5 Høringsbrevets forslag

I høringsbrevet har departementet bl.a. anført følgende:

Norge har deltatt lenge i det internasjonale jernbanesamarbeidet innenfor OTIF. Forhandlingene for å oppnå enighet om den Protokoll som nå foreligger har tatt lang tid. Samferdselsdepartementet mener at endringene er et viktig bidrag for å få gjennomført de strukturelle og materielle endringene som jernbanen har vært igjennom de senere årene, også utenfor EU/EØS-området. Det var bred enighet på generalforsamlingen om endringene.

De enhetlige rettsregler for avtale om internasjonal transport av reisende på jernbane (CIV), og de enhetlige rettsregler for avtale om internasjonal transport av gods på jernbane (CIM), er i hovedsak en videreføring av dagens bestemmelser. Imidlertid er bl.a. befordringsplikten avskaffet i CIV og CIM, og gir derved partene større muligheter å gjøre avtaler om vilkår, og oppjustering av erstatningsbeløpene ved død eller skade fra 70 000 SDR til 175 000 SDR.

CIV, artikkel 30, § 2, jf. de enhetlige rettsregler for bruk av infrastruktur i internasjonal jernbanetrafikk (CUI), artikkel 14 § 2, omhandler disse erstatningsreglene om form og beløp på skadeserstatning ved død eller personskade. Av artiklene fremgår det at det erstatningsbeløp som skal ytes i henhold til § 1 (kapitalbeløp eller evt. livrente), fastsettes etter nasjonal rett. For anvendelse av De enhetlige rettsregler er det imidlertid fastsatt et maksimumsbeløp på 175 000 SDR som kapitalbeløp eller som årlig livrente tilsvarende dette beløp for hver person, i tilfelle nasjonal rett fastsetter ett lavere maksimumsbeløp.

Samferdselsdepartementet legger følgende tolkning av bestemmelsen til grunn: Det beløp som er nevnt er ikke en maksimumsgrense, men en minimumsgrense. Dersom nasjonal rett ikke fastsetter noen beløpsgrense for skadeerstatningen eller maksimumsgrensen fastsatt i nasjonal rett overstiger beløpet fastsatt i de enhetlige rettsregler, får denne bestemmelsen overhodet ingen anvendelse. Dersom nasjonal rett derimot fastsetter en maksimumsgrense som er lavere enn det angitte antall regneenheter for kapitalbeløpet, blir dette beløpet tilsvarende forhøyet i henhold til nevnte rettsregler. I Norge er det ikke fastsatt slike grenser og bestemmelsen vil derfor etter Samferdselsdepartementet oppfatning ikke komme til anvendelse.

De enhetlige rettsregler for avtale om bruk av infrastruktur i internasjonal jernbanetrafikk (CUI - Bilag E til overenskomsten) inneholder bestemmelser som skiller seg fra dagens ordning i Norge.

Gjeldende sportilgangsavtale i Norge bygger på et uaktsomhetsansvar for Jernbaneverket, som er den eneste infrastrukturforvalteren i Norge i dag, og et noe strengere ansvar for operatørene. Gjennom ovennevnte vedlegg vil et tilnærmet objektivt ansvar innføres for både transportører i internasjonal trafikk som trafikkerer det nasjonale jernbanenett og for infrastrukturforvaltere, herunder Jernbaneverket (staten). Dette kan innebære større netto utbetalinger for staten enn det som er dagens ordning. Som nevnt gjelder CUI kun internasjonal trafikk, og den internasjonale trafikken i Norge er i dag (2002) 2,85 % av totalt antall personkilometer, og 37,28 % for gods i internasjonal trafikk i tonnkilometer. (Malmtrafikken på Ofotbanen bidrar sterkt til den høye prosentandelen).

Det vil senere bli vurdert om det bør innføres de samme erstatningsregler i nasjonal og internasjonal jernbanetrafikk. Dette bør også ses i forhold til bestemmelser om kjøreveisavgifter m.v., og må i tilfelle vurderes uavhengig av ratifiseringsarbeidet.

Utvidelse av OTIFs ansvarsområde så som harmonisering av tekniske standarder og tekniske godkjenningsordninger, herunder interoperabilitetskrav, vil være med på å utvikle jernbanen og derved på sikt kunne lette jernbanetrafikken over landegrensene, og overføre mer trafikk fra veg til jernbane innenfor hele OTIFs geografiske område. Det samme gjelder felles bestemmelser om avtale om bruk av vogner.

Endringer av beregningsgrunnlaget for medlemskontingenten til OTIF innebærer at Norges del av årsavgiften blir noe mindre enn etter dagens ordning. De økonomiske og administrative konsekvensene vil i hovedsak berøre Statens jernbanetilsyn og Jernbaneverket.

Bilag F og G vil kunne pålegge Statens jernbanetilsyn ytterligere oppgaver. Krav til tekniske godkjenningsordninger og krav til registre vil imidlertid i stor grad bygge på bestemmelser som er eller vil bli fastsatt i h.h.t. EØS-avtalen og samordnes med COTIFs bestemmelser for land utenfor dette området. Disse bestemmelser antas derfor å ha begrensede administrative og økonomiske konsekvenser for Statens jernbanetilsyn.

For Jernbaneverkets del (staten) vil de nye bestemmelsene i bilag E om sportilgang innebære at det vil være nødvendig å utarbeide to sportilgangsavtaler, en for nasjonal transport og en for internasjonal transport. Dette anses imidlertid ikke å innebære merarbeid av særlig betydning for Jernbaneverket.

Ansvarsforholdene i bilag E som i stor grad likestiller operatør og infrastrukturforvalter vil kunne øke statens kostnader noe. Dette objektive ansvaret kan også slå ut i Jernbaneverkets (statens favør) ved f.eks. avsporing hvor skadene på infrastruktur kan være omfattende. Erstatningsansvar for forsinkelse og driftsavbrudd kan medføre større erstatningsutbetalinger for staten enn i dag, da »indirekte tap» knyttet til f.eks. alternativ transport sjelden vil kunne påberopes av Jernbaneverket. Dette må imidlertid også ses i forhold til hvordan kontraksytelsene er beskrevet for øvrig. Dette er imidlertid forhold som må ses i forbindelse med fremtidige nasjonale ordninger og blir derfor ikke nærmere drøftet i denne sammenhengen.

Vedrørende antall erstatningssaker vil disse kunne forventes å øke når ansvarsgrunnlaget utvides. Samtidig vil selve saksbehandlingen kunne bli noe enklere fordi spørsmålet om culpa ikke lenger vil måtte drøftes.

Samlet sett ser det ikke ut til at de økonomiske og administrative konsekvensene for det offentlige vil være av særlig omfang.

Samferdselsdepartementet mener at Protokollen om den endrede overenskomsten er akseptabel for Norge slik den foreligger, og anbefaler at Norge ratifiserer Protokoll av 3. juni 1999 om endring av Overenskomst om internasjonal jernbanetrafikk (COTIF) av 9. mai 1980 (Protokoll 1999) i sin helhet.

5.1 Høringsinstansenes syn

Statens jernbanetilsyn (SJT) stiller seg positiv til forslaget, og uttaler videre:

«Det er etter vår oppfatning svært viktig at det fra norsk side arbeides for at arbeidet i OTIF blir sett i sammenheng med det arbeidet som gjøres i forhold til interoperabilitet i regi av EU-kommisjonen.

Statens jernbanetilsyn tar departementets syn på at de forventede økonomiske og administrative konsekvensene for tilsynet i forbindelse med forslaget vil bli begrenset til etterretning. Vi legger til grunn at det kan foretas en fornyet vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene dersom forutsetningene endrer seg.»

Forbrukerombudet påpeker at det fra et forbrukerståsted er viktig at det arbeides for å innføre likelydende regler internasjonalt for internasjonal jernbanetrafikk, bl.a. for å sikre forbrukernes forutberegnelighet ved bruk av jernbane over landegrensene. Videre uttaler Forbrukerombudet bl.a. følgende:

«Sett fra et forbrukerståsted er det selvfølgelig svært positivt at det legges opp til et såpass strengt ansvarsgrunnlag som et tilnærmet objektivt ansvar mellom transportører, infrastrukturforvalter og de reisende.

Jeg finner også grunn til å påpeke at det etter mitt syn er meget positivt at samme ansvarsgrunnlag skal gjelde både for transportører og for infrastrukturforvaltere.»

Videre anfører Forbrukerombudet at OTIF på enkelte punkter legger opp til løsninger som er mindre forbrukervennlige enn det som følger av nasjonal lovgivning og av NSBs gjeldende transportvilkår. Dette gjelder blant annet transportørenes ansvar overfor passasjerene ved forsinkelser. Forbrukerombudet uttaler i den forbindelse følgende:

«Jeg ber om at departementet ivaretar forbrukernes rettigheter på disse punktene både nasjonalt og så langt det er mulig også internasjonalt.»

NSB AS ser det som positivt at OTIF har fått utvidet sitt ansvarsområde til også å omfatte harmonisering av tekniske standarder og utarbeidelse av regler for avtaler om bruk av infrastruktur i internasjonal trafikk. NSB uttaler videre:

«Endringene i COTIF er etter vår menig viktige og nødvendige for å styrke jernbanens konkurranse kraft i forhold til andre transportmidler. Dette gjelder særlig innføringen av et ansvar uten hensyn til skyld mellom trafikkutøver og infrastrukturforvalter.»

CargoNet ASuttaler følgende:

«CargoNet AS er positive til de endringer som gjøres, og håper at disse vil medvirke til en normalisering av jernbanevirksomhet i forhold til andre bransjer. Harmonisering av regler og standarder er meget viktige forutsetninger i så måte.»

Jernbaneverket uttaler bl.a. følgende:

«Jernbaneverket ser implementeringen av COTIF 1999 som et viktig skritt i retning av å få et mer fungerende internasjonalt marked for jernbanetransport.»

Videre peker Jernbaneverket på problemstillinger knyttet til det å ha to forskjellige ansvarsgrunnlag for nasjonal og internasjonal transport. For øvrig viser Jernbaneverket i sine kommentarer bl.a. til den sportilgangsavtale som er inngått mellom Jernbaneverket og operatørene og som omfatter nasjonal jernbanetransport.

Justisdepartementet (JD) støtter forslaget om at overenskomst om internasjonal jernbanetrafikk gjennomføres i norsk lov gjennom inkorporasjon. Imidlertid anbefaler JD at det ikke gis en ny lov, men at man i stedet gir en endringslov til den eksisterende loven, da det dreier seg om en endringsprotokoll til den opprinnelige overenskomsten, og ikke en ny konvensjon, og at forslag til ny lov bygger på loven fra 1984. JD påpeker videre bl.a. følgende i forbindelse med oppramsingen i § 1 i lovutkastet i høringsnotatet vedrørende artikkel 6 i overenskomsten:

«Det er etter det vi kan se, ikke redegjort nærmere for hvorfor artikkel 6 bokstav h er utelatt. Det bør uansett redegjøres nærmere for innholdet i artikkel 6 bokstav h i proposisjonen med særlig fokus på om det at organisasjonen kan utarbeide »andre enhetlige rettsordninger», og at disse etter artikkel 6 § 1 bokstav h skal regulere internasjonal jernbanetrafikk m.v., kan innebære at det overføres myndighet til å gi regler som vil være bindende for norske rettssubjekter til Organisasjonen. I så fall reises spørsmål av konstitusjonell art knyttet til overføring av lovgivningsmyndighet.»

Videre viser JD til erstatningsbestemmelsene i CIV, artikkel 30 § 2, og CUI artikkel 14 § 2, og uttaler at:

«Siden ordlyden i den norske oversettelsen er noe motstridende, ber vi om at departementet i proposisjonen gjør nærmere rede for hvordan dette er å forstå.»

Videre har JD en del kommentarer av lovteknisk karakter, og som det stort sett er tatt hensyn til.

5.2 Departementets vurderinger

Norge har deltatt lenge i det internasjonale jernbanesamarbeidet innenfor OTIF. Forhandlingene for å oppnå enighet om den protokoll som nå foreligger pågikk i flere år. Departementet mener at endringene er et viktig bidrag for å få gjennomført de strukturelle og materielle endringene som jernbanen har vært gjennom de senere årene, også utenfor EU/EØS-området. Det var bred enighet på generalforsamlingen om endringene.

Departementet foreslår at det utarbeides en ny lov som erstatter de to gjeldende lovene. Begrunnelsen for denne løsningen er at det foreslås endringer i teksten i hver enkelt paragraf, også i lovens tittel, samt at nye bestemmelser er kommet til. Videre er også Stortingets samtykke til ratifikasjon foreslått tatt inn i loven. Dette medfører at antall lover reduseres fra to til en.

Når det gjelder spørsmålet om overføring av lovgivningsmyndighet til Organisasjonen, jf. overenskomsten artikkel 6 § 1 bokstav h som ikke er foreslått tatt inn i lovteksten, mener departementet at så lenge man ikke er kjent med hva eventuelt disse vil kunne inneholde, kan bokstav h ikke tas inn i lovutkastet. Sentrale endringer i overenskomsten som utarbeides av Organisasjonen skal behandles av Generalforsamlingen, og må etter departementets oppfatning innarbeides i norsk lov eller eventuelt vurderes å ta forbehold om. I begge tilfeller må slike endringer etter det departementet forstår legges frem for Stortinget. Departementet legger til grunn at den ordning som det er lagt opp til i lovutkastet ikke innebærer overføring av lovgivningsmyndighet, da eventuelt nye regler som utarbeides i henhold til bokstav h da må skje ved lovendring. Det er som nevnt ovenfor også mulighet til å reservere seg for et helt vedlegg.

De enhetlige rettsregler for avtale om internasjonal transport av reisende på jernbane (CIV), og de enhetlige rettsregler for avtale om internasjonal transport av gods på jernbane (CIM), er i hovedsak en videreføring av dagens bestemmelser. Imidlertid er bl.a. befordringsplikten avskaffet i CIV og CIM, og dette gir derved partene større muligheter til å gjøre avtaler om vilkår. Videre er det gjort en oppjustering av erstatningsbeløpene ved død og skade fra 70 000 SDR til 175 000 SDR.

CIV, artikkel 30, § 2, jf. de enhetlige rettsregler for bruk av infrastruktur i internasjonal jernbanetrafikk (CUI), artikkel 14 § 2, omhandler disse erstatningsreglene om form og beløp på skadeerstatning ved død eller personskade. Av artiklene fremgår det at det erstatningsbeløp som skal ytes i henhold til § 1 (kapitalbeløp eller evt. livrente), fastsettes etter nasjonal rett. Videre heter det: «For anvendelse av De enhetlige rettsregler er det imidlertid fastsatt et maksimumsbeløp på 175 000 regneenheter som kapitalbeløp eller som årlig livrente tilsvarende dette kapitalbeløpet for hver reisende, i tilfelle nasjonal rett fastsetter et lavere maksimumsbeløp.» Departementet legger følgende tolkning av bestemmelsen til grunn: Det beløp som er nevnt er ikke en maksimumsgrense, men en minimumsgrense. Dersom nasjonal rett ikke fastsetter noen beløpsgrense for skadeerstatningen eller maksimumsgrensen fastsatt i nasjonal rett overstiger beløpet fastsatt i de enhetlige rettsregler, får denne bestemmelsen overhodet ingen anvendelse. Dersom nasjonal rett derimot fastsetter en maksimumsgrense som er lavere enn det angitte antall regneenheter for kapitalbeløpet, blir dette beløpet tilsvarende forhøyet i henhold til nevnte rettsregler. I Norge er det ikke fastsatt slike grenser og bestemmelsen vil derfor ikke komme til anvendelse. Departementet har for ordens skyld også bedt om en uttalelese fra OTIF i denne saken. OTIF har uttalt følgende:

«The upper limit of 175,000 SDR, which actually is the minimum amount regarding a limit, will only be applicable in Member States the national law of which provides for maximum limits of compensatory damages of less than that amount.»

De enhetlige rettsregler for avtale om bruk av infrastruktur i internasjonal jernbanetrafikk (CUI - Bilag E til overenskomsten) inneholder bestemmelser som skiller seg fra det som gjelder for nasjonal transport i Norge. Jernbaneverket, som infrastrukturforvalter skal inngå en såkalt sportilgangsavtale med operatørene, hvilket innebærer at det jernbaneforetak som tildeles jernbaneinfrastrukturkapasitet på det nasjonale jernbanenettet skal inngå de nødvendige administrative, tekniske og finansielle avtaler med infrastrukturforvalteren for den jernbaneinfrastruktur som skal brukes, jf. § 8-1 i forskrift 5. februar 2003 om fordeling av jernbaneinfrastrukturkapasitet og innkreving av avgifter for bruk av det nasjonale jernbanenettet (fordelingsforskriften).

Gjeldende sportilgangsavtale i Norge bygger på et uaktsomhetsansvar for Jernbaneverket, og et noe strengere ansvar for operatørene. Gjennom ovennevnte vedlegg vil et tilnærmet objektivt ansvar innføres for både transportører i internasjonal trafikk som trafikkerer det nasjonale jernbanenett og for infrastrukturforvaltere, herunder Jernbaneverket (staten). Dette kan innebære større netto utbetalinger for staten enn det som er dagens ordning. Som nevnt gjelder CUI kun internasjonal trafikk, og den internasjonale trafikken i Norge er i dag (2002) 2,85 % av totalt antall personkilometer, og 37,28 % for gods i internasjonal trafikk i tonnkilometer. (Malmtrafikken på Ofotbanen bidrar sterkt til den høye prosentandelen).

Det kan på sikt være hensiktsmessig å vurdere nærmere om det bør innføres samme erstatningsregler i nasjonal og internasjonal jernbanetrafikk. Dette er imidlertid en sak som kan ha økonomiske konsekvenser for staten, og bør derfor ses i forhold til beregning av kjøreveisavgifter m.v., og må i tilfelle vurderes uavhengig av ratifiseringen av COTIF.

Utvidelse av OTIFs ansvarsområde til harmonisering av tekniske standarder og tekniske godkjenningsordninger, herunder interoperabilitetskrav, vil være med på å utvikle jernbanen og derved på sikt kunne lette jernbanetrafikken over landegrensene, og overføre mer trafikk fra veg til jernbane innenfor hele OTIFs geografiske område. Det samme gjelder felles bestemmelser om avtale om bruk av vogner.

Samferdselsdepartementet mener at endringene som er gjort i overenskomsten, herunder de nye vedleggene, og som er et ledd i det pågående internasjonale arbeidet for å fremme jernbanetrafikk over landegrensene, er positivt for den videre utviklingen av jernbanen. I denne sammenhengen er det verd å merke seg at EU har søkt om å bli medlem i OTIF, og antas å bli en sterk pådriver i den videre utviklingen av organisasjonen. Det antas at relevante deler av EU/EØS-regleverket vil bli lagt til grunn for den videre utviklingen av OTIF, og på sikt bli innarbeidet i COTIF, slik at også land utenfor EU/EØS-området vil få de samme bestemmelsene.

Samferdselsdepartementet mener at Protokollen om den endrede overenskomsten er akseptabel for Norge slik den foreligger, og anbefaler at Norge ratifiserer Protokoll av 3. juni 1999 om endring av Overenskomst om internasjonal jernbanetrafikk (COTIF) av 9. mai 1980 (Protokoll 1999) i sin helhet.

Som nevnt foreslår Samferdselsdepartementet samtidig å innarbeide Stortingets samtykke til ratifikasjon i lovutkastets sluttbestemmelse istedenfor å utarbeide en egen lov om ratifikasjon som ble gjort i 1984, noe som medfører at det kun blir en lov på området.

Overenskomsten i engelsk versjon, og i norsk oversettelse vedlegges proposisjonen.