5 Forslaget til en selvfinansierende fraktutjevningsordning
5.1 Innledning
Av både prinsipielle og praktiske årsaker synes det ikke aktuelt at ordningen gjennomføres som en selvstyrt bransjeordning. Det vises bl.a. til at samarbeid om en aktivitet som direkte innvirker på prisene vil kunne oppfattes som prissamarbeid og at det er nødvendig å ha reaksjonsmuligheter overfor selskaper som ikke overholder innbetalingen. Det er derfor foreslått at ordningen etableres under myndighetsbasert kontroll, og at innbetalingssiden administreres av Toll- og avgiftsdirektoratet. Utbetalingsordningen skal, som for den eksisterende ordningen, administreres av Konkurransetilsynet.
Det foreslås at forskriftskompetansen for innbetalingssiden legges til Finansdepartementet og forskriftskompetansen for utbetalingssiden til Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Landsorganisasjonen i Norge har i sin høringsuttalelse stilt seg kritisk til forslaget om at administreringen av ordningen skal deles på to departementer, og viser til at dette vil kunne påføre oljeselskapene ytterligere administrative kostnader, som lett vil kunne bli belastet kunden i form av høyere pris.
Departementet viser til at den foreslåtte ordningens utbetalingsside er basert på en videreføring av den tidligere frakttilskuddsordningen og at innbetalingssiden skal benytte de rutiner som i dag benyttes ved fastsettelse og innbetaling av særavgiftene på drivstoff. Disse funksjonene er i dag lagt til henholdsvis Konkurransetilsynet under Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Toll- og avgiftsdirektoratet under Finansdepartementet, og er godt kjent for aktørene i markedet. Det synes således hensiktsmessig at administrasjonen av ordningen foreløpig deles mellom de etater som i dag er ansvarlige for henholdsvis utbetaling av frakttilskudd og innkreving av særavgifter. Departementet vil imidlertid evaluere ordningen etter noe tid, herunder vurdere om administreringen av ordningen bør samles.
5.2 Nærmere om forslaget
5.2.1 Drivstoff som ikke selges fra tankanlegg i Norge
Innføring av en selvfinansierende ordning vil innebære at oljeselskapene må innbetale bidrag til fondet for drivstoff som benyttes her i landet (fondsbidrag). I høringsnotatet ble det foreslått at alle oljeselskaper som opererer på det norske markedet deltar, også de som baserer sin virksomhet på importert drivstoff og ikke benytter tankanlegg i Norge.
Conoco JET Norge AS og Rema Bensin Norden AS har i høringsrunden vist til at en fraktutjevningsordning som foreslått ikke gir like konkurransevilkår for samtlige aktører i bransjen. JET peker på at skjevheten i fraktutjevningsordningen forsterkes ytterligere ved at transporttilskuddet blir beregnet etter leveringspunktets avstand fra nærmeste norske raffineri eller depot i 0-sonen. Dette innebærer at bare de selskapene med tilgang til disse trekkpunktene oppnår full fordel av ordningen. JET og Rema Bensin har ikke tilgang til innenlandske depoter og blir derfor tapende aktører i den foreslåtte ordningen.
Departementet viser til at oljeselskap som ikke har tilgang til etablerte depoter, men som baserer sin virksomhet på importert drivstoff, med den foreslåtte ordning ikke får dekket sine fraktkostnader fra depotene i utlandet. Selskapene får kun dekket de normerte fraktkostnadene. Disse selskapene vil derfor ikke i like stor grad få dekket de faktiske fraktkostnadene som de øvrige oljeselskapene. De må likevel betale samme finansieringsbidrag som de øvrige selskapene. Departementet ser at en slik ordning kan slå uheldig ut for disse selskapene. Alternative løsninger kan eksempelvis være at oljeselskap som baserer sin virksomhet på importert drivstoff enten fullt ut holdes utenfor ordningen eller at det etableres en ordning som innebærer at også disse selskapene får dekket de faktiske fraktkostnadene.
I likhet med de berørte oljeselskapene anser departementet at ulike alternative løsninger bør vurderes nærmere. I første omgang foreslås imidlertid at oljeselskaper som baserer sin virksomhet på importert olje holdes utenfor fraktutjevningsordningen, slik at deres salg av drivstoff ikke omfattes av finansieringsgebyret, og at de berørte selskap heller ikke mottar frakttilskudd. I lovforslaget § 1 foreslås at oljeselskap som baserer sin virksomhet på import av drivstoff og som ikke benytter tankanlegg i Norge, ikke omfattes av fraktutjevningsordningen.
5.2.2 Avgrensning av ordningen
I høringsbrevet ble det foreslått at oljeselskapenes bidrag til fondet skulle være basert på antall solgte liter drivstoff. Departementet la videre opp til at det med drivstoff menes alt drivstoff som er avgiftspliktig etter Stortingets vedtak om bensinavgift og vedtak om avgift på mineralolje til framdrift av motorvogn (autodieselavgift). Dette innebærer at bidragsplikten ikke omfattet såkalt «merket diesel» som benyttes til annen bruk enn framdrift av motorvogn, eksempelvis til fyring, i båter samt i enkelte spesifiserte kjøretøygrupper, bl.a. traktorer og anleggsmaskiner.
Fraktutjevningsordningen etter 1995-forskriften omfatter bilbensin og autodiesel. Autodiesel omfattet i denne forskriftens betydning også avgiftsfri merket autodiesel. Videre er det presisert i forskriften at « bensin» og «autodiesel» omfatter henholdsvis metanolbensin og lettdiesel.
Det ble lagt til grunn i høringsbrevet at de produktene det utbetales tilskudd til, også er de som skal bidra inntektsmessig til ordningen, slik at utbetalinger fra fraktutjevningsfondet kun ville omfatte avgiftspliktig bensin og autodiesel, mens avgiftsfri autodiesel falt utenfor ordningen.
Norsk Petroleumsinstitutt (NP) viser til at det må anses rett og rimelig at utjevningen skal omfatte de samme produkter som pålegges finansieringsgebyret. NP reiser imidlertid spørsmålet om hva som skal skje med avgiftsfri autodiesel. Det vises til at autodiesel, marin gassolje og lett fyringsolje i stor utstrekning kan brukes, og blir brukt, om hverandre. Forhandlere kjøper for eksempel avgiftsfri autodiesel og selger produktet til dels som fyringsolje.
Norges Bondelag (NBL) viser til at frakttilskuddsordningen over statsbudsjettet omfatter bilbensin og autodiesel, både avgiftspliktig og avgiftsfri. NBL ser ingen argumenter for at landbruket skal omfattes av betydelige prisforskjeller på diesel i ulike deler av landet, når det for andre næringsutøvere samt private blir foretatt en prisutjevning. NBL mener derfor at det må finnes fram til måter å innkreve et finansieringsgebyr også for den avgiftsfrie dieselen, for dermed å implementere denne i fraktutjevningsordningen. Dersom dette ikke er mulig mener NBL at den avgiftsfrie dieselen likevel må omfattes av ordningen og at en eventuelt må justere finansieringsgebyret. Landbruksdepartementetviser til at det er et mål i landbrukspolitikken at en skal beholde distriktsjordbruket og at det er argumenter både av miljøhensyn og distriktshensyn som underbygger dette. Landbruksdepartementet anser derfor at den selvfinansierende fraktutjevningsordningen også bør omfatte avgiftsfritt drivstoff, for at ordningen skal harmonere med andre politiske mål.
Departementet viser til at dagens frakttilskuddsordning over statsbudsjettet omfatter all bensin og autodiesel, herunder både avgiftsfri og avgiftsbelagt autodiesel. Formålet bak forslaget om en selvfinansierende fraktutjevningsordning er i hovedsak å endre inntektssiden, mens utbetalingsordningen skal videreføres. Departementet anser prinsipielt at de produktene det utbetales tilskudd til, også er de som skal bidra inntektsmessig til ordningen. Overfor avgiftsmyndighetene deklareres det i dag mengde diesel fakturert med autodieselavgift og mengde merket autodiesel. Det skilles ikke på anvendelsen av oljen. Etablering av rutiner for å skille merket autodiesel som benyttes til drivstoff fra annen bruk av oljen antas å medføre et visst merarbeid for oljeselskapene og vil i tillegg nødvendiggjøre ytterlige oppdeling av avgiftskodestrukturen. Departementet anser det ikke hensiktsmessig å foreslå at også merket autodiesel skal omfattes av fraktutjevningsordningen før konsekvensene for oljeselskapene og avgiftsmyndighetene er ytterligere utredet. Inntil videre foreslås det således at fraktutjevningsordningen omfatter drivstoff som omfattes av Stortingets vedtak om avgift på bensin og avgift på mineralolje til framdrift av motorvogn (autodieselavgift).
5.2.3 Utvidelse av 0-sonen
Gjeldende fraktutjevningsordning gir under visse betingelser oljeselskaper og forhandlere krav på tilskudd til nedskriving av transport- og kjørekostnader for bilbensin og autodiesel. Tilskuddet per liter drivstoff tilsvarer en normert kostnadssats fratrukket en tiltaksgrense fastsatt av Stortinget. Tiltaksgrensen har ligget på forskjellige nivåer, og er nå på 7 øre per liter inklusive merverdiavgift. Dette innebærer at det tilskuddsberettigede selskapet ikke får statstilskudd som dekker hele det normerte kostnadsbeløpet.
Departementet foreslo i høringsbrevet at alle kostnader som påløper ved transport av drivstoff utenfor nullsone, dekkes gjennom tilskudd fra fraktutjevningsfondet. Transporttilskuddet for en gitt leveranse vil da tilsvare hele beløpet som utgjøres av transport- og kjørekostnadene fastsatt av Konkurransetilsynet.
Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes synspunkter på en utvidelse av nullsone fra dagens 10 km til eksempelvis 20 eller 30 km. «Nullsone» er betegnelsen på det området rundt et hovedanlegg for mineraloljeprodukter (A-anlegg) og som i dag dannes av en sirkel med radius på 10 km.
Norsk Petroleumsinstitutt anser at en utvidelse av nullsonen vil innebære at prisene i nullsonen vil måtte økes og at det er vanskelig uten nærmere beregninger å si noe om i hvilken grad dette vil kompenseres av lavere kjøretillegg. NP anser at en utvidelse vil redusere oljeselskapenes muligheter til å differensiere kjøretilleggene etter de reelle transportutgifter, noe som er verken bedriftsøkonomisk eller samfunnsøkonomisk heldig. Videre at en utvidelse vil forrykke hele fondsordningen og vil medføre merarbeid som det er vanskelig å overskue omfanget av.
Norges Taxiforbund anser at 0-sonen bør utvides til 30 km og avgiftens størrelse reduseres etter dette. Arbeids- og administrasjonsdepartementet anser at det helt klart kan være hensiktsmessig å utvide nullsonen i fraktutjevningsordningen fra dagens 10 km til 20 km, eller eventuelt 30 km. Kommunal- og regionaldepartementet viser i sin høringsuttalelse til at de ikke har innvendinger mot at en utvider 0-sonen fra 10 til 20 eller 30 km. Nærings- og handelsdepartementet viser til at høringsnotatet gir lite tallmessig grunnlag for å vurdere konsekvensene av 10 km som transportsone fremfor 20 eller 30. Prinsipielt foretrekker NHD en ordning som omfatter færrest mulige forbrukere (30 km), siden effektivitetstapet ved kryssubsidiering da vil reduseres i omfang.
Departementet viser til at en utvidelse av 0-sonen vil innebære at tilskuddsordningen blir mer målrettet i forhold til distriktene. Departementet foreslår derfor at 0-sonen utvides til 30 km.
5.2.4 Administrative rutiner
Forskriften om innbetaling av bidrag til fraktutjevningsfondet for drivstoff vil baseres på at oppkrevingen av bidraget så langt som mulig skal følge de samme regler som i dag gjelder ved oppkreving av særavgifter på bensin og autodiesel, jf Finansdepartementets forskrifter av 29. januar 1990 nr 75 om beregning, oppkreving og kontroll av avgift på bensin og 8. juni 1993 nr 436 om avgift på mineralolje til framdrift av motorvogn og om merking av mineralolje. Dette innebærer også at de samme regler vil gjelde i forhold til privates innførsel av bensin og autodiesel til eget bruk etc. Regelverket vil således bli utformet i tråd med det regelverket oljebransjen i dag forholder seg til ved innbetaling av særavgiftene på bensin og autodiesel.
Forskriften om utbetaling av frakttilskudd fra fraktutjevningsfondet for drivstoff vil i stor grad følge strukturen i forskrift av 28. juni 1995 nr 620 om statstilskudd til nedskriving av transport- og kjørekostnader for bilbensin og autodiesel (heretter kalt 1995-forskriften). Sistnevnte forskrift er bare virksom for så vidt det bevilges midler over statsbudsjettet til en frakttilskuddsordning - ved Stortingets vedtak av 4. februar fram til og med 30. juni 1999. De bestemmelsene som omhandler leveranser av autodiesel i forskrift av 28. juni 1995 nr 656 om tilskudd til nedskriving av transportkostnadene for fyringsolje nr 1 og 2, parafin og for autodiesel levert med tankbil fra forhandler i Nord-Norge (heretter kalt Nord-Norge-forskriften), er tatt inn i utkastet til forskrift om utbetaling av frakttilskudd fra fraktutjevningsfondet for drivstoff. Årsaken til dette er at tilskudd til leveranser av autodiesel etter Nord-Norge-forskriften ikke er å anse som et særtilskudd til Nord-Norge, og omfattes derfor ikke av bevilgningene under kap 1560 på statsbudsjettet for 1999. Tilskuddet til autodiesel i Nord-Norge er imidlertid en del av den generelle tilskuddsordningen for bilbensin og autodiesel, og vil derfor inngå i den selvfinansierende ordningen.
5.2.5 Fastsettelse av kostnadssatser
Etter den tidligere statstilskuddsordningen til nedskriving av transport- og kjørekostnader har oljeselskapene fått utbetalt støtte basert på normerte kostnadssatser, ikke på grunnlag av faktiske kostnader. Transporttilleggskomiteen har utarbeidet forslag til normerte kostnadssatser, såkalte transporttillegg. Transporttilleggskomiteen består av representanter fra de største oljeselskapene, og har eksistert siden fraktutjevningsordningen ble opprettet i 1963. Komiteens forslag til normerte kostnadssatser har blitt forelagt den aktuelle forvaltningsmyndigheten med anmodning om godkjenning av satsene. Etter som transportkostnadene har endret seg, har komiteen utarbeidet nye transporttillegg og søkt om at disse skal legges til grunn ved utbetaling av tilskudd. Fram til 1991 ble de normerte kostnadssatsene for utbetaling av statstilskudd godkjent av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Utbetalingen av statstilskudd ble imidlertid administrert av Prisdirektoratet. Etter 1991 er det Prisdirektoratet, og fra 1994 Konkurransetilsynet, som har godkjent normerte kostnadssatser for utbetaling av statstilskudd.
Transporttilleggskomiteens forslag til normerte kostnadssatser har ikke vært bindende for forvaltningsmyndigheten som grunnlag for utbetalinger av tilskudd. Det har imidlertid sjelden forekommet at den godkjennende myndigheten har hatt innvendinger mot komiteens forslag til normerte kostnadssatser. Konkurransetilsynet engasjerte i 1995 Transportøkonomisk institutt (TØI) til å vurdere metoden komiteen benyttet ved beregning av forslag til normerte kostnadssatser. Instituttet hadde ingen innvendinger mot oppbygningen av komiteens metoder, men det ble gjort enkelte endringer i grunnlagsdata som medførte lavere normerte kostnadssatser for utbetaling av statstilskudd.
Norges Taxiforbund anser at en uhildet instans (for eksempel TØI) bør trekkes inn i fastsettelsen av de normerte fraktkostnader, slik at ordningen ikke skal bety en skjult subsidiering av oljeselskapene.
Konkurransetilsynet har ved utarbeidelsen av det forslag til forskrift om utbetaling av frakttilskudd fra fraktutjevningsfondet som ble sendt på høring vist til at fastsatte kostnader bør utarbeides av en uavhengig tredjepart. På denne måten unngås en sammenblanding med oljeselskapenes rolle som mottaker av tilskudd. Samtidig reduseres mulige konkurransemessige bekymringer som en følge av oljeselskapenes samarbeid i Transporttilleggskomiteen. Kostnadene må tiltres av forvaltningsmyndighet for at de skal legges til grunn for utbetalinger fra fraktutjevningsfondet. I utformingen av forskrift om utbetaling av frakttilskudd fra fraktutjevningsfondet vil det legges opp til at kostnadene fastsettes av Konkurransetilsynet.
5.3 Kommentarer til utkast til lov om selvfinansierende fraktutjevningsordning
I lovutkastet § 1 foreslås at det ved innførsel og innenlands tilvirking av drivstoff skal betales bidrag til et fraktutjevningsfond. De nærmere bestemmelser om oppkreving av fondsbidraget foreslås gitt i forskrift, jf punkt 5.1. Det foreslås at bidragsplikten knyttes til produkter som er avgiftspliktige etter Stortingets vedtak om avgift på bensin og autodiesel, og at oppkrevingen av bidraget i størst mulig grad følger de samme regler som gjelder i dag ved oppkreving av disse særavgiftene.
Det foreslås videre at det skal utbetales frakttilskudd av innbetalte midler til fondet. Det presiseres at utbetaling av frakttilskudd skal skje av innbetalte midler, slik at fondet ikke tappes for midler, men forutsettes å gå i balanse. De nærmere bestemmelser om utbetaling av frakttilskudd foreslås som i dag fastsatt i forskrift. Oljeselskap som baserer sin virksomhet på import av drivstoff og ikke benytter tankanlegg i Norge, omfattes ikke av fraktutjevningsordningen.
Som nevnt under pkt 4.2 forutsetter full finansiering av fraktkostnadene for drivstoff levert utenfor 0-sonen, et fondsbidrag på 5 øre per liter drivstoff. Det foreslås at bidragets størrelse blir fastsatt i forskrift og at størrelsen på bidraget minst blir vurdert årlig, slik at det sikres midler til utbetaling, jf lovforslaget § 1 annet ledd. Fraktutjevningsfondet som etableres har til hensikt å være en selvfinansierende ordning.
I lovforslaget § 2 foreslås at inndrivelsen av finansieringsbidraget følger de regler som gjelder for formues- og inntektsskatten, jf. lov av 21. november 1952 nr 2 om betaling og innkreving av skatt. Dette er i samsvar med det som gjelder særavgifter hjemlet i lov av 19. mai 1933 nr 11 om særavgifter, herunder avgiftene på bensin og autodiesel. I samme bestemmelse foreslås en hjemmel for departementet til å gi forskrift om plikt til å betale renter av bidrag som ikke er betalt i rett tid og om rentegodtgjørelse ved tilbakebetaling av bidrag.
Det foreslås videre at den som forsettlig eller uaktsomt overtrer forskrifter utferdiget i henhold til loven, skal kunne straffes med bøter, jf. lovforslaget § 3. Dette er også tilsvarende det som i dag gjelder etter særavgiftsloven.
For de mindre grove tilfeller av regelovertredelser foreslås det at det i størst mulig utstrekning legges opp til at feilaktig innbetaling av fondsbidrag, skal sanksjoneres ved administrative reaksjoner, det vil si uten begjæring om straff etter lovforslaget § 3, jf. lovforslaget § 4. Det foreslås derfor at den bidragspliktige ved overtredelser skal kunne pålegges å betale inntil det dobbelte av det bidragsbeløp som er eller kunne vært unndratt fondet, i gjentakelsestilfelle inntil det firedobbelte. Det foreslås at reaksjonen forutsetter samme skyldform som for ileggelse av tilleggsavgift etter særavgiftsloven.