4 Nærmere om frakttilskuddsordningen

4.1 Dagens frakttilskuddsordning

Formålet med frakttilskuddsordningen finansiert over statsbudsjettet har vært at kostnadeneper liter drivstoff som ble levert til forhandlerene skulle være mest mulig like, uavhengig av geografisk lokalisering.

Oljeselskapene har depoter for lagring av bensin og autodiesel på 20 ulike steder i landet. Rundt hvert lager er det en såkalt 0-sone der oljeselskapene ikke fakturerer frakttillegg ved levering til bensinstasjonene. For frakt utenfor 0-sonen er det fastsatt normerte fraktkostnader for hvert leveringsområde. De normerte fraktkostnadene varierte i 1998 fra 0 øre per liter til 56,3 øre per liter drivstoff, eksklusiv merverdiavgift. Gjennom frakttilskuddsordningen får oljeselskapene tilskudd for å dekke normerte fraktkostnader over et visst nivå. De senere år har kostnader over 7 øre per liter, inklusiv merverdiavgift, blitt dekket. I 1998 ble det utbetalt om lag 100 mill kroner i frakttilskudd til bensin og autodiesel.

En forutsetning for at oljeselskapene skal tildeles tilskudd fra ordningen er at det enkelte oljeselskaps engrospriser før transporttillegg er like over hele landet, og at det ikke blir ilagt høyere priser på transport til forhandler eller forbruker enn hva som følger av de godkjente satser for transporttillegg. Konsekvensene av den eksisterende ordningen er derfor at geografiske variasjoner i utsalgsprisen på drivstoff utover 7 øre per liter ikke kan forklares ved at oljeselskapene krever ulik pris eller fraktkostnader. Differansen i utsalgspris kan primært forklares av ulike rabattordninger, lokal priskonkurranse og at stasjoner som omsetter et lite volum må ta en høyere pris for å dekke sine kostnader.

4.2 Selvfinansierende fraktutjevningsordning

En selvfinansierende fraktutjevningsordning innebærer at oljeselskapene betaler inn et særskilt bidrag for alt avgiftspliktig drivstoff som omfattes av ordningen til et eget fond. Inntektene skal benyttes som grunnlag for utbetaling av frakttilskudd. Ordningen knyttes til produkter som er avgiftspliktige etter Stortingets vedtak om bensinavgift og vedtak om avgift på mineralolje til framdrift av motorvogn (autodieselavgift), jf. nærmere omtale under punkt 5.2. Til forskjell fra ordningen over statsbudsjettet, som kun dekker fraktkostnad over 7 øre per liter, legges det i ordningen opp til å dekke alle fraktkostnader utenfor 0-sonen. Det foreslås videre at 0-sonen økes fra 10 til 30 km. En utvidelse av 0-sonen vil innebære at det ikke utbetales tilskudd for fraktkostnader innenfor en sone på 30 km fra oljeselskapenes depoter, noe som medfører en reduksjon i de normerte fraktkostnadene. Med disse endringsforslagene vil anslagsvis halvparten av alt omsatt avgiftspliktig drivstoff motta frakttilskudd. På usikkert grunnlag er det anslått at den foreslåtte fraktutjevningsordningen vil dekke om lag 150-200 mill. kroner i fraktkostnader årlig.

Et selvfinansierende fraktutjevningsfond vil virke kostnadsutjevnende ved at alle forbrukere ilegges samme bidrag til dekning av fraktutgifter, uavhengig av hvor i landet drivstoffet kjøpes. Siden ordningen dekker de totale fraktkostnadene utenfor 0-sonen ved frakt av drivstoff fra depotene til forhandler, vil fraktkostnader ikke være en faktor som kan forklare prisforskjeller. Regjeringen anser derfor en ordning der de samlede fraktkostnadene for drivstoff fordeles likt mellom alt omsatt drivstoff, som et viktig tiltak for å oppnå jevnere drivstoffpriser mellom ulike deler av landet. Det er således distriktshensyn som ligger bak både den nåværende og den foreslåtte ordningen.

Prisforskjeller som skyldes andre forhold enn fraktkostnader, f.eks. ulikheter i konkurranseforholdene, vil ikke påvirkes av en slik fraktutjevningsordning. For å oppnå et mål om like priser over hele landet ville direkte prisregulering være nødvendig. Prisregulering vil bl.a. kunne hemme priskonkurransen lokalt, og anses ikke å være et aktuelt virkemiddel.

For å dekke alle oljeselskapenes fraktkostnader ved frakt av drivstoff fra depotene til bensinstasjoner utenfor 0-sonen må alt drivstoff ilegges et finansieringsgebyr som fastsettes til 5 øre per liter. Det legges til grunn at oljeselskapene vil velte dette over i drivstoffprisen, slik at ordningen isolert sett fører til en økning i prisen på alt drivstoff med 5 øre per liter, pluss merverdiavgift. Sammenlignet med en situasjon uten frakttilskudd, medfører dette at de samlede fraktkostnadene fordeles likt utover all omsetning av drivstoff. I praksis fører dette til at forbrukere i områder der fraktkostnadene er lavere enn 5 øre per liter subsidierer forbrukerene i områder med høyere fraktkostnader; såkalt kryssubsidiering.

Finansieringsbidraget anses ikke som en avgift til statskassen i henhold til Grunnloven § 75 a. Bidraget skal anvendes til et bestemt begrenset formål - finansiere fraktkostnadene for drivstoff, og er et virkemiddel for å oppnå like fraktkostnader over hele landet.

Den nye ordningen medfører at alt drivstoff vil bli noe dyrere enn ved den gjeldende ordningen. Dette skyldes at frakttilskuddet nå ikke lenger vil bli bevilget over statsbudsjettet, men finansieres direkte av drivstoffbrukerne. Videre legges det opp til at den foreslåtte ordningen skal være fullt ut selvfinansierende. Dette innebærer at inntektene til fondet også skal dekke de administrative kostnadene ved selve fondet og håndteringen av inn- og utbetalingsordningene. Endringen av 0-sonen fra 10 til 30 km bidrar til lavere utbetalinger av frakttilskudd. Det totale frakttilskuddet som skal utbetales gjennom ordningen vil likevel nesten fordobles som følge av at det nå etableres en ordning med full utjevning av samlede fraktkostnader utenfor 0-sonen.

4.3 Årsaken til geografiske ulikheter i prisen på drivstoff

Konkurransetilsynet gjennomførte landsomfattende prisspredningsundersøkelser for bensin i oktober 1996, i april og september 1997 og i september 1998. I januar 1999 har det blitt gjennomført en ny tilsvarende undersøkelse, bl.a. for å se hvilke virkninger opphevingen av den statlige frakttilskuddsordningen har hatt for prisene på bensin. Med unntak av undersøkelsen som ble foretatt i september 1998, har disse undersøkelsene avdekket betydelige prisforskjeller mellom ulike deler av landet.

Figur 4.1 viser gjennomsnittlig pris på bensin i januar 1999 fordelt på fylker. Figuren viser at den rimeligste bensinen kan kjøpes i Vestfold, der gjennomsnittlig pris er 7,61 kr per liter 95 oktan blyfri. Dyrest er bensinen i Finnmark med 9,14 kr per liter. Dette tilsvarer en forskjell på 1,53 kr per liter, eller 20 pst. Ved undersøkelsen i september 1998 var den samme forskjellen 0,62 kr per liter 95 oktan, eller 8 pst.

Kilde: Konkurransetilsynet

Undersøkelsen i januar 1999 ble gjennomført i en måned hvor det ikke ble gitt frakttilskudd. Konkurransetilsynet har også sett på prisvariasjonene når det korrigeres for fraktkostnader. Prisbildet mellom fylkene er uendret, men prisen varierer i dette tilfellet med 1,43 kroner per liter mellom Vestfold og Finnmark. Det vil si en reduksjon i prisvariasjonen på 10 øre per liter. Dette betyr at bortfallet av frakttilskuddsordningen kun forklarer deler av den økte prisvariasjonen fra undersøkelsen i september 1998 til undersøkelsen i januar 1999. Størstedelen av den økte prisvariasjonen må forklares med andre forhold, for eksempel økt konkurranse i sentrale strøk.

Generelt synes prisen på bensin å være lavest i områder rundt de ubetjente stasjonene. Den siste undersøkelsen viste at gjennomsnittsprisen for 95 oktan blyfri var 8,14 kroner per liter ved bensinstasjoner i områder med mindre enn 5 km til nærmeste ubetjente bensinstasjon. I områder der det er 50 km eller mer til nærmeste ubetjente bensinstasjon, var gjennomsnittsprisen 8,89 kr per liter, dvs. 75 øre høyere.

De ubetjente bensinstasjonene er forholdsvis nye aktører i bensinmarkedet. Undersøkelsene som Konkurransetilsynet har gjennomført, indikerer at nærværet av ubetjente stasjoner har ført til økt konkurranse i de regionene hvor disse er etablert. Antallet slike stasjoner har økt kraftig de siste årene. Totalt ble det i januar 1999 registrert 142 ubetjente stasjoner i Norge. Utviklingen indikerer at de ubetjente stasjonene tar en økende del av bensinomsetningen.

Konkurransetilsynet peker på at de ubetjente stasjonene flere steder har møtt motstand ved etablering. Dette gjelder både fra konkurrerende forhandlere og fra kommuner. Konkurransetilsynet har overfor alle landets kommuner påpekt de uheldige konkurransemessige sidene ved at kommunale myndigheter begrenser nye stasjoners adgang til å etablere seg. Som Konkurransetilsynets prisspredningsundersøkelser indikerer, fører nyetablering til økt konkurranse og derav lavere bensinpriser.

Undersøkelsen fra september 1998 viste at gjennomsnittlig pris på drivstoff var høyest hos de stasjonene som mottok de høyeste frakttilskuddene. I september 1998 var gjennomsnittsprisen til stasjoner som ikke mottok frakttilskudd 35 øre lavere enn hos de stasjonene som mottok mellom 20 og 40 øre i tilskudd.

Undersøkelsen foretatt i januar 1999 viser at pumpeprisen øker med størrelsen på forhandlerens fraktkostnader. I følge Konkurransetilsynet kan om lag en tredjedel av merprisen ved stasjoner med de høyeste fraktkostnadene forklares med fraktkostnadene, mens to tredjedeler av merprisen skyldes andre forhold. Undersøkelsen kan derfor tyde på at andre faktorer enn fraktkostnadene, og da særlig ulikheter i konkurranseforholdene, er viktigere for å forklare prisforskjeller. Omsetningens størrelse kan også være en forklaringsfaktor på prisforskjellene. Små bensinstasjoner har normalt høyere kostnader per liter som omsettes. Ofte er små stasjoner lokalisert i områder med liten konkurranse lokalt. Det er derfor større mulighet for å ta de høye kostnadene inn gjennom høyere priser.

I perioden når frakttilskuddsordningen var avviklet, belastet oljeselskapene hele eller deler av fraktkostnadene på forhandlerene. I områder hvor fraktkostnadene er høye, viser undersøkelsen at forhandlerene i stor grad økte pumpeprisen med fraktkostnaden. I følge Konkurransetilsynet gir undersøkelsen ingen indikasjon på at forhandlerene har økt pumpeprisen mer enn det de økte fraktkostnadene skulle tilsi.

Prisforskjeller som skyldes ulikheter i konkurranseforholdene vil ikke jevnes ut gjennom en frakttilskuddsordning. En fraktutjevningsordning, uavhengig av hvordan den er finansiert, medfører imidlertid at ulikheter i fraktkostnadene ikke gir opphav til prisforskjeller. En ytterligere utjevning av prisene kan derfor bare skje ved å stimulere konkurransen i distriktene. I denne sammenheng er det bl.a. viktig å sørge for at det ikke er forhold som hindrer etablering av ubetjente stasjoner utover landet.