6 Klageordningen for enkeltvedtak etter konkurranseloven

6.1 Bakgrunn

I vedtak 19. mai 1998 bad Stortinget Regjeringen foreta en gjennomgang av klageordningen etter konkurranseloven både ut fra et konkurransepolitisk og et forvaltningspolitisk perspektiv.

Bakgrunnen for Stortingets anmodning var at stortingsrepresentantene Per Sandberg og Per Roar Bredvold i Dokument nr 8:72 (1997-98) foreslo en endring av konkurranseloven § 2-1. Forslaget tok sikte på at Kongen og departementet ikke lenger skulle være klageinstanser for enkeltvedtak fattet av Konkurransetilsynet, men at Konkurransetilsynets vedtak kun skulle kunne overprøves av de ordinære domstoler.

Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité behandlet i Innst O nr 49 (1997-98) forslaget i Dokument nr 8:72 (1997-98). Komiteen var da oppmerksom på at det også i SNF-rapport 8/98 «Ikke for å vinne?», og i landrapporten om Norge fra OECD i 1998, var reist spørsmål om klageordningen. I tilknytning til komiteens behandling hadde Arbeids- og administrasjonsministeren i brev av 3. april 1998 til komiteen kommet med en uttalelse til saken. I brevet heter det bl.a. at det er flere grunner enn det foreliggende private lovforslaget som gjør det aktuelt å drøfte klageordningen etter konkurranseloven. Det pekes bl.a. på SNF-rapporten og landrapporten fra OECD. Videre vises det til at departementet i flere tilfeller har omgjort Konkurransetilsynets vedtak etter klagebehandling ut fra andre hensyn enn de rent konkurransepolitiske, og at det på denne bakgrunn er hevdet at andre hensyn enn de rent konkurransepolitiske for lett får gjennomslag i klagebehandlingen. Arbeids- og administrasjonsministeren konkluderte med at spørsmålet om klageordninger i konkurransespørsmål må ses i en bredere forvaltningspolitisk sammenheng og uttalte avslutningsvis: «Jeg ser det derfor som viktig både sett fra et konkurransepolitisk og et mer generelt forvaltningspolitisk synspunkt at departementet tar initiativ til at disse problemstillingene blir vurdert nærmere i tiden som kommer.»

Den 19. mai 1998 fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av klageordningen etter konkurranselovgivningen både ut fra et konkurransepolitisk og et forvaltningspolitisk perspektiv.»

6.2 Departementets foreløpige vurdering av klageordningen

Konkurransemyndighetene er i dag organisert på tradisjonelt vis, med et fagdepartement, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, overordnet et direktorat, Konkurransetilsynet. Arbeidsdelingen er også tradisjonell. Konkurransetilsynet utøver i stor grad konkurransepolitikken ved hjelp av konkurranseloven, og departementet er klageorgan for enkeltavgjørelser i konkurransesaker i overensstemmelse med forvaltningslovens hovedregel om at enkeltvedtak kan påklages til overordnet organ.

Denne hovedregelen har imidlertid ikke vært til hinder for at det på andre forvaltningsområder er opprettet kollegiale organer som klageorganer (nemnder). Det er et gjennomgående fellestrekk hos de nemnder departementet kjenner til, at det foreligger særskilte rettssikkerhetshensyn som gjør det ønskelig at klagene behandles tilnærmet likt domstolsbehandling. Dette gjelder f.eks. Trygderetten. Hovedpoenget med et uavhengig frittstående organ som skal løse konflikter, vil ofte være et ønske om å sørge for den nødvendige faglige autoritet og tillit rundt vedtakene til klageorganet, slik at partene innretter seg etter avgjørelsene. Det er også anført som et poeng til fordel for å opprette forvaltningsorganer utenfor departementene, at departementene på denne måten kan konsentrere seg om sine øvrige oppgaver.

De innvendingene som er kommet mot dagens klageordning etter konkurranseloven, er, slik departementet oppfatter det, rettet mot ulike rettssikkerhetsaspekter ved departementets behandling av klagesaker og de vedtakene departementet har omgjort. Det gjelder både kravet om at konkurransemyndighetene skal behandle enkeltvedtak uavhengig av press og ønsket om å begrense muligheten til å tilgodese andre politiske mål enn virksom konkurranse for effektiv ressursbruk. Likeledes gjelder det ønsket om å forhindre rolleblanding som eier og regulator. Synspunktet her er at statsselskapers opptreden i markedet ikke bør vurderes av eierne, som vil kunne ha bedriftsøkonomiske fordeler av bestemte løsninger.

Disse rettssikkerhetsaspektene går dels på hensynet til å unngå vilkårlighet og mistanke om at utenforliggende hensyn er trukket inn, og dels på hensynet til forutberegnelighet og likebehandling.

I odelstingsproposisjonen om konkurranseloven la departementet vekt på at beslutningsprosessen etter loven måtte ivareta behovet for politisk samordning med andre samfunnsmessige mål, jf, Ot prp nr. 41 (1992-93) s. 42 og 43. Etter departementets oppfatning viser en gjennomgang av departementets praksis i klagesakene at enkeltavgjørelser ikke i unødvendig grad påvirkes av andre hensyn enn de konkurransepolitiske. Den politiske kontroll med konkurransepolitikken under konkurranseloven skjer dessuten, som forutsatt, først og fremst ved budsjettbehandling og annen etatsstyring og ikke ved instruksjon eller ved overprøving av enkeltvedtak.

Av de rundt 60 vedtakene Konkurransetilsynet har truffet etter konkurranseloven §§ 3-9, 3-10 og 3-11, og som departementet har klagebehandlet siden konkurranselovens ikrafttredelse 1. januar 1994, er de langt fleste opprettholdt av departementet. I fire av de åtte tilfellene hvor departementet har tatt klagen til følge, har årsaken vært at departementet av politiske grunner har tillagt andre hensyn enn de konkurransemessige avgjørende vekt. Det er imidlertid snakk om lovlige hensyn i forhold til lovens skjønnstemaer, og avgjørelsene kan ikke sies å være resultatet av rolleblanding eller andre utenforliggende hensyn.

Departementet har i ett tilfelle gitt medhold i en klage fra en statsbedrift, Norgesmøllene. Her var departementets begrunnelse for beslutningen om å gi klager medhold primært faglig. Den potensielle konkurransen ble vurdert annerledes enn Konkurransetilsynet hadde gjort. For det andre lå eieransvaret for Norgesmøllene i et annet departement, Landbruksdepartementet.

Det er vanlig praksis i alle klagesaker for departementet at partene kan presentere sin sak både skriftlig og muntlig for departementet. Så lenge alle de direkte involverte har tilnærmet like muligheter til å framlegge sin sak, kan departementet vanskelig se at dette er noe skår i rettssikkerheten. En annen sak er at klagebehandlingen av den grunn kan ta tid, og at den ikke uten videre ivaretar hensynet til andre berørte, særlig de svakt organiserte interessentene, f.eks. forbrukere.

Ingen av departementets/tilsynets enkeltvedtak i saker etter konkurranseloven er behandlet ved domstolen. Det er således etter departementets oppfatning ikke noe konkret grunnlag for å anta at Konkurransetilsynets og departementets avgjørelser faglig sett ikke holder mål.

Departementet er selvsagt enig i at det er svært viktig at publikum har tillit til det offentliges saksbehandling. Det er vesentlig å unngå å komme i situasjoner hvor statens eierinteresser kan komme i konflikt med konkurransemyndighetenes utøvelse av konkurranselovens bestemmelser. Imidlertid er departementet av den oppfatning at departementets saksbehandling ikke tyder på slik rolleblanding.

I sin vurdering av dagens klageordning har departementet også sett at en løsning med klageorgan utenfor departementet vil kunne svekke departementets styringsinstrumenter overfor Konkurransetilsynet, og at statsrådens parlamentariske ansvar for tilsynet samlet sett vil bli redusert.

Den gjennomgangen som departementet har gjort, tyder heller ikke på at det er andre særlige forhold ved departementets rolle som klageorgan som tilsier at det bør velges en løsning med klagenemnd. Departementet er imidlertid av den oppfatning at den gjennomgangen som er gjort, gir for lite grunnlag til å trekke klare konklusjoner.

Departementet vil videre peke på enkelte forhold som synes å reise behov for en mer generell gjennomgang av konkurranselovgivningen før det gjøres eventuelle endringer i klageordningen etter konkurranseloven. Det skjer en utvikling innenfor EF og EØS som reiser spørsmål om Konkurransetilsynet skal gis kompetanse til å håndheve EØS-avtalens artikler 53 og 54. I den forbindelse vil det bl.a. være nødvendig å vurdere prosessuelle bestemmelser i konkurranselovgivningen og organiseringen av konkurransemyndighetene som kan ha betydning for klageordningen. Videre har Konkurransetilsynet foreslått en rekke endringer i konkurranseloven som åpner for en bred gjennomgang av loven og konkurransepolitikken.

Departementet viser også til at dersom en velger å endre klageordningen etter konkurranseloven, slik at departementet ikke lenger er klageinstans, er det vanskelig å tenke seg at dette ikke vil måtte få konsekvenser også for organiseringen av klageordningen på andre områder der det kan gripes inn av hensyn til konkurransen og målet om effektiv samfunnsmessig ressursbruk. Det gjelder f.eks. klageordningen innenfor telelovgivningen. Etter telelovgivningen er Arbeids- og administrasjonsdepartementet klageorgan for vedtak fattet av Post- og teletilsynet som er av konkurransemessig karakter. Dersom departementet ikke skal være klageorgan for konkurransesaker fra Konkurransetilsynet, må det åpenbart vurderes nøye om det bør være klageorgan for slike saker på teleområdet. Departementet ser derfor for seg at dersom en vurderer endringer i klageordningen etter konkurranseloven på bredere basis, bør en også vurdere klageordningen for konkurransesaker på de omregulerte områdene.

Sett i sammenheng med disse utviklingstrekk er det departementets oppfatning at en ikke bør gjøre endringer i konkurranselovens klageordning nå. Spørsmålet bør i stedet gis en grundig behandling i en bredere sammenheng.