5 Identitetskort, mannskapslister og dokumentering av lønn

5.1 Bakgrunn

Det vises til punkt 2.3 ovenfor.

Ved Stortingets anmodningsvedtak nr. 352 (2003-2004) ble Regjeringen bedt om innen 1. juni 2004 å legge fram forslag til lovhjemmel som gir adgang til å pålegge arbeidsgiver å sørge for at alle ansatte har identitetskort, adgang til å pålegge arbeidstakere å vise identitetskort på forespørsel fra offentlig myndighet, samt adgang til å pålegge arbeidsgiver, hovedentreprenør eller den som har kontrakt med byggherre å kunne legge fram mannskapslister, dokumentasjon av lønnsforhold og utbetalt lønn.

5.2 ID-kort og mannskapslister

5.2.1 Byggherrens ansvar

Forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- og anleggsplasser av 21. april 1995 (byggherreforskriften) implementerer EU-direktivet om minimumsforskrifter for sikkerhet og sunnhet på byggeplassen. Forskriften er hjemlet i arbeidsmiljøloven § 2 nr. 8 som gir anledning til å fastsette regler for byggherre eller dennes representant. Byggherreforskriften har sin bakgrunn i at byggeplasser utgjør en virksomhetssektor der arbeidstakerne utsettes for et særlig høyt risikonivå. Under gjennomføringen av et byggeprosjekt kan manglende samordning føre til arbeidsulykker, særlig når forskjellige foretak arbeider samtidig eller etter tur på samme arbeidsplass.

Forskriften pålegger både byggherrer, prosjektledere, arbeidsgivere og enkeltmannsforetak plikter i alle faser av et bygg- og anleggsarbeid. Byggherren har etter forskriften et selvstendig ansvar for arbeidsmiljøet på arbeidsplassen. Forskriften definerer byggherre som enhver fysisk eller juridisk person som får utført bygge- eller anleggsarbeid, dvs. er oppdragsgiver ved prosjektering og gjennomføring. Prosjektleder opptrer på vegne av byggherren, og er den som utfører byggherrens plikter helt eller delvis. Prosjektlederfunksjonen må baseres på avtale med byggherren.

Byggherre eller prosjektleder skal utpeke en eller flere koordinatorer for helse, miljø og sikkerhet der det er flere virksomheter til stede, jf. forskriften § 7. Det er viktig at koordinatoren har tilstrekkelig kunnskap om det arbeidet prosjektet omfatter, samt kunnskap om gjeldende bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet.

Kravene til samordning er omfattende og alle aktørene på bygge- og anleggsplassen, både arbeidsgivere og enmannsvirksomheter, plikter å følge koordinatoren(e)s anvisninger. Kravene etter byggherreforskriften fritar ikke den enkelte arbeidsgiver for plikter og ansvar etter arbeidsmiljøloven, heller ikke kravene etter arbeidsmiljøloven § 15.

Koordinatoren(e)s oppgaver under gjennomføringen av et prosjekt framgår nærmere av forskriftens § 12 som blant annet innebærer at koordinatorene skal treffe nødvendige tiltak for å sikre at uvedkommende ikke får atkomst til bygge- og anleggsområdet, jf. forskriften § 12 bokstav i.

5.2.2 Prosjektet «seriøsitet i byggnæringen»

Krav om ID-kort og mannskapslister er ett av elementene i prosjektet «seriøsitet i byggenæringen» som er et samarbeidsprosjekt mellom Byggenæringens Landsforening, Fellesforbundet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Skattedirektoratet, Politidirektoratet, Direktoratet for arbeidstilsynet og Utlendingsdirektoratet, der siktemålet er å skape mer ryddige forhold i byggebransjen. Prosjektet som startet i 2002 er en frivillig ordning, basert på avtale, og det har ingen forankring i lovgivning. Prosjektet går ut på å få byggebransjen i felleskap til å stille strengere krav til sine underentreprenører, blant annet gjennom bedre og strengere prekvalifiseringskriterier og gjennom innføring av adgangskontroll på den enkelte byggeplass. For å sikre at man ut fra HMS-hensyn har oversikt over hvem som til en hver tid er på byggeplassen, samt hindre at ulovlig arbeidskraft tas i bruk, må alle som befinner seg på byggeplassen ha ID-kort. Det stilles krav til at ID-kortene skal inneholde bilde og navn, arbeidsgivers navn og organisasjonsnummer, arbeidstakers navn og fødselsnummer, statsborgerskap (hvis ikke norsk) og utsteder. I prosjektet anbefales det dessuten at det bare er arbeidstakere knyttet til virksomheter som er «prekvalifisert», som skal få ID-kort. Innenfor prosjektet stilles det i tillegg krav om at det daglig skal utarbeides mannskapslister. Det tilrås at navnet på byggeplass, hovedentreprenør og byggherre, samt opplysningene på ID-kort framgår av listene.

5.2.3 Legitimasjonsplikt for utlendinger

Det følger av utlendingsloven § 44 første ledd at når politiet krever det, må utlending vise legitimasjon og om nødvendig gi opplysninger for å bringe utlendingens identitet og lovligheten av oppholdet i riket på det rene.

5.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Stortingets anmodningsvedtak er generelt formulert, og det er ikke angitt hvilke konkrete behov ID-kortene skal ivareta.

Et lovpålagt krav om at arbeidstakere skal bære ID-kort med nærmere angitte opplysninger om vedkommende, må i prinsippet oppfattes som et inngrep i den enkeltes integritet/personvern. Alminnelige personvernprinsipper, som blant annet er forankret i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, tilsier at et slikt tiltak må være saklig begrunnet og at det ikke må være mer inngripende enn det som er nødvendig for å ivareta de hensyn som begrunner tiltaket. Dette innebærer at det må være proporsjonalitet mellom kravet om ID-kort, herunder hvilke opplysninger som skal oppgis, og de interessene som skal ivaretas.

Med utgangspunkt i prosjektet «seriøsitet i byggnæringen», foreslår Arbeids- og administrasjonsdepartementet å innføre en forskriftshjemmel i arbeidsmiljøloven om at arbeidsgivere innenfor enkeltbransjer kan pålegges å sørge for at arbeidstakere bærer ID-kort, og at det utarbeides mannskapslister. Forutsetningen er at det anses nødvendig og hensiktsmessig for å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. ID-kortene og mannskapslistene skal vises myndighetene dersom de ber om det.

Departementet foreslår videre at det i første omgang skal utarbeides en forskrift for bygg- og anleggsbransjen. Bygge- og anleggsbransjen utgjør en virksomhetssektor der arbeidstakerne utsettes for et særlig høyt risikonivå. Byggeplasser er ofte uoversiktlige, både med hensyn til hvilke virksomheter som opererer der, hvem som er arbeidsgiver mv. Av sikkerhetsmessig årsaker er det videre viktig at det bare er de arbeidstakere som faktisk skal være tilstede, som gis adgang til området. Dersom det skulle skje en ulykke, kan det i tillegg være behov for raskt å kunne identifisere hvem det er som er rammet etc. Et krav om ID-kort og mannskapslister/oversikt over hvem som har rett til å være tilstede på bygge- og anleggsplassen vil etter departementets vurdering også kunne ha en positiv virkning i forhold til å motvirke svart arbeid og ulovlig arbeidskraft innenfor bransjen fordi tiltakene vil kunne bidra til større oversiktlighet og mer ordnede forhold på byggeplassen.

Departementet legger til grunn at det bare skal stilles krav om å oppgi de opplysningene som er nødvendige eller hensiktsmessig i forhold til HMS-hensyn. Det kan således være naturlig at ID-kortene inneholder bilde av arbeidstaker, arbeidsgivers navn og organisasjonsnummer, arbeidstakers navn og fødselsdato, samt utsteder. Behovet for opplysninger kan være forskjellig innenfor ulike bransjer, og departementet legger derfor til grunn at dette må vurderes konkret i tilknytning til eventuelle forskriftsarbeider.

Ut fra Stortingets anmodning og den generelle angitte begrunnelsen bak tiltakene, jf. Innst. O. nr. 64 (2003-2004), har Arbeids- og administrasjonsdepartementet vurdert om ID-kortene også bør inneholde opplysninger om lønn og statsborgerskap. Som nevnt i punkt 3.2.2.1 inneholder arbeidsmiljøloven ingen alminnelige regler om lønn. Det er et grunnleggende prinsipp at det er opp til arbeidslivets parter å forhandle fram hvilken lønn som skal gjelde i Norge. ID-kort med opplysninger om lønn kan etter departementets oppfatning heller ikke begrunnes i HMS-hensyn. Det legges i tillegg til grunn at slikt krav vil være betenkelig ut fra personvernhensyn. Departementet ser det således ikke som aktuelt å foreslå å innføre et krav om at ID-kortene skal inneholde lønnsopplysninger. Departementet viser dessuten til punkt 5.3.1 om at den skriftlige arbeidsavtalen skal inneholde opplysninger om lønn.

Til spørsmålet om ID-kortene skal inneholde opplysninger om statsborgerskap for utenlandske arbeidstakere, vil Arbeids- og administrasjonsdepartementet bemerke at et slikt krav vil kunne virke diskriminerende og således kunne være i strid med rådsdirektiv 2000/78/EF om forbud mot diskriminering i arbeidslivet og arbeidsmiljølovens regler om likebehandling, jf. arbeidsmiljølovens kapittel X A om Likebehandling i arbeidslivet, §§ 54 A - 54 K. Departementet ønsker derfor ikke å gå inn for dette.

Når det gjelder mannskapslister/oversikt over hvem som til enhver tid er tilstede på arbeidsplassen, legger departementet til grunn at det er naturlig at disse også skal gi opplysninger om hvor den enkelte er ansatt og eventuelt hvem som er byggherre eller har utstedt ID-kortet. Slike lister eller oversikter skal vises myndighetene på oppfordring.

Etter departementets vurdering kan det være naturlig og hensiktsmessig at regler om ID-kort og mannskapslister i bygg- og anleggsbransjen fastsettes i Byggherreforskriften. Departementet har bedt Direktoratet for arbeidstilsynet om å utarbeide forslag til forskrift som eventuelt kan sendes på høring så snart som mulig etter Stortingets behandling av forslagene i proposisjonen.

Departementet gjør for øvrig oppmerksom på at Datatilsynet er bedt om å gi sin vurdering av hvor grensene for personvernet går i forhold til ID-kort begrunnet i hensynet til helse, miljø og sikkerhet, jf. brev 7. mai 04. I Datatilsynets foreløpige svar av 12. mai 2004 som følger vedlagt, heter det at:

«Saken reiser praktiske og prinsipielle spørsmål som også etter vår mening avgjort forutsetter kvalifisert belysning og vurdering ut fra et personvernfaglig perspektiv. Tradisjonelle krav til sakers opplysning og en seriøs forvaltningspraksis ville gjøre det urimelig å skulle behandle saken innen den oppgitte fristen.»

Datatilsynet endelige vurdering ble først oversendt Arbeids- og administrasjonsdepartementet 25. mai 2004, noe som innebærer at departementet ikke har kunnet legge tilsynets vurderinger til grunn i arbeidet med proposisjonen. Til Stortingets orientering følger Datatilsynets vurdering.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet foreslår at det i arbeidsmiljøloven inntas en ny bestemmelse med følgende ordlyd:

§ 15 a Identitetskort og oversiktslister

§ 15 a. Departementet kan gi forskrift som pålegger bruk av identitetskort for arbeidstakere innenfor bransjer der det er nødvendig eller hensiktsmessig for å ivareta arbeidstakernes helse, miljø og sikkerhet. Det samme gjelder oversiktslister over ansatte som til enhver tid har rett til å oppholde seg på arbeidsplassen.

5.3 Dokumentasjon av lønnsforhold og utbetalt lønn

5.3.1 Dokumentasjon av lønn og lønnsforhold i arbeidsavtalene

Det følger av arbeidsmiljøloven § 55 B at det skal inngås skriftlig arbeidsavtale i alle arbeidsforhold. Det stilles spesifikke krav til hva arbeidsavtalen minst skal inneholde av opplysninger. I henhold til arbeidsmiljøloven § 55 C første ledd bokstav h skal den skriftlige avtalen inneholde opplysninger om «den gjeldende eller avtalte lønn ved arbeidsforholdets begynnelse, eventuelle tillegg og andre godtgjøringer som ikke inngår i lønnen, f.eks. pensjonsinnbetalinger og kost-/nattgodtgjørelse, og lønnsutbetalingsterminene». Den skriftlige avtalen skal videre inneholde opplysninger om blant annet arbeidstakernes rettigheter til ferie og feriepenger (jf. bokstav f), arbeidstakerens og arbeidsgiverens oppsigelsesfrister (jf. bokstav g) og eventuelle prøvetidsbestemmelser (jf. bokstav j).

Formålet med bestemmelsen er å klargjøre arbeidstakernes rettsstilling, jf. Ot. prp. nr. 78 (1993-94) om lov om endringer i lover på arbeidsmiljø- og sikkerhetsområdet som følge av EØS-avtalen. Arbeidstilsynet vil i kraft av å være tilsynsmyndighet i forhold til arbeidsmiljøloven (jf. arbeidsmiljøloven § 74) kunne kreve å få se den enkeltes skriftlige arbeidsavtale, jf. arbeidsmiljøloven § 82 om at enhver som er underlagt tilsyn etter arbeidsmiljøloven, uten hinder av taushetsplikt skal fremlegge de opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet.

Departementet vil vurdere om det i byggherreforskriften kan tas inn et krav om at byggherre, prosjektleder eller arbeidsmiljøkoordinator skal oppbevare skriftlige arbeidsavtaler for alle som arbeider på en bygge- og anleggsplass, av HMS-hensyn, eventuelt at det på enhver bygge- og anleggsplass skal oppbevares skriftlige arbeidsavtaler for arbeidstakerne.

5.3.2 Dokumentasjon av utbetalt lønn i medhold av regnskaps-/bokføringslovgivningen

5.3.2.1 Innledning

Det er fastsatt krav om dokumentasjon av utbetalt lønn i regnskapslovgivningen. Den enkelte kan velge å enten følge reglene om bokføring (registrering, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger mv.) etter lov 17. juni 1998 nr. 56 om årsregnskap (regnskapsloven 1998) kapittel 2, eller etter lov 13. mai 1977 nr. 35 om regnskapsplikt m.v. (regnskapsloven 1977) §§ 4-11, med tilhørende forskrifter til lovene.

I det følgende gis det en oversikt over gjeldende regnskapsregler, samt forslag til ny lov og forskrift om bokføring når det gjelder krav til dokumentasjon av utbetalt lønn. Videre gis en oversikt over særregler for bygg- og anleggsbransjen, og avslutningsvis følger en vurdering av behovet for gjennomgang av regnskapsregelverket i tilknytning til dokumentasjon av utbetalt lønn.

5.3.2.2 Gjeldende regelverk og forslag til nytt regelverk

Regnskapsloven 1977 med forskrifter

Det følger av regnskapsloven 1977 § 8 første ledd at kostnader skal dokumenteres ved bilag. Det er gitt bestemmelser knyttet til dokumentasjon av lønn og andre oppgavepliktige ytelser, arbeidsgiverfradrag, skattetrekk og påleggstrekk i forskrift 22. desember 1998 nr. 1263 om arbeidsgivers regnskapsføring og oppgjør for skattetrekk mv. Forskriften er fastsatt med hjemmel i lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingsloven) og regnskapsloven 1977. Forskriften § 3 ble opphevet ved ikrafttreden av ny regnskapsforskrift 1. juli 1999, men vil gjelde for regnskapspliktige som velger å følge gamle bokføringsregler, jf. forskrift 16. desember 1998 nr. 1235 om bruk av bokføringsregler i lov om regnskapsplikt m.v. og enkelte andre lover. Etter forskriften § 3 punkt 2 skal det opprettes personlig konto med rubrikker for forskuddstrekk og påleggstrekk for hver lønnstaker. Det kan føres lønnsliste med egne kolonner for slike trekk for lønnstaker som mottar tilfeldige utbetalinger. Videre er det gitt bestemmelser om hvilke opplysninger som skal fremgå for hver ansatt, hvilke opplysninger som skal fremgå om påleggstrekk, og hvilke opplysninger som skal fremgå for hver lønnsutbetalingsperiode.

Regnskapsloven 1998 med forskrifter

Det følger av regnskapsloven 1998 § 2-3 at registrerte opplysninger skal være dokumentert. Det er gitt nærmere regler om innholdet i dokumentasjon av lønn mv. i forskrift 5. juni 1999 nr. 544 om regnskapssystem, registrering, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger § 3-3, som i hovedsak er en videreføring av kravene i forskrift 22. desember 1998 nr. 1263.

Forslag til ny bokføringslov og bokføringsforskrift

Finansdepartementet fremmet 26. mars 2004 forslag til ny lov om bokføring, jf. Ot.prp. nr. 46 (2003-2004).Lovforslaget bygger på en utredning utarbeidet av bokføringslovutvalget som ble trykket som NOU 2002: 20 Ny bokføringslov. Utredningen inneholder forslag til både lov om bokføring og forskrift om bokføring. Utredningen har vært på alminnelig høring. Lovforslaget er utformet som en rammelov, som forutsettes utfylt gjennom forskrifter og standarder.

Når det gjelder dokumentasjon av lønn, foreslår Bokføringsutvalget å videreføre hovedtrekkene fra gjeldende forskrift om arbeidsgivers regnskapsføring og oppgjør for skattetrekk mv, jf. utvalgets forslag til bokføringsforskrift § 4-6. Utvalget foreslår imidlertid å omformulere regelen fra en registreringsbestemmelse til en dokumentasjonsbestemmelse. Videre foreslår utvalget å kreve dokumentasjon for arbeidede timer for den enkelte ansatte spesifisert pr. dag i de tilfeller det benyttes timelønn.

5.3.2.3 Særregler for bygg- og anleggsbransjen

Regnskapsloven 1977 med forskrifter

Det er gitt regler om føring av særregnskaper for arbeid under utførelse for andres og for egen regning i bygge- og anleggsvirksomhet i forskrift 8. januar 1986 nr. 4. Etter forskriften skal den som utfører arbeid i egen eller fremmed regi innen bygg og anlegg føre særregnskap for oppdrag hvor anbudspris eller kalkulert omsetningsverdi overstiger kr 100 000, eksklusive merverdiavgift. Øvrige oppdrag kan gjengis samlet. Forskriften stiller også krav til hvilke opplysninger som skal fremgå av særregnskapet og hvordan kostnadene skal spesifiseres. For øvrig er det et krav om at byggekontrakter, anbud/ kalkyler, tegninger, kontrakter med underentreprenører, timelister, ordrelister og andre bilag som kan forklare regnskapet, skal oppbevares.

Regnskapsloven 1998 med forskrifter

I forskrift 5. juni 1999 nr. 544 om regnskapssystem, registrering, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger (regnskapsforskriften) § 7-1 er i hovedsak kravene i forskrift 8. januar 1986 nr. 4 videreført. Regnskapsforskriften krever imidlertid også at enkelte opplysninger av ikke-økonomisk karakter skal spesifiseres pr. oppdrag, herunder oppdragets art, dato for oppstart og dato for ferdigstillelse. Grensen for særregnskap (prosjektregnskap) er satt til 3 ganger folketrygdens grunnbeløp, p.t. kr 162 510.

Forslag til ny bokføringslov og bokføringsforskrift

I NOU 2002: 20 Ny bokføringslov har Bokføringsutvalget i hovedsak foreslått å videreføre bestemmelsene for bygg og anlegg som er gitt i gjeldende regnskapsforskrift § 7-1 (jf. ovenfor), jf. Bokføringsutvalgets forskriftsforslag § 7-1. Utvalget foreslår bl.a. å heve grensen for prosjektregnskap til kr 300 000, eksklusive merverdiavgift. Videre foreslår utvalget å innføre et krav til å dokumentere arbeidede timer, uavhengig av oppdragenes størrelse. Etter forslaget skal timelister, i likhet med annen dokumentasjon etter forskriftsforslaget, oppbevares i 10 år. Det foreslås videre krav om at originale timelister av papir skal oppbevares i 3 år og 6 måneder etter regnskapsårets slutt.

5.3.2.4 Departementets vurdering

Finansdepartementet har som nevnt fremmet et forslag til ny lov om bokføring, jf. Ot.prp. nr. 46 (2003-2004).Lovforslaget er nå til behandling i Stortinget og det arbeides parallelt med oppfølging av forskriftsforslaget. Som nevnt ovenfor, inneholder forskriftsforslaget også bestemmelser om dokumentasjon av utbetalt lønn. Det legges derfor til grunn at det ikke er nødvendig å iverksette en ytterligere gjennomgang av regelverket knyttet til dokumentasjon av utbetalt lønn.