2 Arbeidstid

2.1 Beredskapstjeneste og passiv tjeneste

2.1.1 Gjeldende rett

Etter arbeidsmiljøloven § 10-4 andre ledd kan arbeidstiden ved «beredskapstjeneste» forlenges med inntil halvparten av de passive periodene, men likevel ikke med mer enn to timer i løpet av 24 timer og ti timer i løpet av sju dager. Den alminnelige arbeidstiden må dessuten ikke overstige 48 timer i løpet av sju dager. Beredskapstjeneste foreligger «dersom tjenesten helt eller i det vesentlige består i at arbeidstakeren må oppholde seg på arbeidsstedet for i påkommende tilfeller å yte arbeid». Ved «passiv tjeneste» kan Arbeidstilsynet samtykke i en arbeidstid på inntil 13 timer i løpet av 24 timer og inntil 48 timer i løpet av sju dager. Passiv tjeneste foreligger «der arbeidstakeren, bortsett fra kortvarige eller tilfeldige avbrytelser, er fritatt for arbeid og plikt til å vise aktpågivenhet», jf. § 10-4 tredje ledd.

2.1.2 Arbeidstidsdirektivet

Arbeidstidsdirektivet fastsetter i artikkel 3 at arbeidstaker skal ha en daglig sammenhengende hviletid på 11 timer innenfor en periode på 24 timer. Videre begrenser direktivet den samlede ukentlige arbeidstid, inkludert overtid, til 48 timer i gjennomsnitt innenfor en periode på fire måneder, jf. artikkel 6 og 16. Det følger av en dom avsagt av EF-domstolen (C 151/02) at direktivets grenser også gjelder for beredskapsvakt på arbeidsstedet. Saken gjaldt en ordning med beredskapsvakt for en lege ved et sykehus i Tyskland. Legen disponerte et værelse på sykehuset hvor vedkommende kunne sove når han ikke var tilkalt til aktiv tjeneste, som gjennomsnittlig utgjorde 49 prosent av vakttjenesten. Domstolen kom til at hele vakttjenesten måtte regnes som arbeidstid etter arbeidstidsdirektivet.

2.1.3 Departementets høringsforslag

I høringsbrevet foreslås det å fjerne skillet mellom beredskapstjeneste og passiv tjeneste og erstatte begrepene med formuleringen «arbeid av passiv karakter». Samtidig foreslås det presisert at arbeidet «helt eller i det vesentlige» må være av passiv karakter for at arbeidstiden skal kunne forlenges.

Det foreslås ingen endringer i rammene for hvor mye arbeidstiden kan forlenges når arbeidet helt eller i det vesentlige er av passiv karakter.

I høringsforslaget ble det gjort oppmerksom på at en ren sammenslåing av begrepene formelt vil innebære en utvidelse av Arbeidstilsynets dispensasjonsadgang. Etter gjeldende rett har Arbeidstilsynet adgang til å gi dispensasjon ved passiv tjeneste, men ikke i beredskapstilfellene. Forutsatt at det ikke er ønskelig med en slik utvidelse, skisserte høringsbrevet ulike måter for hvordan gjeldende grenser for dispensasjonsadgangen likevel kan opprettholdes.

2.1.4 Høringsuttalelsene

Landsorganisasjonen i Norge (LO) er opptatt av at Arbeidstilsynets kompetanse ikke bør utvides og viser til at dagens skille mellom beredskapstjeneste og passiv tjeneste er veletablert og at det ikke er forhold som med styrke tilsier at det bør endres. LO går på denne bakgrunn imot en sammenslåing av bestemmelsene. LO støtter forslaget om å fjerne kravet om at arbeidstaker må oppholde seg på arbeidsplassen i tilknytning til beredskapstjeneste.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener den foreslåtte formuleringen kan oppfattes som en innskrenkning i forhold til dagens beredskapstjeneste, og fremholder at det bør presiseres at dette ikke er tilfellet. NHO er av den oppfatning at det er bedre å fortsette med de innarbeidede begrepene, men at disse kan slås sammen til en bestemmelse.

Arbeidsgiverforeningen NAVO ønsker ingen materiell endring og kan ikke se at en sammenslåing er klargjørende.

KS, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon, Akademikerne, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund og Arbeidstilsynet støtter i hovedsak forslaget. Også øvrige høringsinstanser som har uttalt seg til forslaget er i hovedsak positive til de foreslåtte endringene.

2.1.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener at dagens skille mellom beredskapstjeneste og passiv tjeneste fremstår som uklar. Hvorvidt en ordning skal karakteriseres som beredskapstjeneste eller passiv tjeneste vil til syvende og sist bli et spørsmål om graden av passivitet. Dagens regulering nødvendiggjør at det trekkes et skille både mellom beredskapstjeneste og ordinært arbeid og mellom beredskapstjeneste og passiv tjeneste.

Et flertall av høringsinstansene er i hovedsak positive og ønsker at begrepene beredskapstjeneste og passiv tjeneste erstattes av «arbeid av passiv karakter».

Fra enkelte høringsinstanser er det imidlertid pekt på at det ikke er behov for endringer fordi dagens begreper er innarbeidede, og at en sammenslåing av begrepene ikke virker klargjørende. Det vektlegges også av flere høringsinstanser at det ikke er ønskelig med materielle endringer.

Det er departementets oppfatning at en sammenslåing av begrepene i tråd med høringsforslaget vil fjerne noen grensedragninger som i reali­teten er overflødige. I gjeldende lov er det presisert at arbeidsgiver kan forlenge arbeidstiden ved beredskapstjeneste. Selv om en tilsvarende presisering ikke er uttrykkelig nevnt i forhold til passiv tjeneste, mener departementet at dette må innfortolkes. Departementet viser til at passiv tjeneste er mindre belastende enn beredskapstjeneste. Når arbeidsgiver kan forlenge arbeidstiden ved beredskapstjeneste, hvor det stilles krav om at arbeidstaker må være våken, må det legges til grunn at arbeidsgiver har tilsvarende kompetanse når det er tale om passiv tjeneste og arbeidstaker kan sove under tjenesten. Departementet kan derfor ikke se at det for arbeidsgivers adgang til å forlenge arbeidstiden vil ha noen betydning å videreføre skillet mellom beredskapstjeneste og passiv tjeneste. Å slå sammen begrepene vil således ikke innebære noen materiell endring i arbeidsgivers kompetanse.

Departementet legger til grunn at presiseringen i gjeldende § 10-4 andre ledd om at arbeidstaker må oppholde seg på arbeidsstedet, ikke er ment å være et vilkår for at bestemmelsen skal komme til anvendelse, men en beskrivelse av innholdet i hva en beredskapstjeneste normalt innebærer. Det gir dårlig sammenheng dersom arbeidsgiver skal kunne forlenge arbeidstiden med to timer når arbeidstakeren må oppholde seg på arbeidsstedet, men ikke dersom vedkommende kan oppholde seg et annet sted. Departementet legger til grunn at det ofte oppleves mindre belastende å oppholde seg et annet sted enn på arbeidsstedet. Det sentrale både i forhold til beredskapstjeneste og passiv tjeneste bør etter departementets vurdering være hvorvidt arbeidstakeren er bundet til å måtte oppholde seg på arbeidsstedet eller et annet sted som arbeidsgiver anviser. Dersom arbeidstaker må oppholde seg i hjemmet eller ikke er bundet til å oppholde seg på et nærmere angitt sted, vil det være mer naturlig å definere forholdet som hjemmevakt, se nærmere om dette under punkt 2.2. Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke er hensiktsmessig å videreføre en presisering om at arbeidstaker i beredskapstilfellene må oppholde seg på arbeidsplassen.

Arbeidstilsynets kompetanse til å gi tillatelse til lengre arbeidstid er i dag begrenset til tilfeller av «passiv tjeneste». En sammenslåing av begrepene vil formelt åpne for at Arbeidstilsynet kan gi tillatelse til å forlenge arbeidstiden også i beredskapstilfellene. Departementet viser til de innvendinger som er reist av LO, og legger til grunn at det ikke er behov for en utvidelse av gjeldende dispensasjonspraksis. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det legges inn en begrensning i hjemmelsbestemmelsen om at dispensasjon kun skal gis der arbeidet er særlig passivt. Departementet forutsetter med denne presiseringen at rekkevidden av Arbeidstilsynets dispensasjonsadgang skal være den samme som i dag.

Enkelte høringsinstanser peker på at dagens begreper er innarbeidede og at det av den grunn ikke er ønskelig å slå sammen begrepene. Departementet har forståelse for at den som er kjent med dagens formuleringer og har innarbeidet begrepene i arbeidsavtaler/tariffavtaler, ikke vil ha det samme behovet for klargjøring som den mindre erfarne bruker av reglene. Departementet mener imidlertid at en sammenslåing av begrepene vil innebære en forenkling, særlig for mindre erfarne brukere av regelverket og vil dessuten vise til at et flertall av høringsinstansene støtter endringen. Til NHO’s merknad vil departementet understreke at endringen kun er av teknisk karakter. Endringen skal således ikke ha noen innvirkning på gjeldende arbeidstidsordninger eller gi grunnlag for økte krav om kompensasjon.

På bakgrunn av ovennevnte mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å opprettholde dagens skille mellom beredskapstjeneste og passiv tjeneste. Formuleringen «arbeid av passiv karakter» vil etter departementets vurdering gi en bedre beskrivelse av hva dagens formuleringer er ment å beskrive. For å klargjøre begrepet foreslår departementet at det i lovteksten tas inn en presisering om at arbeidet «helt eller i det vesentlige» må være av passiv karakter for at arbeidstiden skal kunne forlenges. Tilsvarende formulering følger i dag av § 10-4 andre ledd. Presiseringen utelukker forlengelse av arbeidstiden i tilfeller hvor arbeidet i perioder er passivt, men hvor det stadig er avbrytelser med aktivt arbeid.

Departementet foreslår ingen endringer i rammene for hvor mye arbeidstiden kan forlenges når arbeidet «helt eller i det vesentlige er av passiv karakter». Arbeidsgiver vil således ikke ha anledning til å forlenge arbeidstiden utover to timer pr. dag, og Arbeidstilsynet kan bare tillate arbeidsdager på inntil 13 timer der arbeidet er særlig passivt.

2.2 Hjemmevakt

2.2.1 Gjeldende rett

Hjemmevakt foreligger dersom «arbeidstakeren må oppholde seg i sitt hjem for i påkommende tilfeller å yte arbeid», jf. § 10-4 fjerde ledd. Hjemmevakt er i utgangspunktet ikke arbeidstid, jf. § 10-1. Det er bare den tiden arbeidstakeren blir kalt ut til arbeid som vil være arbeidstid. Paragraf 10-4 fjerde ledd fastsetter en hovedregel om at 1/5 av hjemmevakten likevel skal regnes med i den alminnelige arbeidstiden. I tariffavtale kan det fastsettes en lavere andel eller at hjemmevakten ikke skal regnes med i det hele tatt. Dersom det ikke er inngått slik avtale og en omregning etter hovedregelen vil virke åpenbart urimelig, kan Arbeidstilsynet etter krav fra arbeidsgiver eller arbeidstaker, fastsette en annen omregningsfaktor.

2.2.2 Departementets høringsforslag

I høringsbrevet foreslås det å erstatte hjemmevaktsformuleringen i § 10-4 fjerde ledd med «beredskapsvakt utenfor arbeidsstedet» samt noen mindre språklige justeringer i bestemmelsen ellers. Videre drøftes det hvorvidt det bør opprettholdes en hovedregel om omregning og i tilfellet om den fortsatt bør være 1/5, uten at det fremlegges noe forslag om endringer.

2.2.3 Høringsuttalelsene

Arbeidstakersiden støtter i hovedsak forslaget. Landsorganisasjonen i Norge (LO) foreslår at hjemmevaktsbegrepet erstattes med «passiv tjeneste utenfor arbeidsstedet» for å unngå sammenblanding med beredskapstjeneste etter § 10-4 andre ledd.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener kompensasjon for beredskapsvakt utenfor arbeidsstedet bør overlates til avtale mellom partene. Det vises til den tekniske utviklingen som har funnet sted og som har gjort ordninger langt mindre byrdefulle enn for 30 år siden. Dersom en hovedregel skal opprettholdes, bør omregningsfaktoren etter NHO’s oppfatning ikke settes høyere enn 1/8. Når hovedregelen bare kan fravikes ved tariffavtale, bør det dessuten åpnes for at Arbeidstilsynet kan gi dispensasjon til en annen omregningsfaktor uavhengig av vilkår om at urimeligheten må være åpenbar.

Både KS og Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon støtter forslaget.

Arbeidsgiverforeningen NAVO (NAVO) peker på at forslaget om en omformulering av begrepet hjemmevakt til «beredskapsvakt utenfor arbeidsstedet» vil innebære en innstramning i muligheten til annen omregningsfaktor i de tilfeller arbeidstaker ikke er bundet til hjemmet eller hjemmets umiddelbare nærhet. Selv om denne omregningsfaktoren kan ha vært benyttet i tilfeller med større bevegelsesfrihet enn det loven har forutsatt, mener NAVO det ikke er grunnlag for å endre formuleringen av hjemmevaktsbegrepet.

Arbeidstilsynet støtter forslaget, men for å unngå begrepsblanding med gjeldende § 10-4 andre ledd, foreslås det en noe annen formulering enn den som fremmes i høringsbrevet.

Flere høringsinstanser fremholder at forslaget vil innebære en innstramning i forhold til dagens regler da gjeldende bestemmelse etter deres oppfatning bare omfatter tilfeller der arbeidstakeren faktisk er bundet til å være i hjemmet eller hjemmets umiddelbare nærhet. Enkelte fremholder at det er mer hensiktsmessig at kompensasjon for begge ordningene overlates til partene å avtale, og dersom hjemmevaktsordningene skal omfatte all «beredskapsvakt utenfor arbeidsstedet» så bør det være en annen omregning når arbeidstakerne ikke er bundet til å være i hjemmet eller hjemmets umiddelbare nærhet.

Norsk journalistlag støtter forslaget som de mener vil innebære en endring ved at også mobilberedskap vil bli omfattet.

Flere høringsinstanser peker på at Arbeidstilsynet bør ha kompetanse til å fastsette en annen omregningsfaktor, også i tilfeller hvor det ikke er «åpenbart urimelig» å følge hovedregelen.

2.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til at hjemmevaktsbegrepet i loven stammer fra en tid der arbeidstaker normalt var bundet til å være i hjemmet. I Ot.prp. nr. 41 (1975-76) s. 63-64 uttales det:

«Avgjørende for om bestemmelsen skal kunne anvendes, er om arbeidstakeren har en så sterk begrensning av sin bevegelsesfrihet at han må oppholde seg i sitt hjem eller i hjemmets umiddelbare nærhet. I tilfeller hvor det er tatt i bruk tekniske hjelpemidler o.l. slik at vedkommende arbeidstaker nærmest har normal bevegelsesfrihet, kan det være naturlig å ta spørsmålet om beregningsmåte opp med Direktoratet for arbeidstilsynet, jfr. bestemmelsens annet ledd».

Det har skjedd en stor teknologisk utvikling i etterkant av disse uttalelsene. Utviklingen har gått i retning av at hjemmevaktsbegrepet har fått et annet innhold enn hva som var utgangspunktet for bestemmelsen. Det er i dag sjeldent at arbeidstakeren faktisk er bundet til å være i hjemmet.

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at det bør være et skille mellom tilfeller hvor arbeidstakeren er bundet til å være i hjemmet eller hjemmets umiddelbare nærhet og tilfeller hvor arbeidstakeren har større bevegelsesfrihet. Enten slik at det i sistnevnte tilfeller skal være en mindre andel av hjemmevakten som skal regnes med i den alminnelige arbeidstiden eller at det da ikke skal være noen grunnregel om omregning i det hele tatt slik at partene står fritt til å avtale dette.

Departementet peker på at belastning ved «hjemmevakt» først og fremst er knyttet til krav om utkallingstid, som vil sette grenser for arbeidstakers bevegelsesfrihet, samt av hvor stor sannsynlighet det er at arbeidstaker blir utkalt. Det kan etter departementets vurdering gi et dårlig resultat om en arbeidstaker med kort ukallingstid og som risikerer stadig å bli utkalt, skal stilles dårligere enn en som er bundet til å være i hjemmet, men som sjeldent blir ringt opp og da kanskje kun for å besvare noen spørsmål.

Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå at det skal være et skille mellom de tilfeller arbeidstaker er bundet til å oppholde seg i sitt hjem og de tilfeller arbeidstaker har større bevegelsesfrihet.

Det er fra flere høringsinstanser pekt på at en omformulering av hjemmevaktsbegrepet til «beredskap utenfor arbeidsstedet» vil innebære en materiell endring i forhold til dagens regulering. Det fremholdes i denne sammenheng at dagens bestemmelse bare har krav til omregning i de tilfeller arbeidstakeren faktisk er bundet til hjemmet eller hjemmets umiddelbare nærhet.

Departementet er av den oppfatning at gjeldende § 10-4 fjerde ledd må tolkes i lys av den teknologiske utviklingen som har skjedd siden bestemmelsen ble til. Det er etter departementets oppfatning ikke i tråd med bestemmelsens intensjon dersom den bare skal komme til anvendelse i tilfeller hvor arbeidstakeren er bundet til å være i hjemmet, uten noen nærmere vurdering av selve vaktordningen. Departementet antar at de fleste, i alle fall innenfor det organiserte arbeidslivet, har praktisert reglene i tråd med dette. En endring av benevnelse slik det er foreslått i høringsutkastet, vil således ikke innebære noen materiell endring. Høringsuttalelsene og den uklarhet som synes å være knyttet til bestemmelsen viser imidlertid at det er behov for en mer dekkende lovtekst.

Departementet mener at «beredskapsvakt utenfor arbeidsstedet» vil være en mer hensiktsmessig formulering enn dagens ordlyd. Begrepet «beredskapsvakt» signaliserer, på samme måte som i dag, at det må dreie seg om en vaktordning. Hvorvidt mobilberedskap som Norsk journalistlag viser til, vil omfattes av bestemmelsen, må vurderes konkret. Det må i denne vurderingen blant annet legges vekt på hvorvidt arbeidstaker med mobilberedskap har plikt til å møte innen en viss responstid, og hvor inngripende denne responstiden er i arbeidstakers frihet. Dersom mobilberedskapen innebærer at arbeidstaker blir oppringt når noe skjer, men står fritt til å rykke ut/overlate det til andre, vil det normalt ikke legge slike begrensninger på arbeidstaker at det er naturlig å karakterisere det som en «beredskapsvakt». Tilsvarende dersom kravet til beredskapen er så vidt lite begrensende at arbeidstaker f. eks. kan nyte alkohol under vakten.

Selv om formuleringen «beredskapsvakt utenfor arbeidsstedet» bedre reflekterer den faktiske situasjon enn dagens hjemmevaktbegrep, vil formuleringen, på samme måte som i dag, gi grunnlag for avgrensningsspørsmål i forhold til «arbeid av passiv karakter», når denne ikke utføres på arbeidsstedet. Den sentrale vurderingen vil være hvorvidt arbeidstaker er bundet til å oppholde seg på et bestemt sted, og dersom dette stedet ikke er hjemmet vil forholdet normalt anses å være «arbeid av passiv karakter». Dersom arbeidstakeren kan oppholde seg i sitt hjem eller står fritt i forhold til hvor vedkommende vil oppholde seg (innenfor rammene av utkallingstiden), vil forholdet falle inn under formuleringen «beredskapsvakt utenfor arbeidsstedet». Unntak kan imidlertid tenkes dersom arbeidstakeren stadig må rykke ut og arbeide under beredskapsvakten. I slike tilfeller må det, på samme måte som i dag, vurderes om vakten fullt ut skal regnes som arbeidstid og vurderes etter de vanlige reglene.

LO og Arbeidstilsynet peker på at formuleringen «beredskapsvakt utenfor arbeidsstedet» kan blandes sammen med begrepet «beredskapstjeneste» i § 10-4 andre ledd og foreslår derfor alternative formuleringer. Departementet viser til punkt 2.1.5 ovenfor hvor det foreslås å ta ut «beredskapstjeneste» som benevnelse i loven og antar at faren for sammenblanding derfor er mindre.

Når det gjelder omregning av beredskapsvakt mener departementet det er hensiktsmessig å videreføre en hovedregel om omregning. Et klart flertall av høringsinstansene ønsker en slik regel. Departementet er av den oppfatning at det vil redusere konfliktnivået dersom loven har en regel å falle ned på dersom partene ikke blir enige om å nedfelle en annen løsning i tariffavtale.

Flere av høringsinstansene mener at dagens hovedregel bør endres og viser til at utviklingen har medført at disse ordningene nå er langt mindre byrdefulle enn de var for 30 år siden. Departementet viser til drøftelsene ovenfor og at det ikke nødvendigvis er slik at økt bevegelsesfrihet innebærer mindre belastning. Ettersom vaktordningene som etableres er svært ulike og dekker et stort mangfold av situasjoner, er det også vanskelig å finne en annen omregningsfaktor som vil treffe bedre. Departementet foreslår derfor ingen endring i dagens hovedregel om at 1/5 av vakten skal regnes med i den alminnelige arbeidstiden.

Dersom loven skal videreføre en hovedregel, mener blant annet NHO at Arbeidstilsynet må gis kompetanse til å fastsette en annen omregningsfaktor når det vil være «urimelig» å følge hovedregelen, dvs. at det ikke lenger skal stilles krav om at urimeligheten må være «åpenbar». Departementet mener at en slik endring kan virke konfliktskapende og føre til at langt flere saker enn i dag havner hos Arbeidstilsynet. Etter departementets oppfatning skal dispensasjonsadgangen være en sikkerhetsventil myntet nettopp på de kvalifisert urimelige tilfellene. Departementet mener derfor at Arbeidstilsynets myndighet til å fastsette en annen beregningsmåte ikke bør endres.

2.3 Unntak fra kravet til sammenhengende hvile

2.3.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Ved lovendring 21. desember 2005 ble det i § 10-8 tredje ledd satt en nedre grense på henholdsvis 8 og 28 timer for hvor kort den daglige og ukentlige arbeidsfrie perioden kan avtales. For å imøtekomme virksomhetenes behov for fleksibilitet, ble samtidig bestemmelsen i tidligere lov § 51 nr. 2 gjeninnført. Bestemmelsen åpner for at det i tariffbundne virksomheter kan inngås skriftlig avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte om at overtidsarbeid som er nødvendig for å unngå alvorlige driftsforstyrrelser og hjemmevakter kan foregå i den arbeidsfrie perioden. Slike avtaler kan også inngås i virksomhet som ikke er bundet av tariffavtale, mellom arbeidsgiver og arbeidstakernes representanter. Bestemmelsen ble plassert som et tillegg i § 10-6 niende ledd som omhandler rammene for overtid. Samtidig ble det vedtatt et tillegg i § 10-8 første ledd andre punktum om at det muntlig kan avtales kortvarige arbeidsoppdrag med den enkelte arbeidstaker når det brått oppstår fare for alvorlige driftsforstyrrelser. Paragraf 10-8 første ledd andre punktum er en videreføring av tidligere § 51 nr. 2 første ledd andre punktum. Det fremgår av Ot.prp. nr. 24 (2005-2006) at det ikke var meningen å foreta noen endringer utover en tilpasning til tidligere regulering.

Den delen av § 10-6 niende ledd som er en videreføring av tidligere § 51 nr. 2 andre ledd, gir mulighet til å fravike kravene til daglig hvile uten at det fastsettes noen grense for hvor kort den daglige hvilen da kan bli. Bestemmelsen åpner derimot ikke for en utvidelse av rammene for å arbeide overtid, bare en adgang til å forkorte hvileperioden i tilfeller hvor det er arbeidet overtid innenfor lovens overtidsrammer.

Bestemmelsen omfatter også tilfeller hvor arbeidstakeren har hjemmevakt og blir tilkalt under den arbeidsfrie perioden for å utføre arbeid. En ren språklig fortolkning kan indikere at overtidsarbeid som er nødvendig for å unngå hjemmevakter, kan tillates i den arbeidsfrie perioden. Det fremgår imidlertid av forarbeidene at dette ikke er meningen. Presiseringen om hjemmevakter er tatt inn for å unngå tvil om at hjemmevakter kan legges i den arbeidsfrie perioden.

Arbeidstidsdirektivet åpner i artikkel 18 for at det i kollektive avtaler på visse vilkår, kan gjøres unntak fra kravet til en sammenhengende daglig hvileperiode på 11 timer.

2.3.2 Departementets høringsforslag

I høringsbrevet foreslås det at adgangen til muntlig å avtale kortvarige arbeidsoppdrag i § 10-8 første ledd andre punktum, oppheves. Det vises til at bestemmelsen ikke er i tråd med arbeidstidsdirektivet som krever at slike avtaler må ha sitt grunnlag i kollektive avtaler.

Det foreslås videre å flytte den delen av § 10-6 niende ledd som er en videreføring av tidligere § 51 nr. 2 andre ledd, til § 10-8 tredje ledd. Det vises til at bestemmelsen gir adgang til å fravike kravet til daglig arbeidsfri periode og ikke en utvidet adgang til å arbeide overtid. Bestemmelsen bør derfor plasseres i tilknytning til § 10-8 som omhandler daglig arbeidsfri. Samtidig foreslås det at adgangen til å fravike kravet til daglig arbeidsfri periode begrenses til de tilfeller der slik avtale er inngått med de tillitsvalgte i virksomheter som er bundet av tariffavtale.

Det foreslås at begrepet hjemmevakt endres til «beredskap utenfor arbeidsstedet» i tråd med forslag om en tilsvarende endring i § 10-4.

Endelig foreslås det å presisere grensen for den samlede arbeidstiden til 16 timer i § 10-6 niende ledd.

2.3.3 Høringsuttalelsene

Landsorganisasjonen i Norge er i utgangspunktet positiv til de foreslåtte presiseringene. Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) er av den oppfatning at en flytting av bestemmelsen fra § 10-6 niende ledd til § 10-8 tredje ledd, vil innebærer en svekkelse i vernehensyn. YS mener at adgangen til å avtale kortere hvile enn 11/8 timer bør være forbeholdt tariffavtale inngått av fagforening med innstillingsrett og at § 10-12 tredje ledd ellers gir den tilstrekkelige fleksibilitet.

Arbeidsgiversiden mener at adgangen i § 10-6 niende ledd andre punktum til å inngå avtale med arbeidstakernes representanter i ikke-tariffbundet virksomhet må videreføres. Det fremholdes at bestemmelsen har praktisk betydning og er særlig viktig å opprettholde når det samtidig foreslås å fjerne adgangen til muntlig å avtale kortvarige arbeidsoppdrag i den arbeidsfrie perioden.

Arbeidstilsynet støtter departementets forslag om å flytte deler av § 10-6 niende ledd til § 10-8 tredje ledd. Arbeidstilsynet påpeker imidlertid at § 10-8 tredje ledd benytter betegnelsen den «daglige» og den «ukentlige» arbeidsfrie perioden, mens første og andre ledd benytter «24 timer» og «sju dager» for tilsvarende tidsangivelser. Arbeidstilsynet fremholder at det er uheldig med forskjellig begrepsbruk og foreslår at formuleringene i første og andre ledd benyttes gjennomgående.

2.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Bestemmelsen i § 10-8 første ledd andre punktum gir anledning til å inngå muntlig avtale mellom den enkelte arbeidsgiver og arbeidstaker om å fravike kravet om 11 timers sammenhengende hvile for «kortvarige arbeidsoppdrag» når det «brått oppstår fare for alvorlig driftsforstyrrelse». Departementet viser til at det ikke er i tråd med arbeidstidsdirektivet å inngå slike avtaler muntlig. For å bringe reglene i overensstemmelse med arbeidstidsdirektivet foreslår derfor departementet at bestemmelsen i § 10-8 første ledd andre punktum oppheves.

Departementet vil imidlertid påpeke at direktivet åpner for at hviletidsbestemmelsene kan fravikes ved lov ved force majeure, hvilket er tatt inn i § 10-12 tredje ledd. Bestemmelsen gir arbeidsgiver adgang til å fravike arbeidstidsbestemmelsene for arbeid som på grunn av uforutsette begivenheter må foretas for å avverge fare for eller skade på liv eller eiendom. Selv om denne bestemmelsen ikke direkte erstatter den muntlige avtaleadgangen, vil den etter departementets oppfatning, sammen med adgangen til å fravike hviletidsbestemmelsen for å unngå alvorlige driftsforstyrrelser (se nedenfor), sikre tilstrekkelig fleksibilitet.

Bestemmelsen i § 10-6 niende ledd gir mulighet til å fravike kravene til daglig hvile uten at det fastsettes noen minimumskrav for hvor kort den daglige hvilen da kan bli. Av Ot.prp. nr. 41 (1979-80) side 15 fremgår det at bestemmelsen er myntet på tilfeller hvor arbeidstaker som har arbeidet overtid seint om kvelden møter på arbeidet til vanlig tid neste dag og av den grunn ikke får den lovfastsatte hvile mellom arbeidsperiodene. Adgangen til å fravike kravene til hvile er begrenset og gjelder bare der det er nødvendig å møte ved alminnelig arbeidstids start neste dag for å unngå alvorlige driftsforstyrrelser. Ordlyden dekker også de tilfeller der arbeidstaker har hjemmevakt under den arbeidsfrie perioden. En ren språklig fortolkning kan indikere at overtidsarbeid som er nødvendig for å unngå hjemmevakter, kan tillates i den arbeidsfrie perioden. Det fremgår imidlertid av forarbeidene at bestemmelsen ikke skal forstås slik, men at presiseringen om hjemmevakter er tatt inn for å unngå tvil om at hjemmevakter kan legges i den arbeidsfrie perioden.

Bestemmelsen i tidligere lov § 51 nr. 2 andre ledd åpnet således ikke for en utvidelse av rammene for å arbeide overtid, men gav en åpning for å forkorte hvileperioden i tilfeller hvor det var arbeidet overtid innenfor lovens overtidsrammer. Et eksempel kan illustrere dette. Arbeidstaker arbeider 8 timer fra kl. 0600 og til kl. 1400 og skal etter arbeidsplanen/arbeidsavtalen ikke begynne på arbeid igjen før kl. 0600 dagen etter. Vedkommende blir imidlertid pålagt overtidsarbeid innenfor lovens totalramme for samlet arbeidstid på 16 timer og arbeider derfor fram til kl. 2200, samtidig som det er helt nødvendig – for å unngå alvorlig driftsforstyrrelse – at vedkommende starter sin ordinære arbeidsdag kl. 0600 dagen etter. Bestemmelsen gir da anledning til å gjøre dette uten at arbeidstakeren får en 11 timers arbeidsfri periode. Bestemmelsen gir imidlertid ikke arbeidstaker anledning til å arbeide overtid utover kl. 2200, ettersom dette vil være en utvidelse av totalrammen på 16 timer. Det har ikke vært meningen å gjøre noen endringer i dette. Departementet ser imidlertid at plasseringen av bestemmelsen sammen med angivelsen av rammene for overtiden i § 10-6 niende ledd kan være egnet til å skape tvil om bestemmelsens rekkevidde og foreslår derfor at den flyttes til § 10-8.

Departementet vil understreke at en flytting av bestemmelsen ikke vil innebære en svekkelse av vernehensynet. Også i 1977-loven var den tilsvarende bestemmelsen plassert i hviletidsbestemmelsen i § 51. Det er ikke ment å gjøre noen materielle endringer i forhold til tidligere regulering når det gjelder adgangen til å legge arbeid i den arbeidsfrie perioden. Departementet er imidlertid av den oppfatning at bestemmelsens formulering på flere områder kan fremstå som uklar. Blant annet kan det være usikkert hvorvidt kravet om at «det er nødvendig for å unngå alvorlige driftsforstyrrelser», også refererer seg til utkalling under hjemmevakt i den arbeidsfrie perioden. Departementet mener at bestemmelsen ikke kan forstås som en fri adgang til å legge hjemmevakter som resulterer i uttrykninger i den arbeidsfrie perioden. Utgangspunktet for å kunne fravike hviletidskravet må også her være at dette er nødvendig for å unngå alvorlige driftsforstyrrelser. Departementet foreslår å justere ordlyden noe slik at dette kommer tydeligere fram.

Departementet vil videre påpeke at benevnelsen «overtidsarbeid» i denne sammenheng ikke er helt treffende. Både etter dagens regulering og 1977-loven er det rent teknisk tale om «overtidsarbeid» først når arbeidstaker har arbeidet utover lovens alminnelige arbeidstid på ni timer, jf. § 10-4 og § 10-6 andre ledd. Arbeidsgivers begrensninger i adgangen til å pålegge ekstraarbeid gjelder imidlertid for alt arbeid utover den avtalte arbeidstid, jf. § 10-6 første ledd. Departementet mener at muligheten for å fravike kravet til arbeidsfrie perioder må gjelde for alt arbeid som er nødvendig for å unngå alvorlige driftsforstyrrelser, uavhengig av om det er arbeidet utover den alminnelige arbeidstid eller ikke. En annen løsning ville tilsi at en arbeidstaker som arbeider åtte timer på kvelden og blir pålagt å arbeide ytterligere en time, ikke vil ha samme mulighet til å starte til avtalt tid dagen etter som en som har arbeidet ni timer og blir pålagt å arbeide en time overtid. Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre ordlyden slik at det i stedet henvises til § 10-6 første ledd. På den måten kommer det klart fram at bestemmelsen gjelder for alt arbeid som blir pålagt utover avtalt arbeidstid.

Selv om bestemmelsen flyttes til § 10-8 vil den, på samme måte som i dag, gjøre det mulig å forkorte den daglige arbeidsfrie periode til under 8 timer. En slik adgang kan skape usikkerhet omkring rammene for den samlede daglige arbeidstiden. Intensjonen ved å sette en grense på 8 timer for den daglige arbeidsfrie perioden var samtidig motsetningsvis å fastsette en øvre grense for den samlede arbeidstiden på 16 timer. Etter departementets oppfatning bør det tydeliggjøres at maksimalrammen på 16 timer også gjelder når hvileperioden unntaksvis forkortes til under 8 timer. Departementet foreslår således å presisere grensen for tariffavtaleadgangen i § 10-6 niende ledd slik at det tydelig fremkommer at det ikke er anledning til å arbeide utover 16 timer selv om den sammenhengende arbeidsfrie perioden mellom arbeidsperiodene blir mindre enn 8 timer. Tilsvarende presisering av den samlede daglige arbeidstiden fulgte også av tidligere lov § 50 nr. 3.

Departementet har merket seg at arbeidsgiversiden fremholder at bestemmelsen i § 10-6 niende ledd andre punktum om avtaleadgang i virksomhet som ikke er bundet av tariffavtale, har praktisk betydning og at den bør beholdes. På denne bakgrunn, og at det samtidig foreslås å ta ut den individuelle adgangen til å muntlig avtale ekstraordinært arbeid etter § 10-8 første ledd andre punktum, foreslår departementet at bestemmelsen blir videreført.

Departementet er videre enig i Arbeidstilsynets merknader i tilknytning til § 10-8 tredje ledd tredje punktum. Departementet foreslår derfor at formuleringene «daglige» og «ukentlige» erstattes med «24 timer» og «sju dager». Departementet viser til at endringen ikke vil ha materiell betydning, men innebærer en mer konsekvent språkbruk i tråd med formuleringene i første og andre ledd.

2.4 Kravene til arbeidsfri i løpet av en periode på 24 timer

2.4.1 Gjeldende rett og tidligere regulering

Paragraf 10-8 første ledd stiller krav om at arbeidstaker skal ha minst 11 timer sammenhengende arbeidsfri i løpet av 24 timer. Tidligere lov § 51 nr. 2 første ledd presiserte at den arbeidsfrie perioden skulle være «mellom to arbeidsperioder». Den nye loven har ingen tilsvarende presisering.

2.4.2 Departementets høringsforslag

Departementet foreslår i høringsbrevet en presisering i § 10-8 første ledd om at den arbeidsfrie perioden skal være mellom to arbeidsperioder. For å unngå uklarheter i tilfeller hvor arbeidsdagen deles opp i flere arbeidsperioder presiseres det i lovtekstforslaget at den arbeidsfrie perioden skal legges mellom to «hovedarbeidsperioder».

2.4.3 Høringsuttalelsene

Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot forslaget.

2.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til at § 10-8 første ledd kan oppfattes slik at den åpner for svært lange arbeidsdager dersom den arbeidsfrie perioden legges i forkant av en arbeidsperiode og i etterkant av den neste. For virksomheter som for eksempel har definert døgnet (perioden på 24 timer) mellom kl. 0000 og kl. 2400, vil det etter en slik forståelse være mulig å legge friperioden mellom kl. 0000 og kl. 1100, arbeide 13 timer fram til kl. 2400 for deretter å gå på en ny 13 timers periode med arbeid. Departementet påpeker at det uansett ikke vil være forenlig med det generelle forsvarlighetskravet i § 10-2 første ledd å praktisere en slik ordning. For å unngå tolkningstvil anses det imidlertid hensiktsmessig at det kommer klart fram i lovteksten at en slik organisering av arbeidstiden ikke er tillatt. Departementet foreslår således en presisering i § 10-8 første ledd om at den arbeidsfrie perioden må være mellom to arbeidsperioder. For å unngå uklarheter i tilfeller hvor arbeidsdagen deles opp i flere arbeidsperioder foreslår departementet at det presiseres at den arbeidsfrie perioden skal legges mellom to «hovedarbeidsperioder».

2.5 Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets dispensasjonsadgang

2.5.1 Bakgrunn

Arbeidsmiljøloven av 1977 § 47 inneholdt rammer for adgangen til å gjennomsnittsberegne arbeidstiden, både der avtalen ble inngått mellom den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver (9 timer pr. dag og 48 timer pr. uke), og ved avtale med de tillitsvalgte i tariffbundne virksomheter (10 timer pr. dag og 54 timer pr. uke). Samtidig hadde Arbeidstilsynet en vid adgang til å gi dispensasjon til gjennomsnittsberegning uten noen rammer for den daglige eller ukentlige arbeidstiden. Det fulgte av § 51 nr. 2 at Arbeidstilsynet i særlige tilfeller også kunne fravike kravet til en daglig arbeidsfri periode på 11 sammenhengende timer, uten noen nedre grense for hvor kort denne kunne tillates. Ved tariffavtale kunne den daglig arbeidsfrie perioden avtales ned til 8 timer. I tillegg til dette hadde Arbeidstilsynet, med hjemmel i § 41 fjerde ledd, i særlige tilfeller adgang til å tillate fravik fra arbeidstidsbestemmelsene for øvrig, for eksempel kravet til ukentlig hvile i § 51 nr. 3.

Med hjemmel i § 41 femte ledd hadde fagforeninger med innstillingsrett en helt generell adgang til å fravike arbeidstidsreglene.

2.5.2 Gjeldende rett

Arbeidstilsynets adgang til å gi dispensasjon til kortere daglig hviletid er ikke videreført i den nye arbeidsmiljøloven. Den nye loven viderefører heller ikke den generelle dispensasjonshjemmelen i tidligere lov § 41 fjerde ledd. Samtidig er adgangen til å gi dispensasjon til gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstiden begrenset til 13 timer i løpet av en periode på 24 timer og 48 timer i løpet av en periode på sju dager, jf. § 10-5 tredje ledd. Den ukentlige rammen på 48 timer kan gjennomsnittsberegnes over en periode på 8 uker. Adgangen til å avtale gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstiden på individuelt nivå og ved tariffavtale er videreført i § 10-5 første og andre ledd. Adgangen til gjennom tariffavtale å avtale en kortere hviletid er videreført i § 10-8 tredje ledd.

Den tidligere adgangen til å fravike arbeidstidsbestemmelsene ved tariffavtale med fagforening med innstillingsrett, er i hovedsak videreført i § 10-12 fjerde ledd. Det følger av arbeidstvistloven § 11 nr. 1 at fagforeninger med 10 000 medlemmer har innstillingsrett. Paragraf 10-12 fjerde ledd stiller ikke formelle krav til avtalemotparten, det er således tilstrekkelig at en slik avtale inngås med en enkelt arbeidsgiver. Av § 10-12 femte ledd følger det at der det er inngått slik tariffavtale og et flertall av arbeidstakerne er bundet av avtalen, kan arbeidsgiver også gjøre den gjeldende for øvrige arbeidstakere som utfører arbeid av den art avtalen omfatter.

2.5.3 Arbeidstidsdirektivet

Arbeidstidsdirektivets artikkel 3 stiller krav om en sammenhengende daglig hviletid på 11 timer innenfor en periode på 24 timer og artikkel 5 et krav om en sammenhengende ukentlig periode på 35 timer. Partene har gjennom kollektive avtaler en generell adgang til å fravike kravet til daglig og ukentlig hvile, uten at det er fastsatt noen nedre grense for hvor kort hvilen kan avtales. Dersom adgangen benyttes skal arbeidstakerne sikres kompenserende hvile eller annet passende vern, jf. artikkel 18. Myndighetene har tilsvarende unntaksadgang bare for enkelte nærmere angitte sektorer, jf. artikkel 17 punkt 3.

2.5.4 Departementets høringsforslag

I høringsbrevet viser departementet til at det har mottatt signaler om at de nye reglene om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden kan være problematiske for noen sektorer. Det gjelder blant annet innenfor bygge- og anleggsvirksomhet og ulike former for passivt arbeid innenfor helse- og omsorgssektoren og vakt-/overvåkningsaktiviteter. I forhold til ulike former for passivt arbeid, synes det særlig å kunne være problematisk at tilsynsmyndigheten ikke lenger har adgang til å gi tillatelse til arbeidsperioder utover 13 timer, for eksempel når arbeidstaker kombinerer en aktiv kveldsvakt med en sovende nattvakt. For bygge- og anleggsvirksomhet synes det å kunne være problematisk at det ikke lenger er mulig å gi tillatelse til en kortere arbeidsfri periode enn 11 timer.

I høringsbrevet vises det videre til at arbeidstidsdirektivet ikke gjør det mulig å videreføre den generelle dispensasjonsadgangen i arbeidsmiljøloven av 1977. Samtidig vises det til at det etter direktivets artikkel 17 nr. 3, kan gjøres unntak på nærmere vilkår innenfor enkelte sektorer, for eksempel innenfor ulike former for arbeid i helse- og omsorgssektoren, vakt-/overvåkningsarbeid og i virksomheter der det er lang avstand mellom arbeidssted og bosted, typisk anleggsvirksomhet. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet bedt om høringsinstansenes syn når det gjelder hvilke problemer som eventuelt er oppstått som et resultat av begrensningene i dispensasjonsadgangen, hvorvidt det er behov for en utvidelse av dispensasjonsadgangen for visse sektorer og hvordan denne adgangen i så fall bør avgrenses i forhold til arbeidstidsdirektivet artikkel 17 nr. 3.

2.5.5 Høringsuttalelsene

Landsorganisasjonen i Norge (LO),Yrkesorganisasjonenes sentralforbund, Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannende, Akademikerne og Norges Ingeniørorganisasjon har som generelt syn at det ikke er behov for en utvidet dispensasjonsadgang og fremholder at tariffavtaleadgangen er tilstrekkelig for å ivareta virksomhetenes behov for fleksibilitet. LO savner en konkretisering av hvorfor det skal være vanskelig for de enkelte virksomheter innenfor for eksempel bygg og anlegg å benytte adgangen til å avtale avvikende ordninger med fagforening med innstillingsrett.

Arbeidsgiverorganisasjonene, Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet mener at dispensasjonsadgangen bør utvides.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at dispensasjonsadgangen bør utvides i tråd med hva arbeidstidsdirektivet tillater. Det vises samtidig til de mer konkrete innspill NHO har fått fra sine landsforeninger som peker på praktiske problemer den nye loven har gitt innenfor enkelte sektorer. Både Oljeindustriens landsforening og Norsk industri peker på at det er behov for en utvidet dispensasjonsadgang innenfor bygge- og anleggsvirksomheten. Det vises særlig til problemer innenfor petroleumsanleggene på land, der det er flere virksomheter inne på samme anlegg og noen av disse har inngått tariffavtaler om arbeidstidsordninger som andre ikke kan inngå. På slike anlegg er det ofte mindre virksomheter som utfører spesialfunksjoner som inngår som en integrert del i det øvrige arbeidet som utføres på anlegget. Ulike arbeidstidsordninger medfører at disse funksjonene ikke kan utføres samtidig med det øvrige arbeidet, noe som er uheldig både ut fra en driftsmessig og sikkerhetsmessig vurdering. Servicebedriftenes landsforening peker på behovet for å kunne dispensere fra kravet til daglig og ukentlige arbeidsfrie perioder for helse- og omsorgsarbeid som innebærer akuttoppdrag, uavhengig av om det er anledning til å inngå tariffavtale eller ikke.

KS peker på en rekke områder der det vil være behov for en utvidet dispensasjonsadgang for å ivareta kommunenes ansvar for å sikre vedlikehold av veier og offentlige kommunikasjonsmidler, strømleveranse, vannforsyning, kloakk, avfallshåndtering, brannberedskap og andre beredskapsordninger. KS fremhever spesielt behovet for fleksible arbeidstidsordninger for å ivareta brukernes behov i institusjoner og hjemmebasert tjeneste der det er best at brukeren kan forholde seg til få og kjente personer.

Arbeidsgiverforeningen NAVO (NAVO) viser til at det, i tillegg til de forhold som påpekes i høringsnotatet, vil være behov for en utvidet dispensasjonsadgang for arbeid ved lufthavner, kringkasting og helseforetak. NAVO viser til at det i enkelte tilfeller ikke er mulig å få til en avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden uten at de ansattes avslag har vært begrunnet i hensynet til arbeidsmiljø og forsvarlighet, men har hatt andre årsaker. Som en sikkerhetsforanstaltning bør det derfor åpnes for at Arbeidstilsynet kan gi dispensasjoner innenfor de samme rammer som partene kan inngå avtale.

Arbeidstilsynet peker på tilsynsmyndighetens manglende kompetanse til å gi dispensasjon utover 13 timer i løpet av 24 timer og fravike kravet til sammenhengende daglig og ukentlig arbeidsfri først og fremst har skapt problemer innenfor bygg og anlegg, industri, helse- og omsorgssektoren, samt vakt- og overvåkningsaktiviteter.

For bygg, anlegg og industri vil det unntaksvis være behov for å gi dispensasjon til virksomheter som ikke er bundet av en inngått tariffavtale på arbeidsplassen. Dette vil være arbeidstidsordninger som fraviker kravene til daglig og ukentlig friperiode.

Innenfor helse- og omsorgssektoren vil det være behov for å fravike kravene til daglige og ukentlige friperioder og åpne opp for arbeid utover 13 timer i løpet av 24 timer. Dette gjelder aktivt arbeid etterfulgt av sovende nattevakter ved forskjellige institusjoner, for arbeid med pasienter med særlig behov der det er nødvendig med kontinuitet i behandlingen/omsorgen for å unngå utagerende adferd, samt for å avvikle ferieturer for barn.

Arbeidstilsynet viser til at det for vakt- og overvåkningsaktiviteter, som for eksempel politiets livvakt- og eskortetjeneste eller mer ordinære vakttjenester som for eksempel private virksomheters overvåkning av datasystemer, vil være behov for å kunne fravike kravet til daglig og ukentlig arbeidsfri.

Petroleumstilsynet mener at myndighetene må gis mulighet til å dispensere fra kravet til daglig og ukentlig arbeidsfri innenfor bygge- og anleggsvirksomheten. De viser til at de nye reglene ikke gjør det mulig å videreføre arbeidstidsordninger som har vært praktisert i flere år. Det vises særlig til situasjoner der det er inngått tariffavtale etter § 10-12 fjerde ledd, men hvor enkelte virksomheter ikke kan inngå i samme arbeidstidsordning fordi de ansatte ikke er tilsluttet fagforening med innstillingsrett. På grunn av den gjensidige avhengighet det er mellom virksomhetenes aktivitet på samme anlegg, mener Petroleumstilsynet at det er uheldig at disse ikke kan omfattes av de samme ordninger og fremholder at dette også kan ha sikkerhetsmessige konsekvenser.

2.5.6 Departementets vurderinger og forslag

2.5.6.1 Generelle vurderinger

Departementet viser til at ny arbeidsmiljølov innebærer en innstramning i forhold til tidligere når det gjelder Arbeidstilsynets adgang til å gi dispensasjon blant annet til gjennomsnittsberegning av arbeidstiden. Begrensningene i dispensasjonsadgangen skyldes i hovedsak nødvendige tilpasninger til arbeidstidsdirektivet. Når det nå rapporteres at begrensningene har medført problemer innenfor visse sektorer, er det grunn til å se nærmere på og vurdere hvorvidt de muligheter arbeidstidsdirektivet åpner for, bør benyttes.

En eventuell utvidelse av dispensasjonsadgangen reiser innledningsvis spørsmål om en slik utvidelse skal gjelde uavhengig av partenes kompetanse til å inngå en tilsvarende avtale eller om den eventuelt bør begrenses til de tilfeller partene ikke har slik kompetanse.

Flere av høringsinstansene fremholder at dispensasjonsadgangen ikke bør ha en slik begrensning. Både NAVO og Servicebedriftenes landsforening peker på nødvendigheten av en utvidet dispensasjonsadgang i de tilfeller partene ikke blir enige om en avtale.

Departementet viser til at samtlige arbeidstakerorganisasjoner mener tariffavtalene ivaretar virksomhetenes behov for fleksibilitet og at det derfor ikke er behov for en utvidelse av dispensasjonsadgangen. Departementet er langt på vei enig i dette. Departementet finner imidlertid særlig grunn til å legge vekt på uttalelsene fra Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet, og mener derfor at det er nødvendig med visse endringer.

Hovedformålet med arbeidstidsreguleringen er å sikre at arbeidstakerne har en arbeidstid som ikke påfører dem og deres nærmeste familie unødige helsemessige og sosiale belastninger. Samtidig må arbeidstidsbestemmelsene ta hensyn til at arbeidslivet er mangfoldig, og at det er nødvendig med mange forskjellige arbeidstidsordninger. Adgangen til å inngå avvikende tariffavtaler er et viktig redskap for å ivareta dette. Den gjør det mulig med en noe større fleksibilitet som kan ta hensyn til de mange forskjellige behov som gjør seg gjeldene. I de tilfeller der det ikke kan inngås en slik tariffavtale, mener departementet det kan være grunn til å vurdere en utvidelse av dispensasjonsadgangen. Departementet mener at dersom dispensasjonsadgangen begrenses til tilfeller hvor partene ikke har kompetanse til å inngå avtale om den ordning som ønskes, enten fordi de ansatte ikke er organisert, eller er organisert i en fagforening som ikke har «innstillingsrett», vil motforestillingene til arbeidstakersiden langt på vei være ivaretatt. Departementet foreslår at en slik begrensning presiseres i lovteksten. Etter departementets oppfatning bør dessuten prinsippet om «enighet» som ligger innbakt i avtaleadgangen ivaretas også i forbindelse med en utvidet dispensasjonsadgang. Departementet forutsetter derfor at Arbeidstilsynet ikke gir dispensasjon med mindre den aktuelle arbeidstidsordningen støttes av de ansatte.

Høringsuttalelsene viser at det særlig er tre sektorer hvor det synes å være behov for en utvidet dispensasjonsadgang, og hvor det er en tilsvarende åpning i arbeidstidsdirektivet.

2.5.6.2 Helse- og omsorgssektoren

Helse- og omsorgssektoren dekker mange ulike arbeidsformer og arbeidstidsordninger. Departementet ser at det innenfor dette området vil være behov for ordninger som avviker fra de ordinære reglene. Departementet mener det er viktig at arbeidstidsreglene ikke stenger for å etablere ordninger som er av stor betydning for brukerne av helse- og omsorgstilbud, dersom disse ordningene er forsvarlige for arbeidstakerne og de ønsker å arbeide etter slike ordninger. Dersom for eksempel kravet til 11 timers sammenhengende arbeidsfri innenfor hver 24 timers periode ikke kan fravikes for arbeidstakere som er følge på feriereiser for barn med spesielle behov eller ved leirskoleopphold, vil kravene til økt ressursbruk kunne bli så store at tilbudet avvikles. For arbeidstakere som fungerer som avlastningshjem for personer med særlig behov, bør det også være mulig å ha en person boende hos seg et par dager selv om det innebærer at det ikke er mulig å oppfylle kravet til arbeidsfri i 11 sammenhengende timer.

Videre er det, som både KS og Arbeidstilsynet peker på, en rekke ulike institusjoner med pasienter med særlige behov der det er ønskelig med kontinuitet i behandlingen/omsorgen. Det kan i slike tilfeller være behov for stabilitet på personalsiden, for eksempel ved at samme arbeidstaker er til stede både når pasienten legger seg og står opp. Midlertidig forskrift 24. juni 2005 nr. 686 om arbeidstid i institusjoner som har medleverordninger, gir hjemmel for å gjennomføre slike ordninger. Denne forskriften dekker imidlertid bare noen få tilfeller, og går dessuten svært langt. Fordi det dreier seg om mange ulike situasjoner, er det etter departementets oppfatning mest hensiktsmessig at en utvidelse av adgangen gjøres ved enkeltvedtak og ikke ved forskrift. Departementet antar at Arbeidstilsynets mer konkrete vurdering best vil sikre arbeidstidsordninger som er forsvarlig, men samtidig tilpasset de ulike behov.

Ovennevnte eksempler innebærer en arbeidstid utover 13 timer. Med mindre fagforening med innstillingsrett inngår tariffavtale som åpner for dette, vil det være påkrevet med dispensasjon. Departementet antar at arbeidstakerne i mange tilfeller vil være organisert i forbund som er tilsluttet fagforening med innstillingsrett slik at det vil være mulig å inngå slik tariffavtale. For at det skal være mulig å etablere/videreføre slike arbeidstidsordninger også i tilfeller hvor arbeidstakerne ikke er medlem i en slik fagforening, foreslår departementet en utvidelse av dispensasjonsadgangen.

Det skal etter departementets forslag ikke være adgang til å gå utover rammene for den alminnelige arbeidstiden slik den er angitt i § 10-4, men gi en mulighet til å tillate at arbeidstiden konsentreres mer i enkelte perioder innenfor den ukentlige rammen som følger av § 10-5 tredje ledd. Departementet mener at en slik mulighet til å etablere lange arbeidsdager bør begrenses til de tilfeller der arbeidet helt eller delvis er av passiv karakter. For eksempel arbeid ved institusjoner eller ferieturer med klienter som muliggjør søvn og rolige perioder. Der arbeidet ikke er av passiv karakter er departementet således av den oppfatning at Arbeidstilsynet ikke skal ha hjemmel til å gi dispensasjon.

Ettersom det dreier seg om svært mange ulike forhold, er det etter departementets oppfatning ikke hensiktsmessig å sette konkrete rammer for Arbeidstilsynets dispensasjonsadgang. Heller ikke i 1977-loven var det fastsatt slike begrensninger. Departementet legger til grunn at det etter omstendighetene kan være behov for å gi tillatelse til å fravike grensen på 13 timer i § 10-5 tredje ledd og kravet til daglig og ukentlig sammenhengende periode med arbeidsfri i § 10-8, og foreslår at dispensasjonshjemmelen avgrenses til dette.

Departementet foreslår en begrenset dispensasjonsadgang i tråd med ovennevnte i § 10-12 sjuende jf. åttende ledd. Departementet forutsetter at Arbeidstilsynet ikke gir dispensasjon med mindre de ansatte ønsker dette.

2.5.6.3 Vakt og overvåkning

Arbeidstidsdirektivet åpner for at det gis dispensasjon for ulike former for vakt- og overvåkningsarbeid. Det er særlig Arbeidstilsynet som har trukket fram behovet for å kunne gi dispensasjon for denne type arbeid. Arbeidstilsynet peker på at det er behov for å kunne tillate arbeidstidsordninger som går utover 13 timer samt fravike kravet til daglige og ukentlige arbeidsfrie perioder. Departementet mener at en forutsetning og begrunnelse også her må være at det dreier seg om passivt arbeid. Når det gjelder politi- og eskortetjeneste som spesielt trekkes fram av Arbeidstilsynet, antar departementet at disse arbeidstakerne i praksis vil være organisert i forbund tilsluttet fagforeninger med innstillingsrett og at det derfor ikke vil være behov for å gi dispensasjon. Departementet er ikke enig med Arbeidstilsynet som i sin høringsuttalelse fremholder at det også bør være anledning til å gi dispensasjon i tilfeller der partene har kompetanse, men hvor det ikke oppnås enighet om en slik avtale, se departementets generelle vurderinger under punkt 2.6.5.1 og lovforslaget § 10-12 åttende ledd hvor det stilles som vilkår for dispensasjon at partene ikke har kompetanse til å avtale tilsvarende ordning.

Vakt- og overvåkningsarbeid vil ofte inneholde lange passive perioder, og departementet mener derfor det bør åpnes opp for en begrenset dispensasjonsadgang også i disse tilfellene. Departementet foreslår derfor at Arbeidstilsynet skal ha adgang til å gi dispensasjon for vakt- og overvåkningsarbeid når arbeidet helt eller delvis er av passiv karakter. Departementet forutsetter at Arbeidstilsynet ikke gir dispensasjon med mindre de ansatte ønsker det.

2.5.6.4 Bygge- og anleggsvirksomhet

Den tredje sektoren som peker seg ut er bygge- og anleggsvirksomheten. Arbeidstidsdirektivet åpner for en utvidet dispensasjonsadgang når det er lang avstand mellom arbeidsstedet og arbeidstakers bosted. Departementet legger til grunn at dette alternativet er betegnende for bygge- og anleggsvirksomhet. Behovet for avvikende arbeidstidsordninger i denne sektoren vil nettopp være begrunnet i at lang avstand mellom arbeidssted og bosted gjør det ønskelig å for eksempel spare den ukentlige arbeidsfrie perioden til et lengre tidsrom hvor friperioden kan benyttes i eget hjem og sammen med familien.

Departementet ser de behov næringen og tilsynene peker på, og at det kan være nødvendig med en noe utvidet dispensasjonsadgang for å sikre en helhetlig regulering av arbeidstidsordningene på samme arbeidsplass. Departementet viser til den gjensidige avhengighet det er mellom virksomhetenes aktivitet på samme anlegg, og har særlig merket seg at Petroleumstilsynet fremholder at det kan ha sikkerhetsmessige konsekvenser at arbeidstakerne opererer med ulike arbeidstidsordninger. Departementet vil på denne bakgrunn foreslå en forsiktig utvidelse av dispensasjonsadgangen. Fordi det er tale om å praktisere de arbeidstidsordninger fagforeninger allerede har akseptert, mener departementet at betenkelighetene med dette er begrenset. Ettersom en dispensasjonsadgang ikke vil ha med alle elementene som nødvendigvis er en del av forhandlingsgrunnlaget i en tilsvarende tariffavtale, for eksempel bestemmelser om kompensasjon, bør det også her være en forutsetning for dispensasjon at arbeidstidsordningen støttes av de ansatte. Arbeidstilsynet/Petroleumstilsynet må på vanlig måte vurdere om arbeidstidsordningen det søkes om er forsvarlig ut fra en helse- miljø- og sikkerhetsvurdering og departementet forutsetter at dispensasjon ikke gis med mindre det har sikkerhetsmessig betydning å legge til rette for en «helhetlig arbeidstidsregulering» på arbeidsplassen.

Norsk industri mener at det bør innføres en generell adgang til å gi dispensasjon fra arbeidstidsbestemmelsene i disse tilfellene, i samme utstrekning som fagforening med innstillingsrett har adgang til å avtale etter § 10-12 fjerde ledd. Departementet er ikke enig i at det er behov for en slik generell dispensasjonsadgang. Vi viser til at dette dreier seg om aktivt arbeid, og det er derfor ikke ønskelig å åpne opp for arbeidsdager utover 13 timer. Departementet kan heller ikke se at det er behov for å gå utover den ramme som tilsynene ellers har til å tillate gjennomsnittsberegning av arbeidstiden med inntil 48 timer i uken beregnet over en periode på 8 uker.

Slik departementet ser det, er problemet ved disse ordningene ikke lange arbeidsdager, men at skiftordningene er lagt slik opp at de ikke sikrer kravet til 11 timers sammenhengende arbeidsfri i løpet av 24 timer og 35 timer i løpet av en periode på sju dager. Det er således først og fremst behov for å kunne gi dispensasjon fra § 10-8 om daglig og ukentlig arbeidsfri.

Departementet legger til grunn at det i noen tilfeller også kan være behov for å kunne gi dispensasjon fra forbudet mot å arbeide på søndager, samt til å fastsette en annen fordeling av fridøgnene enn hva som følger av § 10-8 fjerde ledd. Departementet viser til at fagforening med innstillingsrett har en generell adgang til å avtale arbeidstidsordninger uavhengig av forbudet mot søndagsarbeid.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å ta inn i § 10-12 sjette ledd en hjemmel for å gi dispensasjon fra kravene til daglig og ukentlig hvile, samt forbudet mot søndagsarbeid, i ovennevnte tilfeller. Dispensasjon kan ikke gis dersom partene har kompetanse til å etablere den aktuelle ordning ved tariffavtale, se departementets generelle vurderinger under punkt 2.6.5.1 og lovforslaget § 10-12 åttende ledd. Departementet forutsetter at Arbeidstilsynet/Petroleumstilsynet ikke gir dispensasjon med mindre de ansatte ønsker dette. Departementet forutsetter videre at en dispensasjon innenfor bygge- og anleggssektoren bare skal gis dersom dette har sikkerhetsmessig betydning.

2.6 Mindre tilpasninger og justeringer i §§ 10-5 og 10-6

2.6.1 § 10-5 Gjennomsnittsberegning

I § 10-5 første til tredje ledd refereres det til «i løpet av 24 timer eller 48/54 timer i løpet av sju dager». I høringsbrevet viser departementet til at bestemmelsene skal forstås slik at både den daglige og den ukentlige begrensningen skal gjelde. Det foreslås derfor at «eller» erstattes med «og» i § 10-5 første, andre og tredje ledd. Departementet viser til at høringsinstansene ikke har hatt noen innvendinger til forslaget, og foreslår endringer i tråd med dette.

Paragraf 10-5 andre ledd fastsetter at den «samlede arbeidstiden» ikke må overstige 10 timer i løpet av 24 timer. I høringsbrevet foreslås det at begrensningen til 10 timer i løpet av 24 timer bare skal gjelde for den «alminnelige arbeidstiden» idet § 10-6 åttende ledd åpner for at overtid, på samme måte som tidligere, kan komme i tillegg til de 10 timene. Departementet viser til at høringsinstansene ikke har hatt noen innvendinger til forslaget, og foreslår endringer i tråd med dette.

Paragraf 10-5 tredje ledd begrenser Arbeidstilsynets adgang til å gi tillatelse til å gjennomsnittsberegne den alminnelige arbeidstiden til 48 timer i løpet av sju dager, beregnet over en periode på 8 uker. Begrensningen til 48 timer i gjennomsnitt er nødvendig for å overholde arbeidstidsdirektivets krav om at arbeidstiden ikke må overstige 48 timer i gjennomsnitt innenfor en nærmere fastsatt periode. Tilsvarende begrensning følger ikke av § 10-5 andre ledd når det gjelder partenes adgang til å inngå tariffavtale om gjennomsnittsberegning. I høringsbrevet vises det til at dette ikke har vært tilsiktet, og for så vidt det også arbeides overtid følger en slik begrensning av overtidsbestemmelsen i § 10-6 åttende ledd. I høringsbrevet foreslås det å presisere en tilsvarende begrensning til 48 timer i løpet av sju dager beregnet over en periode på 8 uker, også i § 10-5 andre ledd. Departementet viser til at høringsinstansene ikke har hatt noen innvendinger til forslaget, og foreslår endringer i tråd med dette.

En begrensning til 48 timer i løpet av en periode på 8 uker i § 10-5 andre ledd vil komme i tillegg til begrensningen om at lengre arbeidstid enn fastsatt i § 10-4 (alminnelig arbeidstid) ikke skal kunne benyttes i mer enn 6 uker i sammenheng. I høringsbrevet vises det til at begrensningen til 6 uker er overflødig ved siden av begrensningen til 48 timer i løpet av en periode på 8 uker, og gjør dessuten bestemmelsen unødig komplisert å lese. Det foreslås derfor å fjerne begrensningen til 6 uker. Departementet viser til at høringsinstansene ikke har hatt noen innvendinger til forslaget, og foreslår endringer i tråd med dette.

2.6.2 § 10-6 Overtid

Paragraf 10-6 femte ledd fastsetter at arbeidsgiver og arbeidstakers tillitsvalgte i virksomheter som er bundet av tariffavtale, «for et tidsrom på inntil 12 uker» kan avtale overtidsarbeid utover de ordinære rammene i fjerde ledd. På bakgrunn av at bestemmelsen også har en begrensning til 48 timer i løpet av en 8 ukers periode, foreslås det i høringsbrevet å fjerne begrensningen på 12 uker i § 10-6 femte ledd. Departementet viser til at høringsinstansene ikke har hatt noen innvendinger til forslaget, og foreslår endringer i tråd med dette.