7 Departementet sitt syn

Olje- og energidepartementet har vurdert framlegga frå Statoil ASA og Esso Norge AS i høve til målsetjinga om ein nøytral og kostnadseffektiv lagermodell.

Både framlegget frå Statoil ASA og framlegget frå Esso AS inneber at selskap som sel til sluttbrukarar på marknaden, i stor grad vert lagerpliktige. Voluma som produsentane/raffinørane, medrekna Statoil og Esso, vert lagringspliktige for, skal reduserast tilsvarande, og beredskapslagringa vert spreidd på fleire aktørar. Selskapa meiner at endringar i definisjonen av lagerplikta i samsvar med framlegget deira vil medverke til ein meir rettferdig og konkurransenøytral lagermodell.

Departementet vurderer det slik at desse framlegga ikkje tek omsyn til at fleire av aktørane som sel til sluttbrukarar på marknaden, vil ha store problem med å syte for lager. Tilbodet av eigna lagerkapasitetar til leige er avgrensa, og kostnadene med å byggje nye lager er svært høge. Det kan føre til at lagerplikta vil fungere som ei hindring for å etablere nye selskap, og at kostnadene for samfunnet ved beredskapslagring vil auke.

Etter den modellen som er tilrådd av departementet, vil selskap som produserer eller importerer lagringspliktige produkt, verte lagringspliktige. Omfanget av lagringsplikta skal vere avhengig av salet av dei lagringspliktige produkta til dei lagringspliktige, med høve til frådrag, slik forskrifta vil gjere greie for.

I den tilrådde lagermodellen er det produsentane, dvs. raffinørane, som skal stå for det meste av beredskapslagringa. Dette vert vurdert som ei ulempe for produsentane, men dei får kompensasjon for denne ulempa ved at kostnadene til beredskapslagring kan belastast kundane. Produsentane og raffinørane har monaleg lagerkapasitet og gode moglegheiter til å dra nytte av fleksibiliteten i den nye lagermodellen, mellom anna ved å halde beredskapslager i komponentar og råolje. Det er difor grunn til å rekne med at produsentar og raffinørar kan stå for den mest kostnadseffektive lagringa.

I framlegget til ny lagermodell er importerte volum over ein nærare fastsett terskelverdi lagringspliktige, dvs. at importerte petroleumsprodukt og produkt som vert produserte innanlands, skal behandlast likt. Konkurransenøytraliteten oppretthaldast i den framlagde modellen ved at både produsentane og importørane dekkjer inn kostnadene for beredskapslagring i prisane til kundane sine.

Departementet ser det som ein fordel at det er færre lagringspliktige selskap og ei meir sentralisert lagring, med tanke på oppfølging og kontroll.

Med dette utgangspunktet meiner Olje- og energidepartementet at lagermodellen som det er gjort greie for i høyringsbrevet, er den mest føremålstenlege i den norske marknaden.

Departementet har greidd ut forholdet til Svalbard ut frå føremålet med lova og kome fram til at lova ikkje skal gjelde for Svalbard.

Når det gjeld innspelet frå Justis- og politidepartementet om alternativ til straff, ser Olje- og energidepartementet at administrative sanksjonar, særleg gebyr for mishald, kan vere ein vel så tenleg sanksjon som straff. Lovframlegget vil difor verte endra på dette punktet, slik at § 2 vil gi heimel for at føretak kan påleggjast gebyr for brot på føresegner gitt med i heimel i lova.

Det kan såleis krevjast gebyr frå eit føretak 1 for brot dersom nokon som har handla på vegner av føretaket, bryt føresegnene som er gitt med heimel i lova, jamvel om ingen einskildperson er skuld i det.

I høyringsbrevet var skuldkravet i utkastet til straffeføresegn forsett eller aktløyse. Med eit slikt skuldkrav kan det vere uklart korleis forsett og aktløyse skal vurderast for eit føretak. Dette omsynet, og det at det ikkje verkar rett at skuldkravet for å krevje gebyr for brot skal vere strengare enn for føretaksstraff, gjer at Olje- og energidepartementet endrar skuldkravet. Etter endringa kan det krevjast inn gebyr frå eit føretak for brot jamvel om ingen einskildpersonar kan straffast. Eit slikt tilnærma objektivt ansvar for føretak er gjeldande rett innanfor strafferetten, jf. straffelova 1902 § 48a.

Departementet viser òg til dei generelle vurderingane i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 242–243 og straffelova 2005 § 27 (ikkje sett i verk). Tilsvarande problem når det gjeld vurderinga av skuldkrav overfor føretak, kan det verte i samband med gebyr for brot.

Departementet har vurdert om det er behov for personleg ansvar i tillegg til føretaksansvar, men har kome fram til at det ikkje er nødvendig. Det skal såleis ikkje krevjast gebyr for brot av den personen som ved å utføre ei handling på vegner av føretaket har brote føresegner som er gitt med heimel i lova.

Lagerplikta kan oppfyllast ved at føretaka gjer lagringsavtaler med andre føretak (sjølvstendige oppdragstakarar). Departementet meiner difor at føretak som er pliktsubjekt etter lova, òg bør vere ansvarlege dersom ein sjølvstendig oppdragstakar bryt føresegner gitt med heimel i lova.

Føresetnaden for at det skal kunne krevjast gebyr frå eit føretak for brot, er at ein som har handla på vegner av føretaket, har brote føresegner som kan sanksjonerast med gebyr for brot. Departementet vil i forskrifta gi ei uttømmande liste over dei føresegnene i forskrifta som kan sanksjonerast med gebyr dersom nokon bryt dei. Det vil mellom anna vere brot på lagringsplikta, medrekna at det ikkje blir halde lager, at det blir lagra for lite, og at produkta som blir lagra, ikkje er i tråd med føresegnene i forskrifta om lagringspliktige produkt. Forskrifta vil påleggje føretaka opplysningsplikt overfor styresmaktene. Føretaka skal sende inn oversikt over lagra dei held, truleg kvartalsvis. Departementet vil òg gjere framlegg om at brot på opplysningsplikta kan sanksjonerast med gebyr for brot.

Om det skal krevjast inn gebyr eller ikkje frå eit føretak, blir eit skjønnsspørsmål. Dersom eit føretak til dømes held lager som ligg marginalt under lagringsplikta, bør departementet ha høve til å peike på dette utan at føretaket får krav om gebyr.

Departementet planlegg å gi retningsliner for utmåling av gebyr i forskrifta. Lovframlegget set ei øvre grense på 10 millionar per vedtak. Departementet understrekar at dette er ei øvre grense, og at gebyr i den øvre delen av skalaen skal vere reservert for grove og gjentekne brot. Eit «gjennomsnittsgebyr» skal liggje godt under 10 millionar. Det skal mellom anna takast omsyn til kor grovt brotet er, kor lenge det varer, den preventive effekten og den økonomiske evna til føretaket.

Den som vil ha prøvt eit vedtak om gebyr, må gå til søksmål mot staten. Når ei slik sak blir lagd fram for domstolane, bør retten, slik departementet vurderer det, ha kompetanse til å prøve alle sider ved saka. Domstolane vil då òg kunne overprøve nivået på gebyret. Departementet viser til lovframlegget § 2 første ledd fjerde punktum.

Justis- og politidepartementet bad òg Olje- og energidepartementet på nytt vurdere om det er nødvendig med ei særlov. Olje- og energidepartementet har difor vurdert å ta føresegnene inn i petroleumslova eller energilova eller å gi ei særlov.

I petroleumssektoren reknar ein lov 29. november 1996 om petroleumsvirksomhet (petroleumslova) som hovudlova. Omsynet til regelforenkling talar for at nye føresegner innanfor petroleumssektoren bør takast inn i denne lova. Når Olje- og energidepartementet likevel har kome til at ein ikkje ynskjer det, har ein lagt vekt på at verkeområdet for petroleumslova er petroleumsverksemd. Lova regulerer oppstraums petroleumsverksemd knytt til undersjøiske førekomstar. Beredskapslagring er ikkje ein del av petroleumsverksemda, og departementet meiner difor at føresegner om beredskapslagring ikkje passar inn i petroleumslova.

Energilova (lov 29. juni 1990) gjeld produksjon med meir av energi. Energi er ikkje definert i lova, men det kjem fram at lova gjeld elektrisk energi, jf. mellom anna § 4-1. Departementet finn det unaturleg å ta inn føresegner om beredskapslagring av petroleumsprodukt i denne lova. Omsynet til regelforenkling, slik departementet ser det, talar heller ikkje for å ta føresegnene inn i energilova, all den tid energilova ikkje regulerer spørsmål knytte til petroleumsverksemd.

Departementet står fast ved å leggje fram ei særlov for beredskapslagring av petroleumsprodukt.