4 Gebyrer ved salg av reseptfrie legemidler utenom apotek

4.1 Høringsnotatets beskrivelse

I høringsnotatet om forslag til forskrift for salg av reseptfrie legemidler utenom apotek, med høringsfrist 23. april 2003, er det foreslått opprettet en konsesjonsordning for utsalgsstedene. Konsesjoner og saksbehandling knyttet til omsetning av legemidler utenom apotek er gebyrbelagt i Danmark. Gebyr for søknadsbehandling knyttet til nye utsalgssteder er 2 570 DKr og deretter en årlig avgift på 2 570 DKr for opprettholdelse av konsesjon. Ved søknad om endringer i konsesjonen betales det et gebyr på 1 025 DKr.

Departementet foreslo i høringsnotatet at tilsvarende gebyr og avgift bør vurderes innført også i Norge ettersom omsetning av legemidler utenom apotek vil øke arbeidsbyrden for tilsynsorganene. Gebyrene vil kunne bidra til å finansiere både tilsyn og forvaltning av ordningen. Stortinget vil i de årlige budsjettene bestemme gebyrets og avgiftens størrelse, noe som trolig vil avhenge av tilsynsaktivitetens omfang. I dag gir ikke lovverket hjemmel for å innkreve slike gebyrer. Gebyrer vil således kreve en endring av legemiddelloven § 16 fjerde ledd.

4.2 Høringsinstansenes syn

Det er kommet relativt få uttalelser knyttet til forslaget om innføring av gebyr og avgift for salg av reseptfrie legemidler utenom apotek, men disse synes å gjenspeile en klar todeling av synet på forslagets hensiktsmessighet. Nærings- og handelsdepartementet, Statens legemiddelverk, Norges Apotekerforening, Norges Farmeceutiske Forening og Holtung AS er positive til forslaget. På den annen side anføres motargumenter fra Bensinforhandlernes Bransjeforening, Coop Norge, Forbrukerrådet og Hakon Gruppen AS.

Nærings- og handelsdepartementetuttaler følgende:

«På prinsipielt grunnlag mener vi at det er riktig at den som benytter seg av muligheten til å erverve en rettighet (salg av reseptfrie legemidler) og nyter godt av den også betaler for det, slik at finansieringen i forbindelse med tilsyn og forvaltning av ordningen sikres».

Norges Apotekerforening anfører at det er av stor betydning at de nye utsalgsstedene og deres etterlevelse av lovverket følges opp av myndighetene, og begrunner dette med at «utsalgsstedene ikke tidligere har forholdt seg til legemiddellovgivningen og følgelig ikke kjenner denne eller er vant til å forholde seg til kravene som gjelder på legemiddelområdet». Foreningen mener videre at kostnadene ved de administrative ordningene bør belastes de nye utsalgsstedene, og ikke de offentlige helse- og legemiddelbudsjettene. Det trekkes en parallell til at det ved søknad om apotekkonsesjon må innbetales et gebyr på 40 000 kroner.

Statens legemiddelverk slutter seg til departementets forslag om gebyr og anser det som nødvendig for å finansiere tilsyn og forvaltning av ordningen. Legemiddelverket bemerker at ordningen fordrer både tekniske og personale ressursbehov og at inntektene fra gebyrene derfor skal være øremerket drifting av ordningen. Det anses som vesentlig at driften av ordningen ivaretas av årlige avgifter fra utsalgsstedene. Vedrørende ressursbehovet og gebyrets størrelse uttaler etaten følgende:

«Ressursbehovet rundt etableringsprosessen dekkes med øremerkede midler fra statsbudsjettet 2003. Ressursbehov knyttet til forvaltning av ordningen og tilsyn med virksomheter estimeres til fem til seks årsverk. Legemiddelverket ser det som naturlig å søke et samarbeide med andre tilsyn med regional profil, for eksempel Næringsmiddeltilsynet, for å få utført basistilsyn. Dette vil sannsynligvis føre til endring i ressursbehov også hos Næringsmiddeltilsynet. Hva angår gebyrets størrelse bør dette etter Legemiddelverkets mening fastsettes i forhold til kostnadene ved ordningen slik at disse minst dekkes. Det kan i denne sammenheng være naturlig å se på den danske ordningen. Imidlertid er det faktorer som er annerledes i Norge og som av den grunn må vektlegges. Norge anses å være et mer komplisert land å føre tilsyn med, først og fremst på bakgrunn av de geografiske forholdene».

Legemiddelgrossisten Holtung AS uttaler at et gebyr og en avgift vil kunne hindre useriøse aktører fra å komme inn på markedet.

Forbrukerrådets begrunnelse synes å gi en god sammenfatning av de ulike argumentene som anføres mot innføring av gebyr og avgift for omsetning av reseptfrie legemidler utenom apotek:

«Å føre tilsyn er en statlig oppgave som Stortinget bør bevilge ressurser til over statsbudsjettet. Når flere aktører selger legemidler utenom apotek må det derfor settes av flere ressurser til tilsynsarbeidet. Så vidt Forbrukerrådet vet betaler apoteket kun et gebyr ved opprettelsen av apoteket og ikke noe årlig gebyr knyttet til selve konsesjonen eller opprettholdelsen av denne. Derfor vil denne gebyrleggingen av andre virke konkurransevridende. Ved å gebyrlegge aktører utenom apotekene vil inngangsbarrieren for nye aktører bli høyere. Dette vil svekke konkurransen, og bidra til høyere priser og mindre tilgjengelighet ut til forbrukerne. Staten bør ikke være med å øke inngangsbarrierene i dette markedet, men heller oppmuntre og legge til rette for økt konkurranse».

Hakon Gruppen mener at tilsyn med utsalgsstedene bør foretas av de lokale næringsmiddeltilsynene ettersom disse allerede fører tilsyn med virksomhetene. Det vil ifølge selskapet ikke være nødvendig med en årlig avgift utover den avgift som kan kreves etter næringsmiddellovgivningen.

Konkurransetilsynet gjør oppmerksom på at «et høyt gebyr for å søke om omsetning av legemidler, eller en høy årsavgift for å drive omsetning av legemidler kan utgjøre et etableringshinder».

4.3 Departementets vurdering

Departementet har ennå ikke konkludert i spørsmålet om det skal innføres en konsesjonsordning for salg av reseptfrie legemidler utenom apotek. Det er imidlertid ikke nødvendig å konkludere i dette spørsmålet for å ta stilling til lovforslaget om innføring av gebyr og avgift ved slik salg. Forslaget innebærer at det opprettes en hjemmel til senere å innføre gebyr og avgift ved forskrift.

Departementet deler Nærings- og handelsdepartementets oppfatning av at den som erverver en rett til salg av reseptfrie legemidler utenom apotek også bør svare for de administrative kostnadene knyttet til dette.

Til anførselen fra Hakon Gruppen om at tilsynet vil kunne legges til de lokale næringsmiddeltilsynene, og at avgift derfor ikke er nødvendig, er det å si at dette utelukkende ville være å overføre arbeidsbyrden fra Statens legemiddelverk til en lokal instans. Behovet for tilsynsmidler vil fremdeles være til stede. Dessuten er det slik at forvaltningsansvaret for ordningen ligger hos Statens legemiddelverk og kan ikke overføres til næringsmiddelmyndighetene. Et samarbeid vil imidlertid være en mulighet og trolig en forutsetning for et godt fungerende tilsyn.

I forhold til innkreving av et engangsgebyr vil ikke anførselen om konkurransevridning til apotekenes fordel være relevant . Bakgrunnen for dette er at det allerede i dag eksisterer et engangsgebyr på 40 000 kroner ved søknad om apotekkonsesjon, og at innføringen av et gebyr for andre utsalg derfor snarere fremmer hensynet til likhet.

Argumentet er på den annen side relevant for spørsmålet om innføring av en årlig avgift til dekning av utgifter til tilsyn. Det er innkreves ikke i dag slik avgift fra apotekene. Imidlertid mener departementet at det likevel er gode grunner for også å innføre en årlig avgift utelukkende for utsalgssteder utenom apotek. Dette henger sammen med det faktum at salg av legemidler utenom apotek er en ny ordning som vil kreve en særskilt oppfølgning i en overgangsfase, mens apotek på sin side er en faghandel med tradisjon og faglig kompetanse for legemiddelomsetning. Departementet viser i denne sammenheng til Norges Apotekerforenings uttalelse om at utsalgsstedene ikke er vant til å forholde seg til de kravene som gjelder på legemiddelområdet. Det er således stor forskjell på behovet for oppfølging. Dette forholdet bør etter departementets oppfatning være et så tungtveiende argument at det oppveier for en eventuell konkurransevridende effekt.

Departementet merker seg at Konkurransetilsynet advarer mot at en høy avgift og et høyt gebyr vil kunne utgjøre et reelt etableringshinder. Det er ønskelig at ordningen får en god utbredelse, og de økonomiske byrdene må derfor innrettes slik at det ikke er til hinder for en slik utvikling. Det er grunn til å tro at norske dagligvarehandler og andre utsalgssteder ofte har en relativt lav omsetning i forhold til det som er tilfellet i Danmark. Dette kan i seg selv tale for en lavere avgifts- og gebyrsats enn det tilfellet er i Danmark.

På den annen side har Statens legemiddelverk estimert sitt ressursbehov for forvaltningen av ordningen og tilsynet til fem eller seks årsverk. I tillegg kommer eventuelle ressursbehov hos samarbeidende lokale næringsmiddeltilsyn. Med et årlig ressursbehov på anslagsvis 4 millioner kroner, vil en jevn fordeling på de forventede ca. 1400 utsalgssteder føre til en årsavgift som beløper seg til ca. 2800 kroner. Dette kan etter departementets syn være en så betydelig kostnad at flere mulige søkere ikke ønsker å starte salg av legemidler. Departementet vil derfor vurdere å fastsette et fast gebyr for søknad om konsesjon og en avgift basert på det enkelte utsalgs faktiske omsetning, begrenset oppad til et maksimalt beløp. Videre må det vurderes om ambisjonsnivået for tilsynet med ordningen kan senkes noe, og ses nærmere på hvordan myndighetene kan oppnå effektivitetsgevinster ved samordning av tilsynsaktiviteter. Uansett bør avgiften falle helt eller delvis bort når det på et senere tidspunkt viser seg at ordningen er godt innarbeidet. Dette bør være ett av de forholdene som tas opp i forbindelse med evalueringen av ordningen to år etter ikrafttredelsen.

Innretningen og omfanget av tilsynet med salg av reseptfrie legemidler utenom apotek har vært ute til høring, og departementet avventer en behandling av høringsinnspillene før tilsynsspørsmålet avgjøres endelig. Den usikkerheten som knytter seg til gebyrets og avgiftens størrelse bør imidlertid etter departementets oppfatning ikke være avgjørende for hvorvidt lovforslaget vedtas eller ikke. Gebyret og avgiften vil bli satt på et nivå som ikke utgjør en reell etableringshindring, og dette vil være noe som også Stortinget vil kunne kontrollere i forbindelse med de årlige budsjettvedtakene.

Departementet legger til grunn at det vil være behov for et intensivert tilsyn med utsalgssteder som selger reseptfrie legemidler i en overgangsfase, slik at forståelsen og implementeringen av regelverket blir godt etablert på et tidlig tidspunkt. Dette vil være viktig for å stabilisere ordningen, noe som på sikt i seg selv vil kunne tjene som argument for en senere utvidelse av det sortimentet som andre utsalg enn apotek vil kunne selge. En evaluering er planlagt to år etter ordningens ikrafttreden.

På denne bakgrunn synes det viktig å sikre en god tilsynsordning med øremerkede midler fra gebyr og avgift, og departementet foreslår derfor en lovendring som gir hjemmel for i forskrift å innføre dette.