2 Generelle merknader til forslagene til lovendringer

2.1 § 6 - tillatelser til arbeid og opphold

2.1.1 Adgang til å fremme søknad fra riket

Et av de tiltak statssekretærgruppen anbefalte var en utvidelse, i forhold til dagens regler, av adgangen til å fremme søknad fra Norge om arbeidstillatelse som spesialist. Formålet med tiltaket er å gjøre regelverket mer fleksibelt og derved lette rekrutteringen av arbeidstakere. Det er også forventet at tiltaket, i kombinasjon med andre tiltak, kan redusere tiden det tar fra en arbeidskontrakt er inngått til utlendingen er i arbeid.

§ 6 fjerde ledd lyder i dag:

«Første gangs arbeidstillatelse og oppholdstillatelse må være gitt før innreise. Ved forskrift fastsatt av Kongen kan det gjøres unntak for utlending som har særlig tilknytning til riket eller når det foreligger særlige rimelighetsgrunner. Kongen kan også gi forskrift om fremgangsmåten ved søknad».

I utlendingsforskriften er det gjort en rekke unntak fra bestemmelsen om at første gangs arbeidstillatelse og oppholdstillatelse må være gitt før innreise. Ingen av unntakene omfatter utlending som ønsker å arbeide som spesialist.

I høringsbrev av 23.03.2001 foreslo departementet at § 6 fjerde ledd annet punktum endres slik at det for arbeidstillatelse ikke lenger er noe vilkår for unntak i forskriften at utlendingen har særlig tilknytning til riket eller at det foreligger særlige rimelighetsgrunner. Det ble ikke foreslått noen endring hva gjelder oppholdstillatelse.

Høringsinstansenes syn:

Generelt til de foreslåtte endringene i § 6

Oslo politidistrikt, Kripos, Gudbrandsdal politidistriktog Næringslivets Hovedorganisasjon sier seg generelt enige i de foreslåtte endringene i § 6.

Det samme gjør MiRA-senteret, som uttaler at forslagene bør være et første skritt på veien mot en liberalisering av vilkårene for å få arbeidstillatelse på grunnlag av et tilbud om arbeid. Senteret anmoder derfor om at statssekretærgruppen arbeider videre med en tillemping av utlendingsloven, slik at den i størst mulig grad likestiller borgere innenfor og utenfor EØS-området i forhold til arbeidssøkeres rettigheter og krav.

En tilsvarende anmodning fremsettes av Oslo biskop.

Videre støtter Tunsberg biskop generelt endringsforslagene vedrørende § 6. Biskopen uttaler at forslagets signaler om en mer positiv vurdering av personer fra land utenfor EØS-området er viktige. Det fremheves samtidig som betenkelig at endringene synes å ha sitt fundament i Norges behov for arbeidskraft og spesialkompetanse. En slik begrunnelse vil gi utlendinger et feilaktig signal om forskjellsbehandling på bakgrunn av hvilken utdanning og hvilke ressurser søkeren kan tilføre det norske samfunn.

Også Antirasistisk Senter støtter forslagene, men uttaler at det håper at søkere fra den tredje verden ikke blir forskjellsbehandlet i praktiseringen av de oppmykningene som foreslås.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndigheter merker seg »at oppmykningen gjøres av hensyn til arbeidsgivere, men ser det som positivt at lengden på saksbehandlingstiden kortes ned der dette er mulig».

Justisdepartementet mener at utkastet til endringer har fått en noe tung formulering. På denne bakgrunn fremmes det et forslag til ny ordlyd.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet forutsetter at Kommunal- og regionaldepartementet følger opp med forskriftsendringer så raskt som mulig, samt at departementet kommer tilbake med forslag som følger opp de deler av statssekretærgruppens rapport som ikke dekkes av de foreslåtte lovendringene.

Barneombudet uttaler at større grad av fleksibilitet støttes av Barneombudet, da forenkling og utvidet adgang til å gjøre individuelle vurderinger kan bidra til at hensynet til familieliv og barn blir mindre skadelidende i enkelte saker.

Til den foreslåtte endringen i § 6 fjerde ledd

Asker og Bærum politidistriktog Advokatforeningen tiltrer forslaget.

Det samme gjør Utenlandsforum, som imidlertid synes forslaget er noe uklart formulert og som derfor fremmer forslag til ny ordlyd.

Videre stiller Juss-Buss seg bak forslaget i høringsbrevet. Organisasjonen legger til grunn at endringen skal gjelde for utlendinger som søker arbeidstillatelse som spesialist, og forstår med dette en søker som er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner, jfr. forskriften § 3 annet ledd bokstav a.

Utlendingsdirektoratetsier seg enig i intensjonene bak forslaget.

Når det gjelder effekten av forslaget uttaler direktoratet:

«... selv om utlendingen søker arbeidstillatelse etter ankomst til Norge, kan han/hun ikke tiltre sin stilling før det foreligger en slik arbeidstillatelse. Adgangen til å søke arbeidstillatelse etter ankomst, må derfor suppleres med en videre adgang til å gi foreløpig arbeidstillatelse dersom den skal ha noen vesentlig effekt.» ... «I kombinasjon med en forskriftsbestemt utvidet adgang for politiet til å innvilge søknader om arbeidstillatelse, vil man i vesentlig grad kunne korte ned på saksbehandlingstiden i de kurante sakene.»

Direktoratet uttaler videre at det må vurderes om utlendingsloven § 27 første ledd bokstav c om bortvisning ved innreise må justeres som følge av den foreslåtte endringen i § 6 fjerde ledd.

Direktoratet gir også uttrykk for at når det gjelder visumpliktige utlendinger, må ulike problemstillinger knyttet til visum og returforutsetninger utredes nærmere i forbindelse med utarbeiding av nye forskriftsbestemmelser.

Utlendingsdirektoratet uttaler videre at det bør gjøres en tilsvarende lovendring når det gjelder oppholdstillatelse, og fremsetter forslag til ordlyd. Det pekes på at de samme fordeler og betenkeligheter som gjelder for arbeidstillatelser, også vil gjelde for oppholdstillatelse. Det vises videre til at departementets forslag avskjærer for eksempel muligheten for å la utdanningssøkende søke etter ankomst. Nettopp i studiesakene har myndighetene fått sterk kritikk for avslag etter forskriften § 10.

Også Mira-senteret ønsker en tilsvarende lovendring når det gjelder oppholdstillatelse.

NOAS og Flyktningerådetgir sin tilslutning til forslaget. Organisasjonene reiser imidlertid spørsmål om hvilke grupper som skal ha anledning til å søke om arbeidstillatelse fra Norge, og argumenterer for at asylsøkere og personer med endelig avslag på asylsøknad må omfattes. Det vises til at bakgrunnen for liberaliseringen er Norges behov for arbeidskraft, og at det da bør være uvesentlig hvordan personene har ankommet Norge. Det hevdes også at en utelatelse av disse gruppene vil innebære en forskjellsbehandling, og medføre usikkerhet i forhold til hvilket grunnlag det skal søkes på.

Kirkerådet og Mellomkirkelig råd understreker at en lemping ikke må få som konsekvens at det blir en tydelig forskjell mellom de mennesker det umiddelbart er bruk for (spesialistene) og de mennesker som ikke i like stor grad etterspørres av det norske arbeidsmarkedet. Videre understrekes det at personer som tidligere har søkt asyl ikke må komme dårligere ut enn andre dersom en asylsøker senere reiser inn for å arbeide.

Også Oslo biskop stiller seg positiv til forslaget i høringsbrevet. Samtidig bes det om en vid fortolkning av begrepet »spesialist».

Rettspolitisk Forening sier seg i utgangspunktet enig i forslaget, men mener at virkningene av det ikke synes tilstrekkelig vurdert. Foreningen mener også at begrepet »særlige rimelighetsgrunner» er uklart og ber om at det i forarbeidene presiseres nærmere hva som ligger i begrepet. Foreningen peker videre på at departementet ikke har drøftet å gi Kongen en generell anledning til å gjøre unntak fra hovedregelen for både arbeidstillatelser og oppholdstillatelser.

Foreningen fremhever videre det den anser som forslagets favorisering av visumfrie borgere i forhold til de visumpliktige, som vil være avhengig av å få innvilget visum før de kan reise inn i landet. I denne forbindelse etterlyses en vurdering av om adgangen etter dagens regler til å utstede visum til søkere som kan søke om arbeids- og oppholdstillatelse fra riket (utlendingsforskriften § 106 andre ledd) også skal gjelde søkere til arbeid som spesialist.

Romerike politidistrikt uttaler at hovedregelen om at første gangs tillatelse må være gitt før innreise, ut fra kontrollhensyn er en meget viktig regel for utlendingsmyndighetene. Bestemmelsen innebærer at alle forhold rundt utlendingens person og dokumentasjon kan være avklart før vedkommende tillates innreist til Norge. Politidistriktet uttaler videre at lovendringen vil kunne utnyttes av søkere som enten ikke har et reelt arbeidsforhold de skal tiltre eller et arbeidsforhold som ikke kommer inn under vilkårene for tillatelse. På denne bakgrunn fremheves det som viktig at bestemmelsen ikke lempes i for stor grad og at det i eventuelle forskriftsbestemmelser gis klare føringer mht. hvilke saker som skal omfattes og hva som skal kreves av dokumentasjon for å tillate søknad fremmet fra riket.

Departementet bemerker:

Ingen av høringsinstansene går i mot innholdet av forslaget i høringsbrevet.

Til uttalelsen fra Juss-Buss og fra Oslo biskop vedrørende fortolkning av begrepet »spesialist» bemerkes at lovhjemmelen som ble foreslått i høringsbrevet gjelder søkere av arbeidstillatelse generelt, ikke bare utlending som er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner. På bakgrunn av innspill fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet foreslår imidlertid departementet at det fremgår allerede av lovteksten at utlending med adgang til å oppholde seg i riket i tre måneder eller mer, kan søke fra riket om arbeidstillatelse som spesialist (se nærmere om dette nedenfor). En asylsøker vil normalt ikke fylle disse vilkårene for å kunne søke fra riket. Det foreslås imidlertid at det skal fremgå særskilt av bestemmelsen at adgang til å søke fra riket som spesialist, ikke skal gjelde utlending som oppholder seg i riket i forbindelse med søknad om asyl, eller i påvente av utreise etter avslag på asylsøknad. Begrepet »spesialist» defineres i de spesielle merknadene til lovforslaget, se pkt. 4. Når det gjelder utlending som søker om arbeidstillatelse på annet grunnlag enn som spesialist, vil departementet vurdere nærmere hvilke grupper som eventuelt skal gis rett til å søke fra Norge og komme tilbake til dette i forbindelse med arbeidet med forskriftsendringer.

Til den generelle uttalelsen fra MiRA-senteret og Oslo biskop og uttalelsen fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet bemerkes at departementet vil arbeide videre med tiltak for oppmyking og forenkling av utlendingslovgivningen, herunder de tiltak som ble anbefalt av statssekretærgruppen og som ikke dekkes av de foreslåtte lovendringene.

Utlendingsdirektoratet og MiRA-senteret ønsker at endringen som er foreslått i høringsbrevet også skal gjelde oppholdstillatelse. Til dette bemerkes at departementet, som ledd i det videre arbeidet med oppmyking og forenkling av regelverket, vil vurdere om det bør gjøres en slik lovendring.

Når det gjelder uttalelsen fra Tunsberg biskop og Kirkerådet og Mellomkirkelig råd om forskjellsbehandling mellom spesialister og personer som ikke i like stor grad etterspørres på arbeidsmarkedet, vises det til bemerkningene ovenfor.

Til uttalelsen fra NOAS og Flyktningerådet bemerkes at også dette er spørsmål departementet vil komme tilbake til i forbindelse med arbeidet med utforming av forskriftsbestemmelser med hjemmel i den foreslåtte lovbestemmelsen.

Til uttalelsen fra Utlendingsdirektoratet vedrørende effekten av forslaget bemerkes at en lemping av vilkårene for foreløpig arbeidstillatelse er et av de tiltak departementet arbeider med. Departementet vil også vurdere en forskriftsbestemt utvidet adgang for politiet til å innvilge søknader om arbeidstillatelse. Det vises for øvrig til punkt 2.1.2.1 nedenfor. Til uttalelsen vedrørende utlendingsloven § 27 første ledd bokstav c bemerkes at det er departementets vurdering at utlendinger som etter § 6 fjerde ledd og forskriftsbestemmelser gitt i medhold av denne har rett til å søke fra riket, ikke kan bortvises med hjemmel i § 27 første ledd bokstav c.

Både Utlendingsdirektoratet og Rettspolitisk Forening er opptatt av konsekvensene av lovendringsforslaget i forhold til visumpliktige borgere. Departementet er enig med direktoratet i at ulike problemstillinger knyttet til visum og returvilkår må utredes nærmere i forbindelse med utarbeiding av nye forskriftsbestemmelser. Til uttalelsen fra Rettspolitisk Forening bemerkes videre at departementet for tiden arbeider med et forslag om innføring av et såkalt jobbsøkervisum. En slik ordning vil i stor grad bidra til å utjevne forskjellen mellom visumpliktige og visumfrie utlendinger.

Til Rettspolitisk Forenings uttalelse der det bes om en presisering av hva som ligger i begrepet »særlige rimelighetsgrunner» bemerkes at dette er en formulering som finnes i dagens lovbestemmelse. Det vises derfor til tidligere lovforarbeider.

Til uttalelsen fra Romerike politidistrikt uttales at departementet er enig i at det er viktig at det i forskriften eller i nærmere retningslinjer gis klare føringer mht. hvilke saker som skal omfattes og hva som skal kreves av dokumentasjon for å tillate søknad fremmet fra riket.

Justisdepartementet og Utenlandsforum ønsker en klarere ordlyd. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har, i etterkant av høringsrunden, foreslått at det fremgår av selve lovteksten at utlending med lovlig opphold som hovedregel kan søke fra Norge om arbeidstillatelse som spesialist.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår på denne bakgrunn at ordlyden i § 6 fjerde ledd til sjuende ledd endres til:

«Utlending med adgang til å oppholde seg i riket i tre måneder eller mer, kan søke fra riket om arbeidstillatelse som spesialist. Dette gjelder likevel ikke utlending som oppholder seg i riket i forbindelse med søknad om asyl eller i påvente av utreise etter avslag på asylsøknad.

For utlending som søker om arbeidstillatelse på annet grunnlag enn som spesialist, må første gangs arbeidstillatelse være gitt før innreise.

Kongen kan ved forskrift gjøre unntak fra kravene i fjerde og femte ledd og gi nærmere regler om fremgangsmåten ved søknad om arbeidstillatelse.

Første gangs oppholdstillatelse må være gitt før innreise. Kongen kan ved forskrift gjøre unntak fra dette kravet for utlending som har særlig tilknytning til riket eller når det foreligger særlige rimelighetsgrunner og gi nærmere regler om fremgangsmåten ved søknad om oppholdstillatelse.»

2.1.2 Vedtakskompetanse for politiet og norsk utenriksstasjon

2.1.2.1 Adgang for politiet til å avgjøre søknad om arbeidstillatelse

Med hjemmel i utlendingsloven § 6 gir utlendingsforskriften § 14 Utlendingsdirektoratet myndighet til å gi utlending en foreløpig tillatelse til å tiltre arbeid i påvente av behandling av første gangs søknad om arbeidstillatelse. Den saksbehandling som finner sted før det innvilges en foreløpig tillatelse til å tiltre arbeid, kan være like arbeidskrevende som å realitetsbehandle søknaden. Statssekretærgruppen anbefaler på denne bakgrunn at vilkårene for en foreløpig tillatelse forenkles betraktelig og at avgjørelsesmyndigheten flyttes fra Utlendingsdirektoratet til politiet.

§ 6 femte ledd lyder i dag:

«Vedtak om arbeidstillatelse og oppholdstillatelse treffes av Utlendingsdirektoratet. Kongen kan ved forskrift legge myndighet til å innvilge søknader til politiet.»

Loven åpner m.a.o. for at det kan gis forskriftsbestemmelser som legger myndighet til å innvilge søknader om arbeidstillatelse til politiet. Statssekretærgruppen foreslår at myndighet til å avgjøre søknader skal kunne legges til politiet. At politiet gis myndighet til å avgjøre en søknad betyr at politiet også tar stilling i saker som ikke er opplagte innvilgelsessaker, og kan avslå søknader der vilkårene for å få tillatelse ikke er oppfylt.

I høringsbrevet foreslo departementet at annet punktum endres slik at politiet kan gis myndighet til å avgjøre søknader om arbeidstillatelse.

Det ble ikke foreslått noen endring hva gjelder myndighet for politiet til å innvilge søknader om oppholdstillatelse.

Høringsinstansenes syn:

Næringslivets hovedorganisasjon, Advokatforeningen og Utenlandsforum støtter forslaget i høringsbrevet.

NOAS gir også sin tilslutning til forslaget, men ønsker å understreke at vilkårene for når politiet skal kunne avslå søknader bør være strengere enn når de kan innvilge.

Også Utlendingsdirektoratet støtter departementets forslag om å la politiet få kompetanse til også å avslå søknader om arbeidstillatelse. Direktoratet går ut fra at det vil være klageinstans for politiets avslag, jfr. utlendingsloven § 38.

Videre uttaler direktoratet at tilsvarende kompetanse også bør omfatte søknader om oppholdstillatelse, og fremmer på denne bakgrunn forslag til ny ordlyd. Det vises til at det også blant søknader om oppholdstillatelse vil finnes tilfeller som åpenbart bør avslås.

Oslo biskop anbefaler den foreslåtte ordningen, men er bl.a. opptatt av at kriteriene for hvem som kan defineres som spesialister tolkes raust. Videre anbefales det at ordningen er en prøveordning som evalueres etter for eksempel 3 år.

Stavanger politidistrikt stiller seg også positivt til endringsforslaget. Politidistriktet peker på at forslaget må få konsekvenser for nærmere angitte bestemmelser i utlendingsforskriften. Politidistriktet uttaler videre at politiet burde gis myndighet til å avgjøre også visse kategorier søknader om oppholdstillatelse. Generelt mener politidistriktet at politiet, i alle saker der det i dag har innvilgelsesmyndighet, bør gis avgjørelsesmyndighet.

Politidistriktet ønsker videre at det avklares om politiet skal gis myndighet til å avgjøre søknader om bosettingstillatelse. Endelig fremmes en rekke forslag for så vidt gjelder bestemmelsene i utlendingsloven og utlendingsforskriften om tilbakekall av tillatelser.

Videre er Asker og Bærum politidistrikt positivt til endringsforslaget. Politidistriktet uttaler at det må påregnes at forslaget vil medføre økt arbeidsbelastning for politiet samt behov for at Utlendingsdirektoratet utarbeider klare retningslinjer for vurdering av de enkelte søknader.

Flere andre høringsinstanser er opptatt av politiets ressurssituasjon. Flyktningerådetgir sin tilslutning til at politiet gis myndighet til å avgjøre søknad om foreløpig arbeidstillatelse. Det forutsettes at nødvendige ressurser tilføres politiet.

Tunsberg biskop reiser spørsmål om politiet med sine begrensede ressurser vil være i stand til å gi hver enkelt søker den nødvendige saksbehandling og rettsvern.

Oslo politidistrikt uttaler at dersom politiet skal tillegges kompetanse til å avslå søknader vil det ikke kunne gjøres uten at det skjer til fortrengsel for de oppgaver politiet allerede er tillagt, med mindre det også tilføres politiet nye ressurser. Politidistriktet uttaler videre at det er grunn til å tro at de mindre politidistriktene ikke besitter den samme kompetanse som Oslo politidistrikt, og at dette vil kunne utgjøre et rettssikkerhetsmessig problem.

Også Gudbrandsdal politidistriktuttaler at endringen vil utløse et kompetanse- og ressursbehov hos politiet.

Tønsberg politidistrikt, Troms politidistrikt og Romerike politidistriktuttaler alle at den foreslåtte endringen vil innebære en større belastning for politiet. Romerike politidistrikt understreker på denne bakgrunn behovet for klare retningslinjer. Videre uttales det at det kan bli behov for økt kontroll i forbindelse med søknadene, noe som også vil kreve noe ressurser utover det som brukes i dag.

Landsorganisasjonen i Norge tar i sin høringsuttalelse utgangspunkt i et forslag om innføring av et årlig tak for hvor mange spesialister/fagutdannede som kan innvilges arbeidstillatelse uten en individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering av søknaden, og uttaler at det må foretas en vurdering av hvilke spesialister/fagutdanninger dette skal gjelde for. Organisasjonen uttaler videre at lovendringsforslaget om vedtakskompetanse for politiet må begrenses til arbeidssøkende som omfattes av en slik kvoteordning. Dette fordi politiet ikke har forutsetninger for å foreta en arbeidsmarkedsmessig vurdering av søknader om arbeidstillatelse.

Juss-Buss mener det er uklart om de foreslåtte endringene vedrørende vedtakskompetanse skal gjelde for avgjørelse av søknad om endelig arbeidstillatelse eller om endringene bare skal gjelde for avgjørelse av søknad om foreløpig arbeidstillatelse. På denne bakgrunn foreslås en ny ordlyd som klargjør at endringene gjelder foreløpig arbeidstillatelse. Organisasjonens videre kommentarer bygger på denne forutsetning. Juss-Buss uttaler at man ikke ser særlige ulemper ved å overføre avgjørelsesmyndighet fra Utlendingsdirektoratet til politiet, men etterlyser en nærmere begrunnelse fra departementets side.

Juss-Buss uttaler videre at politiet bør kunne avgjøre alle søknader om foreløpig arbeidstillatelse og at slik tillatelse bør bli enklere og raskere å få.

Kirkerådet og Mellomkirkelig råd er skeptiske til at det åpnes for at avgjørelsesmyndigheten kan overføres politiet.

Departementet bemerker:

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Departementet forslår imidlertid noen mindre endringer av språklig art, og at bestemmelsen gjøres til nytt åttende ledd og får følgende ordlyd:

«Vedtak om arbeidstillatelse og oppholdstillatelse treffes av Utlendingsdirektoratet. Kongen kan ved forskrift gi politiet myndighet til å avgjøre søknad om arbeidstillatelse og innvilge søknad om oppholdstillatelse. Kongen kan ved forskrift gi norsk utenriksstasjon myndighet til å innvilge søknad om arbeidstillatelse».

Til uttalelsen fra Juss-Buss bemerkes at den foreslåtte lovendringen vedrørende vedtakskompetanse gjelder arbeidstillatelse generelt, ikke bare foreløpig arbeidstillatelse. Til uttalelsen om at foreløpig arbeidstillatelse bør bli enklere og raskere å få, bemerkes at departementet deler denne vurdering og at lemping av vilkårene for foreløpig arbeidstillatelse er et av de tiltak departementet arbeider med.

Til uttalelsen fra Landsorganisasjonen i Norge bemerkes at lovendringsforslaget ikke innebærer at det innføres et årlig tak for hvor mange spesialister/fagutdannede som kan innvilges arbeidstillatelse uten individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering. Lovendringsforslaget innebærer at politiets vedtakskompetanse kan utvides. Der utlendingslovgivningen krever at det foretas en individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering, vil dette gjøres av arbeidsmarkedsmyndighetene, ikke politiet.

Departementet arbeider imidlertid med en rekke tiltak med sikte på oppmyking og forenkling av regelverket, i tillegg til de foreslåtte endringene i utlendingsloven § 6. Et av tiltakene er innføring av et tak som nevnt. Innføring av et slikt tak vil kreve endring i utlendingsforskriften. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om den nærmere utforming av en slik ordning i forbindelse med arbeidet med forskriftsendringer.

Til uttalelsen fra Utlendingsdirektoratet vedrørende klageinstans bemerkes at departementet er enig i at det er direktoratet som vil være klageinstans for politiets avslag, jfr. utlendingsloven § 38.

Til uttalelsen fra Oslo biskop bemerkes at den foreslåtte lovhjemmelen gjelder søknad om arbeidstillatelse generelt, ikke bare søknad om arbeidstillatelse for utlending som er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner. Spørsmålet vil reguleres nærmere i utlendingsforskriften. Departementet vil, i forbindelse med arbeidet med utforming av forskriftsbestemmelser med hjemmel i den foreslåtte lovbestemmelsen, komme tilbake til spørsmålet om hvilke typer søknad om arbeidstillatelse politiet skal gis myndighet til å avgjøre.

Når det gjelder forslaget om evaluering etter en tid, vil departementet vurdere dette.

Utlendingsdirektoratet og Stavanger politidistrikt foreslår at politiet også skal få kompetanse til å avgjøre søknader om oppholdstillatelse. Til dette bemerkes at departementet, som ledd i det videre arbeidet med oppmyking og forenkling av regelverket, vil vurdere om det bør gjøres en slik lovendring.

Til uttalelsene fra Stavanger politidistrikt vedrørende tilbakekall samt myndighet for politiet til å avgjøre søknader om bosettingstillatelse, bemerkes at disse forslagene faller utenfor det som er tema for denne lovrevisjonen. De kommenteres derfor ikke i denne omgang.

Flere av høringsinstansene er opptatt av hvilke konsekvenser lovendringsforslaget vil ha for politiets ressurssituasjon. Til dette bemerkes at det vil måtte gis nærmere bestemmelser i utlendingsforskriften om hvilke typer søknad om arbeidstillatelse politiet skal gis myndighet til å avgjøre. Først når dette er på det rene vil en vite hvor stor merbelastningen blir for politiet. Departementet slutter seg videre til uttalelsen fra Asker og Bærum og Romerike politidistrikter om viktigheten av klare retningslinjer for politiets saksbehandling. Klare og utfyllende regler vil være arbeidsbesparende.

Til uttalelsen fra Oslo politidistrikt og Gudbrandsdal politidistrikt vedrørende kompetansebehov bemerkes at et slikt eventuelt problem vil reduseres dersom det utarbeides klare og utfyllende forskriftsbestemmelser og retningslinjer.

Til uttalelsen fra NOAS bemerkes at departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med utarbeiding av forskriftsbestemmelser med hjemmel i den foreslåtte lovbestemmelsen.

2.1.2.2 Adgang for norsk utenriksstasjon til å innvilge søknad om arbeidstillatelse

Statssekretærgruppen har anbefalt at enkelte utenriksstasjoner som en prøveordning kan gis myndighet til å innvilge søknad om arbeidstillatelse som spesialist.

Etter gjeldende regler kan ikke utenriksstasjonene avgjøre søknader om arbeidstillatelse. Utenriksstasjonene har imidlertid befatning med søknader om slik tillatelse, idet søknader skal fremmes gjennom norsk utenriksstasjon når søkeren oppholder seg utenfor riket. Det vil kunne bidra til å redusere saksbehandlingstiden hos utlendingsmyndighetene dersom utenriksstasjonene som mottar søknader i en viss utstrekning også gis kompetanse til å innvilge dem.

I høringsbrevet foreslo departementet at det i § 6 femte ledd ble føyd til en ny bestemmelse om at Kongen ved forskrift kan legge myndighet til å innvilge søknad om arbeidstillatelse til norsk utenriksstasjon.

Høringsinstansenes syn:

Utenriksdepartementet, Næringslivets hovedorganisasjon, Advokatforeningen, NOAS, Juss-Buss og Kirkerådet og Mellomkirkelig råd støtter forslaget i høringsbrevet.

Det samme gjør Utenlandsforum, som videre anser det som viktig at det ikke legges for store bindinger på hvilke utenriksstasjoner som gis anledning til å behandle slike søknader. Forumet ber også om at selskapene gis utvidet anledning til å søke på vegne av sine ansatte.

Oslo biskop anbefaler den foreslåtte ordningen, men er bl.a. opptatt av at kriteriene for hvem som kan defineres som spesialister tolkes raust. Biskopen ser også en fare i at ordningen med vedtak fra utenriksstasjoner kan fungere selektivt når det gjelder hvilke lands borgere som får nyte godt av ordningen. Videre anbefales det at ordningen er en prøveordning som evalueres etter for eksempel 3 år.

Utlendingsdirektoratet støtter også departementets forslag om å åpne for at utenriksstasjoner kan gis myndighet til å innvilge søknader om arbeidstillatelse. Direktoratet uttaler at det i samtaler med Aetat og med representanter for norsk næringsliv har diskutert muligheten for at søknader kan være ferdig forberedt ved innlevering. Dette innebærer at det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på at de alminnelige vilkårene etter forskriften § 2 og de spesielle vilkårene for den enkelte tillatelse (som for eksempel arbeidsmarkedssituasjonen) er vurdert av kompetent myndighet. Dersom utenriksstasjonene i slike tilfeller hadde vedtaksmyndighet, ville dette korte inn saksbehandlingstiden hos myndighetene betraktelig, og søkeren kunne tiltre stillingen i Norge i løpet av kort tid.

Direktoratet går ut fra at det vil være klageinstans for utenriksstasjonenes avslag, jfr. utlendingsloven § 38.

Videre uttaler direktoratet at det også her mener at tilsvarende kompetanse bør omfatte søknader om oppholdstillatelse, som for eksempel en del kategorier utdanningssøkende. Utlendingsdirektoratet fremmer på denne bakgrunn forslag til en ny ordlyd.

Asker og Bærum politidistrikt stiller spørsmål om hvorledes behovet for arbeidskraft er tenkt kontrollert opp mot arbeidsmarkedsetaten.

Landsorganisasjonen i Norge tar i sin høringsuttalelse utgangspunkt i et forslag om innføring av et årlig tak for hvor mange spesialister/fagutdannede som kan innvilges arbeidstillatelse uten en individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering av søknaden, og uttaler at det må foretas en vurdering av hvilke spesialister/fagutdanninger dette skal gjelde for. Organisasjonen uttaler videre at lovendringsforslaget om vedtakskompetanse for utenriksstasjonene må begrenses til arbeidssøkende som omfattes av en slik kvoteordning. Dette fordi utenriksstasjonene ikke har forutsetninger for å foreta en arbeidsmarkedsmessig vurdering av søknader om arbeidstillatelse.

Departementet bemerker:

Forslaget i høringsbrevet opprettholdes. Departementet foreslår imidlertid noen mindre endringer av språklig art i forhold til forslaget i høringsbrevet. Det vises til forslag til ny ordlyd inntatt under pkt 2.1.2.1 ovenfor.

Til uttalelsen fra Landsorganisasjonen i Norge bemerkes at lovendringsforslaget ikke innebærer at det innføres et årlig tak for hvor mange spesialister/fagutdannede som kan innvilges arbeidstillatelse uten individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering. Lovendringsforslaget innebærer at utenriksstasjonene kan gis myndighet til å innvilge søknader om arbeidstillatelse. Der utlendingslovgivningen krever at det foretas en individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering, vil dette gjøres av arbeidsmarkedsmyndighetene, ikke utenriksstasjonene.

Departementet arbeider imidlertid med en rekke tiltak med sikte på oppmyking og forenkling av regelverket, i tillegg til de foreslåtte endringene i utlendingsloven § 6. Et av tiltakene er innføring av et tak som nevnt. Innføring av et slikt tak vil kreve endring i utlendingsforskriften. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om den nærmere utforming av en slik ordning i forbindelse med arbeidet med forskriftsendringer.

Til Utlendingsdirektoratets uttalelse om at utenriksstasjonenes kompetanse også bør omfatte søknader om oppholdstillatelse, bemerkes at departementet, som ledd i det videre arbeidet med oppmyking og forenkling av regelverket, vil vurdere om det bør gjøres en slik lovendring. Til uttalelsen vedrørende klageinstans bemerkes at departementet er enig i at det er direktoratet som vil være klageinstans for utenriksstasjonenes avslag, jfr. utlendingsloven § 38.

Til uttalelsen fra Oslo biskop bemerkes at den foreslåtte lovhjemmelen gjelder søknad om arbeidstillatelse generelt, ikke bare søknad om arbeidstillatelse for utlending som er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner. Spørsmålet vil reguleres nærmere i utlendingsforskriften. Departementet vil, i forbindelse med arbeidet med utforming av forskriftsbestemmelser med hjemmel i den foreslåtte lovbestemmelsen, komme tilbake til spørsmålet om hvilke typer søknad om arbeidstillatelse utenriksstasjonene skal gis myndighet til å innvilge. Departementet vil videre bemerke at det materielle regelverket som skal anvendes vil være det samme, uavhengig av om det er utenriksstasjonene, politiet eller Utlendingsdirektoratet som behandler søknaden.

Når det gjelder forslaget om evaluering etter en tid, vil departementet vurdere dette.

Til uttalelsen fra Asker og Bærum politidistrikt bemerkes at dette spørsmålet vil måtte utredes nærmere i forbindelse med utarbeiding av forskriftsbestemmelser og/eller nærmere retningslinjer.

Til uttalelsen fra Utenlandsforum vedrørende anledning for arbeidsgiver til å søke om arbeidstillatelse på vegne av sine ansatte, bemerkes at departementet for tiden arbeider med et forslag om innføring av en slik adgang.

2.2 § 37 - identifisering

2.2.1 Adgangen til å ta fingeravtrykk og lagre disse i Eurodac-databasen

2.2.1.1 Bakgrunn

Eurodac er et sentralt fingeravtrykksregister som etter planen skal være operativt i 2002. Registeret har til formål å bidra til fastsettelse av hvilken stat som i henhold til Dublinkonvensjonen er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremmes i en medlemsstat, og på annen måte bidra til en mest mulig effektiv praktisering av Dublinkonvensjonen, jfr. artikkel 1 i forordningen.

Eurodac skal bestå av en sentral enhet opprettet i EU-Kommisjonen, jfr. artikkel 3. Den sentrale enheten skal drive en sentral elektronisk database for fingeravtrykksopplysninger, og ha ansvaret for den elektroniske dataoverføringen mellom medlemsstatene og den sentrale databasen. Til kontroll av sentralenhetens virksomhet og overføringer av personopplysninger til medlemsstatene, skal det opprettes en uavhengig felles tilsynsmyndighet, jfr. artikkel 20. Dessuten skal uavhengige nasjonale tilsynsmyndigheter påse at medlemsstatene behandler personopplysninger i samsvar med reglene i Eurodac-forordningen.

Eurodac-forordningen slår fast at hver medlemsstat skal ta fingeravtrykk av alle asylsøkere som har fylt 14 år, jfr. artikkel 4, og utlendinger som har fylt 14 år som pågripes ved forsøk på ulovlig innreise fra en tredjestat, jfr. artikkel 8. Fingeravtrykkene og visse ledsagende opplysninger skal lagres i den sentrale databasen. For så vidt gjelder utlendinger som pågripes ved forsøk på ulovlig innreise fra en tredjestat kan det i databasen bare legges inn opplysninger om hvilken stat som legger inn opplysningene, sted og dato for anholdelsen, fingeravtrykk, kjønn, referansenummer brukt av vedkommende stat, den dato fingeravtrykkene ble tatt og dato for overføring av opplysningene til basen, jfr. artikkel 8 nr. 2. For så vidt gjelder asylsøkere kan i tillegg nærmere opplysninger om mottakeren/mottakerne av de overførte opplysninger og overføringsdato(er) registreres, jfr. artikkel 5 nr. 1.

Videre kanen medlemsstat overføre fingeravtrykksopplysninger og referansenummer til sentralenheten for å finne ut av om en utlending som har fylt 14 år uten lovlig opphold tidligere har søkt asyl, jfr. artikkel 11. I disse tilfellene vil imidlertid ingen fingeravtrykk eller fingeravtrykksopplysninger bli lagret i databasen. Umiddelbart etter at søket er foretatt vil alle spor bli automatisk slettet, jfr. artikkel 11.

Opplysninger om asylsøkere oppbevares i den sentrale databasen i inntil 10 år, jfr. artikkel 6. Opplysningene skal slettes ved periodens utløp, eller når personen innvilges statsborgerskap i en medlemsstat, jfr. artikkel 7. Opplysninger om asylsøkere som er blitt anerkjent som flyktning i et medlemsland, skal i henhold til artikkel 12 sperres i den sentrale databasen. Fem år etter at Eurodac har innledet sin virksomhet skal det vurderes om opplysningene om disse personene skal lagres eller slettes. Inntil det er tatt stilling til utfallet av sperringen, skal det ikke opplyses om eventuelle treff for anerkjente flyktninger.

Registrering av personer som pågripes ved forsøk på ulovlig innreise fra en tredjestat, foretas for å kunne sammenligne opplysningene med opplysninger om asylsøkere som senere overføres til sentralenheten. Opplysningene slettes etter to år, eller før dette dersom utlendingen har fått oppholdstillatelse, har forlatt medlemsstatenes territorium, eller har fått innvilget statsborgerskap i en av medlemsstatene, jfr. artiklene 9 og 10.

2.2.1.2 Gjeldende rett

Regler om å ta fingeravtrykk i utlendingssaker finnes i dag i utlendingsloven § 37 fjerde ledd.

§ 37 fjerde ledd lyder:

«Det kan tas fotografi og fingeravtrykk av utlending som

1. ikke kan dokumentere sin identitet eller det er grunn til å anta at utlendingen oppgir falsk identitet,

2. søker asyl eller en tillatelse etter loven,

3. har fått avslag på søknad om asyl eller en tillatelse etter loven, eller

4. er bortvist eller utvist eller som antas å oppholde seg ulovlig i riket.»

Fingeravtrykkene lagres i utlendingsregisteret som er en separat fil i Kripos' databaserte fingeravtrykksregister. Med hjemmel i § 37 femte ledd er det i utlendingsforskriften § 131 annet og tredje ledd gitt nærmere regler om utveksling av fingeravtrykk med andre stater.

Hensynene bak utlendingslovens fingeravtrykkbestemmelser fremgår av Ot.prp. nr. 83 (1991-92), pkt. 1. Det heter her at

«utlendingsmyndighetene har erfart en økende tendens til at asylsøkere har søknader til behandling i flere land, at de melder seg som asylsøkere ved flere politikamre i Norge under forskjellig identitet, og at de returnerer til Norge etter at de er blitt bortvist eller utvist. Disse forholdene representerer et alvorlig samfunnsproblem. Det kreves store ressurser til etterforsking for å bringe utlendingers identitet på det rene. I mange tilfelle lykkes det ikke å fastslå identiteten med sikkerhet. På denne måten er det en fare for at Norge over tid kommer i en situasjon der en del av befolkningen er av ukjent identitet og/eller uten lovlig opphold her. Illegalt opphold er et økende problem i mange land.»

Et stort antall asylsøkere og utlendinger uten lovlig opphold er ikke i besittelse av ekte reisedokumenter eller annet som kunne bekrefte identitet og reiserute. Dette vanskeliggjør arbeidet med å fastslå hvilken stat som skal behandle en søknad om asyl, og arbeidet med å bekrefte utlendingens identitet. Å ta fingeravtrykk og utveksle fingeravtrykkinformasjon er derfor et viktig virkemiddel for å løse de utfordringer som statene står overfor på dette området.

2.2.1.3 Forslaget i høringsbrevet

Adgangen etter § 37 fjerde ledd til å ta fingeravtrykk er videre enn det som følger av Eurodac-forordningen. Blant annet av denne grunn er det naturlig å samle reglene for å ta og oversende fingeravtrykk som ledd i Eurodac-samarbeidet, i egne bestemmelser. I høringsbrevet foreslo departementet at det i § 37 tas inn en ny bestemmelse om at det som ledd i samarbeidet i henhold til Dublinkonvensjonen og Eurodac-forordningen skal tas fingeravtrykk av utlending som har fylt 14 år, og som søker asyl eller som uten å bli bortvist blir anholdt i forbindelse med ulovlig passering av ytre Schengen-grense. Departementet foreslo også en bestemmelse om at slike avtrykk skal kunne lagres i Eurodac-databasen. Videre foreslo departementet en bestemmelse om at det kan tas fingeravtrykk av utlending som har fylt 14 år, og som oppholder seg ulovlig i riket.

2.2.1.4 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet uttaler generelt til endringsforslagene vedrørende Eurodac at det ikke har noen innvendinger mot departementets forslag.

Også Kripos, Oslo politidistrikt, Asker og Bærum politidistrikt og Gudbrandsdal politidistrikt sier seg enig i de foreslåtte endringene. Oslo politidistrikt peker imidlertid på at det rent pedagogisk kan være hensiktsmessig å skille ut de foreslåtte bestemmelsene om Eurodac som en egen paragraf.

Heller ikke Advokatforeningen har innvendinger til forslagene. Foreningen uttaler:

«Advokatforeningen erkjenner at det er et stort problem der hvor asylsøkere som får avslag i et land, reiser til andre land og ofte under falsk identitet, søker asyl i disse. Eurodacregisteret vil være et effektivt og presist instrument for å motvirke en utnyttelse av asylinstituttet. Også ulovlig innreise fra en tredjestat kan i perioder utgjøre et stort problem. Her vil også en registrering av fingeravtrykk bidra til en bedret kontroll. De rettssikkerhetsmessige og personsikkerhetsmessige hensyn synes å være vel ivaretatt gjennom ordningens regelverk.»

Også Romerike politidistrikt stiller seg positivt til forslagene. Politidistriktet uttaler videre at det i forbindelse med grensekontrollen ved Oslo lufthavn opplever misbruk av visum, og etterlyser en adgang til å kunne ta fotografi og fingeravtrykk av visumsøkere.

Utlendingsnemnda kommenterer den nærmere utformingen av lovforslaget og fremmer forslag til en omstrukturering av teksten for å unngå at det oppstår misforståelser.

Justisdepartementetfremhever behovet for en god og dekkende hjemmel i forhold til den behandling av personopplysninger man har forpliktet seg til etter Eurodac-forordningen. Samtidig pekes det på at § 37 allerede er svært lang. På denne bakgrunn fremmes det forslag til en ny § 37 e. Det foreslås også en henvisning i § 37 fjerde ledd til § 37 e.

Utenriksdepartementet presiserer at Norge ikke folkerettslig har sluttet seg til Dublinkonvensjonen og Eurodac-forordningen som sådan. Norge er knyttet opp til disse tekstene gjennom tilknytningsavtale av 19. januar 2001 og det er denne avtalen som er det folkerettslige grunnlaget for Norges forpliktelser om å oversende fingeravtrykk. Utenriksdepartementet fremmer forslag til en endring av ordlyden som gjenspeiler dette.

Barneombudetuttaler at det ved gjennomføringen av bestemmelsen må tas tilbørlig hensyn til at gruppen mellom 14 og 18 år fortsatt regnes som barn i relasjon til FNs Konvensjon for barnets rettigheter.

Redd Barna oppfordrer myndighetene til å endre aldersgrensen i forslaget til 18 år. Det vises til at FNs barnekonvensjon har satt sin myndighetsalder til 18 år, fordi man mener barna før dette tidspunkt ikke skal pålegges plikter de ikke kan se eller ta konsekvensene av. Det uttales videre at når man fraviker grensen i regelverket ellers dreier dette seg om rettigheter.

Tunsberg biskop understreker at praksis mht. å ta fingeravtrykk ikke må bli slik at det skapes inntrykk av negative forventninger og holdninger til utlendingen.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndigheter viser til at de fleste asylsøkere som får opphold i Norge ikke får asyl, men gis oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Kontaktutvalget kan ikke se at det er noe begrunnet behov for at fingeravtrykk til grupper med lovlig opphold i Norge skal være lagret i Eurodac-databasen i opp til ti år. Utvalget uttaler videre at fingeravtrykksregisteret kan representere et problem der mennesker flykter fra et nåværende eller fremtidig EU/EØS-land.

Juss-Bussuttaler seg generelt mot Dublinkonvensjonens system. Videre er organisasjonen kritisk til at opplysninger oppbevares i den sentrale Eurodac-databasen i 10 år. Når det gjelder personer som har fått innvilget asyl, forstår organisasjonen ikke hvorfor sletting først skjer etter 5 år. Endelig uttaler organisasjonen at den regner med at det kommer klare regler om hva som skjer i tilfelle uenighet mellom to land angående feilregistrering.

Kirkerådet og Mellomkirkelig råd ser det som avgjørende at både sentrale og nasjonale tilsynsmyndigheter får de arbeidsbetingelser og den innflytelse som er avgjørende for å sikre at eventuelt misbruk av registeret blir påtalt og praksisen endret. Det bes om at regjeringen informerer Stortinget årlig om vurderingene til tilsynsorganene. Videre bes det om en redegjørelse for begrepet »ulovlig innreise». Endelig spørres det om hvilken rolle tilsynsorganet skal ha i behandlingen av klagesaker og mht. henvendelser om innsyn.

NOAS uttaler at Norges tilknytning til Schengen informasjonssystem og Eurodac bør innebære en viss styrking av Datatilsynet for å sikre en kontroll av bruken av disse registrene.

Oslo biskop kritiserer at ordningene knyttet til Dublinkonvensjonen og Eurodac-forordningen sendes på høring etter Stortingets vedtak om tilslutning. Videre uttaler biskopen:

«Oslo biskop stiller seg meget kritisk til denne type ordninger. Ordninger og avtaler av kontrollmessig art overfor tredjelandsborgere i EU/EØS fremstår som både tallmessig og i omfang som overdimensjonerte. Både det kollektive og nasjonale menneskerettslige ansvaret er i ferd med å bli pulverisert. Det skjer en rettsskapning som langt på veg institusjonaliserer forskjellsbehandling. Mennesker fra tredjeland og spesielt mennesker fra den såkalte tredje verden kan som følge av disse ordningene bli kriminalisert. Dette er meget alvorlig, og det er all grunn til å rope varsku her».

MiRA-senteretgår imot forslaget i høringsbrevet, og viser til at det alltid har vært uenig i de vide fullmaktene til å kontrollere identitet og utveksle informasjon over grensene om denne. Senteret uttaler videre at behov for registrering uansett bør begrenses til nasjonale baser og aktiviteter. Etter senterets mening bør Norge heller løse opp i inngåtte forpliktelser om en forsterket kontroll av flyktninger til Europa.

Også Antirasistisk sentergår imot forslaget. Senteret uttaler at en slik database kan svekke rettssikkerheten for asylsøkeren og at den kan bli brukt for rutinemessige søk i ordinære kriminalsaker, noe som vil være med på å forsterke stereotype oppfatninger om innvandrere og flyktninger.

2.2.1.5 Departementet bemerker

Fire av høringsinstansene har avgitt uttalelser som knytter seg til den nærmere utformingen av de foreslåtte lovendringene. På bakgrunn av høringsuttalelsene foreslår departementet at det i § 37 fjerde ledd føyes til et nytt siste punktum med følgende ordlyd:

«For behandling av fingeravtrykk i henhold til avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat, gjelder reglene i § 37 e.»

Videre foreslår departementet en ny § 37 e som lyder som følger:

«Som ledd i samarbeidet i henhold til avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat, kan fingeravtrykk tas av utlending som har fylt 14 år og som

1. søker asyl,

2. uten å bli bortvist, blir anholdt i forbindelse med ulovlig passering av en ytre Schengen-grense, eller

3. oppholder seg ulovlig i riket.

Sammen med fingeravtrykkene kan det samles inn følgende opplysninger: Dato for den dag fingeravtrykkene ble tatt, sted og dato for fremleggelsen av asylsøknad, kjønn og opprinnelsesstat. Opplysningene skal overføres til en sentralenhet for fingeravtrykksopplysninger.

Personopplysningsloven gjelder for behandlingen av opplysningene hvis ikke annet er bestemt i lov eller forskrift. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om behandling av opplysningene, herunder om overføring av opplysninger til sentralenheten, lagring, sammenlikning med andre opplysninger, overføring av resultatene av slik sammenlikning, sikkerhet, sperring og sletting av opplysninger, samt regler for å sikre korrekte og oppdaterte opplysninger.»

Til uttalelsen fra Romerike politidistrikt vedrørende adgang til å ta fotografi og fingeravtrykk av visumsøkere bemerkes at dette spørsmålet faller utenfor det som er tema for denne lovrevisjonen. Forslaget kommenteres derfor ikke nærmere her.

Til høringsuttalelsene fra Barneombudet, Redd Barna og Tunsberg biskop bemerkes at Eurodac-forordningen (artikkel 4 nr. 1 og artikkel 8 nr. 1) slår fast at fremgangsmåten for innhenting av fingeravtrykk skal fastsettes i samsvar med nasjonal praksis og i samsvar med de garantier som er nedfelt i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og FNs barnekonvensjon. Der utlendingen er mindreårig vil utlendingsmyndighetene ta hensyn til dette ved gjennomføringen av bestemmelsen.

Til uttalelsen fra Redd Barna bemerkes videre at 18-årsgrensen fravikes i norsk lovgivning ikke bare i forbindelse med rettigheter, men også når det gjelder for eksempel den kriminelle lavalder.

Til uttalelsene fra Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndigheter og Juss-Buss bemerkes at det forhold at fingeravtrykksopplysninger er lagret i den sentrale databasen, ikke hindrer en person fra å søke om asyl dersom det oppstår beskyttelsesbehov i etterkant av et tidligere avslag. Dersom en person oppholder seg tre måneder utenfor Dublin-området vil ikke vedkommende omfattes av reglene i Dublinkonvensjonen, jfr. Dublinkonvensjonen artikkel 3 nr. 7 annet avsnitt. Lagringsperioden er således først og fremst fastsatt for å hindre såkalt «asylshopping», og for å hindre at personer som er innvilget opphold på grunnlag av en asylsøknad likevel søker asyl i et annet medlemsland. Når det gjelder fingeravtrykksopplysninger om asylsøkere som er blitt anerkjent som flyktning i et medlemsland, skal slike opplysninger i henhold til artikkel 12 i Eurodac-forordningen sperres. Det vil i denne perioden altså ikke kunne gjøres treff ved søk i den sentrale databasen. Fem år etter at Eurodac har innledet sin virksomhet skal det vurderes om opplysningene skal lagres eller slettes. Beslutningen vil bli truffet på grunnlag av statistikker om antallet anerkjente flyktninger som i tillegg søker om asyl i en annen medlemsstat.

Til uttalelsen fra Kirkerådet og Mellomkirkelig råd bemerkes at det følger av Eurodac-forordningen at EUs personverndirektiv gjelder for medlemsstatenes behandling av personopplysninger innenfor rammen av Eurodac-systemet. Personverndirektivet er gjennomført i norsk rett ved lov 14. april 2000 nr. 31 om personopplysninger. Personopplysningsloven gjelder for behandling av personopplysninger som ledd i Eurodac-samarbeidet. Eurodac-forordningen, personverndirektivet og personopplysningsloven sikrer den sentrale og den nasjonale tilsynsmyndighets uavhengighet og innflytelse.

Med «ulovlig innreise» menes innreise i strid med utlendingslovgivningen (utlendingsloven § 27 med tilhørende forskrifter).

Til høringsuttalelsen fra Oslo biskop bemerkes at fremgangsmåten i denne saken, dvs. at lovforslag vedrørende Eurodac utarbeides etter at Stortinget har gitt sin tilslutning til at Norge knyttes til denne ordningen, er helt i overensstemmelse med det som er forutsatt i St.prp. nr. 38 (2000-2001).

Videre bemerkes at registreringen av fingeravtrykksopplysninger i den sentrale databasen bare vil kunne få konsekvenser for tredjelandsborgere i den grad de søker om asyl i flere stater tilknyttet Dublin-samarbeidet.

Til uttalelsen fra Antirasistisk Senter bemerkes at politiet ikke vil ha adgang til å foreta søk i Eurodac-databasen i forbindelse med ordinære straffesaker. Departementet viser i denne forbindelse til at i henhold til Eurodac-forordningen artikkel 1 nr. 3, jfr. Dublinkonvensjonen artikkel 15 nr. 1, kan fingeravtrykkopplysninger og andre personopplysninger bare behandles i Eurodac for det formål

• å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad,

• å behandle asylsøknaden, eller

• å gjennomføre enhver forpliktelse som følger av Dublinkonvensjonen.

2.2.2 Særlig om personvern

Hensynet til personvern er tillagt stor vekt i Eurodac-forordningen.

EUs personverndirektiv gjelder i forhold til Eurodac-forordningen. Direktivet har som formål å etablere et høyt minimumsnivå for personvern i hele EU/EØS-området. Personverndirektivet er innlemmet i EØS-avtalen ved vedtak i EØS-komiteen 25. juni 1999 og er gjennomført i norsk rett i lov om behandling av personopplysninger (lov 14. april 2000 nr. 31).

Eurodac-forordningen spesifiserer og utdyper personverndirektivet noe i enkelte av bestemmelsene i forordningens kapittel V.

Medlemsstatene har etter artiklene 13 og 14 ansvaret for at fingeravtrykk tas, overføres, registreres, lagres og sikres i den sentrale databasen på korrekt måte. EU-kommisjonen har ansvaret for at sentralenheten blir drevet i samsvar med Eurodac-forordningens bestemmelser.

Medlemsstaten som har lagt inn fingeravtrykk, og medlemsstater som får treff etter søk i den sentrale databasen har tilgang til de aktuelle opplysningene i sentralenheten, jfr. artikkel 15. Videre er det kun medlemsstaten som har lagt inn fingeravtrykk som kan endre registrerte opplysninger. En annen medlemsstat eller sentralenheten skal imidlertid så snart som mulig underrette denne staten dersom det er grunn til å anta at opplysninger registrert i den sentrale databasen inneholder faktiske feil eller opplysninger i strid med reglene i Eurodac-forordningen.

Sentralenheten skal av hensyn til datasikring og beskyttelse av datasikkerheten føre registre over alle operasjoner i sentralenheten, jfr. artikkel 16.

En person eller medlemsstat som blir skadelidende som følge av ulovlige operasjoner, har etter artikkel 17 krav på erstatning fra den skadevoldende medlemsstaten.

I artikkel 18 gis regler om rett til informasjon og innsyn i opplysningene som er registrert i den sentrale databasen. Enhver person skal i samsvar med nasjonale regler kunne utøve de rettigheter som følger av artikkel 12 i EUs personverndirektiv, jfr. lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger. Dersom det er registrert uriktige eller ulovlige opplysninger, kan disse således kreves slettet eller korrigert.

Når det gjelder den nasjonale saksbehandlingen i forbindelse med vurdering av oversendelse og utveksling av opplysninger etter Dublin-regelverket, vil forvaltningen på vanlig måte være bundet av de bestemmelser i forvaltningsloven, personopplysningsloven og utlendingsloven som skal ivareta hensynet til rettssikkerhet og personvern i den enkelte sak.

Departementet skrev i høringsbrevet at det vurderte om det i tillegg er behov for å gi særlige regler i utlendingslovgivningen for behandling av personopplysninger som følge av tilknytning til Eurodac. Det ville i så fall være hensiktsmessig at slike regler, som kan bli detaljerte, gis i utlendingsforskriften. På denne bakgrunn foreslo departementet at det i § 37 ble tatt inn en bestemmelse om at Kongen ved forskrift kan gi nærmere regler for behandlingen av opplysninger som omfattes av Eurodac-forordningen.

Høringsinstansenes syn:

Datatilsynetuttaler:

«Når det gjelder reguleringen av personvernet ved behandling av personopplysninger iht. Dublin-konvensjonen i Norge, er tilsynet enig med forslaget som legger opp til at personopplysningslovens regler bør komme direkte til anvendelse. Det er ikke spesielle forhold rundt denne behandlingen som kan begrunne en særlov.

Datatilsynet merker seg at det likevel er fremlagt forslag om å åpne for at det gis nærmere regler om behandling av personopplysninger i en forskrift. Tilsynet finner i denne sammenheng grunn til å understreke at det bør foreligge særlige grunner for å fravike hovedregelen i personopplysningsloven. I tillegg understrekes det at reglene i en slik forskrift selvsagt må holde seg innenfor rammen i Direktiv 95/46 EF (Personverndirektivet). Det bør også presiseres at det kun kan gis regler i forskriften som fraviker de materielle reglene i personopplysningsloven, og ikke andre regler av mer prosessuell karakter. Regelen om at Datatilsynet skal være tilsynsorgan i forhold til behandlingen kan for eksempel ikke fravikes. Datatilsynet ber om at disse begrensninger og kommentarer tas inn i forarbeidene til loven.»

Tunsberg biskop merker seg at personvernet er tillagt stor betydning i Eurodac-forordningen. Biskopen uttaler videre at det derfor vil være viktig å følge opp en eventuell lovendring med et forsterket fokus på innholdet i de retningslinjer Kongen ved forskrift gir, når det gjelder behandling av opplysninger.

Også MiRA-senteret viser til at det er tatt en rekke initiativ for å sikre personvernet, men er likevel bekymret for om dette er tilstrekkelig til å sikre at personer blir tatt ut av registeret etter de tidsperioder som er bestemt eller som følge av at de har fått en annen status. Senteret er også bekymret for at det vil bli lagret opplysninger av ømfintlig karakter for sikkerheten til de enkelte registrerte. Senteret uttaler at det er for at det gis nærmere regler om personvernet, men at en del viktige holdepunkter bør angis i lovteksten, da det bare slik kan gis uttrykkelige signaler om personvernets verdi i utlendingsloven.

Departementet bemerker:

Forslaget i høringsbrevet om en lovbestemmelse om at Kongen ved forskrift kan gi nærmere regler for behandlingen av opplysninger som omfattes av Eurodac-forordningen, opprettholdes. For den nærmere utformingen vises det til punkt 2.2.1.5 ovenfor. Departementet vil vurdere hva slags forskriftsbestemmelser som bør gis og komme tilbake til dette i forbindelse med utarbeiding av slike bestemmelser.

Til Datatilsynets uttalelse bemerkes at departementet merker seg tilsynets synspunkter. I henhold til forslag til ny § 37 e i utlendingsloven, jfr. punkt 2.2.1.5 ovenfor, skal personopplysningsloven gjelde for behandlingen av fingeravtrykksopplysningene hvis ikke annet er bestemt i lov eller forskrift. I tråd med personopplysningslovens bestemmelser vil Datatilsynet bli nasjonal tilsynsmyndighet for så vidt gjelder den norske deltakelsen i Eurodac-samarbeidet.

Til uttalelsen fra MiRA-senteret om synliggjøring av personvernets verdi i lovteksten, bemerkes at det i forslag til ny § 37 e i utlendingsloven, jfr. punkt 2.2.1.5 ovenfor, er tatt inn en utrykkelig bestemmelse om at personopplysningsloven skal gjelde.

2.3 § 37c - kompetanse og fremgangsmåte

§ 37c første ledd lyder i dag:

«Beslutning om at det skal tas fotografi eller fingeravtrykk som nevnt i § 37 fjerde ledd, treffes av polititjenestemann eller Utlendingsdirektoratet.»

Som det fremgår, skal beslutning om å ta fingeravtrykk som nevnt i § 37 fjerde ledd treffes av polititjenestemann eller Utlendingsdirektoratet. Det er naturlig at de samme myndigheter er kompetente mht. beslutning om å ta fingeravtrykk etter Eurodac-bestemmelsen. Dette krever en tilføyelse i § 37c første ledd.

I høringsbrevet foreslo departementet at det i § 37 c første ledd ble føyet til en henvisning til § 37 sjette ledd, slik at kompetansebestemmelsen i første ledd også gjelder der fingeravtrykk tas etter Eurodac-bestemmelsen. Videre foreslo departementet at henvisningen i § 37 c annet og tredje ledd til § 37 sjette ledd ble endret til § 37 åttende ledd.

Høringsinstansenes syn:

Asker og Bærum politidistrikt, Romerike politidistriktog Gudbrandsdal politidistrikt støtter forslaget.

Departementet bemerker:

Ingen av høringsinstansene har gått i mot forslaget. Som følge av departementets forslag om en ny § 37 e, jfr. punkt 2.2.1.5 ovenfor, opprettholdes imidlertid ikke lovforslaget i høringsbrevet. I stedet foreslår departementet at § 37 c første ledd endres til følgende:

«Beslutning om at det skal tas fotografi eller fingeravtrykk som nevnt i §§ 37 fjerde ledd og 37 e , treffes av polititjenestemann eller Utlendingsdirektoratet.»