4 Samfunnsøkonomiske, herunder miljømessige, økonomiske og administrative konsekvenser
4.1 Generelt
Gjennomførte analyser viser at den foreslåtte lovendringen maksimalt vil føre til at 600.000 tonn avfall som i dag omfattes av begrepet forbruksavfall vil bli omfattet av det nye begrepet næringsavfall. Dette innebærer at i overkant av 30 prosent av alt avfall som i dag samles inn via kommunale renovasjonsordninger i fremtiden vil kunne bli samlet inn og behandlet gjennom direkte innsamlingsavtaler mellom virksomhet og innsamler. Dette avfallet vil ikke lenger være omfattet av tvungen kommunal renovasjon. I stedet vil det være virksomhetenes eget ansvar å bringe dette avfallet til lovlig avfallsanlegg, med mindre det gjenvinnes eller brukes på annen måte.
En vesentlig del av dette avfallet vil bli samlet inn av kommunene også i fremtiden, og restavfallet vil trolig bli behandlet ved kommunale sluttbehandlingsanlegg. Dette skyldes at kommunene med sin etablerte infrastruktur for avfallshåndtering i stor grad må antas å være konkurransedyktige også i et fritt marked.
4.2 Nærmere om virkninger for kommunene
4.2.1 Innsamling
Den foreslåtte lovendring innebærer at kommunens plikter på avfallsområdet reduseres. Kommunene vil ikke lenger ha plikt til å samle inn den delen av avfallet fra virksomheter som i dag anses som forbruksavfall.
Samtidig innebærer endringen en innsnevring av kommunenes enerett til innsamling ved at virksomheter ikke lenger plikter å være tilknyttet den kommunale renovasjonsordningen. Kommunene vil fortsatt kunne tilby sine renovasjonstjenester til virksomheter og konkurrere på lik linje med andre som samler inn og behandler næringsavfall. Det antas at kommunene vil være konkurransedyktige som følge av at de allerede har en etablert basisinfrastruktur for dette. Innsnevringen av eneretten vil sannsynligvis likevel føre til at en større del av næringslivet vil benytte andre innsamlingsordninger enn de kommunale eller levere avfallet sitt direkte til avfallsmottak. Det er grunn til å tro at det først og fremst vil være hoteller, restauranter, dagligvarekjeder og institusjoner med relativt store mengder ensartet avfall som vil gå bort fra kommunale abonnementsordninger, og særlig for de avfallstypene hvor det er etablert gode gjenvinningsordninger, jf. pkt. 4.2.3.
Lovendringsforslaget innebærer dessuten at kommunen kan beregne fortjeneste når de tilbyr virksomheter innsamling av avfall, jf. nærmere om dette under punkt 2.6.3.
En rekke kommuner og interkommunale selskaper har allerede overlatt innsamling og transport av forbruksavfall til private renovatører etter avtale. Her er i dag kommunene eller de interkommunale selskapene avhengig av de samme renovatørene for å kunne betjene næringslivskundene. I disse tilfellene er det i praksis den private renovatøren som har etablert infrastrukturen, og for ham er det liten grunn til å selge sine tjenester til kommunen eller det interkommunale selskapet i stedet for direkte til kunden. Etter lovendringen får den private renovatøren anledning til dette. Det synes derfor lite sannsynlig at kommunene vil etablere et konkurrerende tilbud til næringslivet i disse tilfellene.
4.2.2 Sluttbehandling
Som det fremgår av forurensningsloven § 29 tredje ledd har kommunene i dag plikt til å ha anlegg med tilstrekkelig kapasitet til behandling eller opplag av alt forbruksavfall. Samtidig har de plikt til å ta i mot alt forbruksavfall i kommunen. Lovendringen vil innebære at kommunenes plikt til å sørge for avfallsbehandling etter forurensningsloven § 29 begrenses til å gjelde husholdningsavfall.
Lovendringen vil innebære at avfallsmengder som tidligere var stabile til kommunale anlegg blir konkurranseutsatt. Dette vil kreve tilpasninger i kommunenes planer, kapasitetsanslag og transportnett. I en overgangsperiode vil en endring kunne medføre at det blir vanskeligere for kommunene å beregne hvilke avfallsmengder som skal innsamles og behandles kommunalt. For beregning av kapasitet for sluttbehandling av restavfall, vil det imidlertid måtte antas at også restavfall fra næringsavfall som samles inn av private for en stor del vil gå til kommunale sluttbehandlingsanlegg. Det er således først og fremst beregning av innsamlingskapasitet i en overgangsperiode som vil kunne være vanskelig. De faktiske kostnadene ved etablering og drift av sluttbehandlingsanlegg er relativt høye med de miljømessige krav som stilles. I tillegg vil det i mange tilfeller være vanskelig å etablere slike anlegg på grunn av naboprotester. Det antas derfor at kommunene fortsatt vil være nærmest enerådende når det gjelder sluttbehandling av restavfall.
De fleste kommuner har ved nyetablering regnet inn en kapasitet for næringsavfall, og vil sannsynligvis ønske å motta slikt avfall for raskere å nedbetale investeringene og utnytte stordriftsfordeler. I andre kommuner hvor det kan være vanskelig å etablere nye anlegg, vil man ønske å la eksisterende avfallsanlegg ha lengst mulig levetid. Dette betyr at det kan være aktuell politikk for kommunen å si nei til den type avfall som de ikke har plikt til å motta. Kommunene har hatt slik anledning etter nåværende lovgivning hva angår produksjonsavfall uten at dette har vært benyttet i særlig grad av kommunene. Departementet har derfor tiltro til at kommunene fortsatt vil tilby virksomhetene i kommunen slike tjenester.
Imidlertid kan det være grunn til å forvente at næringslivet som følge av lovendringen vil etablere egne behandlingsløsninger for gjenvinning av avfall i den grad dette vurderes som økonomisk fordelaktig. Også for slike private anleggene vil imidlertid de generelle reglene om plikt til å sikre forsvarlig behandling av avfall gjelde.
Mange kommuner har i dag egne mottaksstasjoner for avfall som skal gå til gjenvinning. Disse er i utgangspunktet etablert for forbruksavfall, og kostnadene er i prinsippet dekket inn via avfallsgebyret. Allerede i dag er det avdekket at en del mindre bedrifter leverer sitt avfall til slike stasjoner, uten å betale spesielt for denne tjenesten. Kostnadene blir imidlertid fordelt på andre avfallsbesittere. Kommunen får derved inn avfall som avfallsbesitteren ikke har betalt for. Dette er i strid med prinsippet om at forurenseren skal betale. Når tvungen renovasjon faller bort for deler av næringsavfallet, vil omfanget av denne ulovlige virksomheten kunne øke. Dette vil i sin tur kunne virke hemmende for kommunens vilje til å etablere slike ordninger, bl.a. fordi det vil forutsette et kontrollapparat. Kommunene vil kunne unngå disse problemene ved å legge om betalingssystemene for disse mottaksstasjonene. Ordningen antas derfor ikke å være særskilt tyngende for kommunene.
4.3 Nærmere om virkninger for næringslivet som avfallsbesitter
En lovendring vil gi næringslivet frihet til å velge i markedet mellom ulike innsamlings- og behandlingsløsninger for eget avfall med de muligheter det gir for effektivisering og reduserte kostnader.
Næringslivet vil gjennom lovendringen samtidig få fullstendig ansvar for å håndtere eget avfall. I situasjoner med begrenset tilbud i markedet vil dette kunne innebære økte avfallshåndteringskostnader sammenlignet med dagens kommunale system som er basert på at det ikke er anledning til å innberegne fortjeneste i avfallsgebyret, jf forurensningsloven § 34. Håndtering av identisk type og mengde avfall fra henholdsvis en virksomhet og en husholdning kan således bli ulikt priset fra kommunens side etter endringen.
En slik endring vil generelt stimulere til økt bevissthet i næringslivet om avfallsspørsmål, og gjøre det mer interessant å utarbeide bedriftsinterne avfallsplaner, blant annet for å redusere avfallsmengden, og å sortere avfall for gjenvinning. Innføring av en sluttbehandlingsavgift for avfall har forsterket næringslivets behov for å kunne velge sorterings-, innsamlings- og behandlingsløsninger i et fritt marked for dermed å redusere kostnadene. Lovendringen vil forsterke dette og dermed bidra til økt kildesortering og gjenvinning, ved at prisene næringslivet vil stå overfor ved avfallsdisponering forventes i større grad å reflektere kostnadene knyttet til behandling av avfallet de leverer. På denne måten vil bedrifter med blandet avfall måtte forventes å oppnå dårligere tilbud fra private renovatører enn dersom avfallet var sortert, fordi disse renovatørene igjen må forholde seg til kostnader ved disponering av avfallet, enten ved levering til gjenvinning eller sluttbehandling.
I første rekke vil det være bedrifter som har større mengder papp- og papiravfall og/eller våtorganisk avfall som vil ønske å etablere direkte avtaler med sorterings- eller gjenvinningsvirksomheter. Dette kan være kjeder innenfor dagligvarebransjen og hotellbransjen, større kontorbedrifter og storhusholdninger. Trolig er det særlig i tettbygde strøk at det er tilstrekkelige mengder med papp, papir eller våtorganisk avfall til at det vil være lønnsomt å etablere egne private innsamlingsordninger for dette avfallet.
Det kan være at handelsstanden samlet, eller de enkelte varehuskjedene, etablerer egne innsamlingsordninger, hvor de samme transportørene som leverer varene, tar med seg emballasjeavfall og andre typer avfall i retur. Det er verd å merke seg at produksjonsbedrifter innen næringsmiddelbransjen i stor grad allerede har direkte avtaler for sitt våtorganiske avfall.
4.4 Øvrige virkninger, herunder virkninger for miljøet
Departementet venter at lovendringen vil bidra vesentlig til å fjerne den tolkningstvilen som i dag knytter seg til avfallsbegrepene. Økt klarhet rundt avfallsbegrepene bidrar til å klargjøre rammebetingelsene og øke forutberegneligheten for de ulike operatørene på avfallsområdet. Klarere avfallsbegrep vil også bidra til å fjerne de regionale og lokale tolkningsforskjellene vi ser i dag.
Flere private aktører vil kunne etablere seg som innsamlere og behandlere av avfall ettersom etterspørselen etter avfallstjenester vil kunne øke. Det forventes at dette gjelder både innsamling, transport og behandling, herunder gjenvinning. Private aktører som kan tilby helhetsløsninger for avfall, der kostnadene i hele kjeden fra innsamling til gjenvinning/sluttbehandling reduseres, antas å være best rustet for konkurranse. Samlet sett antas disse endringene å føre til økt kostnadseffektivitet, og dermed reduserte totale samfunnsmessige kostnader til håndtering av avfall.
Departementet antar at forslaget vil føre til økt bevissthet om avfallsreduksjon i næringslivet. Økt bevissthet i kombinasjon med større frihet med hensyn til valg av behandlingsform ventes også å føre til at en større andel av papp/papir og våtorganisk avfall går til materialgjenvinning. Samlet sett vil dette gi positive miljømessige effekter i form av reduserte utslipp fra sluttbehandling av avfall og bedre utnyttelse av råstoffet i avfallet.
Den foreslåtte endringen innebærer større frihet for næringslivet og vil kunne medføre økt risiko for omgåelser og ulovlig avfallshåndtering. Dette gjelder både avfallsbesitter og renovatør. Konkurranse kan i tillegg medføre en risiko for at renovatører senker kravene til hygiene, smittefare etc. for å spare kostnader. Det er derfor viktig at private renovatører stilles overfor de samme rammebetingelser som dagens kommunale system. Regelverket om miljørettet helsevern, med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven, stiller krav til avfallshåndtering. Ny rammeforskrift om miljørettet helsevern er under utarbeidelse og ble sendt på høring våren 2002, se punkt 2.6.4. I dette regelverket er enhver virksomhet eller eiendom gjenstand for regulering.
Det er en viss fare for økt transport som følge av en eventuell endring ved at private operatører frakter avfall over større avstander for rimeligere sluttbehandling. Ettersom krav til fyllplasser og forbrenningsanlegg etterhvert er skjerpet i hele landet, og kravet om full kostnadsdekning er innført, antas dette imidlertid ikke å få særlig omfang. Samtidig vil mulighetene næringslivet gis til å velge renovatør kunne føre til økt utnyttelse av returtransport og dermed redusere transportbehovet forbundet med avfallshåndtering.
Endringen medfører at begrepene i forurensingsloven kommer mer på linje med de begreper SSB bruker ved utarbeidelsen av statistikk på avfallsområdet.