det bør utvises varsomhet ved bruk av forskriftshjemler, og at rettigheter og plikter for borgerne i størst mulig grad følger i lovs form. Lovregulering gjør rettighetene og pliktene i direktivet mer synlige og lettere tilgjengelig for brukerne enn regulering i forskriftsform. Av høringsnotatet følger at mer tekniske detaljregler, og særlig slike som kun retter seg mot en avgrenset brukergruppe, med fordel kan plasseres i forskrift.

Som departementet påpeker er ulempen ved gjennomføring i forskrift at EØS-lovens forrangsbestemmelse § 2 medfører at forskrifter som tjener til å gjennomføre Norges forpliktelser etter EØS-avtalen ikke vil ha forrang for eksisterende lover. Det er imidlertid ikke blitt identifisert noen direkte motstrid mellom eksisterende lovgivning og tjenestedirektivet. Videre uttaler departementet at eventuell motstrid trolig kan løses ved at forskrift utfyller eksisterende lov. HSH slutter seg av dette til departementets vurdering og avveining mellom forskrifts- og lovregulering av tjenestedirektivet.»

Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO) uttaler:

«NITO mener at gjennomføringen slik den er lagt opp i høringsnotatet fremstår som gjennomarbeidet og fornuftig, og har derfor ingen ytterligere kommentarer til selve implementeringen, i hvilken form den skal implementeres, eller til utformingen av de enkelte bestemmelser.»

Arbeidsgiverforeningen Spekter uttaler:

«Etter Spekters oppfatning er det lite hensiktsmessig å gi en egen lov om gjennomføring av tjenestedirektivet. Loven fremstår som generell og sektorovergripende, og inneholder generelle krav til nasjonale reguleringer. Dermed vil disse kravene ikke gå frem av den lovgivning som regulerer vedkommende sektor. Det ville etter Spekters oppfatning være bedre å gjennomgå eksisterende lovgivning og vurdere hvilke endringer som eventuelt ville være nødvendig eller ønskelig for å oppfylle de forpliktelser myndighetene vil få ved innlemming av direktivet i EØS-avtalen.

Dersom det er meningen at loven skal rette seg mot dem som utferdiger regler og treffer vedtak som myndighetsutøvere, for eksempel kommunale organer, bør dette etter vår oppfatning presiseres i en egen bestemmelse i § 2 om virkeområde. Ved en slik presisering kan det etter vår oppfatning forsvares å ha en egen lov om gjennomføring av direktivet. Det presiseres imidlertid at dette må følges opp i annen lovgivning, slik at det blir klart hvilke regler som gjelder innenfor det enkelte område.

Lovutkastet er holdt i en språkform som på mange måter skiller seg fra vanlig norsk språkbruk, og er i mange tilfeller vanskelig tilgjengelig.»

Stipendiat Marius Stub v/Juridisk Fakultet, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo uttaler:

«Etter mitt syn er det tvilsomt om utkastet til §§ 15 og 16 er tilstrekkelige til å gjennomføre våre forpliktelser etter tjenestedirektivet artikkel 31 nr. 3.»

3.2.4 Departementets vurderinger

Høringsnotatet gjennomgår konsekvenser av en eventuell gjennomføring av tjenestedirektivet i norsk rett. Forutsetningen for å drøfte alternative gjennomføringsmåter var dermed at det skulle skje en gjennomføring av direktivet. Det vil da ikke være relevant å drøfte bruk av reservasjonsretten og konsekvenser av denne, slik Nei til EU etterlyser.

Konkrete merknader til lovbestemmelsene fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og politidepartementet er innarbeidet i lovteksten. Merknaden fra stipendiat Marius Stub til gjennomføringen av tjenestedirektivet artikkel 31 nr. 3 er hensyntatt, slik at lovhjemmelen for det administrative samarbeidet og plikten til bistand til og kontroller på vegne av andre EØS-staters myndigheter fremgår tydelig av lovutkastet.

Kun en av høringsinstansene, Arbeidsgiverforeningen Spekter, mener at det er lite hensiktsmessig å gjennomføre tjenestedirektivets bestemmelser i en egen lov. De øvrige instansene støtter en egen gjennomføringslov, eller de har ikke merknader til dette. Justis- og politidepartementet bemerker at gjennomføring i horisontal lov likevel må suppleres med en gjennomgang av sektorlovgivningen for å luke ut eventuell motstrid, og ser for seg at store deler av tjenestedirektivet bør gjennomføres i sektorlovgivningen eventuelt i tillegg til en horisontal lov.

Departementet vil bemerke at arbeidet i den interdepartementale arbeidsgruppen særlig har gått ut på å identifisere behov for lovendringer på andre berørte departementers ansvarsområder, samt at alle berørte departementer har blitt bedt om å gi tilbakemelding på behov for endringer i sektorlovgivningen. Det er kun identifisert enkelte behov for slike endringer. For å sikre at private får de rettigheter som direktivet krever at de skal ha, er det derfor nødvendig å gjennomføre store deler av tjenestedirektivet i en horisontal lov. Dette presiseres også av Justis- og politidepartementet.

Departementet opprettholder derfor sin vurdering i høringsnotatet om at flere av bestemmelsene i tjenestedirektivet bør gjennomføres i en egen lov supplert med eventuelle endringer i særlovgivningen, mens det for enkelte bestemmelser kan konstateres at norsk rett er i samsvar med tjenestedirektivet. I de tilfellene det er samsvar mellom tjenestedirektivets bestemmelser og norsk rett, fremgår dette nærmere av omtalen av disse bestemmelsene samt av lovspeilet.

Det ble i høringsnotatet bedt om innspill til vurderingen om hvilke bestemmelser som bør gjennomføres i lov og forskrift. Flere av høringsinstansene har hatt innspill til dette, og departementet har derfor justert vurderingene som ble foretatt i høringsnotatet.

Som det ble vist til i høringsnotatet har tjenestedirektivet flere bestemmelser som tilsynelatende kun retter seg mot myndighetene, idet direktivet gir rammer for hva EØS-statenes lovgivning kan gå ut på, ved regulering av tjenesteyteres virksomhet. Konsekvensene av bestemmelsene er imidlertid at de gir motsvarende rettigheter for tjenesteytere. Slike rettigheter må etter EF-domstolens praksis kunne håndheves ved nasjonale domstoler. EØS-rettens krav til gjennomføring av direktiver vil for tjenestedirektivets del innebære at tjenesteyter må kunne påberope for en nasjonal domstol at eventuelle lover går lenger i å regulere tjenesteyters virksomhet enn det som er tillatt etter tjenestedirektivet. Dette vil kun være mulig dersom direktivets bestemmelser gjennomføres i lov. Dette er i tråd med de synspunkter Justis- og politidepartementet kommer med i sin høringsuttalelse. Justis- og politidepartementet påpeker at utviklingen i rettspraksis fra EF-domstolen tilsier at når direktivet oppstiller begrensninger på hvordan lovgiver kan utnytte sin kompetanse overfor private, er det ikke nødvendigvis tilstrekkelig at det ikke eksisterer direktivstridige bestemmelser i gjeldende lovverk. Særlig gjelder det når forbudet mot nasjonalt regelverk av et bestemt innhold skal speile en rettighet for private til ikke å bli utsatt for slike krav. Justisdepartementet viser også til at direktiver som ikke gjelder rettigheter eller plikter for private, skal gjennomføres der det er nødvendig for å sikre direktivet full virkning, og at særlig samarbeidsforpliktelsene i kapittel 6 i direktivet bør vurderes i lys av dette.

Departementet har på bakgrunn av dette og også innspillene fra andre høringsinstanser, foretatt en fornyet vurdering av hvilke bestemmelser som bør gjennomføres i lov, og kommet til at flere av bestemmelsene i direktivet, for eksempel artikkel 14, bør gjennomføres i loven for å sikre direktivet og privates rettigheter full virkning. For øvrig vises til omtalen til de enkelte bestemmelser i direktivet.

Når det gjelder avveiningen mellom lov og forskriftsbestemmelser, har departementet på bakgrunn av høringsinnspillene og særlig innspillet fra Justis- og politidepartementet kommet til at flere av direktivets bestemmelser bør gjennomføres direkte i loven og ikke kun i forskrift. Dette gjelder for eksempel kravet i tjenestedirektivet artikkel 7 til hvilken informasjon som skal være tilgjengelig i kontaktpunktet, og kravene til utformingen av og saksbehandlingen ved tillatelsesordninger. Det vises til den nærmere omtalen av de enkelte bestemmelser i direktivet.

Justis- og politidepartementet påpekte i sin høringsuttalelse flere forhold som burde vurderes nærmere i forbindelse med gjennomføringsloven. Enkelte høringsinstanser påpekte generelt at lovteksten i høringsnotatet var vanskelig tilgjengelig. Tjenestedirektivet stiller også flere krav til saksbehandlingsreglene ved tillatelsesordninger, som på enkelte punkter avviker fra det som har vært vanlig i norsk forvaltningsrett. På denne bakgrunn har departementet vurdert gjennomføring av saksbehandlingsreglene i tjenestedirektivet på nytt. I proposisjonens forslag til gjennomføringslovgivning fremgår det at særlig saksbehandlingsfrister samt unntak fra prinsippet om automatisk innvilgelse av tillatelse ved overskridelse av fristen, må gjennomføres i særlovgivningen. Siden denne løsningen er valgt, foreslås det også i proposisjonen nødvendige forskriftshjemler i de enkelte særlovene, for å oppfylle direktivets krav på dette området. For øvrig viser vi til særmerknadene til de enkelte bestemmelsene.

3.3 Bestemmelser i direktivet det ikke er nødvendig å gjennomføre i lov eller forskrift

Enkelte av bestemmelsene i direktivet er ikke nødvendig eller egnet til å gjennomføre i lov eller forskrift, fordi de ikke gir konkrete rettigheter eller plikter til private, eller ikke pålegger ansvarlige myndigheter plikter som bør synliggjøres i lov eller forskrift. I dette avsnittet gis noen eksempler på hva slags bestemmelser dette gjelder.

Direktivet pålegger i artikkel 5 EØS-statene en plikt til å forenkle nasjonale prosedyrer for at tjenesteytere skal få adgang til eller utøve sin virksomhet. Plikten er rettet mot ansvarlige myndigheter, og har ikke en så klar utforming at det anses hensiktsmessig å synliggjøre plikten i lov eller forskrift. Det samme gjelder oppfordringen til EØS-statene i artikkel 7. nr. 5 om å gi informasjon i kontaktpunktet på andre språk enn EØS-statens eget. Det anses heller ikke nødvendig å gjennomføre artikkel 10 nr. 7, om at bestemmelsen i artikkel 10 ikke berører kompetansefordeling på regionalt eller lokalt nivå.

Det følger av artikkel 23 nr. 1 at EØS-statene kan kreve obligatorisk yrkesansvarsforsikring i enkelte tilfeller. Bestemmelsen retter seg mot myndighetene, men gir ingen direkte rettigheter eller plikter for tjenesteytere eller tjenestemottakere. Det anses ikke nødvendig å gjennomføre denne bestemmelsen i lov eller forskrift.

Artikkel 26 og artikkel 37 pålegger EØS-statene, i samarbeid med Kommisjonen, å oppfordre yrkesorganisasjoner, bransjeorganisasjoner og lignende til å utarbeide blant annet kvalitetstester, standarder og regler for god opptreden. Med unntak av plikten til å tilgjengeliggjøre opplysninger i artikkel 26 nr. 2, er det ikke nødvendig å gjennomføre disse bestemmelsene i lov eller forskrift.

Etter artikkel 39 skal EØS-EFTA-statene rapportere tillatelsesordninger og krav til EFTAs overvåkingsorgan. Medlemsstatene i EU skal rapportere til Kommisjonen. Dette skal skje innen gjennomføringsfristen for tjenestedirektivet, og gir kun plikter til EØS-statene. Det har derfor ingen hensikt å gjennomføre denne plikten i lov eller forskrift.

Flere av bestemmelsene i tjenestedirektivet retter seg mot Kommisjonen, og pålegger enten Kommisjonen plikter eller gir Kommisjonen fullmakter til å utforme utfyllende regelverk. Slike bestemmelser skal ikke gjennomføres i norsk rett.

3.4 Gjennomføring i andre stater, spesielt de nordiske, baltiske og Polen

Det er flere EØS-stater som ennå ikke formelt har bestemt i hvilken form de vil gjennomføre tjenestedirektivet. Men flere stater har orientert i Kommisjonens ekspertgruppe om at de regner med å gjennomføre bestemmelsene i tjenestedirektivet i en horisontal lov. Dette gjelder Storbritannia, Luxemburg, Spania, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Italia, Hellas, Portugal og Irland. Tyskland har sagt at deres føderale struktur ikke gjør det mulig med en horisontal gjennomføringslov på føderalt nivå.

Gjennom det nordisk/baltiske/polske samarbeidet har departementet fått orientering fra Sverige, Finland, Danmark, Latvia, Estland, Litauen og Polen. Sverige gjennomførte en offentlig høring i perioden oktober 2008 til januar 2009. I høringsforslaget ble det lagt opp til at enkelte av bestemmelsene i tjenestedirektivet skulle gjennomføres i en horisontal lov. I tillegg skal enkelte bestemmelser gjennomføres i særlovgivningen. Lovforslag ble fremmet for Riksdagen 8. april 2009. I Danmark ble høringsforslag sendt ut 31. oktober 2008 med høringsfrist 5. desember. 4. februar 2009 ble det sendt lovforslag til Folketinget med forslag til horisontal gjennomføringslov for deler av tjenestedirektivet. Samtidig ble det også sendt forslag til Folketinget til endringer av enkelte særlover i samsvar med kravene i tjenestedirektivet, samt forslag til gjennomføring av tjenestedirektivets regler om opplysningsplikt i den danske markedsføringsloven.

Også de øvrige nordiske/baltiske statene og Polen har uttalt at de legger opp til å gjennomføre deler av tjenestedirektivet i en horisontal lovgivning, og i tillegg endre særlover dersom slike er i strid med tjenestedirektivet.

3.5 Håndheving og sanksjoner

Tjenestedirektivet regulerer ikke hvordan bestemmelsene som gir rettigheter eller plikter til private rettssubjekter skal håndheves. I utgangspunktet er dette opp til nasjonal rett. EØS-retten kan imidlertid stille visse krav til nasjonal rett, for å sikre at EØS-reglene kan håndheves effektivt og på linje med tilsvarende nasjonale regler.

Flere av bestemmelsene i direktivet, som er foreslått tatt inn i gjennomføringsloven, gir private rettsubjekter rettigheter overfor det offentlige. Dette omfatter retten til etablering og krav til saksbehandlingen, rett til informasjon i kontaktpunktet og retten til midlertidig tjenesteyting. Håndheving vil i første rekke gå ut på at det offentlige oppfyller sine forpliktelser. Dette vil etter departementets vurdering bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom generelle regler om klageadgang og domstolsprøving. I tillegg vil Norges forpliktelser etter direktivet være gjenstand for håndheving av EFTAs overvåkingsorgan. Det er derfor ikke nødvendig med egne regler i lovforslaget om håndheving og sanksjoner knyttet til disse rettighetene.

Tjenestedirektivet pålegger EØS-statene å sørge for at tjenesteytere oppfyller visse informasjonsplikter (artiklene 22 og 27) overfor tjenestemottakere og ikke forskjellsbehandler tjenestemottakere på bakgrunn av nasjonalitet eller bosted (artikkel 20). Vi foreslår lovbestemmelser som pålegger tjenesteytere informasjonsplikt og forbyr krav fra tjenesteytere som innebærer forskjellsbehandling. Disse kan håndheves direkte mellom private, eventuelt ved hjelp av domstolene.

Markedsføringsloven (lov 16. juni 1972 nr. 47) er en generell lov som i prinsippet gjelder for alle typer tjenester. Loven er relevant også for tjenester som faller inn under tjenestedirektivets anvendelsesområde. Det følger av den gjeldende markedsføringsloven at Forbrukerombudet og Markedsrådet skal håndheve loven ut fra hensynet til forbrukerne, jf. markedsføringsloven §§ 12 og 13. Generalklausulen i § 1 vil bli ansett overtrådt dersom det skjer en overtredelse av bestemmelser i spesiallovgivningen som er satt til beskyttelse av forbrukere. Dette kalles ofte lovstridsprinsippet. Det er nå vedtatt en ny markedsføringslov (lov 9. januar 2009 nr. 2), som trer i kraft 1. juni 2009. I forarbeidene til loven ble det vurdert om dette lovstridsprinsipppet skulle videreføres og eventuelt lovfestes i den nye loven. I Ot.prp. nr. 55 (2007-2008) fremgår det at Barne- og likestillingsdepartementet ikke foreslo å lovfeste en særlig henvisning til lovstridsprinsippet, men uttalte at overtredelse av spesialregelverk likevel vil kunne rammes av den nye markedsføringsloven, og da av § 6 om urimelig handelspraksis eller § 2 om uetisk markedsføring. Om det foreligger en overtredelse av markedsføringsloven vil bero på en konkret vurdering.

Bestemmelsene om opplysningsplikt og likebehandling i forslaget til loven her er særlig ment å beskytte forbrukere. Forbrukerrådet og Markedsrådet vil dermed ha kompetanse til å gripe inn mot handlinger som omfattes av norsk regelverk som gjennomfører tjenestedirektivet, i den grad handlingen skader forbrukernes interesser og for øvrig er i strid med markedsføringsloven.

På denne bakgrunn antar departementet at det ikke er nødvendig med egne regler om håndheving og sanksjoner i lovforslaget. Den samme løsningen er også valgt i ehandelsloven, som gjennomfører direktivet om elektronisk handel, og som også har regler om opplysningsplikt for tjenesteytere.