7 Straffeansvar
7.1 Nærmere om bakgrunnen
Det vises til punkt 2.3 ovenfor.
Ved Stortingets anmodningsvedtak nr. 355 (2003-2004) ble Regjeringen bedt om innen 1. juni 2004 å legge frem forslag til lov som sikrer at virksomheter som benytter arbeidstakere uten arbeidstillatelse, skal anmeldes og at de skal idømmes betydelige bøter og inndraging av fortjenesten.
7.2 Gjeldende rett
I henhold til utlendingsloven § 6 første ledd er hovedregelen at utlending som akter å ta arbeid mot eller uten vederlag, må ha arbeidstillatelse. Dette innebærer at utlending som ønsker å ta arbeid i Norge som hovedregel må søke om og ha blitt innvilget tillatelse før arbeidet påbegynnes.
Det følger av utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a og annet ledd bokstav a at en arbeidsgiver som benytter arbeidstakere uten nødvendig tillatelse, kan straffes med bøter eller med fengsel. Straffebestemmelsen omfatter ikke bare tilfeller der utlendingen mangler arbeidstillatelse, men for eksempel også tilfeller der utlendingen bare har deltidsarbeidstillatelse mens ordinær arbeidstillatelse er nødvendig, og tilfeller der arbeidstillatelsen er knyttet til et annet arbeid eller arbeidssted. Foreligger det forsett eller grov uaktsomhet kan arbeidsgiveren i henhold til utlendingsloven § 47 annet ledd bokstav a straffes med bøter eller fengsel inntil to år. Foreligger det uaktsomhet kan arbeidsgiveren i henhold til utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a straffes med bøter eller med fengsel inntil seks måneder.
I praksis ligger bøtenivået for disse sakene fra ca kr. 30 000 og oppover. Relevante faktorer ved vurderingen av hvilket bøtenivå man skal legge seg på, er blant annet antall arbeidstakere uten arbeidstillatelse som virksomheten benytter seg av, hvor lenge de har arbeidet for virksomheten, om arbeidstakeren blir utnyttet av virksomheten og hvor mye virksomheten har tjent på å benytte seg av arbeidstakere uten arbeidstillatelse.
Dersom det reises straffesak mot en arbeidsgiver som har hatt ulovlig utbytte av en straffbar virksomhet, er lovens regel allerede i dag at utbytte skal inndras. Dette følger av straffeloven § 34. Unntak kan bare gjøres dersom inndragningen vil være klart urimelig, og det skal i praksis mye til for å konstatere slik urimelighet. Plikten til å beslutte inndragning gjelder både når påtalemyndigheten utferdiger forelegg på bot og når saken behandles av retten, og uavhengig av om saken er reist mot et foretak eller mot en fysisk person.
Samlet sett innebærer dette at det allerede i dag er hjemmel i utlendingsloven til å straffe den som benytter arbeidstakere uten arbeidstillatelse, samt hjemmel i straffeloven til å inndra fortjenesten.
Utlendingsloven § 47 siste ledd slår imidlertid fast at påtale bare skal reises når allmenne hensynkrever det. I dag fungerer dette som en sikkerhetsventil der det ville være lite hensiktmessig å reise straffesak. Offentlige myndigheter har i dag heller ingen absolutt plikt til å anmelde brudd på utlendingsloven.
7.3 Departementets vurdering
Etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering taler gode grunner for å opprettholde kravet om at påtale bare reises når allmenne hensyn krever det. Det bør i praksis være opp til påtalemyndighetene å vurdere om det bør reageres strafferettslig mot overtredelse av utlendingslovgivningen. Påtalemyndigheten vil lettere kunne ta standpunkt til om hensynet til allmennprevensjon og individualprevensjon taler for at det reises straffesak.
Videre er det ønskelig å opprettholde begrensningen som ligger i vilkåret knyttet til «allmenne hensyn», for å sikre en fornuftig praksis. Som eksempel kan nevnes tilfeller der asylsøkere uten arbeidstillatelse utfører ulike typer arbeid på mottaket der de bor. Dette kan være saker hvor alle relevante hensyn tilsier at arbeidet bør kunne utføres, men der det er usikkerhet knyttet til hvorvidt forholdet faller inn under straffebestemmelsen om ulovlig arbeid. Ved å beholde dagens begrensning kan politiet la være å forfølge saken, der almene hensyn ikke krever straffesak.
På samme måte er det hensiktsmessig at offentlige myndigheter gis et visst rom for skjønn ved vurderingen av om et gitt forhold skal anmeldes. Et visst rom for skjønn vil sikre at offentlige myndigheter ikke forpliktes til å anmelde forhold som åpenbart ikke skal forfølges videre.
Etter departementets vurdering er det lite hensiktsmessig å vedta nye lovbestemmelser vedrørende straff og inndragning der gjeldende rett godt nok ivaretar de aktuelle behov. Det kan imidlertid innføres tiltak som sikrer at sakene i større grad blir anmeldt. En mulighet er å instruksfeste en plikt for kontrollmyndighetene (utlendingsmyndighetene) til å vurdere å anmelde den aktuelle typen av saker.
Hva gjelder spørsmålet om bøtenivået er det i norsk rett ingen tradisjon for å lovfeste hvor høy en bot skal være for et bestemt lovbrudd utover de tilfeller der det utferdiges forenklet forelegg og boten fastsettes etter standardsatser. Imidlertid vil Riksadvokaten kunne gi direktiver til påtalemyndigheten om på hvilket nivå bøtene for en bestemt type lovbrudd normalt bør ligge. Slike direktiver vil ha betydning både ved utferdigelsen av forelegg og når aktor legger ned påstand om straff i en sak for retten.
Det foreslås at departementet gjennomgår dagens administrative rutiner i slike saker. På bakgrunn av en slik undersøkelse vil det kunne utarbeides en instruks med formål å presisere når forholdet skal anmeldes. Departementet foreslår videre at spørsmålet om bøtenivå tas opp med Riksadvokaten som vil kunne gi direktiver til påtalemyndighetene om på hvilket nivå bøtene for slike typer lovbrudd normalt bør ligge.
Hvis Stortinget likevel ønsker en sterkere strafferettslig lovregulering av bruken av arbeidstakere uten arbeidstillatelse kan dette skje ved å skjerpe de aktuelle straffebestemmelsene gjennom å heve strafferammen.
Ønsker Stortinget å lovfeste spørsmålet om anmeldelse kan dette f.eks. skje ved at loven peker ut et organ, i dette tilfelle Utlendingsdirektoratet, som skal anmelde slike forhold. Videre bør det i lovbestemmelsen sies noe om hvor sikker Utlendingsdirektoratet må være for at anmeldelsesplikten skal inntre.
Dersom plikten for Utlendingsdirektoratet til å anmelde forholdet skal være absolutt, uten noe rom for skjønn, kan dette skje ved at det i utlendingsloven § 47 sjuende ledd tas inn en ny bestemmelse med følgende ordlyd:
«Utlendingsdirektoratet skal anmelde forholdet når det er grunn til å tro at det er skjedd en overtredelse av
første ledd bokstav a som gjelder bruk av arbeidskraften til en utlending som ikke har nødvendig tillatelse etter loven, eller
annet ledd bokstav a.»
Dersom Utlendingsdirektoratet skal gis et visst rom for skjønn, kan dette skje ved at det i utlendingsloven § 47 sjuende ledd tas inn en ny bestemmelse med følgende ordlyd:
«Utlendingsdirektoratet skal, når allmenne hensyn krever det, anmelde forholdet når det er grunn til å tro at det er skjedd en overtredelse av
første ledd bokstav a som gjelder bruk av arbeidskraften til en utlending som ikke har nødvendig tillatelse etter loven, eller
annet ledd bokstav a.»
Någjeldende sjuende ledd blir nytt åttende ledd.
Det siste alternativet innebærer at det vil være et vilkår både for påtale og anmeldelse at «allmenne hensyn» krever det. Vilkåret bør imidlertid tolkes noe forskjellig slik at det skal mindre til for å anmelde enn for å påtale et forhold. Utlendingsdirektoratet bør bare unnlate å anmelde et forhold der det er åpenbart at saken ikke skal forfølges videre.
De to forslagene til lovregulering av plikt for Utlendingsdirektoratet til å anmelde overtredelse av utlendingsloven § 47 som nevnt, skal ikke tolkes slik at Utlendingsdirektoratet ikke skal anmelde annen overtredelse av § 47. Forslagene er ikke ment å innebære noen endring i dagens rettstilstand på dette punkt.