5 Fritaksretten

5.1 Gjeldande rett

Opplæringslova § 2-4 fjerde og femte ledd har i dag denne ordlyden:

«Eleven skal etter skriftleg melding frå foreldre få fritak frå dei delar av undervisninga ved den enkelte skolen som dei ut frå eigen religion eller eige livssyn opplever som utøving av annan religion eller tilslutning til anna livssyn. Dette kan m.a. vere religiøse aktivitetar i eller utanfor klasserommet. Skolen skal ved melding om fritak, så langt det er råd og særleg på småskoletrinnet, søkje å finne løysingar ved å leggje til rette for differensiert undervisning innanfor læreplanen.

Elevar som har fylt 15 år, gir sjølv skriftleg melding som nemnd i fjerde leddet.»

Etter føresegna skal elevane ha fritak frå dei delar av grunnskoleopplæringa som det ut frå eigen religion eller eige livssyn er rimeleg å oppleve som utøving av annan religion eller tilslutning til anna livssyn enn eiga tru eller eige livssyn. Etter Ot.prp. nr. 46 (1997-98) vil dette i hovudsak vere å seie fram truvedkjenningar eller bønner, lære religiøse tekstar utanåt, delta i salmesong og å vere til stades i ritual eller gudstenester i ulike trussamfunn. Elevar som har fylt 15 år, kan sjølv gi melding om fritak. Retten til fritak gjeld alle skolefag og aktivitetar. Fritaksretten gjeld avgrensa delar av undervisninga og gir f.eks. ikkje rett til fritak frå heile faget kristendoms-, religions- og livssynskunnskap. Elevar som er fritekne, skal så langt det er mogleg, få tilbod om tilpassa undervisning innanfor læreplanen.

Den delvise fritaksretten skal i praksis sikrast ved ein enkel meldingsprosedyre, jf. rundskriv F-32-01 og meldingsskjema for fritak utarbeidd av departementet i oktober 2001. Meldingsskjemaet skil mellom aktivitetar som det kan meldast fritak frå og undervisning som det må søkjast om fritak frå. Meldingsskjemaet (del A) er utforma slik at det er elev- og foreldrebestemt fritak frå åtte ulike aktivitetstypar (religiøst prega aktivitetar). Slik melding er skolen forplikta til å godta utan nærmare vurdering. Ved søknad om fritak (del B) må det givast nærmare grunnar. Det skal mykje til før skolen kan avslå ein søknad frå foreldre om avgrensa fritak. Ved melding eller søknad om fritak er foreldra ikkje forplikta til å bruke meldingsskjemaet.

Opplæringslova § 2-4 fjerde og femte ledd gjeld tilsvarande for friskolar, jf. friskolelova § 3-12. Retten til fritak gjeld ikkje for elevar i frittståande skolar som byggjer på eit religiøst og/eller etisk grunnlag. Dette inneber at desse elevane ikkje kan be seg fritekne frå dei delane av undervisninga som inneber utøving av den religionen og/eller det etiske grunnlaget skolen byggjer på.

5.2 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet foreslo departementet å forenkle meldingsprosedyrane slik at skriftleg krav om grunngiving frå foreldra/eleven går ut, og at det vil vere tilstrekkeleg at foreldra/eleven skriftleg melder om delvis fritak frå spesielle typar aktivitetar i alle tilfelle der dei ønskjer dette. Det er skolen som må grunngi at fritak eventuelt ikkje blir gitt.

Departementet understreka at utgangspunktet for fritak er det foreldra/eleven opplever som religiøs utøving eller tilslutning til annan religion eller anna livssyn. Fritaksretten må praktiserast på ein romsleg og fleksibel måte. Det må likevel vere ei grense, slik at det ikkje blir for vidtgåande fritak eller fullt fritak. Dét ville velte intensjonane med faget. Det skal ikkje være mogleg å velje seg bort frå kunnskap om andre religionar og livssyn, men det skal vere høve til fritak frå aktivitetar som kan opplevast som religiøs utøving som den enkelte ikkje vil delta i eller vere til stades ved. Departementet viser i denne samanhengen til at folkeretten ikkje er til hinder for at kunnskap om religionar, generell religionshistorie og etikk blir gjord obligatorisk. Eit for vidtgåande fritak kan også vere vanskeleg å sameine med staten si plikt og barna sin rett til undervisning etter barnekonvensjonen art. 29 og konvensjonen om økonomiske og sosiale rettar art. 13. Meldingsordninga må innebere at foreldra kan velje å ta barnet fri frå bestemte aktivitetar og arbeidsformer, og at skolen i slike tilfelle må leggje til rette for tilpassa undervisning. Departementet foreslo at det blir presisert i opplæringslova at dersom skolen ikkje godtek melding om delvis fritak, må skolen behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova.

Departementet foreslo å føre vidare regelen om at eleven så langt som mogleg får tilpassa opplæring innanfor læreplanen når det blir meldt om fritak. Fritekne elevar skal da arbeide med faget innanfor den same læreplanen, men på andre måtar enn dei andre elevane. Dette skal sikre at elevar med fritak får tilsvarande kunnskapar som dei andre elevane. Undervisninga skal tilpassast til den bakgrunn og dei føresetnader eleven har, slik at omsynet til overtydinga til eleven og foreldra blir teke vare på.

I høringsutkastet uttalte departementet at generell informasjon og god dialog med foreldra er viktig for å sikre den delvise fritaksretten. Departementet foreslo derfor at det bør takast inn ei føresegn i opplæringslova som inneber plikt for den enkelte skolen til kvart år å gi informasjon om fritaksreglane til foreldra/elevane, slik at dei er sikra nødvendig kunnskap om fritaksretten.

Departementet uttalte at ein viktig føresetnad for at fritaksordninga skal fungere, er at skolen sørgjer for at meldingar om fritak blir etterlevde. Departementet foreslo at det bør presiserast i lova at det er skolen sitt ansvar å sjå til at fritak blir gjennomført når foreldra/eleven har meldt frå om det, slik at dei føresette sine rettar blir sikra. Dersom foreldra/eleven meiner at skolen forsømmer å gjennomføre fritaket, kan dei vende seg til fylkesmannen, som fører tilsyn med all verksemd etter opplæringslova og med skolar som er godkjende etter friskolelova, jf. opplæringslova § 14-1, friskolelova § 7-2 og delegasjonsbrev frå Utdanningsdirektoratet 29.06.2004.

Departementet foreslo vidare at uttrykket religiøse aktivitetar blir endra til aktivitetar, slik at lovteksten ikkje gir inntrykk av at det er tillate med undervisning som er forkynnande. Dei aktivitetane det kan meldast fritak frå, er aktivitetar som er relevante for å gi elevane innblikk i ritual og særpreg ved ulike religionar, og er ein del av den ordinære pedagogiske verksemda i skolen.

I høringsbrevet viste departementet til at føresegna om fritak i dag er plassert i opplæringslova § 2-4 Undervisninga i faget kristendoms-, religions- og livssynskunnskap. Fritak frå religiøse aktivitetar m.m. Når reglar om undervisninga i faget og reglar om fritak er kopla i same paragraf, ligg det nær å tru at fritaket primært gjeld KRL-faget. Departementet meiner at eit skilje mellom føresegna om fritak og føresegna om KRL-faget vil gjere det tydeleg at føresegna om delvis fritak gjeld heile verksemda i skolen. Erfaring viser at det ut frå omsynet til eige livssyn også er funne grunnlag for å innvilge fritak frå enkelte delar av undervisninga i andre fag, deriblant kroppsøving og heimkunnskap. På denne bakgrunn foreslo departementet å skilje ut fritaksføresegna som eigen paragraf i opplæringslova. Føresegna vil bli plassert som ein ny § 2-3 a for å understreke at ho gjeld fritak frå alt innhald som er regulert i § 2-3.

5.3 Fråsegner frå høringsinstansane

Størsteparten av høringsinstansane har anten ikkje merknader til forslaga frå departementet eller gir positivt uttrykk for at dei sluttar seg til forslaga. Det er likevel fleire høringsstansar som er usamde i forslaga i høringsutkastet eller delar av forslaga.

Human-Etisk Forbund kan ikkje sjå at dei foreslåtte tiltaka på nokon måte sikrar foreldreretten etter artikkel 18 på ein slik måte at vidare konvensjonsbrott blir hindra.

Holistisk forbund meiner at fritaksretten ikkje er underlagd realitetsendringar, i og med at skolen skal ha rett til å overprøve foreldra sine opplevingar av kva som er kunnskapsformidling og kva som er religiøs påverknad.

Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG) uttaler m.a. at departementet bør arbeide for å vinne brei semje om kva faginnhald og pedagogisk tilnærming som er fagorientert, og kva som kan oppfattast som religionsutøving.

Kontaktutvalet mellom innvandrarar og myndigheitene (KIM) uttaler m.a.:

«Slik Kontaktutvalget tolker høringsutkastet, ser vi ikke de store forskjellene mellom dagens ordning og det nye forslaget. Dagens ordning har begrenset fritak. Det vil også den nye ordningen ha..»

Vidare uttaler KIM:

«Kontaktutvalgets innvendinger går på at departementet tilsynelatende åpner opp for praktisering av skjønn. I realiteten signaliserer teksten status quo.»

Norsk Skolelederforbund uttaler at forslaga fangar opp den kritikken som er reist frå komiteen.

Det teologiske menighetsfakultetet (MF) støttar i hovudsak forslaga, men meiner at orda «openbert er kunnskapsformidling» er uheldig - da det nettopp er dette som vil vere omstridd og avhengig av religiøs eller livssynsmessig ståstad. Det same synet gir også Høgskolen i Volda uttrykk for, og peiker samtidig på at mykje av det som blir kalla kunnskap, kan opplevast som krenkjande. Fleire av høringsinstansane viser til at dersom det skal vere mogleg å praktisere denne regelen, må læreplanen formast ut slik at det som openbert ikkje skal oppfattast som rein kunnskapsformidling, kjem tydeleg fram i teksten.

Kirkelig pedagogisk senter (IKO) viser til sjølve lovforslaget i høringa, som med utgangspunkt i omgrepet kunnskapsformidling legg ei avgrensing på høvet til fritak, og uttaler:

«Vi vil gjøre departementet oppmerksom på at dette ikke på noe fundamentalt vis løser problemet, men snarere forflytter det til et spørsmål om hvem som skal definere innholdet i begrepene «kunnskap» og «kunnskapsformidling». Vi ser departementets dekning for barnets rett til å få kunnskap i departementets egen henvisning til folkeretten (i pkt. 3.2.) og vi støtter departementet i sak. Vi mener likevel avsnittet bør utgå da vi opplever en slik presisering i lovs form for å være unødvendig.»

Fylkesmannen i Østfold støttar i hovudsak forslaget, men har nokre merknader. Fylkesmannen viser m.a. til at det kan oppfattast som ein mangel på konsekvens når det i eit ordinært skolefag skal givast høve til (delvis) fritak. Fylkesmannen uttaler:

«Det kan hevdes at deltakelse i religiøse aktiviteter ut fra lovens beskrivelse av faget, ikke skal finne sted, og at elevenes deltakelse i religiøse aktiviteter som del av undervisningen, derfor vil være lovstridig. Dermed skulle fritaksbestemmelsen egentlig være overflødig.

Bestemmelsen har vært forstått slik at det for foreldrene/eleven kan være nok at bestemte aktiviteter subjektivt oppleves som religionsutøvelse, selv om skolen mener at de objektivt sett ikke er det. Denne bestemmelsen er likevel kanskje nødvendig som en «sikkerhetsventil», som kan tjene til at konflikter i grenselandet mellom som objektivt sett ikke skal være religionsutøvelse, men som subjektivt oppleves som det, unngås.»

Fylkesmannen i Østfold støttar forslaget om at ordlyden i lova blir endra til «Fritak for aktivitetar m.m. i opplæringa». Fylkesmannen uttaler vidare:

«Fritak for aktiviteter kan vel også være aktuelt i fag som kroppsøving (for eksempel antrekk, dusjing, dans m.m.) eller for enkelte aktiviteter i musikkfaget som av noen kan oppfattes som støtende. Slike aktiviteter vil neppe kunne betegnes som religionsutøvelse, men som uakseptable ut fra elevens kulturelle bakgrunn.»

Fylkesmannen foreslår derfor at det blir teke inn i lovteksten at det også kan meldast om fritak på slikt grunnlag.

Fylkesmannen i Østfold forstår lovforslaget slik at eleven ved fritak pliktar å delta i eit alternativt tilbod, og at eleven ikkje i noko tilfelle skal ha fri frå pliktig undervisning. Fylkesmannen meiner dette bør klargjerast i lova eller i proposisjonen.

Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune mener at det må være adgang til fullt fritak fra KRL-faget, inntil det etableres et nytt felles livssyns-, kunnskaps-, etikk- og verdifag til erstatning for dagens KRL-fag som kan omfatte alle elever. Endringene regjeringen foreslår sikrer ikke den frihet foreldrene skal ha til selv å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse, idet verken innhold i faget eller fritaksadgang foreslås endret i vesentlig grad.

Oslo kommune foreslår at plikten til å informere om reglene for fritak legges til skoleeier. Dette vil på en bedre måte ivareta kommunens mulighet til selv å organisere sin virksomhet.»

Sametinget er oppteke av at eit delvis fritak frå KRL-faget, så langt det er mogleg, ikkje må stigmatisere dei elevane som har delvis fritak, og uttaler m.a.:

«Ved hjelp av pedagogisk differensiering kan man i stor grad forhindre at elever med delvis fritak behøver å føle seg utenfor klassenes/gruppens sosiale tilknytning. Derfor bør sosial tilhørighet og et inkluderende miljø tillegges stor vekt i slike tilfeller.»

Somme av høringsinstansane påpeiker at faget burde vere slik utforma at spørsmålet om fritak ikkje blir aktualisert. Utdanningsforbundet peiker på at utforminga av den nye læreplanen i faget vil vere viktig, og meiner at den endelege behandlinga av fritaksspørsmålet må utsetjast til ein kan sjå lovverket og læreplanen i samanheng.

5.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet viser til at forslaga i det store og heile får støtte av høringsinstansane, men på grunnlag av enkelte innspel foreslår departementet nokre endringar i høve til høringsutkastet.

Det går fram av fråsegna frå komiteen at det berre er når faget ikkje blir gitt på ein nøytral og objektiv måte, at det er behov for fritak. Departementet vil presisere at KRL-faget ikkje inneber religionsutøving. Dette skal også komme til uttrykk og atterspeglast i den nye læreplanen for faget. Vidare skal lærestoffet behandlast på ein fagleg og sakleg måte; det vil seie at faget skal vere objektivt. På denne bakgrunn meiner departementet at det i utgangspunktet ikkje er behov for ei eiga fritaksføresegn.

Når det i opplæringslova likevel blir opna for høve til fritak, er dette grunngitt med at det kan oppstå situasjonar som enkelte foreldre og elevar subjektivt kan oppleve som religionsutøving eller tilslutning til anna livssyn. Retten til fritak uttrykkjer respekt for foreldre og elevar som ut frå eigen religion eller eige livssyn kan oppleve delar av den ordinære undervisninga som problematisk, trass i at det er forbod mot forkynning. Føresegna blir vurdert som ein nødvendig «sikringsventil», som kan tene til å unngå konfliktar i grenselandet mellom det som objektivt sett ikkje skal vere religionsutøving, men som subjektivt kan bli opplevd som det.

Departementet foreslår, i samsvar med høringsutkastet, å endre uttrykket «religiøse aktivitetar « til «aktivitetar». Passusen «religiøse aktivitetar» i gjeldande regelverk kan bli forstått slik at religiøse aktivitetar kan ha plass i KRL-faget. Departementet har vurdert det slik at det er behov for ei ytterlegare tydeleggjering av at faget ikkje er eit fag for forkynning og religionsutøving. Fleire høringsinstansar utrykkjer positivt at dei støttar endringa, slik at lovteksten ikkje misvisande gir inntrykk av at det er tillate med undervisning som er forkynnande.

I samsvar med høringsutkastet går departementet inn for at fritaksordninga blir avgrensa slik at det ikkje skal vere mogleg å velje seg bort frå kunnskap om andre religionar og livssyn. Departementet viser i denne samanheng til den plikt staten har og den rett barna har til undervisning etter internasjonale konvensjonar. Ei slik avgrensing må takast inn i lova, slik at lovteksten ikkje tilsynelatande gir uttrykk for at det kan meldast fritak frå f.eks. heile KRL-faget. Fleire høringsinstansar uttrykkjer positivt si støtte til at avgrensinga i høvet til fritak blir gjord tydeleg.

Departementet merkjer seg at fleire av høringsinstansane har innvendingar mot formuleringa «openbert er kunnskapsformidling», som grunnlag for å avgrense høvet til fritak. Det blir m.a. peikt på at skiljet mellom det som openbert er kunnskapsformidling og det som openbert ikkje er kunnskapsformidling, er problematisk sett ut frå dagens allmenne forståing av god pedagogikk. Departementet har komme til at formuleringa «openbert er kunnskapsformidling» er uheldig, fordi passusen ikkje er tilstrekkeleg klar med omsyn til korleis fritaksføresegna skal praktiserast. Departementet foreslår på denne bakgrunn å forme ut lovteksten slik at det blir gjort tydeleg at det er opplæring om kunnskapsinnhaldet i dei ulike emna i læreplanen det ikkje kan krevjast fritak frå. Høvet til fritak knyter seg til konkrete aktivitetar eller arbeidsmåtar som av enkelte med rimeleg grunn kan oppfattast som religionsutøving eller tilslutning til anna livssyn.

På bakgrunn av høringsfråsegner foreslår departementet å presisere i lovteksten at det også kan meldast fritak frå enkelte aktivitetar som kan oppfattast som støytande eller krenkjande. Det kan vere foreldre eller elevar som ønskjer å reservere seg mot delar av opplæringa av overtydingsgrunnar. Dette kan gjelde delar av opplæringa i heimkunnskap eller aktivitetar som dans i kroppsøvingstimen, som neppe kan oppfattast som religionsutøving eller tilslutning til anna livssyn, men som kan vere uakseptable ut frå elevens kulturelle bakgrunn eller fordi aktiviteten blir opplevd som brott på etiske reglar i eigen religion eller eige livssyn.

I samsvar med høringsutkastet foreslår departementet at føresette og elevar som har fylt 15 år, kvart år skal få informasjon om reglane for fritak. På bakgrunn av høringsfråsegna frå Oslo kommune foreslår departementet, i motsetning til høringsforslaget, at plikta til å informere blir lagd til skoleeigaren, ikkje til skolen. Lovforslaget inneber at føresette årleg skal få informasjon om høvet til fritak. Departementet vil utarbeide ei rettleiing som skolen kan nytte i denne samanhengen.

Skolen har elles generell rettleiingsplikt etter forvaltningslova; dette inneber at skolen har plikt til å gi rettleiing om den planlagde undervisninga, dvs. om fag og opplæringsmål, arbeidsformer og arbeidsplanar for undervisninga når foreldre eller elevar ber om det.

Departementet har merkt seg dei høringsfråsegnene der det blir innvendt at det ikkje er foreslått tiltak som svarer på kritikken frå FN-komiteen om at det blir stilt urimelege krav til foreldre ved at dei må setje seg inn i læreplanen, metodikken m.m., dersom dei ønskjer å nytte seg av fritaksretten. Det blir innvendt at generell informasjon ikkje vil avhjelpe dette.

Departementet er oppteke av at faget skal vere eit samlande fag som færrast mogleg ber om fritak frå. Lova fastset at KRL-faget er eit ikkje-forkynnande fag, og ny læreplan skal gjere det tydeleg at KRL-faget ikkje skal omfatte religionsutøving. Departementet meiner at behovet for fritak dermed vil vere avgrensa.

I samsvar med høringsutkastet foreslår departementet å skilje ut fritaksføresegna som eigen paragraf i opplæringslova, slik at det blir tydeleg at høvet til fritak ikkje berre er knytt til undervisning i KRL-faget, men til all opplæring i grunnskolen.

I samsvar med høringsutkastet foreslår departementet at det også blir presisert i lova at det er skolen sitt ansvar å sjå til at fritak blir gjennomført når foreldra eller eleven har meldt frå om dette, slik at rettane deira blir sikra.

I samsvar med høringsforslaget går departementet inn for at meldingsprosedyrane for fritak slik dei er i dag, blir forenkla, sjå beskrivinga av dagens praktisering under pkt. 4.2, der det er skilt mellom melding og grunngitt søknad. Forenkling av meldingsprosedyrane krev ikkje lovendring, men er teken inn som del av regjeringa si oppfølging av fråsegna frå FN-komiteen, for å komme til møtes synspunkta om at kravet om grunngiving for fritak skaper ei hindring for foreldre som ønskjer fritak. Utover det at det må visast til at den eller dei aktuelle aktivitetane som det blir søkt fritak frå ut frå eige livssyn, blir opplevd(e) som utøving av annan religion eller tilslutning til anna livssyn, eller som brott på etiske reglar i eigen religion eller eige livssyn, vil det med forenkla meldingsrutine ikkje i noko tilfelle bli stilt krav om søknad med særskild grunngiving. Ingen foreldre eller elevar skal oppleve at dei må pressast til å stå fram med eit bestemt livssyn. På bakgrunn av innspel frå enkelte høringsinstansar foreslår departementet å ta inn i lova at det ikkje vil vere nødvendig å grunngi melding om fritak.

I samsvar med høringsforslaget vil departementet føre vidare føresegna om at melding om fritak skal vere skriftleg. Det må også gå fram av meldinga kva for aktivitetar det blir meldt fritak frå. Dersom skolen i eit konkret tilfelle kjem til at eleven ikkje med rimeleg grunn kan oppleve aktiviteten som utøving av annan religion eller tilslutning til anna livssyn, er det skolen som må grunngi, i enkeltvedtaks form, kvifor det ikkje kan givast fritak. Grensene for fritaksretten må ikkje vatnast ut ved at kunnskapsstoff kan veljast bort. Når det gjeld avgrensinga i fritaksordninga, viser departementet til utgreiinga i pkt. 4.2 og til vurderinga ovanfor.

Departementet vil understreke at når elevar er fritekne frå delar av undervisninga etter fritaksføresegna, skal dei få andre pedagogiske opplegg frå skolen. Dette inneber at eleven skal få tilbod om tilpassa undervisning. Eleven skal ikkje i noko tilfelle ha fri frå pliktig undervisning. Gjennomføringa av undervisninga må avtalast i dialog mellom foreldra og skolen. Fritaket skal baserast på pedagogisk tilrettelegging og vil bestå i at elvane ikkje deltek i eller er til stades ved bestemte aktivitetar. Departementet merkjer seg innvendinga frå enkelte høringsinstansar om at det må komme tydelegare fram i lova at elevar med delvis fritak skal ha tilrettelagd undervisning innanfor læreplanen når det er meldt om fritak. Fylkesmannen i Oslo og Akershus peiker m.a. på at det er vanskeleg å finne eksempel på kunnskapsområde innanfor m.a. KRL-faget der det ikkje finst alternative tilnærmingsmetodar som skolane kan nytte i tilpassa opplæring. Norsk Lærerakademi foreslår også at framfor rett til fritak bør det heller vere tale om rett til tilpassa opplæring. På bakgrunn av innvendingane frå høringsinstansane forslår departementet at lovteksten blir endra slik at det kjem tydeleg fram at skolen har plikt til å tilpasse undervisninga. Ein slik regel vil harmonere med den generelle føresegna i opplæringslova § 1-2 om at opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene til den enkelte eleven.