3 Tilvisingar til Dublin-regelverket
3.1 Bakgrunn
Noreg gjorde den 19. januar 2001 ein avtale med Island og Det europeiske fellesskap om kriterium og mekanismar for å avgjere kva stat som er ansvarleg for behandlinga av ein asylsøknad som blir lagd fram i Noreg, Island eller ein medlemsstat (avtale om tilknyting til Dublin-regelverket). Avtalen omfattar Dublin-konvensjonen og to avgjerder i «artikkel 18-komiteen», som er vedtaksorganet etter Dublin-konvensjonen. Avtalen knyter også Noreg og Island til rådsforordning (EF) nr. 2725/2000 om oppretting av Eurodac for samanlikning av fingeravtrykk med tanke på ei effektiv gjennomføring av Dublin-konvensjonen (Eurodac-forordninga). Vidare gjer avtalen det mogleg med norsk og islandsk tilknyting til både noverande og framtidige vedtak på dette området.
Dublin-samarbeidet mellom Noreg, Island og EU blei operativt for Noreg sin del den 1. april 2001. Forordning (EF) nr. 343/2003 om fastsetjing av kriterium og mekanismar for å avgjere kva medlemsstat som er ansvarleg for behandlinga av ein asylsøknad som blir lagd fram i ein medlemsstat av ein borgar av eit tredjeland (Dublin II-forordninga), blei vedteken i Rådet i EU 18. februar 2003. Forordninga erstattar Dublin-konvensjonen. Stortinget gav den 17. juni 2003 sitt samtykke til ei endring i Noreg sin avtale om tilknyting til Dublin-regelverket, ved at Dublin II-forordninga blei innlemma i avtalen. Forordninga regulerer kva stat som er ansvarleg for å behandle ein asylsøknad som blir lagd fram i ein EU-medlemsstat, Noreg eller Island. Forordninga inneheld berre prosessuelle reglar om kven som skal behandle søknaden, og regulerer ikkje realitetsbehandlinga av søknadene. Ein viser til St.prp. nr. 57 (2002–2003) for ein gjennomgang av føresegnene i Dublin II-forordninga.
EU og Sveits underteikna 26. oktober 2004 to avtalar som knyter Sveits til samarbeidet om Schengen- og Dublin-regelverket. Noreg og Island var observatørar under avtaleforhandlingane. EU sitt forhandlingsmandat tilbaud Sveits tilknytingsavtalar på Schengen- og Dublin-området som var i samsvar med EU sine avtalar med Noreg og Island. Med nokre avgrensa unntak blei sluttresultatet lik dei avtalane Noreg og Island har med EU.
For at Schengen- og Dublin-regelverket skal kunne brukast i forholdet mellom Noreg/Island og Sveits, har desse landa framforhandla ein trepartsavtale som blei underteikna den 17. desember 2004. Dei materielle føresegnene i denne avtalen viser til at innhaldet i dei parallelle avtalane som dei tre landa har med EU, også skal gjelde desse tre landa imellom, i den grad desse reglane er identiske. I St.prp. nr. 60 (2005–2006) blir det fremja forslag om samtykke til å inngå denne trepartsavtalen.
Sveits gjennomførte ei folkeavrøysting om Schengen- og Dublin-avtalen 5. juni 2005, og resultatet blei eit ja-fleirtal. Føresetnadene på sveitsisk side for at Schengen- og Dublin-avtalen med EU skal kunne setjast i kraft, blir no rekna som oppfylte. Sju EU-medlemsland må innhente samtykke frå sine parlament før avtalen mellom EU og Sveits formelt kan setjast i kraft. Ein reknar med at det vil skje våren 2006. I mellomtida deltek Sveits i Schengen- og Dublin-samarbeidet basert på vedtak om mellombels praktisering. Slik mellombels praktisering gjeld ikkje i forhold til Noreg.
Etter trepartsavtalen skal partane melde frå til kvarandre skriftleg når dei internrettslege føresetnadene for ikraftsetjing av avtalen er oppfylte. Gjennomføring av føresegnene i avtalen om samarbeid om Dublin-regelverket krev visse endringar i utlendingsregelverket. Bakgrunnen for at det ikkje er nødvendig med endringar på grunn av at Sveits har slutta seg til Schengen-regelverket, er dei tilvisingsteknikkane som er nytta i lov og forskrift. Når det gjeld Dublin-regelverket, er det vist til Noreg sin tilknytingsavtale med Island og Det europeiske fellesskap, medan det for Schengen-regelverket er gjort generelle tilvisingar til Schengen-samarbeidet osv.
Elles kan det nemnast at Noreg i 2005 framforhandla ein bilateral avtale med Sveits om tilbaketaking av personar utan lovleg opphald. Denne avtalen har vore aktuell i svært få saker. Avtalen dekkjer eit litt anna område enn Dublin-regelverket.
3.2 Høyringa
Forslag om endringar i utlendingslova og utlendingsforskrifta blei sendt på høyring 14. februar 2006 til desse høyringsinstansane:
Departementa
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Regjeringsadvokaten
Politiets tryggingsteneste
Datatilsynet
Stortinget sin ombodsmann for forvaltninga
Kontaktutvalet mellom innvandrarar og styresmaktene
Senter mot etnisk diskriminering
OMOD
UNHCR, Stockholm
Flyktningrådet
NOAS
Amnesty International Norge
Redd Barna
Antirasistisk senter
Norsk Folkehjelp
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Kyrkjerådet
Biskopane
Samarbeidsrådet for trus- og livssynssamfunn
Den norske advokatforening
Norges Juristforbund
Den norsk dommerforening
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Norges lensmannslag
Barneombodet
Likestillingsombodet
Juridisk rådgivning for kvinner
Kontoret for fri rettshjelp
Juss-Buss, Innvandrergruppa
Jussformidlingen
Selvhjelp for innvandrere og flyktningar
Rettspolitisk forening
MiRA-Senteret
Innvandrernes Landsorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Fagforbundet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Norges Rederiforbund
Utenlandsforum
Det norske Arbeidarparti
Kristeleg Folkeparti
Sosialistisk Venstreparti
Framstegspartiet
Høgres hovudorganisasjon
Senterpartiets hovudorganisasjon
Venstre
Kystpartiet
HSH (Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon)
Landbrukets arbeidsgiverforening
Akademikerne
YS (Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund)
Kommunenes Sentralforbund
Fagleg forum for kommunalt flyktningarbeid
Ressurssenter for pakistanske barn
Norges Ingeniørorganisasjon
Senter for menneskerettigheter
Frist for innspel var 28. februar 2006. I alt 14 høyringsinstansar svarte på høyringsbrevet. Datatilsynet og Utlendingsdirektoratet hadde merknader til realiteten i forslaget. Norges Rederiforbund, Politiets tryggingsteneste, Likestillings- og diskrimineringsombodet, Innovasjon Norge, Kommunal- og regionaldepartementet, Barneombodet, Politidirektoratet, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon og Advokatforeningen svarte at dei ikkje hadde merknader. Arbeidsgiverforeningen NAVO, LO og Riksadvokaten opplyste at dei lèt vere å gi høyringssvar.
Det blir gjort greie for innhaldet i høyringsfråsegnene i samband med omtalen av lovforslaga.
3.3 Gjeldande rett
Tilvisingar til samarbeidet som følgjer av avtalen mellom Noreg, Island og Det europeiske fellesskap om kriterium og mekanismar for å avgjere kva stat som er ansvarleg for å behandle ein asylsøknad som blir lagd fram i Noreg, Island eller ein medlemsstat, finst i dag i §§ 17 første ledd bokstav e, 34 a første ledd, 37 femte ledd og 37 e første ledd i utlendingslova.
§ 17 første ledd bokstav e lyder no:
«e) kan kreves mottatt av et annet land som deltar i samarbeidet i henhold til avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat,»
§ 34 a første ledd lyder no:
«I den utstrekning Norge er forpliktet til det som deltaker i Schengensamarbeidet og samarbeidet i henhold til avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat, kan utlendingsmyndighetene uten hinder av taushetsplikt oversende opplysninger om enkeltpersoner til myndighetene i land som deltar i slikt samarbeid, som ledd i eller til bruk ved behandling av sak om visum, asyl, bortvisning, utvisning eller oppholdstillatelse. Med oppholdstillatelse menes i denne paragrafen tillatelse av en hvilken som helst art som er utstedt av et land som deltar i Schengensamarbeidet og som gir rett til opphold på dets territorium. Midlertidig tillatelse til opphold med sikte på behandling av en søknad om asyl eller oppholdstillatelse omfattes likevel ikke.»
§ 37 femte ledd lyder no:
«For behandling av fingeravtrykk i henhold til avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat, gjelder reglene i § 37 e.»
§ 37 e første ledd lyder no:
«Som ledd i samarbeidet i henhold til avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat, kan fingeravtrykk tas av utlending som har fylt 14 år og som
søker asyl,
uten å bli bortvist, blir anholdt i forbindelse med ulovlig passering av en ytre Schengen-grense, eller
oppholder seg ulovlig i riket.»
3.4 Forslaget i høyringsbrevet
I høyringsbrevet av 14. februar 2006 blei det peika på at tilvisinga til Noreg sin tilknytingsavtale i utlendingslova §§ 17 første ledd bokstav e, 34 a første ledd, 37 femte ledd og 37 e første ledd ikkje omfattar Sveits, sidan Sveits ikkje er part i denne avtalen. For å sikre at Dublin-regelverket kan brukast i forholdet mellom Noreg og Sveits, må dei nemnde føresegnene endrast. Departementet føreslår i høyringsbrevet å erstatte den noverande tilvisinga med ei ny formulering, «[samarbeidet] om anvendelsen av Dublin-regelverket», og éin stad berre til «Dublin-regelverket». Tilsvarande endringar er føreslått for utlendingsforskrifta §§ 21 fjerde ledd bokstav c, 55 første ledd og 129 femte ledd.
3.5 Synspunkt frå høyringsinstansane
Utlendingsdirektoratet uttaler:
«De foreslåtte endringene kan av Utlendingsdirektoratet ikke sees å ha konsekvenser utover den tilsiktede, som er å åpne for at også nye parter som ikke er medlemmer av EU kan bli part med Norge i Dublin-regelverket.»
Når det gjeld økonomiske og administrative konsekvensar, har den same høyringsinstansen denne merknaden:
«Direktoratet vil imidlertid bemerke at Sveits’ inntreden i Dublin-samarbeidet høyst sannsynlig vil ha større praktisk betydning enn den allerede eksisterende bilaterale avtalen på utlendingsfeltet ved at denne ikke omfatter asylsøkere. Utlendingsdirektoratet benytter videre anledningen til å påpeke at denne avtalen i praksis viser seg anvendbar i et forsvinnende lite antall tilfeller. Det kan nok også trekkes i tvil hvorvidt politidistriktene, som i første rekke må forholde seg til denne avtalen, er kjent med dens eksistens og innhold.
Utlendingsdirektoratet slutter seg allikevel til konklusjonen om at de foreslåtte endringene antas ikke å ville medføre nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser.
På denne bakgrunn kan Utlendingsdirektoratet slutte seg til de foreslåtte endringene.»
Datatilsynet peikar på at den tida som blei stilt til rådvelde for høyringsinstansen, var svært knapp, og at forslaget derfor ikkje er blitt underlagt nokon grundig gjennomgang. Vidare heiter det:
«Det påpekes likevel at tilsynet etter en rask gjennomgang av notatet, ikke kan se at endringen innebærer noen store personvernmessige konsekvenser.»
3.6 Departementet sine vurderingar
Departementet merkar seg at ingen av høyringsinstansane har hatt innvendingar mot forslaga om endringar i utlendingslova og utlendingsforskrifta. Departementet vil likevel gå inn for ein litt annan ordlyd enn i forslaget i høyringsbrevet. Departementet vurderer det slik at ein i føresegnene bør vise til dei konkrete avtalane for å få ei meir presis tilvising.
I det gjeldande regelverket viser ein til Noreg sin tilknytingsavtale. Den gjeldande tilvisinga til tilknytingsavtalen, og ikkje til det materielle regelverket, opnar allereie for at det materielle regelverket kan endrast, og for at det kan kome fleire partar på EU-sida. Tilvisinga opnar derimot ikkje for at Sveits kan knyte seg til samarbeidet. Forslaget til ny formulering må derfor i tillegg til dei endringar i regelverk og partsforhold som den gjeldande tilvisinga dekkjer, omfatte Sveits. Den føreslåtte tilvisinga dekkjer dette behovet.
Med dei føreslåtte tilvisingane er det derfor meint samarbeidet i samsvar med avtalen mellom Noreg, Island og Det europeiske fellesskap om kriterium og mekanismar for å avgjere kva stat som er ansvarleg for å behandle ein asylsøknad som blir lagd fram i Noreg, Island eller ein medlemsstat (avtale om tilknyting til Dublin-regelverket/tilknytingsavtalen), og samarbeidet i samsvar med avtalen mellom det sveitsiske eidsforbund, republikken Island og kongeriket Noreg (trepartsavtalen), med unntak av føresegnene som berre omhandlar gjennomføringa, bruken og vidareutviklinga av Schengen-regelverket, når denne avtalen er sett i kraft.
Av tilknytingsavtalen og trepartsavtalen vil det til einkvar tid gå fram kva for eit tilhøyrande regelverk partane samarbeider om og nyttar seg imellom. Som nemnd under punkt 3.1 samtykte Stortinget den 17. juni 2003 i ei endring i Noregs avtale om tilknyting til Dublin-regelverket, ved at Dublin II-forordninga blei innlemma i avtalen. Likeins kan endringar skje i framtida.
Forslaget til endringar vil innebere at det vil kunne vere nødvendig med lovendringar om andre land i framtida vil knyte seg til samarbeidet. Omsynet til at tilvisingane bør vere så presise at brukarane av lova kan finne fram til dei aktuelle føresegnene har likevel blitt sett på som viktigare frå departementet si side.
Datatilsynet peikar på den korte høyringsfristen. Departementet vil i denne samanhengen gjere merksam på at avtalen mellom EU og Sveits ikkje kan setjast i kraft før avtalen mellom Noreg, Island og Sveits blir sett i kraft. Det er derfor nødvendig at Noreg inngår avtalen samtidig med at EU-landa gjennomfører sine konstitusjonelle prosedyrar. Forslag til dei nødvendige endringane i utlendingslova må derfor fremjast for Stortinget slik at Stortinget kan ta stilling til forslaga våren 2006. Dette er bakgrunnen for at det har vore nødvendig å setje ein svært kort høyringsfrist i saka.
Når det gjeld merknaden frå Utlendingsdirektoratet om dei økonomiske og administrative konsekvensane, visast det til punkt 3.7 nedanfor.
3.7 Økonomiske og administrative konsekvensar
Ein reknar ikkje med at forslaga får nemnande økonomiske eller administrative konsekvensar. Ein reknar ikkje med at det at Sveits blir knytt til Dublin-regelverket, fører til nemnande endringar i forhold til situasjonen i dag. Som nemnt har Noreg i dag ein bilateral avtale med Sveits. Det er i dag svært få saker som involverer Sveits på bakgrunn av den gjeldande avtalen. Utlendingsdirektoratet skriv at det at Sveits sluttar seg til Dublin-samarbeidet, truleg vil få større praktisk tyding enn den gjeldande avtalen. Direktoratet sluttar seg likevel til den konklusjonen departementet trekkjer.
Departementet vil i samband med dette gi uttrykk for at erfaringane frå avtalen med Sveits ikkje er direkte overførbare, slik Utlendingsdirektoratet peikar på. Departementet reknar likevel med at det at Sveits sluttar seg til samarbeidet, ikkje vil føre med seg nemnande økonomiske eller administrative konsekvensar.
3.8 Merknader til dei einskilde føresegnene i lovforslaget
Til § 17 første ledd bokstav e:
Sjå dei generelle merknadene under punkt 3.6.
Til § 34 a første ledd første punktum:
Sjå dei generelle merknadene under punkt 3.6.
Til § 37 femte ledd:
Sjå dei generelle merknadene under punkt 3.6.
Til § 37 e første ledd:
Sjå dei generelle merknadene under punkt 3.6.