Del 2
Nærmere om de enkelte forslagene – skatte-, avgifts- og tollvedtak

3 Direkte skatter og avgifter til folketrygden

I dette kapitlet omtales Regjeringens forslag til endringer i direkte skatter og avgifter til folketrygden. Endringer i skatteregler som fremmes i denne proposisjonen, og som har provenyvirkning (jf. tabell 1.2), berører følgende kapitler og poster:

• Toppskatt mv. (kap. 5501 post 70)

• Fellesskatt (kap. 5501 post 72)

• Avgift av arv og gaver (kap. 5506 post 70)

• Trygdeavgift (kap. 5700 post 71)

På følgende områder fremmes det ingen endringer med provenyvirkninger i denne proposisjonen:

• Arbeidsgiveravgift (kap. 5700 post 72)

• Skatt og avgift på utvinning av petroleum (kap. 5507 post 71, 72 og 74)

• Skatt av opparbeidede forpliktelser i rederiene (kap. 5501, post 73)

3.1 Tilpasning av skattereglene til pensjonsreformen

3.1.1 Innledning

Et mål med pensjonsreformen er at det skal bli mer lønnsomt å arbeide etter fylte 62 år. Regelverket for ny alderspensjon i folketrygden legger derfor til rette for at en kan kombinere arbeidsinntekt med pensjonsinntekt uten at pensjonen avkortes. I tillegg styrkes sammenhengen mellom pensjonsgivende inntekt og framtidig opptjening av pensjonsrettigheter. Dagens skatteregler er tilpasset det gamle pensjonssystemet som er basert på at man i stor grad enten jobber eller tar ut pensjon. Det er derfor helt nødvendig å endre skattereglene for pensjonister.

Særlig er skattebegrensningsregelen dårlig tilpasset nytt pensjonssystem. Regelen gir høyere marginalskatt på arbeid for pensjonister med lave og middels inntekter enn for lønnstakere og åpner for tilpasninger, særlig at man kan redusere skatt på arbeidsinntekter ved å ta ut litt pensjon. I noen tilfeller kan en til og med få høyere inntekt etter skatt ved å arbeide mindre. Skattebegrensningsregelen fører også til svært høy marginalskatt på kapitalinntekt og ekstra beskatning av formue for pensjonister med relativt lav inntekt.

Dette var bakgrunnen for at Finansdepartementet i vår sendte et forslag til nye skatteregler for pensjonsinntekt på høring.

Nedenfor beskrives bakgrunnen for forslagene til endringer i pensjonsskattereglene, gjeldende rett og høringen samt departementets overordnede vurderinger og forslag til systemendringer. Forslag til lovendringer er behandlet i kapittel 8.

3.1.2 Gjeldende skatteregler for pensjonister

Pensjonister og andre med trygdeytelser blir i utgangspunktet skattlagt etter samme system som andre personlige skattytere. Viktige unntak sikrer imidlertid at pensjonister betaler mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. For det første er trygdeavgiften på pensjonsinntekt 3 pst., mens den er 7,8 pst. på lønnsinntekt. For det andre får alders- og uførepensjonister et særfradrag i alminnelig inntekt på opptil 19 368 kroner i 2010. For det tredje gjelder en særskilt skattebegrensningsregel for pensjonister. På den annen side er minstefradraget lavere for pensjonsinntekt enn for lønnsinntekt.

Pensjonister med midlere og lave inntekter og formuer skattlegges etter skattebegrensningsregelen, jf. skatteloven § 17-1, dersom dette gir lavere skatt enn ordinære skatteregler. Regelen gjelder for AFP-pensjonister, enslige forsørgere med overgangsstønad og personer med alderspensjon fra folketrygden. Uførepensjonister kan skattlegges etter skattebegrensningsregelen dersom ervervsevnen er redusert med minst 2/3.

Med 2010-regler innebærer skattebegrensningsregelen at en nettoinntekt på 113 700 kroner for enslige og 206 700 kroner for ektepar er skattefri. Nettoinntekten beregnes som brutto lønns-, pensjons-, nærings- og kapitalinntekt, fratrukket minstefradrag og eventuelle andre fradragsberettigede utgifter med tilknytning til erverv av inntekten. Andre fradrag, som særfradrag, inngår ikke. Et formuestillegg på 1,5 pst. av nettoformue over 200 000 kroner blir lagt til den skattepliktige inntekten. Bolig brukt som primærbolig holdes utenfor ved beregning av formuestillegget.

Ved stigende inntekt over beløpsgrensene blir skattebegrensningen gradvis redusert, inntil den faller helt bort. Nedtrappingen gjennomføres ved at inntekt over om lag minstepensjon blir skattlagt med 55 pst., inntil skattlegging etter de ordinære reglene for pensjonsinntekter gir lavere skatt. Figur 3.1 viser skatt for en enslig alderspensjonist som bare har pensjonsinntekt og ikke har andre fradrag enn standardfradrag eller nettoformue over 200 000 kroner, med ordinære skatteregler og med skattebegrensningsregelen. For denne pensjonisten innebærer den skattefrie nettoinntekten, i tillegg til minstefradraget, null i inntektsskatt inntil brutto pensjonsinntekt overstiger om lag 153 650 kroner i 2010, og redusert inntektsskatt inntil inntekten overstiger om lag 257 300 kroner. Tilsvarende kan et pensjonistektepar i 2010 ha en samlet brutto pensjonsinntekt på om lag 279 300 kroner før de betaler inntektsskatt, og 489 750 kroner før de betaler skatt etter ordinære regler.

Kilde: Finansdepartementet.

Særfradrag for alder gis i alminnelig inntekt med 1 614 kroner per måned fra og med den måneden skattyteren fyller 70 år. Tilsvarende gjelder for skattyter som etter fylte 67 år tar ut alderspensjon fra folketrygden eller mottar støtte etter lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg. Særfradrag for uførhet gis med tilsvarende månedsbeløp til uførepensjonister som har nedsatt ervervsevne med minst 2/3. Uføre med lavere uførgrad får et halvt særfradrag. AFP-pensjonister får ikke særfradrag. Pensjonister som skattlegges etter skattebegrensningsregelen, har i praksis ikke nytte av særfradraget.

Minstefradraget for pensjonsinntekt blir fastsatt til 26 pst., med en nedre grense på 4 000 kroner og en øvre grense på 60 950 kroner i 2010. Satsen for minstefradrag i lønnsinntekt er 36 pst., og den nedre beløpsgrensen er 31 800 kroner. Den øvre grensen er 72 800 kroner i 2010.

Tabell 3.1 gir en oversikt over gjeldende skatteregler for ulike trygde- og pensjonsytelser og overføringer.

3.1.3 Høringen

Finansdepartementet sendte 3. mars 2010 et forslag til endringer i skattereglene for pensjonsinntekter på høring. Høringsfristen ble satt til 3. mai 2010.

Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å erstatte skattebegrensningsregelen for AFP- og alderspensjonister med et nytt skattefradrag i pensjonsinntekt. Fradraget sikrer at de som bare lever av minstepensjon, fortsatt ikke betaler inntektsskatt. Fradraget trappes ned kun mot høyere pensjonsinntekt, slik at marginalskatten på arbeidsinntekt reduseres til samme nivå som for lønnstakere. Marginalskatten på kapital for pensjonister med lav og middels inntekt vil også reduseres til samme nivå som for andre skattytere. I tillegg ble det foreslått å øke øvre grense i minstefradraget for pensjonsinntekt til samme nivå som for lønnsinntekt.

Med gjeldende skattebegrensningsregel ses ektefellers inntekt og formue under ett, og maksimal skattebegrensning for ektepar utgjør mindre enn dobbelt så mye som maksimal skattebegrensning for enslige. Det nye skattefradraget ble foreslått fastsatt uavhengig av ektefellens inntekt, og gifte AFP- og alderspensjonister får hvert sitt fradrag. Denne endringen er svært gunstig for mange pensjonistektepar. En del pensjonister med lav inntekt, men som ikke får skattebegrensning i dag fordi ektefellen har for høy inntekt, vil også få en lettelse. Samtidig kan ektepar som i dag omfattes av skattebegrensningsregelen, men hvor kun den ene har inntekt som kvalifiserer til det nye skattefradraget, få en skjerpelse.

Det ble foreslått å finansiere det nye skattefradraget og økt minstefradrag ved å fjerne særfradraget for alder og øke trygdeavgiften på pensjonsinntekt. Forslaget ble anslått å gi en samlet skattelette på noe under 400 mill. kroner (2010-kroner) på kort sikt, og det ble antatt at dette på noe lengre sikt ville tas inn gjennom økt arbeidstilbud blant pensjonister.

I høringsnotatet presenterte departementet beregninger som viste at forslaget med 2010-regler ville gitt en gjennomsnittlig skattelette for AFP- og alderspensjonister med under 300 000 kroner i bruttoinntekt. Om lag 52 pst. av AFP- og alderspensjonistene ville fått en skattelette, om lag 12 pst. ville fått uendret skatt, og om lag 36 pst. ville fått en skatteskjerpelse. De som ville fått økt skatt, har generelt god skatteevne, relativt stor formue og kapitalinntekt og et høyt utdanningsnivå.

I høringsnotatet foreslo en å videreføre gjeldende skattebegrensningsregel, men med noen endringer, for uførepensjonister og mottakere av enkelte behovsprøvde ytelser fra folketrygden, blant annet enslige forsørgere med overgangsstønad. De foreslåtte endringene innebærer at skattebegrensningen bare skal fastsettes på grunnlag av den enkelte skattyters egen formue og inntekt, uten hensyn til formuen og inntekten til en eventuell ektefelle.

Høringsinstansenes generelle merknader

Følgende høringsinstanser har kommet med realitetsmerknader til forslaget:

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Fagforbundet Søndre Land Avd 287

• Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO)

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

• HSH

• Kommunal Landspensjonskasse (KLP)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)

• Norges Farmaceutiske Forening

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

• Norsk Pensjonistforbund

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Pensjonsrådgiver Egil Spangen

• Pensjonistpartiet

• Pensjonskasseforeningen

• Seniorsaken, Landslaget for offentlige pensjonister (LOP) og Forsvarets pensjonistforbund (FPF)

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Statens pensjonskasse (SPK)

• Statens seniorråd

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

De fleste høringsinstansene er positive til systemendringen og i stor grad positive til lettelsene til pensjonistene med lave inntekter, men kritiske til at dette finansieres av pensjonister med høye inntekter. Kritikken retter seg særlig mot inntektsnivået der skattelette går over til skjerpelse for en enslig pensjonist med kun pensjon, som med forslaget i høringsnotatet vil være på 289 000 kroner i 2011 (281 000 kroner i 2010). Tilsvarende inntektsnivå for en AFP-pensjonist er 318 000 kroner. De fleste høringsinstansene er bekymret for den økte trygdeavgiften, mens fjerningen av særfradraget for alder er viet lite oppmerksomhet. I dette avsnittet gjengis høringsinstansenes generelle merknader til forslaget om systemendring og finansiering av endringene. Spesielle merknader knyttet til lovforslagene omtales i tilknytning til behandlingen av disse i kapittel 8.

Advokatforeningen, HSH og KLP er enige i at forslaget støtter opp under hovedmålet med pensjonsreformen og er positive til forenkling av skattereglene. Også Statens seniorråd og FNO er positive til forslaget.

En rekke andre høringsinstanser er generelt positive til forslaget om endringer i skattereglene, men har enkelte innvendinger mot deler av forslaget. Dette gjelder blant annet LO, som uttaler:

”Endringene er god fordelingspolitikk, og belønning av arbeid som også ligger inne i forslaget, er i tråd med ønskene om et inkluderende arbeidsliv.”

Organisasjonen mener imidlertid at skatteskjerpelsene inntrer på et for lavt inntektsnivå og uttaler i denne sammenheng:

”Det forhold at alderpensjonister fra offentlig sektor ikke har samme mulighet til å benytte seg av den reduserte marginalskatten på arbeid på grunn av samordningsreglene for tjenestepensjon, taler for at skjæringspunktet for hvem som får skattelette, henholdsvis økning, bør settes høyere.”

Norsk Pensjonistforbund er i sitt høringssvar også i hovedsak enig i forslaget, men mener at finansieringsansvaret i større grad bør fordeles på alle skattyterne. Skattebetalerforeningen støtter forslaget, men er kritisk til forutsetningen om provenynøytralitet på noe sikt. Foreningen mener det blir lite forutsigbart for den enkelte dersom trygdeavgiften blir det de kaller en salderingspost. Også Fagforbundet er kritisk til forslaget om å øke trygdeavgiften for pensjonsinntekt fra 3 pst. til 4,7 pst.

NHO uttaler at de ser det som en fordel at skattebegrensningsregelen fjernes for alderspensjonister. Organisasjonen er positiv til forutsetningen om provenynøytralitet og slutter seg på dette punktet til departementets vurderinger. NHO ser det likevel ikke som opplagt at pensjonsinntekt skal skattlegges lempeligere enn lønnsinntekt (utover lavere trygdeavgift) og stiller spørsmål ved om det i det hele tatt bør innføres et nytt skattefradrag til erstatning for skattebegrensningsregelen. Gitt at det innføres et skattefradrag for pensjonsinntekt, mener NHO det bør vurderes en høyere nedtrappingssats enn i høringsnotatet, slik at skattefradraget fases ut raskere.

Mange av arbeidstakerorganisasjonene som har uttalt seg om høringsforslaget, er kritiske til forslaget til finansiering av skattefradraget og omfordeling fra pensjonister med middels og høye inntekter til pensjonister med lave inntekter. Både NTL, Unio og YS viser blant annet til at en stor del av arbeidstakerne i offentlig sektor vil få en pensjon over 280 000 kroner (2010-kroner), som i høringsforslaget tilsvarer inntektsnivået der skattelette går over til skatteskjerpelse for en enslig alderspensjonist som tar ut full pensjon og kun har pensjon og standardfradrag. Unio og NTL uttaler videre at de ikke kan støtte forslaget dersom de andre skatteendringene finansieres ved å øke trygdeavgiften. De begrunner dette med at økt trygdeavgift vil gi en skatteøkning til det store flertallet av personer som kommer fra heltidsstilling i offentlig sektor. Unio mener dessuten det er uheldig at enkelte pensjonister med relativt store formuer vil få en skattelette med forslaget. De ønsker derfor en vurdering av om formuestillegget bør videreføres i en eller annen form.

YS er enig i behovet for omlegging, men uenig i måten det gjøres på. Forbundet ønsker enda større grad av likhet mellom skattlegging av lønn og pensjon. Gitt at endringene skal gjennomføres i tråd med høringsforslaget, foreslår YS at

• grensen for utfasing av skattefradraget økes fra 321 200 kroner med høringsforslaget til 375 000 kroner

• nedtrappingssatsen for skattefradrag reduseres fra 17 pst. til 13 pst.

• satsen for trygdeavgiften økes fra 3 pst. til 4 pst.

NITO er positiv til systemendringen, men mener at nivået på nedtrappingssatsen for skattefradraget og trygdeavgiften må tilpasses slik at ikke omfordelingsvirkningen blir for sterk.

Akademikerne støtter ikke forslaget selv om foreningen i utgangspunktet er enig i systemendringen. Årsaken er at de mener endringen vil ramme personer med tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor ekstra hardt.

Seniorsaken, Landslaget for offentlige pensjoner (LOP), Forsvarets pensjonistforbund (FPF) avviser forslaget fordi de mener omfordelingsprofilen vil svekke incentivene til å opparbeide pensjon gjennom arbeid. Pensjonistpartiet benytter i tillegg anledningen til å ta opp flere forhold de er uenige i på pensjonsområdet, og konkluderer med at de ikke kan ”støtte forslag som bidrar til økte forskjeller i levestandard, pga. økonomi, mellom yrkesaktive og pensjonister/uføre”.

Flere av høringsinstansene som er kritiske til forslaget til finansiering, begrunner dette delvis med at ikke alle har anledning til å jobbe mer. Flere instanser mener også at det ikke er rimelig at det bare er andre pensjonister som skal finansiere lettelsene til pensjonister med lav pensjon.

Flere høringsinstanser, blant andre YS, NITO og Seniorsaken, uttaler at det nye pensjonssystemet i seg selv er for omfordelende, og de er kritiske til en ytterligere omfordeling gjennom skattesystemet. Statens seniorråd mener derimot at omfordelingen gjennom endringene i høringsforslaget kan bøte noe på at det nye pensjonssystemet er mindre utjevnende enn tidligere, og er udelt positiv til forslaget.

FFO er imot forslaget om å øke trygdeavgiften, og begrunner dette med at trygdeavgiften betales av alle, også av personer med lav skatteevne, og at en høyere trygdeavgift derfor vil ”ramme dem med lavinntekt relativt sett tyngre enn den vil ramme personer med midlere eller høyere inntekt”.

De fleste høringsinstansene er positive til forslaget om å øke den øvre beløpsgrensen i minstefradraget for pensjonsinntekt. Unio, FFO og Norsk Pensjonistforbund mener at også satsen bør økes til samme nivå som for lønnsinntekt. Pensjonistpartiet ber departementet vurdere et høyere minstefradrag for pensjonister og uføre, og begrunner dette med at ”samfunnsutviklingen går i retning av at alle husstander trenger datamaskin for å følge med i det offentlige Norge”. NARF er på sin side imot å øke den øvre grensen i minstefradraget for pensjonsinntekt. Foreningen uttaler at den ikke kan støtte en økning av minstefradraget så lenge minstefradraget, eller et tilsvarende inntektsfradrag, ikke gjøres gjeldende for selvstendig næringsdrivende.

3.1.4 Departementets vurderinger

Forslaget i høringsnotatet har fått bred støtte, og de fleste høringsinstansene er positive til den foreslåtte systemendringen. Det er stor grad av enighet om at forslaget vil støtte opp under pensjonsreformens mål om å gjøre det lønnsomt å arbeide mer og lenger. Samtidig har noen av høringsinstansene enkelte innvendinger mot deler av forslaget. Dette gjelder særlig forslaget om å øke trygdeavgiften på pensjonsinntekt. Departementet mener likevel det er nødvendig å gjennomføre en slik økning. Det foreslåtte skattefradraget vil gjøre det mer lønnsomt å jobbe selv om man mottar pensjon, og dermed bygge opp under et av pensjonsreformens hovedmål. Samtidig vil endringene være svært kostbare. Endringene kan enten finansieres innenfor pensjonistgruppen gjennom økt skatt for pensjonister med høyere inntekt, eller av andre skattytere, for eksempel lønnstakere. Alternativt må en kutte i offentlige utgifter.

En aldrende befolkning vil stille offentlige budsjetter overfor store utfordringer. Offentlige velferdsordninger finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser. Befolkningsframskrivninger fra Statistisk sentralbyrå viser at det kan ventes en markant økning i antallet eldre per person i yrkesaktiv alder, fra 20 per 100 personer i 2008 til 40 per 100 personer i 2060. I Perspektivmeldingen 2009 ble inndekningsbehovet i offentlige finanser anslått til 3^¼ pst. av Fastlands-BNP i 2060. Dersom offentlige velferdsordninger ikke skal svekkes, og for at framtidige generasjoner ikke skal stå overfor en økt skattebyrde, må offentlige budsjetter styrkes. Økt trygdeavgift på pensjonsinntekt kan bidra til å styrke statens inntekter fordi pensjonsnivået er ventet å øke over tid, blant annet som følge av høyere utdanningsnivå blant pensjonistene og større andel pensjonister med tidligere yrkestilknytning.

Norsk Pensjonistforbund hevder at trygdeavgiften ikke er en skatt i vanlig forstand, og at den ikke bør endres uten at motytelsen gjennom folketrygden øker. Finansdepartementet vil her vise til at skatteinntektene, inkludert trygdeavgiften, går til å finansiere alle offentlige utgifter, herunder trygdeutbetalinger og kostnader relatert til helse- og omsorgstjenester. Over tid har det offentliges kostnader knyttet til overføringer og tjenester som pensjonister nyter godt av, økt i omfang. Det er derfor ikke urimelig at pensjonister i større grad enn tidligere bidrar til finansieringen av disse offentlige godene.

Det er heller ikke slik at en økning i trygdeavgiften vil ramme dem med lave inntekter hardest, jf. høringsuttalelsen fra FFO. Pensjonister som skattlegges etter skattebegrensningsregelen, betaler ikke trygdeavgift, og det nye skattefradraget vil kompensere for økt trygdeavgift for dem med lav pensjon.

Enkelte høringsinstanser går også imot forslaget om å fjerne særfradraget for alder. Departementet holder fast ved at fradraget er lite treffsikkert, og at det bør fjernes. Departementet anser egenandelstak og TT-kort mv. som mer egnede virkemidler til å dekke eventuelle økte utgifter som følge av alder.

Unio og Norsk Pensjonistforbund argumenterer for å øke satsen i minstefradraget for pensjonsinntekt til 36 pst., som for lønnsinntekt. En økning i satsen i minstefradraget for pensjonsinntekt til 36 pst. vil være svært kostbart og i hovedsak gi lettelser til pensjonister som allerede får en lettelse med forslaget. De aller fleste høringsinstansene har uttrykt bekymring for eventuelle skatteøkninger for dem med middels til relativt høy pensjon, og har i liten grad uttrykt ønske om ytterligere lettelser til lavinntektspensjonistene. Departementet vil ut fra samme hensyn ikke foreslå å øke satsen i minstefradraget for pensjonsinntekt. Departementet finner det heller ikke rimelig at pensjonister skal ha et høyere minstefradrag enn lønnstakere, slik Pensjonistpartiet ber om en vurdering av.

Pensjonskasseforeningen og Akademikerne påpeker at det nye skattefradraget ikke vil virke nøytralt med hensyn til uttakstidspunkt for pensjon. Med fleksibel alderspensjon blir uttak av pensjon i større grad en økonomisk beslutning. Ved å ta ut pensjon tidligere vil årlig beløp reduseres, og man kan oppnå et større skattefradrag. Man vil dessuten oppnå skattefradrag i flere år. Dette er en tilpasningsmulighet som departementet har vært klar over, og som det er vanskelig å unngå med et progressivt skattesystem. Lønnsomheten ved å ta ut full pensjon fra 62 år for å få et større skattefradrag og samtidig være i full jobb, vil likevel være begrenset ettersom man fort vil komme i toppskatteposisjon.

Unio trekker fram at delpensjon er vanlig i offentlig sektor og uttaler:

”Skattemessig vil delvis AFP kombinert med delvis jobb gi særlige ugunstige utslag for de som har de laveste pensjonene, mens middels og høyere pensjoner kommer ut med mindre endringer. Dette illustrerer en betydelig svakhet ved regjeringens forslag.”

Det er riktig at noen personer med delvis AFP og lav opptjening kan få økt skatt med forslaget. Det skyldes at det i dag kan oppnås full skattebegrensning for hele inntekten kun med én krone i pensjonsinntekt. Dette er en svakhet ved gjeldende regler. Mange av dagens AFP-pensjonister kan få redusert skatt på lønnsinntekt fordi de tar ut pensjon. I noen tilfeller kan nettoinntekten også øke ved å ta ut pensjon og arbeide mindre. Kombinasjonen av redusert gjennomsnittsskatt og høy marginalskatt på lønnsinntekt virker negativt på arbeidstilbudet for mange AFP-pensjonister som omfattes av gjeldende skattebegrensningsregel. Det nye skattefradraget fastsettes derimot på grunnlag av pensjonsinntekt og reduseres tilsvarende pensjonsgraden, og en styrker med dette incentivene til å arbeide for denne gruppen.

Flere av fagorganisasjonene argumenterer med at forslaget virker spesielt negativt for pensjonister fra offentlig sektor. Departementet vil understreke at den økte trygdeavgiften og avviklingen av særfradraget virker likt for pensjonister fra privat og offentlig sektor, og at marginalskatten på arbeid reduseres for dem med lave og middels pensjoner, uavhengig av hvilken sektor de har sin pensjon fra. Mange lavinntektspensjonister fra offentlig sektor som kombinerer arbeid og pensjon, vil derfor også få lavere skatt på ekstra inntekt. Men pensjonssystemet i offentlig sektor vil ikke legge til rette for å kombinere arbeid og pensjon ettersom pensjonen fortsatt skal avkortes mot arbeidsinntekt. Det er derfor riktig at pensjonister i offentlig sektor ikke i like stor grad vil ha mulighet til å kompensere for en eventuell skatteøkning ved å jobbe mer. Utgangspunktet for å endre skattereglene for pensjon er imidlertid å tilpasse disse til pensjonsreformen, som innebærer at en fritt kan kombinere arbeid og pensjon uten avkorting av pensjonen.

Enkelte av høringsinstansene er kritiske til at progressiviteten i beskatningen for pensjonister forsterkes, og begrunner dette med svekkede incentiver til å opparbeide pensjonsrettigheter. Departementet vil her vise til at selv om forslaget gir høyere marginalskatt på pensjon for enkelte, vil marginalskatten bli lavere for andre. Det er uansett departementets standpunkt at forslaget i seg selv, og i kombinasjon med det nye pensjonssystemet, samlet sett vil ha positive virkninger på arbeidstilbudet.

3.1.5 Departementets forslag

Selv om utfordringene for offentlige finanser tilsier at skattefordelen for pensjonister ikke økes ytterligere, har departementet forståelse for sentrale høringsinstansers bekymring over at skatteskjerpelsen kan inntre på et lavt inntektsnivå. Departementet foreslår derfor enkelte endringer i forhold til høringsforslaget som hever inntektsnivået der lettelse går over til skjerpelse.

Forslaget vil sikre at en enslig alderspensjonist med kun pensjon og standardfradrag får en skattelette eller uendret skatt opp til en pensjonsinntekt på 318 000 kroner. Det vil si en økning på i underkant av 30 000 kroner sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. Figur 3.2 viser skatten for en enslig alderspensjonist for ulike pensjonsinntektsnivå med forslaget sammenlignet med gjeldende regler og høringsforslaget. Det er forutsatt at pensjonisten kun har pensjon og standardfradrag, og at nettoformuen er under 200 000 kroner. Denne gruppen utgjør om lag 7 pst. av alle AFP- og alderspensjonister. Forslaget gir uendret eller lavere skatt sammenlignet med høringsforslaget opp til en pensjonsinntekt på om lag 441 000 kroner. Ved en pensjonsinntekt utover 441 000 kroner er skatten noe høyere enn med forslaget i høringsnotatet fordi minstefradraget holdes uendret. I denne inntektsgruppen er det imidlertid svært få skattytere. Med pensjon i Statens pensjonskasse må en ha en sluttlønn på om lag 640 000 kroner ved full opptjening for å oppnå en pensjon på dette nivået.

For en enslig AFP-pensjonist vil forslaget medføre at skatteskjerpelsen først slår inn ved pensjonsinntekt på 388 500 kroner. Pensjonistektepar kan også få en lettelse opp til et høyere inntektsnivå enn enslige. Dette skyldes både at skattefradraget kun fastsettes på grunnlag av egen inntekt, og at den samlede verdien av to fradrag er større enn verdien av skattebegrensningsregelen for ektepar i dag. Forslaget til nye regler retter derfor opp den nåværende forskjellsbehandlingen mellom samboere og enslige på den ene siden og ektepar på den andre. Avsnitt 3.1.6 presenterer de samlede fordelingsvirkningene når vi betrakter den faktiske pensjonistpopulasjonen.

Kilde: Finansdepartementet.

Hevingen av inntektsnivået der skjerpelsen inntreffer, oppnås ved å trappe ned skattefradraget i to trinn. I høringsforslaget ble det kun benyttet én nedtrappingssats for skattefradraget på 17 pst. Det foreslås nå å gjøre skattefradraget mer gunstig for middels til høye pensjonsinntekter, ved å nedtrappe med to ulike satser for ulike inntektsintervaller, først med en sats på 15,3 pst. og deretter med en sats på 6,0 pst. En lavere nedtrappingssats gir rom for å redusere maksimalt skattefradrag noe uten at pensjonister med minstepensjon eller litt høyere pensjonsinntekt får en skatteskjerpelse. Nedtrappingen går over fra høy sats til lav sats ved 242 000 kroner.

I høringsnotatet ble det foreslått å øke den øvre beløpsgrensen i minstefradraget for pensjonsinntekt til samme nivå som for lønnsinntekt. For å finansiere det økte skattefradraget foreslår departementet at øvre grense i minstefradraget for pensjonsinntekt holdes uendret på dagens nivå (justert for lønnsvekst fra 2010 til 2011). Som følge av den foreslåtte endringen i nedtrappingen av skattefradraget, vil dette ikke føre til noen skatteskjerpelse for fulltidspensjonister med lave til middels inntekter.

Departementets forslag innebærer følgende:

• Skattebegrensningsregelen erstattes av et skattefradrag for pensjonsinntekt for AFP- og alderspensjonister.

• Skattefradraget utgjør maksimalt 28 150 kroner i 2011 og nedtrappes med en sats på 15,3 pst. av pensjonsinntekt mellom 158 650 og 242 000 kroner (2011), og med en sats på 6 pst. av pensjonsinntekt på 242 000 kroner eller høyere.

• Øvre grense i minstefradraget for pensjonsinntekt holdes reelt uendret.

• Trygdeavgiften på pensjonsinntekt økes til 4,7 pst.

• Særfradraget for alder fjernes.

Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak § 6-5 og forslag til vedtak om trygdeavgift § 6.

Figur 3.3 illustrerer at marginalskatten på arbeidsinntekt reduseres til dels betydelig for pensjonister med lav og middels inntekt. Figuren viser marginalskatt på arbeidsinntekt for en enslig alderspensjonist med 170 000 kroner i pensjonsinntekt med gjeldende regler og forslaget. Det er forutsatt at pensjonisten kun har pensjon og lønnsinntekt, ingen fradrag utenom standardfradrag og at nettoformuen er under 200 000 kroner. Ved en ekstra arbeidsinntekt på opp til snaut 140 000 kroner gir gjeldende skattebegrensningsregel en marginalskatt som er 10-20 pst. høyere enn med forslaget.

Kilde: Finansdepartementet.

Endringer for uføre og mottakere av enkelte behovsprøvde ytelser

For uførepensjonister foreslås det, som i høringsnotatet, å videreføre den gjeldende skattebegrensningsregelen med visse justeringer, først og fremst ved at regelen individbaseres, slik at kun den enkelte skattyters inntekt og formue inngår i beregningen. Forslaget om å videreføre skattebegrensningsregelen for uføre må ses i sammenheng med at uføreordningen er under utredning, jf. NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre. Uførepensjonister vil omfattes av det nye skattefradraget når de går over på alderspensjon. For øvrig vil forslaget om å øke trygdeavgiften også omfatte uførepensjon.

Også for mottakere av behovsprøvde ytelser fra folketrygden videreføres en justert skattebegrensningsregel. Dette gjelder blant annet mottakere av overgangsstønad, pensjon til gjenlevende ektefelle og pensjon til tidligere familiepleier.

Den øvre grensen i minstefradraget for pensjonsinntekt holdes reelt uendret fra 2010 til 2011. Sammenlignet med forslaget i høringsnotatet blir minstefradraget opp mot 12 000 kroner lavere. Dette vil påvirke uførepensjonistene, som beholder gjeldende skattebegrensningsregel med visse justeringer. Mange gifte uføre får en lettelse på grunn av individualiseringen av skattebegrensningsreglen. Enslige uføre som omfattes av skattebegrensningsregelen, vil ikke få endringer i skatt. Men enslige uførepensjonister som har for høy inntekt til å skattlegges etter skattebegrensningsregelen, vil kun berøres av forslaget om økt trygdeavgift. Dette kunne ha gitt en til dels betydelig skatteøkning for denne gruppen. Forslaget kunne også ha gitt en betydelig skjerpelse for gifte uføre med middels til høye inntekter. For å begrense skjerpelsen for enkelte uføre som ikke skattlegges etter skattebegrensningsregelen, foreslår departementet å øke særfradraget for uførhet med 12 000 kroner utover lønnsjustering, til 32 000 kroner i året.

Ektepar hvor kun én er pensjonist

For de fleste gifte pensjonister vil forslaget til endringer i skattereglene være en fordel. Dette skyldes at både det nye skattefradraget og den videreførte skattebegrensningsregelen skal fastsettes individuelt. For en liten gruppe pensjonister vil dette likevel være en ulempe. Dette gjelder ektepar der kun den ene er pensjonist, og den andre har liten eller ingen annen inntekt.

Dersom ektefellens inntekt er under 1 G, anses pensjonisten som forsørger og kan ha rett til et ektefelletillegg fra folketrygden på 0,5 G. Ektefelletillegget nedtrappes mot forsørgerens inntekt, og faller bort ved en inntekt på om lag 324 000 kroner (i 2010). Ettersom det kun er forsørgeren som vil oppfylle vilkårene for det nye skattefradraget eller den justerte skattebegrensningsregelen, vil samlet skattereduksjon bli vesentlig lavere enn med gjeldende regler.

Dette er en gruppe som i utgangspunktet har lav inntekt, og hvor den forsørgede ektefellen i de fleste tilfeller er over 60 år og ikke har noen tilknytning til arbeidsmarkedet. På bakgrunn av dette mener departementet det er ønskelig å begrense skatteskjerpelsen for denne gruppen. Departementet foreslår derfor en lovendring slik at ektefelletillegg som utbetales til AFP- og alderspensjonister, skal utbetales skattefritt for eksisterende mottakere (per 31.12.2010). Ektefelletillegget skal heller ikke inngå i samlet pensjonsinntekt ved nedtrapping av skattefradraget. Dette vil redusere skatteskjerpelsen. For uførepensjonister som mottar ektefelletillegg, foreslår departementet å videreføre gjeldende skattebegrensningsregel for ektepar. Dette vil gi uendret skatt for denne gruppen.

I tillegg vil departementet åpne for at ektepar mv. hvor kun den ene er pensjonist (med og uten ektefelletillegg) og den andre har liten eller ingen annen inntekt, kan innvilges skattebegrensning etter skatteloven § 17-4 dersom de får en betydelig skatteskjerpelse som følge av de nye reglene. Den generelle praksis for skattebegrensning etter denne regelen er imidlertid streng, og forutsetter at skattyter har liten skatteevne. Departementet vil derfor gi anvisning på at skatteetaten i en overgangsperiode skal praktisere en lempeligere skattebegrensning overfor en nærmere angitt gruppe ektepar mv.

3.1.6 Fordelingsvirkninger

Figur 3.4 viser fordelingsvirkningene for AFP- og alderspensjonister av forslaget til endringer i pensjonsskattereglene sammenlignet med 2010-regler justert til 2011. Fordelingsvirkningene av forslaget i høringsnotatet (oppjustert til 2011-kroner) er også gjengitt i figuren. Beregningen er gjort med Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt. Datagrunnlaget for modellen er et utvalg fra Statistisk sentralbyrås inntektsstatistikk for husholdninger for 2008. Denne statistikken gir informasjon om sammensetningen av inntekt og formue for hele befolkningen. Datagrunnlaget er framskrevet til 2011.

Endring i inntekt etter skatt er gitt ved den venstre vertikale aksen, mens den høyre vertikale aksen viser antall personer i hvert inntektsintervall. I LOTTE-Skatt finnes det ikke informasjon om pensjonsgraden til skattyterne. Forslaget om å gradere skattefradraget etter pensjonsgraden er derfor forsøkt ivaretatt ved å begrense skattefradraget forholdsmessig etter bruttopensjonens andel av samlet bruttoinntekt. Dette er imidlertid en svært grov tilnærming.

Forslaget gir en lettelse i gjennomsnitt for AFP- og alderspensjonister med under 350 000 kroner i bruttoinntekt. Den store lettelsen til pensjonister med inntekt under 150 000 kroner er en følge av at skattefradraget fastsettes individuelt. I denne gruppen er det hovedsakelig gifte minstepensjonister. Lettelsen i de høyere inntektsintervallene er delvis en følge av likebehandlingen av gifte og enslige og delvis en følge av at marginalskatten på ekstra inntekt reduseres.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.5 viser endring i inntekt etter skatt for uførepensjonister. Det endelige forslaget er noe gunstigere enn høringsforslaget. De med pensjon under 250 000 kroner får en gjennomsnittlig lettelse. Årsaken til dette er at skattebegrensningen skal fastsettes individuelt. Uførepensjonister med inntekt mellom 250 000 kroner og 300 000 kroner får om lag uendret skatt i gjennomsnitt. Uførepensjonister med høyere inntekt får en skjerpelse, men skjerpelsen er mindre enn med høringsforslaget. Dette tyder på at mange uførepensjonister allerede har øvre grense i minstefradraget for lønnsinntekt og dermed får en større fordel av at særfradraget for uførhet økes. Forslaget om at uførepensjonister som mottar ektefelletillegg, skal beholde gjeldende skattebegrensningsregel for ektepar, gjør også de nye reglene noe gunstigere enn høringsforslaget.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Om lag 59 pst. av AFP- og alderspensjonistene får en skattelette med forslaget, om lag 11 pst. får uendret skatt, og om lag 30 pst. får en skjerpelse. AFP- og alderspensjonistene som får økt skatt, har generelt god skatteevne og relativt stor formue og kapitalinntekt. Et høyt utdanningsnivå gir gode muligheter i arbeidsmarkedet for en del av disse. Figur 3.6 viser AFP- og alderspensjonisters inntektssammensetning fordelt etter bruttoinntektsintervall (den horisontale aksen). Stolpene i diagrammet angir gjennomsnittlig samlet inntekt i hvert intervall (gitt ved den vertikale aksen). Figur 3.7 viser formuesfordelingen, og figur 3.8 viser utdanningsnivå etter de samme bruttoinntektsintervallene.

Gjennomsnittsinntekten blant dem som får skatteskjerpelser, er relativt høy (403 900 kroner), og inntekten er høyere jo større skjerpelsen er. Blant de 43 000 pensjonistene (7 pst.) som får en skatteskjerpelse på over 10 000 kroner, er gjennomsnittsinntekten om lag 604 000 kroner. Gjennomsnittlig bruttoinntekt er relativt lav blant dem som får skattelettelse og uendret skatt (238 900 kroner). Blant de 113 500 AFP- og alderspensjonistene som får en lettelse på over 10 000 kroner (17 pst. av alle AFP- og alderspensjonister), er den gjennomsnittlige bruttoinntekten om lag 202 900 kroner.

I gjennomsnitt får AFP-pensjonister 4 100 kroner mindre i skatt, mens alderspensjonister får en lettelse på 2 300 kroner. Uførepensjonister får en gjennomsnittlig lettelse på 1 150 kroner. Skatten øker noe for personer som før ble omfattet av skattebegrensningsregelen fordi de er gift med en pensjonist, men som selv ikke har krav på det nye skattefradraget eller den justerte skattebegrensningsregelen. Et stort flertall av enslige forsørgere med overgangsstønad, etterlatte, tidligere familiepleiere mv. omfattes av den videreførte skattebegrensningsregelen. Forslaget vil ikke ha særlig betydning for disse siden de fleste er enslige og skattebegrensningsregelen er uendret for disse. De få som har såpass høy inntekt og formue at de ikke får fordel av skattebegrensningsregelen, vil få økt trygdeavgift.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Selv om noen pensjonister får en skjerpelse, vil de fortsatt betale mindre skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Figur 3.9 viser beregnet skattefordel for en enslig alderspensjonist på ulike pensjonsnivå både med gjeldende regler og forslaget. I beregningen er det antatt at pensjonsinntekten er den eneste inntekten, og at kun standardfradrag benyttes. Av en pensjonsinntekt på 150 000 kroner (om lag minstepensjon) betales det ingen skatt verken med gjeldende regler eller med forslaget. Av en lønnsinntekt på dette nivået betales det i overkant av 28 200 kroner i skatt. Med en videreføring (lønnsjustering) av gjeldende skatteregler ville en pensjonist med 350 000 kroner i pensjonsinntekt ha betalt over 23 800 kroner mindre i inntektsskatt i 2011 enn en lønnstaker med tilsvarende inntekt. Med forslaget vil han fortsatt betale i underkant av 21 400 kroner mindre i skatt enn lønnstakeren. Arbeidsføre pensjonister vil også ha mulighet til å kompensere for skatteøkningen ved å arbeide litt mer eller lenger.

Kilde: Finansdepartementet.

Enkelte pensjonister, særlig i de yngste alderskullene, kan ha mulighet til å motvirke en eventuell skjerpelse i skatten ved å arbeide litt ekstra. Figur 3.10 viser hvor mye pensjonister (alderspensjonister og AFP-pensjonister i ny ordning) må ha i arbeidsinntekt på ulike inntektsnivå for at nettoinntekten skal være like høy som før endringene i pensjonsskattereglene. For en pensjonsinntekt under 340 000 kroner skal det nesten ingen arbeidsinntekt til for å komme uendret ut.

Selv om AFP-pensjonister i offentlig sektor beholder bruttoordningen og avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt, vil de fleste likevel ikke behøve å tjene mer enn AFP-pensjonister i privat sektor for å kompensere for skatteøkningen. Dette kommer av at arbeidsinntekten som behøves for å komme uendret ut, er lavere enn toleransebeløpet på 15 000 kroner, slik at AFP ikke blir avkortet. Dette vil gjelde opp til en pensjonsinntekt på i overkant av 560 000 kroner. Deretter vil pensjonister i offentlig sektor måtte ha en betydelig høyere arbeidsinntekt for å kompensere for skatteøkningen. Dette vil altså berøre en svært liten andel AFP-pensjonister i offentlig sektor.

Kilde: Finansdepartementet.

Partene i arbeidslivet i privat sektor inngikk i lønnsoppgjøret 2008 avtale om en ny avtalefestet pensjon tilpasset ny alderspensjon i folketrygden. Gjennom lov 19. februar 2010 nr. 5 (AFP-tilskuddsloven) er avtalen om AFP i privat sektor fra lønnsoppgjøret 2008 lovfestet.

Tabell 3.2 viser virkningene av de foreslåtte endringene i skattereglene for det pensjonsnivå som var sentralt ved oppgjøret i 2008 (pensjonsuttak for en enslig ved 62 år etter jevn inntekt på 5 G i 40 år). Tabellen viser skatt og inntekt etter skatt på brutto pensjon på hhv. 200 000 kroner og 220 000 kroner. Forslaget til nye skatteregler vil, som tabellen viser, i svært liten grad påvirke pensjon etter skatt for en som ikke har annen inntekt enn pensjon. For personer med arbeidsinntekt i tillegg til pensjonen vil endringen gi økt inntekt etter skatt.

3.1.7 Enkelte beregningseksempler

Nedenfor følger enkelte eksempler som viser endringer i skatt for ulike pensjonister med forslaget til endringer i pensjonsskattereglene. Skatteendringen med høringsforslaget er også gjengitt i eksemplene.

Eksempel 1

Arne er en enkemann på 80 år. Han har en alderspensjon på 300 000 kroner, en bolig med en ligningsverdi på 300 000 kroner, 100 000 kroner i bankinnskudd og 2 200 kroner i kapitalinntekt. Han har for høy inntekt til å få skattebegrensning etter gjeldende regler. Formuen og kapitalinntekten vil derfor ikke påvirke skatteendringen med forslaget til nye regler.

Tabell 3.3 viser endring i skatt med forslaget til endringer i pensjonsskattereglene. I tillegg vises endringen med høringsforslaget. Arne får med forslaget en skattelettelse på om lag 1 400 kroner. Med høringsforslaget ville han fått en skatteskjerpelse på over 2 000 kroner.

Eksempel 2

Tor er 62 år, enslig og jobber som bussjåfør. Han tjener 385 000 kroner. Han har verken kapitalinntekt eller formue.

Tor ønsker å gå av med pensjon, noe som gir ham en skattepliktig pensjonsinntekt på 210 000 kroner. I tillegg får han et skattepliktig kompensasjonstillegg på 10 000 kroner. Han vurderer likevel å fortsette i 20 pst. stilling. Tabell 3.4 viser skatteendringen med forslaget til endringer i pensjonsskattereglene. Forslaget til nye regler er svært gunstig for Tor dersom han ønsker å fortsette i 20 pst. stilling. Hans inntekt etter skatt vil være 9 255 kroner høyere enn med gjeldende regler. Dette skyldes hovedsakelig at det nye skattefradraget ikke reduseres som følge av arbeidsinntekt. Eksemplet undervurderer fordelen av å jobbe siden lønn også kan gi økt pensjonsopptjening (se tabell 3.4 neste side).

Eksempel 3

Bjørg er 62 år, enslig, jobber som lege og har en lønnsinntekt på 800 000 kroner. Bjørg er gjeldfri og har opparbeidet seg en skattemessig nettoformue på 700 000 kroner, hvorav 400 000 kroner er ligningsverdi av egen bolig og 300 000 kroner er i aksjefond. Dette gir henne 10 000 kroner i skattepliktige kapitalinntekter. Bjørg vurderer å gå av med pensjon og kan få en full pensjonsinntekt på 440 000 kroner. Hun vil da ha for høy inntekt til å skattlegges etter skattebegrensningsregelen med gjeldende regler, og formue og kapitalinntekt vil ikke påvirke skatteendringen med forslag til nye regler.

Tabell 3.5 viser skatteendringen for Bjørg med forslaget til endringer i pensjonsskattereglene sammenlignet med gjeldende regler. Med forslaget får Bjørg en skatteskjerpelse på i underkant av 4 000 kroner. Tabell 3.6 viser hvor mye Bjørg må ha i arbeidsinntekt for å komme likt ut etter omleggingen. En arbeidsinntekt på om lag 4 400 kroner gir henne en like høy nettoinntekt som før omleggingen. Dette tilsvarer 10 arbeidstimer i året, gitt hennes tidligere lønnsinntekt. I beregningen antas det at pensjonen ikke avkortes mot arbeidsinntekt.

Eksempel 4

Ola, 65 år, og Kari, 62 år, er gift. Ola er industriarbeider og tjener 400 000 kroner i året. Kari jobber som sykepleier i offentlig sektor, men skal gå av med AFP, noe som gir henne 200 000 kroner i pensjonsinntekt. De har en nedbetalt bolig med en ligningsverdi på 300 000 kroner, 80 000 kroner i bankinnskudd og 2 000 kroner i kapitalinntekt. Formue og kapitalinntekt er fordelt likt mellom ektefellene.

Ola og Kari har til sammen for stor inntekt til at de vil få skattebegrensning etter gjeldende regler. Kari har likevel så lav pensjon at hun får det nye skattefradraget i forslaget. Med forslaget til nye regler får hun en skattelette på om lag 18 400 kroner, jf. tabell 3.7.

3.1.8 Økonomiske konsekvenser

Forslaget er ventet å gi en samlet skattelette på 1,35 mrd. kroner påløpt og om lag 1,1 mrd. kroner bokført i 2011. Provenyanslaget inkluderer anslått virkning på arbeidstilbudet i 2011 på om lag 80 mill. kroner. Provenytapet er dermed nær 1 mrd. kroner større enn i høringsforslaget. Over tid antas det at arbeidstilbudsvirkningene vil øke gradvis etter hvert som nye alderskull når en alder hvor de kan ta ut alderspensjon fra folketrygden.

3.2 Øvrige skatteregler for lønnstakere og pensjonister

3.2.1 Toppskatt og standardfradrag

Toppskatt

I 2010 betales det 9 pst. toppskatt på personinntekter (arbeids- og pensjonsinntekter) i intervallet 456 400 til 741 700 kroner (trinn 1) og 12 pst. toppskatt på personinntekter over 741 700 kroner (trinn 2).

Satsene i toppskatten ble redusert i 2006 som et ledd i skattereformen. Et mål med skattereformen var å få en mer lik skatt på aksjeinntekter og arbeidsinntekter, slik at det ikke lenger skulle være like lønnsomt å drive skattetilpasning med sikte på å få arbeidsinntekter skattlagt som aksjeinntekter. Etter at delingsmodellen er erstattet med skjermingsmetoden, er det ingen formelle begrensninger når det gjelder å ta arbeidsinntekt ut som aksjeinntekt. For å unngå endringer som øker den skattemessige forskjellsbehandlingen av arbeids- og kapitalinntekter, og dermed incentivene til å drive skattetilpasning, foreslår Regjeringen å holde satsene og innslagspunktene i toppskatten reelt uendret. Det innebærer at innslagspunktene justeres med anslått lønnsvekst til 471 200 kroner i trinn 1 og 765 800 kroner i trinn 2.

Det vises til forslag til § 3-1 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2011.

Minstefradrag

Minstefradraget fastsettes som en andel av inntekten med en øvre og nedre grense. Det skilles mellom minstefradrag for lønnsinntekt og minstefradrag for pensjonsinntekt. For lønnsinntekt er satsen 36 pst. og øvre grense 72 800 kroner i 2010. Den nedre grensen er det såkalte lønnsfradraget, som er 31 800 kroner i 2010.

Minstefradraget for pensjonsinntekt er noe lavere enn minstefradraget for lønnsinntekt. I 2010 er satsen 26 pst., nedre grense 4 000 kroner og øvre grense 60 950 kroner.

Minstefradraget for lønnsinntekter og minstefradraget for pensjonsinntekter samordnes for skattytere som har både lønns- og pensjonsinntekter, slik at samlet fradrag ikke kan overstige øvre grense i minstefradraget for lønnsinntekter, dvs. 72 800 kroner i 2010.

Regjeringen foreslår at satsene i minstefradraget holdes uendret, og at de øvre grensene i minstefradraget oppjusteres med anslått lønnsvekst, til henholdsvis 75 150 kroner for lønnsinntekt og 62 950 kroner for pensjonsinntekt. Det foreslås å holde lønnsfradraget på 31 800 kroner nominelt uendret fra 2010 til 2011.

Det vises til forslag til § 6-1 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2011.

Personfradrag

Personfradraget er et generelt bunnfradrag i alminnelig inntekt, det vil si at det gis i alle inntekter (lønns-, pensjons-, kapital- og næringsinntekter). Enslige forsørgere og ektepar der den ene ektefellen har lav eller ingen arbeidsinntekt, skattlegges i klasse 2 og får dermed dobbelt personfradrag. Regjeringen foreslår at personfradragene oppjusteres med anslått lønnsvekst til 43 600 kroner i klasse 1 og 87 200 kroner i klasse 2.

Det vises til forslag til § 6-3 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2011.

3.2.2 Fradrag for gaver til frivillige organisasjoner – utvidelse til EØS-området

Det gis i dag fradrag i alminnelig inntekt på inntil 12 000 kroner per år for pengegaver til visse frivillige organisasjoner, jf. skatteloven § 6-50. Det stilles blant annet som vilkår at organisasjonen som mottar gaven, er et selskap, stiftelse, tros- eller livssynssamfunn eller sammenslutning med sete her i landet, dvs. er en norsk organisasjon, og oppfyller visse krav til aktivitet. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har i en grunngitt uttalelse fra desember 2009 uttalt at den norske gavefradragsordningen er i strid med EØS-avtalen artikkel 40, fordi det ikke gis fradrag for gaver til tilsvarende organisasjoner med sete i de øvrige EØS-statene. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen å endre skatteloven § 6-50 slik at personer som skatter til Norge, også kan få fradrag for gaver til organisasjoner med sete i øvrige EØS-stater. Finansdepartementet orienterte ESA om denne beslutningen i brev 25. juni 2010.

EØS-retten krever at en likebehandler norske og tilsvarende utenlandske organisasjoner ved utvidelsen. Etter gjeldende regler må selskaper og sammenslutninger ha nasjonalt omfang for å kunne omfattes av gavefradragsordningen. Kravet er stilt for å sikre at organisasjonene holder en viss størrelse. Det er imidlertid gjort unntak fra kravet til nasjonalt omfang for visse tros- og livssynssamfunn som er tilknyttet en registreringsenhet. EØS-rettens krav til likebehandling betyr at dette unntaket i tilfelle også må gjelde mindre tros- og livssynssamfunn fra det øvrige EØS-området. Dette vil etter departementets vurdering by på for store administrative og kontrollmessige utfordringer, og det er derfor ikke grunnlag for å la ordningen omfatte de mindre tros- og livssynssamfunnene når gavefradragsordningen utvides til å omfatte organisasjoner i hele EØS-området. Kun om lag tre prosent av gavene til tros- og livssynsformål går til mindre tros- og livssynssamfunn uten nasjonalt omfang, og kun drøyt én prosent av det totale gavebeløpet.

Departementet har ingen opplysninger om hvor mange skattepliktige i Norge som gir gaver til utenlandske frivillige organisasjoner, men antar at omfanget er relativt beskjedent. Når gavefradragsordningen utvides, vil det også kunne ta noe tid før endringen blir godt innarbeidet og kjent både i Norge og i Europa. På skjønnsmessig grunnlag anslås utvidelsen av fradragsordningen å redusere skatteinntektene med om lag 15 mill. kroner, som påløper med 5 mill. kroner i 2010 og 10 mill. kroner i 2011. Endringen antas å redusere bokførte skatteinntekter først i 2011, og provenytapet anslås til 8 mill. kroner. Forslaget om å utelukke mindre tros- og livssynssamfunn anslås å øke provenyet med om lag 7 mill. kroner påløpt og 2 mill. kroner bokført i 2011. Samlet blir provenytapet i 2011 om lag 3 mill. kroner påløpt og 6 mill. kroner bokført i 2011, jf. tabell 1.2.

Etter gjeldende regler gis det fradragsrett for gaver til organisasjoner med kulturvern som formål. Kulturbegrepene i Europa er mangfoldige og uoversiktlige, og det kan derfor være behov for å få en klar og stram nok avgrensning av hva som ligger i begrepet. Det foreslås derfor at Finansdepartementet får fullmakt til å fastsette bestemmelser i forskrift om hvilke organisasjoner innenfor området kulturvern som kan omfattes av gavefradragsordningen. Det vises til kapittel 9 for en nærmere omtale av forslaget til lovendringer.

3.2.3 Utgiftsgodtgjørelser for tjenestereiser – teknisk frikobling av skattereglene fra statens regulativer

Godtgjørelse som arbeidstaker mottar fra arbeidsgiver knyttet til blant annet kost, losji og bruk av egen bil mv. på tjenestereiser, har lenge vært skattefrie innenfor vilkår og rammer i statens særavtaler (statens satser). Skattereglene bygger dels på henvisninger til statens regler for utgiftsgodtgjørelser, slik at skattefriheten automatisk tilsvarer nivået på disse godtgjørelsene. Dels er statens satser og vilkår innarbeidet i skattereglene uten at det er vurdert om godtgjørelsene bør være skattefrie eller ikke. På frivillig grunnlag legger også størstedelen av det private næringsliv statens satser til grunn for reisedekning mv. til ansatte, slik at denne koblingen mellom statsregulativ og skatteregler får virkning langt utover det offentlige.

Departementet har lenge arbeidet med å sikre nøytrale skatteregler, basert på at reelle inntekter bør skattlegges. Ved å oppheve særlige skattefritaksordninger, og ved en omfattende teknisk revisjon av skattelovgivningen med tilhørende forskrifter, er skattesystemet forbedret på mange områder. Gjeldende regler for den skattemessige behandlingen av utgiftsgodtgjørelser for tjenestereiser har imidlertid ikke vært revidert på tilsvarende måte. Koblingen mellom særavtalene (statens satser) og skattereglene er prinsipielt uheldig fordi et vesentlig innhold i skattereglene på dette området i realiteten fastsettes av noen av partene i arbeidslivet. Skattereglene på dette området unntas dermed fra de normale prosedyrene for fastsetting av skatter. Partene i arbeidslivet utenfor det statlige tariffområdet har ikke tilsvarende mulighet til å påvirke utfallet, og forskjellsbehandles dermed i forhold til partene i offentlig sektor. Det er Stortinget som skal fastsette skattene, og det er prinsipielt uheldig at nivået for skattefritak på dette området i realiteten er lagt utenfor stortingets myndighet.

Koblingen har også andre uheldige sider, fordi skattemessige hensyn vil kunne inngå i fastsettingsprosessen, i tillegg til de øvrige, grunnleggende hensynene bak slike godtgjørelser. Det er dessuten upraktisk at brukerne må forholde seg både til skattereglene og særavtalene for å finne svar på hvordan godtgjørelser skal behandles skattemessig.

På denne bakgrunn har Regjeringen bestemt at skattereglene for reisegodtgjørelse mv. frikobles fra statens særavtaler fra 2011. Skattereglene må dermed angi de skattefrie nivågrensene for de ulike godtgjørelsene. Disse grensene vil bli fastsatt i et samarbeid mellom departementet og Skattedirektoratet. De gjeldende, skattefrie nivågrensene videreføres i 2011 som selvstendige skatteregler, gjennom et rent teknisk grep. Frikoblingen krever ingen lovendring, men vil kreve tilpasninger i Skattedirektoratets årlige takseringsregler.

3.2.4 Andre grenser og fradrag

Det legges opp til å lønnsjustere viktige grenser i personskattesystemet med 3¼ pst., herunder personfradraget, øvre grense i minstefradraget i lønnsinntekt og innslagspunktene i toppskatten.

Enkelte beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Det gjelder blant annet innslagspunktene i formuesskatten og arveavgiften, det særskilte fradraget i lønnsinntekt, nedre grense for betaling av trygdeavgift, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, fisker- og sjømannsfradraget, det særskilte fradraget for landbruk mv., nedre grense i særfradraget for store sykdomsutgifter, fradraget for fagforeningskontingent og maksimal sparing i BSU.

Det er en fordel for skattyter at nedre grense i særfradraget for store sykdomsutgifter holdes nominelt uendret. De øvrige grensene som videreføres nominelt, medfører en innstramming. Samlet sett øker nominell videreføring og samspillsvirkninger mv. provenyet med 387 mill. kroner påløpt. Av dette utgjør nominell videreføring av beløpsgrensene i formuesskatten og arveavgiften henholdsvis 205 mill. kroner og 52 mill. kroner. I fradraget for reiser mellom hjem og arbeid videreføres kilometersatsene nominelt, mens nedre grense i fradraget prisjusteres fra 13 700 kroner til 13 950 kroner. Innstrammingen utgjør om lag 60 mill. kroner påløpt. Samlet bokført provenyøkning av å videreføre beløpsgenser nominelt mv. anslås til 281 mill. kroner i 2011.

3.3 Næringsbeskatning

3.3.1 Endringer i grunnlaget for eiendomsskatt

Kommunene kan i dag velge å skrive ut eiendomsskatt på i) faste eiendommer i hele kommunen, ii) bare i områder som er utbygget på bymessig vis og/eller iii) bare på ”verk og bruk”, jf. eigedomsskattelova § 3.

Kommunene kan med dagens regler skrive ut eiendomsskatt på all næringseiendom kun dersom de ilegger eiendomsskatt i hele kommunen. Ulike typer næringseiendom blir dermed forskjellsbehandlet i kommuner som skriver ut eiendomsskatt bare på ”verk og bruk” eller på ”verk og bruk og bymessig strøk”. I praksis går skillet mellom tradisjonell industrivirksomhet (for eksempel fabrikker, skipsverft og kraftverk) og tjenesteytende virksomhet (for eksempel forretninger, kontorbygg, hoteller og serveringssteder). Av de 299 kommunene som skrev ut eiendomsskatt i 2009, skrev 133 ut eiendomsskatt kun på ”verk og bruk”, og 53 skrev ut eiendomsskatt på ”verk og bruk og i bymessig strøk”. Mer enn 60 pst. av kommunene som skriver ut eiendomsskatt, forskjellsbehandler med andre ord næringseiendom brukt i tradisjonell industrivirksomhet og næringseiendom brukt i tjenesteytende virksomhet.

For å gi kommunene mulighet til å likebehandle ulike typer næringseiendom i eiendomsskatten, samt å tilpasse eiendomsskatten til lokale forhold, foreslår Regjeringen å innføre to nye utskrivingsalternativer knyttet til ”næringseiendom”. Det foreslås en adgang til å skrive ut eiendomsskatt på “verk og bruk og annan næringseigedom i heile kommunen”. I tillegg foreslås det at kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på “all eigedom i bymessige strøk samt på verk og bruk og annan næringseigedom i heile kommunen”. Det er fortsatt ikke anledning til å skrive ut eiendomsskatt på næringseiendom som er spesielt fritatt i eigedomsskattelova (for eksempel landbrukseiendom utenom våningshus).

Det vil fortsatt være anledning til å skrive ut eiendomsskatt etter gjeldende definisjon av ”verk og bruk”. De kommunene som i dag skriver ut eiendomsskatt på ”verk og bruk”, men ønsker å skrive ut eiendomsskatt etter de nye utskrivingsalternativene, må først taksere annen næringseiendom. For at kommunene skal rekke å taksere annen næringseiendom før skatteutskrivingen våren 2011, legges det opp til særlige frister for utskriving av eiendomsskatt etter de nye utskrivingsalternativene i innføringsåret, jf. nærmere omtale av forslaget i kapittel 14.

3.3.2 Fritaksmetoden – eierandeler i borettslag og boligaksjeselskap

Fritaksmetoden ble innført som en del av skattereformen 2006. Den innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv., samtidig som retten til fradrag for tilsvarende tap bortfaller. Formålet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, slik at utbytter og gevinster ikke skattlegges flere ganger for aksjer eid av selskap.

Regjeringen foreslår en innstramming i fritaksmetoden. Gevinster ved realisasjon av eierandeler i borettslag og boligaksjeselskap unntas fra inntektene som er gjort skattefrie under fritaksmetoden. Tilsvarende vil tap ved realisasjon av slike eierandeler gi rett til fradrag etter de alminnelige reglene.

Skattefriheten for gevinster ved slik realisasjon må ses på som et utilsiktet utslag av at fritaksmetoden er generelt utformet. Gevinst ved realisasjon eller uttak av eierandel i borettslag og boligaksjeselskap skyldes verdiøkning som ikke tidligere har blitt skattlagt i selskapet eller hos eieren. Formålet med fritaksmetoden om å hindre kjedebeskatning passer derfor ikke på inntekt som skriver seg fra slik verdiøkning.

Forslaget har vært på høring, og ingen av høringsinstansene som har uttalt seg, med unntak av NHO, har innvendinger. A/L Norske Boligbyggelags Landsforbund støtter forslaget, og mener at det er velbegrunnet. NHO mener at det er viktig at det ikke foretas ytterligere begrensninger i fritaksmetoden, og at det ikke foreligger en tilstrekkelig begrunnelse for å stramme inn slik det er foreslått.

Den foreslåtte endringen vil ikke medføre endringer i reglene om beskatning av fysiske personer som realiserer boligeiendom.

For å unngå uønskede tilpasninger i perioden fram til ikrafttredelse foreslår departementet at endringen skal gjelde fra 11. juni 2010, som er tidspunktet da forslaget ble gjort offentlig gjennom høringsnotatet.

På usikkert grunnlag er det beregnet at innstrammingen øker provenyet med 3 mill. kroner påløpt i 2010 og 2 mill. kroner påløpt i 2011. Beløpet bokføres med 3 mill. kroner i 2011 og 2 mill. kroner i 2012.

Det vises til nærmere omtale av forslaget i kapittel 10.

3.3.3 Produktavgift (kap. 5700 post 71)

Av næringsinntekt skal det normalt svares 11 pst. trygdeavgift, mens satsen er 7,8 pst. for lønnsinntekt. Næringsdrivende i primærnæringene betaler også 7,8 pst. trygdeavgift. I fiskerinæringen blir mellomlegget opp til 11 pst. dekt av en særskilt produktavgift, som ilegges all fangst fra norskregistrerte fartøy. Produktavgiften skal dessuten dekke kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd, kollektiv forsikring for tilleggssykepenger for manntallsførte fiskere og utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. I brev av 1. september 2010 tilrår Fiskeri- og kystdepartementet at satsen settes til 2,9 pst. for 2011. I brevet fra Fiskeri- og kystdepartementet heter det blant annet:

”Fiskeri- og kystdepartementet har innhentet prognose på førstehåndsverdi og pensjonsgivende inntekt fra Fiskeridirektoratet. NAV har kommet med opplysninger om utviklingen i kostnadene ved kollektiv tilleggstrygd til sykepenger for fiskere, mens Garantikassen for fiskere har opplyst om utviklingen i utbetalingene av arbeidsledighetstrygd for fiskere så langt i år, og gitt prognose for 2011.

Følgende størrelser ligger til grunn ved fastsetting av nivået på produktavgiften for 2011:

mill. kr.

Fiskeri- og kystdepartementet legger til grunn følgende prognoser for ytelser produktavgiften skal dekke i 2011. […]

mill. kr.

Avgiftssatsen for 2010 ble fastsatt av Stortinget til 2,9 pst. Satsen ble videre justert i revidert nasjonalbudsjett (RNB). Bakgrunnen for dette var at den reviderte prognosen i kombinasjon med underskudd i balansen mellom inn- og utbetalingene de siste år ga grunnlag for å øke satsen til 3,1 pst. for andre halvår. Foreløpige regnskapstall viser at satsen for hele 2010 skulle vært 3,0 pst., og dermed kan vurderingene i fm RNB anses som gode.

Beregning ut fra innhentede prognoser tilsier at riktig sats på produktavgiften vil være 2,9 pst. for 2011.”

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskere-, hval- og selfangstnæringen for 2011.

3.3.4 Skattefradrag for kostnader til forskning og utvikling

Innledning

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling (Skattefunn) ble innført for små og mellomstore foretak fra 1. januar 2002, og for alle foretak fra 1. januar 2003. Skattefunn er en rettighetsbasert støtteordning, hvor foretakene selv velger ut prosjekter. Alle prosjekter som tilfredsstiller kravene i lov og forskrift, gir rett til skattefradrag etter de samme kriteriene. Formålet er å stimulere næringslivets egen FoU-innsats. Regjeringen vil videreføre ordningen.

Skattefradragets størrelse beregnes og avgrenses etter nærmere regler i skatteloven § 16-40 med tilhørende forskrift. Fra 1. januar 2009 er fradragsgrunnlaget per foretak maksimalt 5,5 mill. kroner for egenutført FoU, og maksimalt 11 mill. kroner for summen av egenutført FoU og innkjøp fra godkjente FoU-institusjoner. Norges forskningsråd godkjenner innholdet i prosjektene ut fra forskriftens FoU-definisjon, men stiller ikke nærmere krav til tema eller formål. Det er et vilkår at kostnadene som medtas i fradragsgrunnlaget, er attestert av revisor. Ligningsmyndighetene kontrollerer oppgitte kostnader og fradrag opp mot regelverket for Skattefunn og samlet offentlig støtte til foretaket etter statsstøtteregelverket. Dersom skattefradraget er høyere enn utlignet skatt for skattyteren, blir det overskytende beløpet utbetalt fra staten ifm. skatteoppgjøret.

Anvendelse og omfang

Mange foretak gjennomfører FoU-prosjekter som gir skattefradrag. Tabell 3.8 viser antall foretak som har benyttet ordningen. I 2008 var det i underkant av 2 400 foretak som fikk fradrag eller utbetaling. Antall foretak er redusert for hvert år siden 2004. Samtidig har det vært en vekst i gjennomsnittlig støttebeløp per foretak fra 379 000 kroner i 2004 til 435 000 kroner i 2008.

Tabellen viser også utviklingen i faktiske fradrag (skatteutgiften). Det har vært en nedgang i bruken av Skattefunn fra 2004 til 2007, som flatet ut i 2008. I 2009 var det en svak vekst i antall nye prosjekter som ble godkjent, mens skatteutgiften anslås å øke med om lag 15 pst. til 1,2 mrd. kroner fra 2008 til 2009. Økningen skyldes i hovedsak at beløpsgrensene i ordningen ble hevet fra inntektsåret 2009.1 Dette indikerer økt statlig finansiering uten at det nødvendigvis er utløst mer FoU i 2009.

Videre framkommer det i tabell 3.8 hvor stor del av støtten som er utbetalt utover utlignet skatt. Utbetalinger utgjorde 76 pst. av det samlede støttebeløpet for inntektsåret 2008. Det viser at ordningen i hovedsak benyttes av foretak som ikke er i skatteposisjon. Skattefunn fungerer dermed i det vesentlige som en tilskuddsordning.

Anslaget for skatteutgiften for Skattefunn i 2010 baseres på budsjetterte kostnader i godkjente prosjekter. Tilgangen av nye søknader var per 1. september 2010 noe høyere enn året før. I tillegg ser prosjektene ut til å være større. På denne bakgrunn anslås skatteutgiften til om lag 1,3 mrd. kroner påløpt i 2010 (bokført i 2011).

Finansdepartementets vurdering

Skattefunn ble grundig evaluert av Statistisk sentralbyrå (SSB) med sluttrapport i 2008. I tillegg gjennomførte Senter for statlig økonomistyring (SSØ) en mer avgrenset evaluering av økonomistyring og administrering i 2006. Blant annet på grunnlag av SSØ-evalueringen innførte departementet fra 2007 en maksimal timesats for personal- og indirekte kostnader og et maksimalt antall timer til fradrag per ansatt. Et forslag fra SSB var å heve grensene for maksimalt fradragsgrunnlag. Beløpsgrensene ble hevet fra 2009. En vurdering av flere endringer ble varslet i statsbudsjettet for 2009: ”Finansdepartementet er enig [med SSB] i at det kan være grunnlag for å vurdere en oppdatering av FoU-definisjonen, blant annet fordi det har skjedd enkelte endringer i EØS-avtalens regelverk for statsstøtte som kan være relevante.”

Den 24. september 2010 sendte departementet et notat med forslag om endringer i Skattefunn på høring med frist 26.11.2010. Forslagene har bakgrunn i de to evalueringene, samt tilbakemeldinger fra Norges forskningsråd og Skattedirektoratet. I tillegg er forslagene vurdert i lys av utviklingen i statsstøtteregelverket etter innføringen av Skattefunn. Forslagene i høringsnotatet er i hovedsak presiseringer og oppdateringer av regelverket, blant annet av FoU- og SMB-definisjonene. Videre foreslås det enkelte justeringer i beregningen for personal- og indirekte kostnader, samt at bestemmelsene om kostnadsberegningen skal samles i forskriften etter skatteloven. Det foreslås også nye hjemler i skatteloven for sanksjoner ved brudd på vilkår for godkjenning av FoU-prosjekt og for informasjonsutveksling mellom Norges forskningsråd og Skatteetaten. Forslag til nye lovbestemmelser vil eventuelt bli fremmet i en proposisjon til Stortinget etter at departementet har vurdert høringsuttalelsene.

Forslagene vil gjøre det enklere å bruke ordningen, og kan etter hvert bidra til å øke interessen for Skattefunn. Forslagene vil også lette skattemyndighetens kontroll og bidra til bedre økonomistyring i ordningen. Departementet anslår at den samlede virkningen av forslagene er om lag provenynøytral.

3.3.5 Kraftverksbeskatning

Fallrettigheter i grunnrenteskatten på kraftverk

Produksjon av vannkraft gir potensielt en særskilt høy avkastning (grunnrente). Dette skyldes at produksjon av vannkraft er basert på utnytting av en knapp naturressurs. En riktig utformet skatt på grunnrente vil i teorien ikke påvirke kraftforetakenes investeringsbeslutninger. Dette tilsier at en i størst mulig grad bør beskatte grunnrente. For et gitt skattenivå vil det redusere behovet for vridende skatter.

Det beregnes 30 pst. skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Grunnrenten skal normalt fastsettes med utgangspunkt i en normert markedsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift samt eiendomsskatt og avskrivninger. I tillegg gis det fradrag for en friinntekt som skal hindre at risikofri avkastning blir beskattet med grunnrenteskatt. Friinntekten fastsettes som gjennomsnittet av de skattemessig bokførte verdiene per 1.1 og 31.12 multiplisert med en normrente som skal avspeile risikofri avkastning. Det beregnes ikke grunnrenteskatt av produksjon i kraftverk med generatorer som har en samlet påstemplet merkeytelse under 5 500 kVA.

Grunnrenteskatten på kraftanlegg er i all hovedsak uavhengig av hvordan skattyter velger å organisere virksomheten og påvirker ikke investeringene i sektoren. For å sikre en nøytral grunnrenteskatt og at hele grunnrenten kommer til beskatning bør kraftverkseier verken gis fradrag for leiekostnader eller fradrag i form av friinntekt og avskrivninger tilknyttet eide fallrettigheter.

Departementet har tidligere uttalt at kraftverkseier ikke kan kreve fradrag for eventuelle utgifter til leie av fallrettigheter, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96) side 193 og Ot.prp. nr. 1 (2008-2009) side 78. Inntekter fra utleie av fallrettigheter beskattes ikke med grunnrenteskatt på grunneiers hånd. Dersom en hadde åpnet for å gi fradrag for leie av fallrettigheter på kraftverkeiers hånd, ville dette derfor føre til at deler av grunnrenten ikke kom til beskatning. For å klargjøre reglene, sørge for at hele grunnrenten skattlegges og unngå skattemotivert uthuling av grunnrenteskatten foreslår departementet en lovendring som presiserer at leie av fallrettigheter ikke er fradragsberettiget i grunnlaget for grunnrenteskatt.

I gjeldende regler inngår anskaffelsesverdier på fallrettigheter i friinntektsgrunnlaget. Friinntekten skal generelt hindre at risikofri avkastning av investeringen blir beskattet med grunnrenteskatt. Imidlertid er vannfallet selve opphavet til grunnrenten. Verdien av fallrettigheter burde følgelig ikke inngå i friinntektsgrunnlaget. Det er nødvendig å fjerne fallrettigheter i friinntektsgrunnlaget for å unngå skattemotivert uthuling av grunnrenteskatten på kraftverk. Tilsvarende må gjelde for avskrivninger på fall underlagt vilkår om hjemfall. Uten en slik justering vil kraftprodusenter som eier fallrettigheter komme skattemessig gunstigere ut enn kraftprodusenter som leier vannfall.

I praksis er det mye som taler for at vridningen mellom eide og leide vannfall som følge av skattereglene, er avgrenset. Dette skyldes at lov om erverv av vannfall mv. har begrensninger på framtidig leieadgang for større fall (over 4 000 naturhestekrefter). Det finnes eksempler på kraftverk som er mindre enn lovens grense på 4 000 naturhestekrefter, men samtidig har generator med påstemplet merkeytelse over 5 500 kVA og dermed er grunnrenteskattepliktige. For kraftverk som utnytter vannfall som ikke omfattes av lov om erverv av vannfall mv., er det større rom for å utforme leieavtaler, og en kan dermed få eksempler der det konstrueres avtaler som reduserer grunnrenten. Selv om det ikke gis fradag for leiekostnader, kan eier i stedet selge fallet til eget kraftproduksjonsselskap. Selskapet får i så fall fradrag i form av friinntekt, og en kan få tilfeller der grunnrenten ikke kommer til beskatning fordi fradraget for friinntekt blir stort. Fallverdien bør følgelig ikke inngå i friinntektsgrunnlaget.

Når det gjelder friinntektsgrunnlaget for eide fallrettigheter, antas andelen av det samlede friinntektsgrunnlaget som skyldes erverv av vannfall å være lav. På usikkert grunnlag anslås bortfall av friinntekt for fallrettigheter å øke inntektene fra grunnrenteskatten med om lag 5 mill. kroner påløpt i 2011. Beløpet bokføres i 2012.

Det antas videre at forslaget om å nekte fradrag for avskrivninger i grunnrenteinntekten for fall underlagt vilkår om hjemfall vil ha begrenset provenyeffekt.

Eiendomsskatten kan reduseres som følge av noe høyere fradrag for betalt grunnrenteskatt, men virkningen må anses å være marginal. Det vises til avsnitt 13.2 for en nærmere omtale av forslaget til lovendringer.

Inntekter fra elsertifikater inn i grunnrenteinntekten

I en overenskomst fra september 2009 ble Norge og Sverige enige om prinsipper for det videre arbeidet med å etablere et felles svensk-norsk elsertifikatmarked. Det tas sikte på å etablere et felles elsertifikatmarked fra 1. januar 2012. En rekke elementer, herunder norsk lov, bindende avtale mellom Sverige og Norge og Norges tilpasning til EUs fornybardirektiv, må være på plass før oppstart av det felles markedet. I overenskomsten med Sverige er det lagt til grunn teknologinøytralitet som innebærer at produsenter av ny fornybar elektrisitet kan få elsertifikater uavhengig av hvilken teknologi som benyttes for å produsere kraften.

Elsertifikatordningen fungerer slik at de som etablerer ny produksjon av fornybar energi får utstedt et visst antall elsertifikater i henhold til faktisk produksjon. Samtidig pålegges etterspørselssiden i kraftmarkedet en plikt til å kjøpe elsertifikater. Dette håndteres i hovedsak ved at leverandør til sluttbruker blir pålagt å kjøpe et antall elsertifikater i henhold til hvor mye elektrisk kraft som er levert. Leverandørene kan overføre kostnadene ved kjøp av elsertifikater til kundene gjennom et påslag i strømprisen.

Med et elsertifikatmarked får produsentene derfor inntekter fra salg av elsertifikater i tillegg til inntekt fra salg av elektrisitet. Over tid vil summen av kraftprisen og elsertifikatprisen om lag tilsvare marginalkostnaden ved å bygge ut fornybar kraftproduksjon. Det er derfor utbyggingskostnadene og kraftprisen som vil bestemme hvor store inntektene fra elsertifikatene blir.

En del av den sertifikatberettigede produksjonen av ny fornybar kraft i Norge vil komme fra vannkraft. Vannkraftverk vil normalt ha betydelig lavere utbyggingskostnad enn vindkraftverk, og mange vannkraftprosjekter vil være lønnsomme også uten inntekter fra elsertifikatene. Elsertifikatmarkedet vil stimulere til vindkraftutbygging, og dette vil være avgjørende for prissettingen av elsertifikater. Inntektene fra elsertifikatene vil inngå i alminnelig inntekt og bli beskattet med 28 pst. I dagens regelverk inngår imidlertid ikke elsertifikatinntektene i grunnrenteinntekten for vannkraftverk. Det er nødvendig å inkludere inntekter fra elsertifikater i grunnrenteinntekten for at grunnrenteskatten skal være basert på det faktiske økonomiske resultatet. Departementet foreslår derfor at inntekter fra elsertifikater i den framtidige ordningen skal inngå i grunnrenteinntekten. På den måten sikrer en også at samfunnet får tilbake noe av inntektene fra de mest lønnsomme vannkraftverkene. Det vises til avsnitt 13.3 for en nærmere omtale av lovforslaget.

Maksimums- og minimumsreglene i eiendomsskatten for kraftverk

Kommunene kan velge å skrive ut eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg på tilsvarende måte som for annen næringseiendom. Eiendomsskatt kan skrives ut på inntil 0,7 pst. av eiendomsskattegrunnlaget. For vannkraftanlegg skal anleggenes formuesverdi (ligningsverdi) legges til grunn ved eiendomsskatteutskrivingen.

For kraftverk med påstemplet merkeytelse over 10 000 kVA kan skattegrunnlaget imidlertid ikke være lavere eller høyere enn henholdsvis 0,95 kroner per kWh og 2,35 kroner per kWh av anleggets gjennomsnittlige produksjon over en bestemt periode (minimums- og maksimumsreglene). Over 80 pst. av kraftverkene blir i dag ilagt eiendomsskatt etter maksimumsregelen, mens i underkant av 5 pst. blir skattlagt etter minimumsregelen. Minimums- og maksimumsreglene gjelder ikke småkraftverk (kraftverk under 10 000 kVA) som verdsettes etter forenklede takseringsregler.

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) har i henvendelser til Finansdepartementet foreslått å fjerne maksimumsgrensen i eiendomsskatten for kraftverk. I brev av 28.03.2008 skriver LVK:

”LVK ber departementet ta initiativ for å oppheve § 8 fjerde ledd i eigedomsskattelova fordi regelen har utspilt sin rolle.”

LVK peker blant annet på følgende:

”Fordi de fleste kraftverk allerede har nådd, eller om kort tid kommer til å nå maksimumsverdien, svares det snart samme eiendomsskatt for alle produksjonsanlegg uavhengig av hva den reelle verdien av eiendommen er. I praksis betyr det at eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg er i ferd med å bli en ren avgift. Slik var ikke fjerde ledd ment å virke, og det bryter med sentrale prinsipper bak eiendomsskatten som objektskatt. Målsetningen ved å la § 8 tre i kraft for kraftverk i 2001 var å treffe markedsverdien bedre, samt gjøre regelverket enklere. Slik kraftprisen har vært de siste årene og kommer til å bli framover, vil virkningene av å opprettholde maksimumsverdien bli den motsatte av det som var lovgivers motiv.”

Tabell 3.9 viser skatteinntekter fra kraftforetak til kommunene og staten. Tabellen viser at inntektsskatten og grunnrenteskatten, som tilfaller staten, har vokst betydelig siden 1997. Også verdien av konsesjonskraften og inntektene fra eiendomsskatten som tilfaller kraftkommunene, har vokst betydelig fra 1997 og fram til i dag.

Eiendomsskatten holdes utenfor inntektssystemet for kommunene. Å oppheve maksimums- og minimumsreglene vil øke eiendomsskatteinntektene til kraftkommunene med om lag 840 mill. kroner, fra om lag 2 030 mill. kroner til om lag 2 870 mill. kroner i eiendomsskatteåret 2010.

Eiendomsskatten er fradragsberettiget ved beregning av ordinær inntektsskatt og grunnrenteskatt, slik at staten vil få et direkte provenytap på om lag 490 mill. kroner. For kraftverkseierne øker netto skattebelastning med 350 mill. kroner dersom maksimums- og minimumsreglene oppheves. Ettersom staten også eier betydelige deler av norsk kraftproduksjon gjennom Statkraft, kan samlet provenytap for staten anslås til i størrelsesorden 640 mill. kroner.

I 2010 var det over 220 kommuner som mottok inntekter fra kraftvirksomhet. Tabell 3.10 viser hvordan økningen i eiendomsskattegrunnlaget fordeles på kommuner med ulik andel frie inntekter dersom maksimums- og minimumsreglene fjernes. Tabellen viser at om lag 87 pst. av økningen i eiendomskattegrunnlaget tilfaller kommuner med korrigerte frie inntekter (inkludert konsesjonskraft og eiendomsskatt) på eller over landsgjennomsnittet.

Tabell 3.11 viser kommunene med den største økningen i inntekter fra eiendomsskatten dersom maksimums- og minimumsreglene fjernes, og disse kommunenes frie inntekter (inkludert eiendomsskatt og konsesjonskraft) som andel av landsgjennomsnittet. Tabellen viser at 294 mill. kroner (om lag 3,5 pst.) av den anslåtte samlede økningen på 840 mill. kroner tilfaller disse ti kommunene.

Figur 3.11 viser samlet eiendomsskatt (boliger, kraft mv.) per innbygger i 2009 og samlet eiendomsskatt per innbygger i 2009 inkludert økningen i 2010 dersom en fjerner maksimums- og minimumsreglene. Figuren viser at eiendomsskatten er skjevt fordelt mellom kommunene, og at fjerning av maksimums- og minimumsreglene vil gi økte eiendomsskatteinntekter til mange av de kommunene som har de største inntektene fra eiendomsskatt fra før.

Kilde: Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

LVK ber om at maksimums- og minimumsgrensene oppheves fordi de mener grensene gir utilsiktede reduksjoner i kommunenes eiendomsskatteinntekter, skaper ny asymmetri og fører til en utilsiktet skattelette for de store kraftprodusentene. Videre mener LVK at en opphevelse av maksimums- og minimumsreglene vil bedre kommuneøkonomien og føre til mer rettferdige skatteregler. LVK viser også til at de aller fleste av kommunene som har inntekter fra kraftproduksjon er såkalte minsteinntektskommuner. Vertskommunene har også vist til at reglene gir et sterkt disincentiv for vertskommunenes tilslutning til ny vannkraftutbygging.

På den annen side kan eiendomsskatten føre til at marginalt lønnsomme kraftverk ikke blir bygd ut. I Revidert nasjonalbudsjett 2008 ble det påpekt at de ikke lønnsomhetsbaserte fiskale ordningene (konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt) kan ha vesentlig negativ effekt på selskapenes incentiver til investeringer i samfunnsøkonomisk lønnsomme vannkraftprosjekter. Minimumsregelen i eiendomskatten har en slik uheldig virkning på investeringsincentivene. Maksimumsregelen kan derimot føre til at de negative investeringsincentivene av eiendomsskatten blir mindre enn de ellers ville ha vært.

Inntektssystemet for kommunene har blitt endret flere ganger de siste årene. De siste endringene var for inntektsåret 2009 og 2011. Behandlingen av de særskilte kraftinntektene til kommunene har imidlertid vært holdt uendret. Etter gjeldende regler er det bare naturressursskatten som inngår i grunnlaget for fordelingen av rammetilskudd i inntektssystemet for kommunene. Inntekter fra eiendomsskatten, konsesjonskraft og konsesjonsavgifter holdes utenfor.

Departementet mener at disse spørsmålene må vurderes nærmere, og legger opp til en høring der ulike parter, først og fremst vertskommuner, eierkommuner og kraftprodusenter, vil bli trukket inn. Regjeringen vil gjennomføre høringen og legger til rette arbeidet slik at saken kan legges fram i statsbudsjettet for 2012.

3.4 Arbeid mot skatteunndragelse

3.4.1 Oppfølgingen av saker i NOU 2009:4 Tiltak mot skatteunndragelser

Innledning

Som ledd i kampen mot skatteunndragelser opprettet Regjeringen 1. juni 2007 Skatteunndragelsesutvalget, som la fram en rekke forslag til tiltak, jf. NOU 2009:4 Tiltak mot skatteunndragelser. Utredningen ble sendt på ordinær høring våren 2009. Flere av forslagene fra Skatteunndragelsesutvalget er fulgt opp ved lovendringer. Dette gjelder blant annet tiltak som retter seg mot bruken av kontante betalingsmidler, herunder forslag om å nekte næringsdrivende fradragsrett for kostnader som ikke er betalt via bank, og forslag om å gjøre kjøper av tjenester (og varer sammen med tjenester) medansvarlig for skatt og merverdiavgift som den som leverer tjenesten har unndratt, dersom kjøpesummen overstiger 10 000 kroner, og kjøperen ikke har betalt via bank. Det er videre vedtatt

• en hjemmel for tollmyndighetene til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på plikten til å deklarere valuta og andre betalingsmidler over 25 000 kroner

• utvidet adgang for Økokrim til å gi informasjon mottatt etter hvitvaskingsloven til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten

• at revisor skal sende kopi til skatteetaten av brev til den revisjonspliktige som begrunner hvorfor revisor unnlater å skrive under på næringsoppgaven og kontrolloppstillingen

• at skatte- og avgiftsmyndighetene kan gi opplysninger til bruk for tilsynsformål til Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• å lovfeste en utvidet frist for endring av ligning der skattyter har unnlatt å opplyse om feil i ligningen

• bestemmelser om alminnelig opplysningsplikt i skatte- og avgiftslovgivningen

Det vises til nærmere omtale av forslagene i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. – lovendringer kapittel 5.

Noen av forslagene som er vedtatt, forutsetter videre oppfølging. Dette arbeidet består blant annet i å lage utfyllende forskrifter og retningslinjer til lovforslag fremmet i Prop. 1 L (2009-2010).

I Prop. 1 L (2009-2010) er det forutsatt at de av utvalgets forslag som ikke er fremmet i proposisjonen, vil bli vurdert senere.

Arbeid med å følge opp flere av disse forslagene fra utvalget er igangsatt. Dette gjelder blant annet utvalgets forslag om nye og mer robuste hjemler for innhenting av kontrollopplysninger om toll, skatt og avgift, forslag om å pålegge virksomheter innen enkelte bransjer å føre en ajourført oversikt over personale og forslag om en godkjennelsesordning for kassasystemer. Det er også igangsatt arbeid med oppfølging av utvalgets forslag om tiltak for bedre kontroll med norskregistrerte utenlandske foretak.

Enkelte forslag anbefaler departementet at det ikke arbeides videre med. Dette gjelder tre av utvalgets forslag til endringer i merverdiavgiftsregelverket for å motvirke avgiftsunndragelser, utvalgets forslag om å endre reglene om oppgaveplikt for utbetalinger til næringsdrivende oppdragstakere, forslag om offentlighet ved ilagt tilleggsskatt og forslag om å lovfeste plikt for styrebehandling av skatt og avgift i AS og ASA.

Forslagene omtales nærmere nedenfor.

Nye kontrollhjemler

Skatte- og avgiftspliktige og en rekke tredjeparter, for eksempel arbeidsgivere, banker mv., har en omfattende plikt til ukrevet å gi opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene. Plikten til å gi slike opplysninger ukrevet suppleres av regler om plikt til å gi opplysninger etter krav.

Skatteunndragelsesutvalget har gjennomgått plikten til å gi kontrollopplysninger om egne og andres forhold etter krav fra skatte- og avgiftsmyndighetene. Utvalget foreslår at hjemlene for innhenting av kontrollopplysninger for toll, skatt og avgift samordnes og moderniseres. Videre foreslår utvalget at rekkevidden av kontrollhjemlene, særlig ved innhenting av opplysninger fra tredjepart, endres slik at kontrollmyndighetene blir bedre rustet til å imøtekomme de særlige utfordringene og utviklingstrekkene som kontrolletatene står overfor i dag. Utvalgets forslag medfører i korte trekk at bestemmelser om plikt for tredjepart til å gi opplysninger ukrevet flyttes ut av ligningsloven kapittel 6 og samordnes i ligningsloven nytt kapittel 5, mens de gjenstående bestemmelser om opplysningsplikt for tredjepart etter krav erstattes av noen færre og mer vidtgående hjemler for innhenting av kontrollopplysninger fra tredjepart. Disse nye og mer vidtgående hjemlene for innhenting av kontrollopplysninger i ligningsloven kapittel 6 foreslås inkorporert i og tilpasset øvrig regelverk på skatte- og avgiftsområdet.

Høringsinstansene er i hovedtrekk positive til forslagene, men flere peker på enkeltheter ved forslagene som bør utredes nærmere, herunder at det må vurderes en negativ avgrensning av opplysningspliktens rekkevidde.

Arbeidet med å følge opp utvalgets forslag om nye kontrollhjemler for toll, skatt og avgift er høyt prioritert i departementet. Nye og utvidede kontrollhjemler, særlig overfor tredjepart, er viktig for å fastslå om den skatte- og avgiftspliktige har gitt korrekte og fullstendige opplysninger, og dermed også for å avdekke skatteunndragelser. Arbeidet med nye kontrollhjemler for toll, skatt og avgift er imidlertid omfattende. Utvalgets forslag til nye kontrollhjemler for toll, skatt og avgift gjør det nødvendig å vurdere grundig rekkevidden av bestemmelsene. Ved denne vurderingen må kontrollhensyn veies opp mot andre viktige hensyn slik som personvern og næringslivets arbeidsbyrde. Forslaget medfører videre behov for å gjennomgå ligningslovens bestemmelser, hvor det i tillegg til materielle endringer er foreslått til dels store systematiske endringer.

Personaljournal

Skatteunndragelsesutvalget foreslår å pålegge virksomheter innen bransjene restaurant, frisør/skjønnhetspleie og bilpleie/bilverksteder å føre en ajourført oversikt over personale. Utvalget mener det vil bidra til at skatte- og avgiftsmyndighetene ved kontroll på arbeidsplassen lettere kan identifisere svart arbeid. Bokføringsstandardstyret i Norsk Regnskapsstiftelse avga 24. april 2009 en delrapport til Finansdepartementet (delrapport III). I delrapporten fremmes tilsvarende forslag, og det foreslås stilt krav til personaljournalen. Delrapport III har vært på separat høring. Både utvalgets og Bokføringsstandardstyrets forslag er fremmet på bakgrunn av en ordning med personaljournal som ble innført i Sverige i 2007.

Høringsinstansene er i hovedsak positive til forslaget om å innføre en ordning med personaljournal. Datatilsynet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet har imidlertid i høringen av Skatteunndragelsesutvalgets utredning gitt uttrykk for at de stiller seg tvilende til hvilken effekt en slik journalføring vil ha. Enkelte næringslivsorganisasjoner tar til orde for at det bør kunne gis unntak fra kravet til personaljournal i virksomheter hvor det er etablert betryggende systemer for registrering av personalet, herunder arbeidsplaner etter arbeidsmiljøloven. Nærings- og handelsdepartementet mener arbeidet med en plikt til å føre personaljournal bør utstå i påvente at arbeidet som blir gjort for å utvide bruken av id-kort til flere bransjer.

Skattedirektoratet avga 30. juni 2010, på oppdrag fra Finansdepartementet, en rapport om oppfølgingen av forslaget om å innføre en ordning med personaljournal. I rapporten foreslår direktoratet at ordningen i første omgang innføres for virksomheter i bransjene som er foreslått av Skatteunndragelsesutvalget. Skattedirektoratet mener det er av sentral betydning at en ordning med personaljournal følges opp med en omfattende og effektiv kontrollinnsats, og at det blant annet som følge av dette er hensiktsmessig å innføre et krav om personaljournal for et begrenset antall bransjer, selv om en slik ordning kunne vært aktuell også for andre bransjer enn restaurant, frisør/skjønnhetspleie og bilpleie/bilverksteder.

I Sverige er ordningen innført for virksomheter i restaurantbransjen og frisørbransjen, men det vurderes å utvide ordningen til å omfatte også andre bransjer. Skattedirektoratet viser til erfaringene fra Sverige, hvor ordningen med personaljournal, kombinert med kontroll hos virksomhetene, har ført til en merkbar økning i antall registrerte virksomheter og en betydelig økning i innrapportert lønn.

Skattedirektoratet har vurdert ordningen med personaljournal opp mot identitetskort (id-kort). Id-kort er innført i bygg- og anleggsbransjen, og ordningen er foreslått utvidet til også å omfatte renholdsbransjen. Det er etter direktoratets oppfatning betydelige praktiske forskjeller mellom bransjene som er foreslått omfattet av ordningen med id-kort, og bransjene som er foreslått tatt inn i en ordning med personaljournal. Den mest åpenbare forskjellen knytter seg til arbeidsstedet og arbeidsgivers kontroll over arbeidstakerne. Fra direktoratets rapport siteres:

”For bygg og anlegg er det typisk at arbeidet utføres på en byggeplass som ikke nødvendigvis ligger direkte under arbeidsgivers kontroll. Det vil kunne være arbeidstakere spredt over store områder på samme byggeplass, og det vil kunne være arbeidstakere fra en rekke forskjellige arbeidsgivere på samme sted. For renholdsbransjen vil det typiske være at arbeidstakerne utfører arbeidet på forskjellige oppdragssteder, gjerne flere steder hver dag.

I de bransjene som er foreslått omfattet av ordningen med personaljournal vil arbeidet normalt utføres på ett sted, og det typiske vil være at det på hvert arbeidssted kun er arbeidstakere knyttet til én arbeidsgiver. Under slike forhold er det etter Skattedirektoratets oppfatning hensiktsmessig å benytte et system med personaljournal for å sikre den ønskede kontrollen av arbeidstakernes tilknytning til arbeidsgiver, og gjennom dette at de formelle forholdene er i orden. Det legges til grunn at det normalt vil være mindre krevende å etablere slik journalføring, særlig for mindre arbeidsgivere, enn å gå inn i en ordning med id-kort. Det må i denne sammenheng også legges vekt på at det er skatteformål som ligger bak forslaget om journalføring. En personaljournal, som også kan fremlegges i ettertid, må anses som et betydelig bedre egnet virkemiddel for å sikre, og etterkontrollere, fullstendighet i lønnsrapporteringen enn id-kort.”

Skattedirektoratet foreslår at nærmere bestemmelser om utformingen av en ordning med personaljournal tas inn i forskrift til bokføringsloven. Videre foreslår direktoratet å innta en bestemmelse om gebyr ved manglende føring av personaljournal i ligningsloven.

Etter departementets oppfatning bør det arbeides videre med forslaget om en ordning med personaljournal for virksomheter i bransjene restaurant, frisør/skjønnhetspleie og bilpleie/bilverksteder. En slik ordning vil kunne være et godt virkemiddel for de norske skattemyndighetenes arbeid med kontroll på lønnsområdet.

Godkjennelsesordning for kassasystemer

Bokføringsstandardstyret i Norsk Regnskapsstiftelse har på oppdrag fra Finansdepartementet avgitt en delrapport om en godkjennelsesordning for kassasystemer (delrapport I). Av delrapporten framgår det at det er forholdsvis enkelt å manipulere mange av kassasystemene som er på markedet, og at skatteetaten i flere tilfeller har avdekket at dette blir gjort. Sverige har av samme grunn innført en godkjennelses- og kontrollordning for kassaapparater. Bokføringsstandardstyret mener at det også i Norge bør innføres regelverk som kan bidra til å vanskeliggjøre manipulasjon av kassaapparater og foreslår at dagens regelverk om bruk av kassaapparat endres slik at reglene bedre sikrer hensynet til fullstendig registrering og dokumentasjon av kontantsalg. Hvordan reglene bør utformes, foreslås utredet nærmere i samarbeid med fagpersoner med teknisk kompetanse.

Skatteunndragelsesutvalget anser det som positivt at det er satt i gang et slikt arbeid og støtter opp om at en slik ordning utredes nærmere. Bokføringsstandardstyrets delrapport I har ikke vært gjenstand for høring. Høringsinstansene som har avgitt uttalelse til Skatteunndragelsesutvalgets omtale av forslaget, har i hovedsak vært positive til forslaget selv om flere viser til at de avventer at ordningen utredes nærmere. Noen peker på at det er viktig at en ny ordning gjennomføres på en enkel og effektiv måte, og med så lave kostnader som mulig.

Finansdepartementet har bedt Skattedirektoratet i samråd med Bokføringsstandardstyret om å oppnevne en arbeidsgruppe som med utgangspunkt i det svenske regelverket skal utrede mulighetene for å etablere en godkjennelsesordning for kassasystemer i Norge. Skattedirektoratet skal oversende gruppens utredning til Finansdepartementet innen 31. desember 2010.

Norskregistrerte utenlandske foretak (NUF)

Skatteunndragelsesutvalget peker på at norskregistrerte utenlandske foretak (NUF) skaper forvaltningsmessige utfordringer for en rekke etater, herunder også for skattemyndighetene. Utvalget har foreslått fem konkrete tiltak som utvalget mener kan legge til rette for bedre kontroll med virksomhet som drives gjennom NUF.

For det første foreslår utvalget å bedre informasjonen om og kontrollen med at NUF overholder sine skattemessige plikter. Videre anbefaler utvalget at det igangsettes arbeid med sikte på å etablere en mulighet for å utveksle opplysninger mellom selskapsregistrene over landegrensene. Utvalget foreslår også at det bør stilles som vilkår for registreringen av et utenlandsk selskap i Norge at selskapet driver reell virksomhet i et etableringsland utenfor EØS-området, og at selskapet må ha sitt reelle hovedsete utenfor Norge. Utvalget foreslår også å utrede nærmere om det kan stilles krav om reell etablering og reell økonomisk aktivitet for selskap etablert i et land innenfor EØS-området. Videre foreslår utvalget at det ved en endring i foretaksregisterloven gjøres klart at en norskregistrert avdeling av et utenlandsk foretak skal anses å ha den samme heftelsesformen som hovedselskapet. Endelig viser utvalget til Finansdepartementets oppfølging av NOU 2008:12 Revisjonsplikten for små foretak, og uttaler at et forslag om å pålegge NUF revisjonsplikt bør følges opp videre av Finansdepartementet dersom mindretallet i Revisjonspliktutvalget skulle få gjennomslag for sitt forslag om å oppheve revisjonsplikten for små aksjeselskap.

Samtlige av de 18 høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets tiltak for å bedre kontrollen med NUF, støtter ett eller flere av forslagene. Flere av høringsinstansene påpeker imidlertid at forslagene må utredes nærmere før de eventuelt fremmes for Stortinget. Når det gjelder forslaget om å innføre krav om reell etablering og reell økonomisk aktivitet, uttaler imidlertid Justisdepartementet at det anser det helt klart etter EF-domstolens praksis at det ikke kan oppstilles noe generelt krav om reell etablering og reell økonomisk aktivitet i opprinnelseslandet for selskap innenfor EØS-området.

Finansdepartementet er enig med Skatteunndragelsesutvalget i at det er viktig med informasjon som kan bidra til at flere NUF overholder plikten til å levere selvangivelse m.m. Undersøkelser gjort av Statistisk sentralbyrå viser at en betydelig andel NUF ikke har ført skatt som kostnad i regnskapet. Dette kan tyde på at mange NUF ikke har ansett seg som skattepliktige, eller bevisst har forsøkt å unndra seg skatt. I brev fra Finansdepartementet til Skattedirektoratet 16. juni 2010 forutsetter departementet at Skattedirektoratet følger opp utvalgets forslag, og herunder arbeider mot å bedre informasjonen om og kontrollen med at NUF overholder sine skattemessige plikter. Direktoratet har senere opplyst at det vil nedsette en arbeidsgruppe som blant annet vil ha som mål å lage informasjon om NUF og skatt på skatteetatens nettsider. Arbeidsgruppen vil også vurdere å be Enhetsregisteret vedlegge informasjon om skatt når det sender bekreftelse på registrering av nye NUF. Departementet ser at det også er viktig at skatteetaten utnytter de ressurser og virkemidler den har til å avdekke NUF som ikke overholder sine forpliktelser. Dette vil departementet ta opp i styringsdialogen med Skattedirektoratet.

Når det gjelder forslaget om å utveksle opplysninger mellom selskapsregistrene over landegrensene, så har Finansdepartementet vært i kontakt med Nærings- og handelsdepartementet, som viser til at Brønnøysundregistrene allerede er med i European Business Register (EBR) – et samarbeid mellom foretaksregistre i 25 europeiske land. Gjennom EBRs nettjeneste kan man hente ut oppdaterte og offisielle opplysninger om mer enn 20 millioner europeiske foretak. Norge benytter i likhet med Sverige, Irland og England et system kalt ”the Branch Disclosure Service (BDS)”. Dette er et automatisert varslingssystem som drives av EBR, hvor man mottar statusrapporter om utenlandske foretak med NUF i Norge. BDS fungerer i følge Brønnøysundsregistrene bra som verktøy for å finne foretak som har avvikende status i hjemlandets register. Med bakgrunn i informasjon fra BDS ble det i oktober 2009 slettet rundt 100 svenske NUF i Foretaksregisteret, og våren 2010 ble det slettet litt over 1 600 norskregistrerte engelske foretak. Disse norskregistrerte utenlandske foretakene ble slettet etter at de først skriftlig ble varslet om at Brønnøysundregistrene hadde informasjon om at foretaket i hjemlandet var slettet, og deretter varslet ved kunngjøring i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringsportal og i en avis alminnelig lest der foretakets virksomhet i Norge hadde sin forretningsadresse.

Det arbeides for tiden med å utvide samarbeidet mellom foretaksregistrene i Europa fra tilgjengeliggjøring av informasjon til elektronisk kommunikasjon mellom foretaksregistrene. Dette vil blant annet gi enda bedre tilgang på informasjon om selskap registrert i andre land. Både gjennom arbeidsgrupper og prosjekter arbeides det nå i EU og innenfor sammenslutninger av europeiske foretaksregistre med disse problemstillingene. Også Brønnøysundregistrene deltar i dette arbeidet. Nærings- og handelsdepartementet viser til at Skatteunndragelsesutvalgets forslag om å igangsette arbeid med sikte på å etablere samarbeidsrutiner mellom selskapsregistrene innenfor EØS-området blir ivaretatt gjennom dette arbeidet. Departementet anbefaler på denne bakgrunn at det ikke startes opp en egen utredning av forslaget om å utveksle opplysninger mellom selskapsregistrene over landegrensene.

For så vidt gjelder Skatteunndragelsesutvalgets forslag om å innføre krav om reell virksomhet i etableringslandet, samt forslaget om å innføre en bestemmelse om at en norskregistrert avdeling av et utenlandsk foretak skal anses å ha den samme heftelsesformen som det utenlandske hovedselskapet, så ser departementet at det er behov for å utrede dette forslaget nærmere. Departementet har derfor bedt Skattedirektoratet om å gjøre nærmere rede for forslagenes antatte positive virkning for bekjempelsen av skatteunndragelser og svart økonomi.

Skatteunndragelsesutvalgets forslag om å innføre revisjonsplikt for små NUF må ses i sammenheng med NOU 2008:12 Revisjonsplikten for små foretak, som fortsatt er til behandling i Finansdepartementet.

Tiltak mot merverdiavgiftsunndragelser

I tillegg til forslaget om å nekte fradragsrett for inngående merverdiavgift ved kontantbetalinger på 10 000 kroner eller mer, jf. oppfølgning i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010, fremmet Skatteunndragelsesutvalget flere forslag til endringer i merverdiavgiftsregelverket som tiltak mot avgiftsunndragelser.

For det første foreslår utvalget å nekte fradrag for inngående merverdiavgift dersom det er formfeil i salgsdokumentasjonen. Utvalget foreslår også å ta inn en henvisning til bokføringsregelverket i merverdiavgiftsloven § 15-10, slik at det kommer klarere fram hvilke formelle krav som stilles til et bilag for at fradragsretten skal være i behold.

Det er i dag et krav om at salgsdokumentet må oppfylle formkravene som følger av bokføringsregelverket for at det skal foreligge fradragsrett. Kravet praktiseres imidlertid slik at det ved formfeil er åpnet for en konkret vurdering av om det foreligger fradragsrett, for eksempel dersom det foreligger annen tilstrekkelig dokumentasjon. Forslaget som er fremmet av Skatteunndragelsesutvalget, vil innebære en innstramning ved at alle typer formfeil fører til at fradragsretten er avskåret inntil kjøperen kan framlegge bilag som tilfredsstiller formkravene. Utvalget foreslår at dette skal gjelde selv om selgeren har innbetalt avgiftsbeløpet til staten.

Forslaget om å nekte fradragsrett for inngående merverdiavgift dersom det er formelle feil i salgsdokumentasjonen, ble møtt med stor motstand under høringsrunden. Det ble vist til at forslaget anviser en ufravikelig regel som lett vil føre til urimelige utfall for de næringsdrivende. Skattedirektoratet, som har vurdert forslaget nærmere, peker på at det dessuten bryter med et grunnleggende prinsipp i merverdiavgiftssystemet, og at det kan føre til avgiftsbelastning i strid med de reelle forholdene. Forslaget er egnet til å skape avgiftskumulasjon og kan ramme ubetydelige formfeil, slik at konsekvensene blir uforholdsmessige i forhold til feilen som er gjort.

Departementet er enig i innvendingene mot forslaget som kom fram under høringsrunden, samt i Skattedirektoratets vurderinger. Departementet ser derfor ikke grunnlag for å arbeide videre med forslaget om å nekte fradragsrett for inngående merverdiavgift dersom det er formelle feil i salgsdokumentasjonen. Når det gjelder forslaget om å innta en henvisning til bokføringsregelverket i merverdiavgiftsloven § 15-10, ser departementet behov for å vurdere dette forslaget nærmere før det tas stilling til videre oppfølging.

Et flertall i utvalget foreslo også å nekte fradrag for inngående merverdiavgift dersom selger ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Forslaget innebærer at kjøper må undersøke i Merverdiavgiftsregisteret om selger er registrert der. Opplysninger om hvilke virksomheter som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, framgår av Enhetsregisteret, som er en del av Brønnøysundregistrene. I dag legges det til grunn at et salgsdokument som tilfredsstiller vilkårene i bokføringsforskriften vil være tilfredsstillende dokumentasjon for inngående merverdiavgift etter § 15-10 første ledd ved innenlandske kjøp.

Også dette forslaget møtte stor motstand under høringsrunden. Det ble pekt på at en slik regel vil være ressurskrevende for kjøper, samt at Brønnøysundregistrene ikke er fullt ut oppdatert til enhver tid. Departementet slutter seg til disse innvendingene og finner derfor ikke grunnlag for å arbeide videre med dette forslaget.

Til sist foreslo utvalget å nekte fradrag ved selgers manglende innbetaling av avgift. Etter dagens regler er det staten som bærer risikoen ved at selger ikke innbetaler oppkrevd merverdiavgift. Utvalget foreslår imidlertid at denne risikoen overføres til kjøperen i tilfeller hvor han vet at selgeren ikke kommer til å innbetale avgiften, eller utviser grov uaktsomhet i relasjon til dette.

Høringsinstansene som kommenterte forslaget, var kritiske til å innføre en slik bestemmelse. Skattedirektoratet har vurdert forslaget nærmere og peker på at det strider mot det grunnleggende prinsippet i merverdiavgiftssystemet om at risikoen for selgers manglende innebetaling påligger staten og ikke kjøper. Direktoratet finner videre at bestemmelsen kan føre til avgiftskumulasjon samt by på en rekke utfordringer med hensyn til å påvise sikker kunnskap eller grov uaktsomhet hos kjøper. Regelen er også egnet til å ramme lojale næringsdrivende som har kunnskap om at selgeren har betalingsvansker, men som likevel velger å opprettholde forretningsforholdet til selger. Skattedirektoratet anser derfor at forslaget er lite treffsikkert for å motvirke avgiftsunndragelser.

Departementet er enig i vurderingene som er gjort av Skattedirektoratet. Departementet vil derfor ikke å gå videre med dette forslaget.

Oppgaveplikt for utbetalinger til næringsdrivende oppdragsgivere

Ligningsloven § 6-2 nr. 1 bokstav f oppstiller i utgangspunktet en generell oppgaveplikt for ”vederlag for tjenester av teknisk, håndverkmessig, juridisk, regnskapsmessig eller annen art”. Etter ordlyden er enhver utbetaling av slikt vederlag oppgavepliktig, uavhengig av hvem som yter vederlaget, og hvem det utbetales til. Enkelte begrensninger gjelder likevel. Blant annet er det i praksis lagt til grunn at vederlag til aksjeselskap og andre lignende selskapsformer ikke skal omfattes av oppgaveplikten. Av forskrift 30. desember 1983 nr. 1974 om begrensning av lønnsoppgaveplikten § 6 følger det videre at utbetalinger ikke kreves innberettet når godtgjørelsen ikke er fradragsberettiget direkte eller gjennom avskrivninger for betaleren. Dette unntaket gjelder imidlertid ikke for godtgjørelse utbetalt av boligselskap, skattefrie selskap, foreninger og institusjoner og offentlige og kommunale myndigheter. Videre følger det av samme forskrift § 7 at det ikke foreligger plikt til å levere oppgave når mottakeren driver selvstendig næringsvirksomhet fra ”fast forretningssted” i Norge.

Skatteunndragelsesutvalget uttaler at ”fast forretningssted” i praksis har vist seg å være et lite egnet kriterium for å avgrense oppgaveplikten. Utvalget foreslår derfor at ordningen med unntak fra oppgaveplikt dersom oppdragsgiver driver virksomhet fra et fast forretningssted, ikke videreføres. Et flertall i utvalget foreslår at oppgaveplikten for utbetalinger til næringsdrivende oppdragsgivere i stedet avgrenses til å gjelde utbetalinger til virksomheter som ikke er revisjonspliktige.

Advokatforeningen mener flertallets forslag til avgrensning kan være hensiktsmessig, men at det i tillegg må legges opp til et system hvor det vil være relativt enkelt å fastslå hvorvidt en oppdragsgiver er revisjonspliktig eller ikke. Også Revisorforeningen er positiv til forslaget. Flere andre høringsinstanser er negative til forslaget og uttaler blant annet at forslaget er lite treffsikkert, gir usikker provenyvirkning og fører til økt belastning for næringslivet. Videre har noen instanser uttalt at forslaget bør ses i sammenheng med øvrige forslag om kontrollgrunnlag for næringsdrivende, slik at det ikke legges unødige administrative byrder på næringsdrivende.

Departementet er enig i at forslaget må ses i sammenheng med øvrige forslag om kontrollgrunnlag for næringsdrivende, herunder nye hjemler om betaling via bank som vilkår for fradrag. Reglene om betaling via bank trer i kraft fra og med 2011, og det vil ta noe tid før en får erfaring med virkningene av disse reglene. Departementet vil derfor ikke nå fremme forslag om endringer i oppgaveplikten.

Offentlighet ved ilagt tilleggsskatt

I dag har pressen tilgang til dommer og andre straffeavgjørelser om skatte- og avgiftsunndragelser, men vedtak om administrative sanksjoner i form av tilleggsskatt, tilleggsavgift eller tilleggstoll er underlagt taushetsplikt og dermed unntatt offentlighet.

Et flertall i Skatteunndragelsesutvalget mener det bør være større grad av offentlighet ved ileggelse av tilleggsskatt mv. Flertallet foreslår derfor å lempe på taushetspliktbestemmelsene på skatte- og avgiftsområdet slik at pressen som hovedregel får tilgang til vedtak om slike sanksjoner dersom den skatte- og avgiftspliktige har opptrådt uaktsomt eller forsettlig.

Høringsinstansenes merknader har vært blandede. Flere instanser, herunder Skattedirektoratet, er svært negative til forslaget. Skattedirektoratet stiller i likhet med flere andre høringsinstanser spørsmål ved om en slik offentliggjøring vil virke utelukkende positivt på etterlevelsen av regelverket, og om hvordan det vil påvirke den generelle holdningen og dialogen i forholdet mellom publikum og skatteetaten. Skattedirektoratet uttaler også at den foreslåtte ordningen vil bli administrativt ressurskrevende for etaten og mener at det samlet sett er mer hensiktsmessig å bruke ressursene på andre oppgaver. Departementet er enig i dette og foreslår ikke endringer i skatte- og avgiftslovgivningen som tilrettelegger for økt offentlighet ved ilagt tilleggsskatt.

Lovfesting av plikt for styrebehandling av skatt og avgift i AS og ASA

Etter aksjeloven § 6-12 og allmennaksjeloven § 6-12 tilligger forvaltningen av et aksjeselskap styret. Styret skal holde seg orientert om selskapets økonomiske stilling og plikter å påse at dets virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll. Styret bærer dermed det overordnede ansvaret for at selskapets regnskaper gir korrekt uttrykk for den økonomiske situasjonen, at selskapets selvangivelse er korrekt, og at selskapets skattemessige forpliktelser blir etterlevd. Paragraf 6-13 i begge lover fastsetter at styret skal føre tilsyn med den daglige ledelsen og selskapets virksomhet for øvrig. Styret vil kunne bli personlig ansvarlig for skatter og avgifter som blir unndratt av selskapet, jf. aksjeloven § 17-1 og allmennaksjeloven § 17-1.

Et flertall i Skatteunndragelsesutvalget mener det er viktig at styrets ansvar for selskapets skattemessige forhold tydeliggjøres ved at styret pålegges å behandle selskapets skatte- og avgiftsmessige forhold minst en gang hvert regnskapsår, og forslår at det i aksjeloven og allmennaksjeloven inntas en bestemmelse om dette. Et mindretall mener styrets ansvar er klart etter dagens regler, og at lovendring derfor er unødvendig.

Flere av høringsinstansene, herunder Justisdepartementet, støtter mindretallet i at en lovendring er unødvendig. Justisdepartementet legger til at bestemmelsen utvalgets flertall foreslår, også kan tenkes å svekke ansvaret styret føler for skattemessige forhold i noen tilfeller. En slik konkret bestemmelse kan være egnet til å bli oppfattet som en slags ”minimumsstandard”, slik at man antar at styret vil ha oppfylt sine plikter ved at det behandler selskapets skattemessige forhold i ett møte i året. Finansdepartementet er enig i dette og vil derfor ikke gå videre med forslaget.

3.4.2 Oppfølgingen av forslag om å innføre et solidaransvar for skatter og avgifter i bygg- og anleggsbransjen

Innledning

Bygg- og anleggsbransjen kjennetegnes ved at det ofte er lange entreprisekjeder som involverer flere ledd av underleverandører i det enkelte oppdrag. Kontrollerfaringer viser at det forekommer relativt mye skatte- og avgiftsunndragelser i denne bransjen. For å se på mulige tiltak for å bedre etterlevelsen av skatte- og avgiftsregelverket har Skattedirektoratet på oppdrag fra Finansdepartementet utredet ulike modeller for innføring av regler om solidaransvar for oppdragstakeres skatter og avgifter for ansatte i bygg- og anleggsbransjen. På bakgrunn av direktoratets utredning har departementet vurdert spørsmålet om solidaransvar nærmere.

Dette temaet handler om å gjøre oppdragsgiver ansvarlig for en oppdragstakers mulige framtidige svikt når det gjelder betaling av skattetrekk og arbeidsgiveravgift knyttet til oppdraget, altså en ansvarsrisiko for oppdragsgiver. Det ville imidlertid bli altfor strengt dersom oppdragsgiver skulle ha et ubetinget ansvar for (misligholdte) skatte- og avgiftskrav som påligger oppdragstakere nedover i kontraktskjeden. En slik ansvarsrisiko vil omfatte ikke bare mislighold som følge av rene unndragelser, men også mislighold som følge av insolvens og betalingsproblemer, for eksempel på grunn av svake konjunkturer eller uforutsette hendelser hos oppdragstakeren. En eventuell ordning med solidaransvar må derfor ha en mekanisme som gjør det mulig for aktsomme og lojale oppdragsgivere å bli fritatt for ansvaret. På denne bakgrunn er det i hovedsak utredet og vurdert to ordninger med solidaransvar, med ulike modeller for hvordan oppdragsgiver skal kunne fri seg fra dette ansvaret.

I den ene modellen består fritaksmekanismen av en avsetningsordning, dvs. at oppdragsgiveren holder tilbake en del av sitt vederlag til oppdragstakeren, og i stedet setter dette beløpet inn på en skattekonto hos myndighetene, inntil det er klarlagt om det oppstår noe mislighold som avsetningen bør kunne brukes til å dekke opp. Dette er kalt skattekontomodellen. I den andre modellen består fritaksmekanismen av en registerordning. I denne bortfaller ansvarsrisikoen når oppdragsgiveren benytter en oppdragstaker som er godkjent innført i et skatteregister for ”lojale næringsdrivende”. Dette er kalt registermodellen.

Departementet har etter grundige vurderinger kommet til at det ikke bør innføres denne typen solidaransvarsregler med fritaksmekanisme. Det er imidlertid behov for å skape mer ryddige forhold i bygg- og anleggsbransjen. Skattedirektoratet og Finansdepartementet vil derfor arbeide videre for å finne andre hensiktsmessige tiltak for å begrense de useriøse forholdene i denne bransjen. Herunder vil det bli vurdert om en utvidet ordning med id-kort kan ivareta noen av de samme hensynene som en ordning med solidaransvar var ment å ivareta.

Vurdering

De økonomiske og administrative kostnadene ved en solidaransvarsordning med ulike fritaksmekanismer synes å bli altfor store i forhold til nytten av en slik ansvarsordning. Dette er mest påtakelig i skattekontomodellen. Både AGENDA Utredning & Utvikling, som har vurdert de økonomiske og administrative konsekvensene av begge modellene, og Skattedirektoratet har kommet til at man ikke bør gå videre med skattekontomodellen. Dette er basert på en klart negativ nytte-/kostnadsvurdering av modellen. Den vil føre til så store økonomiske og administrative konsekvenser, både for bygg- og anleggsbransjen og skatteetaten, at det synes helt urealistisk å arbeide videre med sikte på å innføre slike regler. Næringen vil dessuten bli påført en stor likviditetsbelastning som følge av at oppdragstakerne ikke har tilgang til de midlene som til enhver tid er bundet opp på skattekontoene. Departementet slutter seg til denne begrunnelsen for å forkaste skattekontomodellen.

Registermodellen er basert på at det enkelte foretak må oppfylle bestemte kriterier for å bli registrert i et såkalt fritaksregister. Kriteriene skal sikre at foretaket har ordnede forhold både overfor skattemyndighetene og på andre tilknyttede områder. For det første må det stilles krav om at foretaket/oppdragstaker er registrert i ulike andre offentlige registre. Det kreves videre at foretaket de siste tolv månedene har oppfylt sine oppgaveplikter til skattemyndighetene. Foretaket kan dessuten ikke være ilagt tilleggsskatt, straff mv. for brudd på skatteregelverket eller ha restanser på betaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Som en siste gruppe med registreringsvilkår, må foretaket/oppdragstakeren ha oppfylt ulike forpliktelser etter annet regelverk det siste året, herunder plikten til å levere årsregnskap til Regnskapsregisteret i Brønnøysund samt overholdelse av arbeidsmiljølovens regler om id-kort. Registermodellen vil ikke være like kostnadskrevende å innføre og administrere som skattekontomodellen, og Skattedirektoratet har derfor anbefalt at det arbeides videre med registermodellen. Finansdepartementet er imidlertid av den oppfatning at heller ikke kostnadene knyttet til administrasjonen av denne løsningen står i forhold til nytten av den.

For å kunne begrense de administrative utfordringene ved registermodellen må den i stor grad baseres på at registrerings- og utelukkelsesprosessen skal skje maskinelt, der det å fatte vedtak om avslag på registrering, eksklusjon fra registeret, klagebehandling, osv. ikke vil kreve særlig mye ressurser. Forutsetningene for at et slikt system skal fungere, er at registreringsvilkårene er objektive og ikke etterlater behov for manuell saksbehandling og vurdering fra skatteetatens side. En nærmere analyse av dette viser imidlertid at flere av disse forutsetningene ikke lar seg oppfylle for alle oppdragstakere i bygg- og anleggsbransjen. For eksempel er det slik at ikke alle virksomheter skal registreres i Merverdiavgiftsregisteret eller levere offentlig årsregnskap. Det er også vanskelig å tilpasse utenlandske oppdragstakere til ordningen med registrering i et fritaksregister. Utenlandske foretak kan som hovedregel ikke oppfylle registreringsvilkårene før avtale om oppdrag i Norge er inngått, noe som i praksis innebærer at det blir vanskelig for disse å konkurrere på like vilkår som norske oppdragstakere. Slik departementet vurderer det, er det således fare for at registermodellen ikke er forenlig med EØS-retten. Heller ikke for nyetablerte virksomheter, som er avhengig av å inngå oppdragsavtaler før de ansetter personer som skal registreres i arbeidstakerregisteret, er det mulig å oppnå registrering i fritaksregisteret før avtale er inngått. Den foreslåtte modellen vil derfor ha behov for et betydelig innslag av saksbehandling ved vurdering av inn- og utregistrering i fritaksregisteret.

Det vil også påløpe betydelige kostnader ved å drive fritaksregisteret, herunder kostnader ved behandling av klager på vedtak om avslått registrering og vedtak om ekskludering fra registeret. Av hensyn til registerordningens troverdighet må det også påregnes kostnader til mer skattekontroll av foretakene som står oppført i registeret. Videre vil skattemyndighetene pådra seg kostnader ved å gjøre ansvarskrav gjeldende overfor oppdragsgiveren i de tilfellene hvor oppdragstakeren ikke sto i leverandørregisteret da avtale ble inngått, og så misligholder sine skatte- og avgiftsforpliktelser. I denne sammenheng vil det, basert på dagens regelverk for innberetning av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift, bli særlig krevende å klarlegge hvilken skattesvikt som kan knyttes til oppdragsavtalen de to partene imellom.

Departementet er også sterkt i tvil om virkningen av registermodellen vil være positiv. Blant annet vil det være en fare for at mange oppdragstakere med brukbar oppgavelevering, men med lett synlig betalingssvikt på grunn av pengeproblemer ved forfall, sjaltes ut av registeret, mens andre som systematisk og velforberedt unndrar sine skatte- og avgiftsforpliktelser, tilfredsstiller registreringskravene fordi deres unndragelser forblir uoppdaget. Videre vil en påregnelig virkning av registermodellen være at oppdragstakere som per i dag ikke vil fylle registreringsvilkårene, vil gjøre kunstige tilpasninger for formelt å oppfylle disse vilkårene. Dette gir ikke noen god utskilling av hvilke oppdragstakere som ansvarsbevisste oppdragsgivere bør styre unna. Videre vil modellen ikke gi oppdragsgiver incentiver til å forsikre seg om at oppdragstaker faktisk overholder forpliktelsene sine etter at avtalen er inngått, og mens arbeidet utføres. Vilkåret er bare at oppdragstaker skal stå i registeret på avtaletidspunktet. Skatte- og avgiftsunndragelser som oppdages etter dette, vil da ikke bli fanget opp av solidaransvaret.

Registermodellen forutsetter at hver oppdragsgiver i kjeden bare kan bli ansvarlig for unndratte skatter og avgifter hos oppdragstakeren han eller hun inngår avtale med, men ikke hos leverandører lenger nede i kjeden. Denne begrensningen bidrar til å redusere virkningen av en ordning med solidaransvar. I tillegg vil det være mulig å omgå regelverket ved å skyte inn et stråselskap i kjeden dersom man bevisst ønsker å unngå ansvar. I praksis vil det være vanskelig å forhindre en slik tilpasning.

Det er et vilkår i registermodellen at oppdragstakeren ikke skal være ilagt tilleggsskatt eller være straffet for skatteunndragelser. Departementet vil peke på at slike reaksjoner først vil være endelig fastsatt etter at klage- og eventuell domstolsbehandling er avsluttet, i mange tilfeller flere år etter at overtredelsen fant sted. Rettssikkerhetshensyn, samt hensynet til at ingen skal behandles som skyldig før saken om slik skyld er endelig avgjort, tilsier at verserende sak om sanksjon ikke kan gi grunn til utestenging fra fritaksregisteret før sanksjon er endelig fastsatt. Praksis vil derfor måtte bli at enkle, lett konstaterbare feil, som oppdragstakeren ikke kan bortforklare (typisk oversittelse av betalings- eller oppgavefrister) vil gi rask utestenging. Kompliserte, alvorlige feil med lang behandlingstid vil derimot få meget sen virkning i registerordningen, om noen.

Konklusjon

Kostnadene knyttet til etableringen og driften av en ordning med solidaransvar etter skattekontomodellen vil være så høye at det av den grunn er urealistisk å arbeide videre med en slik løsning. Etableringskostnadene for en ordning med solidaransvar etter registermodellen vil relativt sett ikke være så høye. Imidlertid vil kostnadene knyttet til administreringen av ordningen bli betydelige. Etter departementets vurdering er det videre svært usikkert i hvilken grad registermodellen vil føre til reduserte skatteunndragelser og høyere skatteinnbetalinger. På denne bakgrunn er departementet kommet til at det ikke bør arbeides videre med sikte på å innføre denne typen regler. Det vil imidlertid bli arbeidet videre med å finne andre tiltak som kan begrense de useriøse forholdene i bygg- og anleggsbransjen.

3.5 Endringer i kommunale og fylkeskommunale skattører og fellesskatt for 2011

Fastsettingen av skattørene skjer innenfor et samlet opplegg for kommuneøkonomien, og må ses i sammenheng med utviklingen i skattegrunnlagene, endringer i personbeskatningen og fordelingen av inntektene til kommunene og fylkeskommunene mellom overføringer og skatter.

Skatteinntektene anslås å utgjøre 44 pst. av de samlede inntektene i kommueforvaltningen i 2010. De tilsvarende andelene for kommunene og fylkeskommunene anslås til henholdsvis om lag 45 pst. og om lag 38 pst. I Kommuneproposisjonen 2011 ble det signalisert at skattørene for 2011 vil bli fastsatt slik at skattens andel av kommunenes samlede inntekter reduseres fra 45 til 40 pst. Formålet er å bidra til en jevnere fordeling av inntekter mellom landets kommuner og utjevne forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene.

De kommunale skattørene for personlig skattytere foreslås redusert fra 12,80 pst. i 2010 til 11,30 pst. i 2011, dvs. med 1,5 prosentpoeng. De fylkeskommunale skattørene foreslås holdt uendret på 2,65 pst., jf. tabell 3.12. Satsen for fellesskatt til staten foreslås økt fra 12,55 pst. i 2010 til 14,05 pst. i 2011, dvs. en økning med 1,5 prosentpoeng. Samlet skatt på alminnelig inntekt fra personlig skattytere utgjør dermed 28 pst.

Forslaget til reduksjon i de kommunale og fylkeskommunale skattørene innebærer at skattens andel av kommunenes samlede inntekter reduseres fra om lag 45 pst. i 2010 til om lag 40 pst. i 2011. For fylkeskommunene anslås skatteandelen til om lag 38 pst. i 2011, som er uendret fra 2010.

Reduksjonen i de kommunale og fylkeskommunale skattørene innebærer isolert sett at skatteinntektene til kommunesektoren reduseres med om lag 10,5 mrd. kroner i 2011. Dette motsvares av en tilsvarende økning i rammetilskuddene. Endringer i skattereglene for pensjon bidrar isolert sett også til å redusere skatteinntektene. For AFP- og alderspensjonister erstattes den tidligere skattebegrensningsregelen med et nytt skattefradrag i pensjonsinntekt. Det legges til grunn at det nye fradraget, på samme måte som den tidligere skattebegrensningen, belastes forholdsmessig mellom skattekreditorene.

3.6 Flere skatteoppgjørspuljer og nye frist- og rentebestemmelser

Departementet foreslår å åpne for at skattemyndighetene kan sende ut skatteoppgjøret for personlige skattytere i flere puljer enn de to man har i dag. Personlige skattytere får i dag skatteoppgjøret enten i juni eller oktober. De aller fleste lønnstakere og pensjonister får skatteoppgjøret i juni. De øvrige lønnstakerne og pensjonistene samt personlige næringsdrivende og deres ektefeller får skatteoppgjøret i oktober.

Utsendelse av skatteoppgjøret i flere puljer vil innebære økt service overfor skattyterne og øke fleksibiliteten i skattemyndighetenes arbeid. Betalingstidspunktene for restskatt og tilgodebeløp forskyves tilsvarende. Restskatt vil forfalle med samme betalingsfrister som i dag, regnet fra skatteoppgjøret er sendt skattyter. 20. august vil fortsatt være tidligst mulig forfallstidspunkt for restskatt. Tilgodebeløp skal utbetales skattyter så snart som mulig, og senest tre uker etter at skatteoppgjøret er sendt ut.

Samtidig foreslås det å legge om gjeldende regler om rentetillegg og rentegodtgjørelse ved skatteavregningen. I dag må det foretas en forskriftsendring for å endre de aktuelle rentesatsene, som varierer avhengig av hvor lang periode det skal kompenseres rente for. De gjeldende faste, nominelle rentesatsene, som ble basert på Norges Banks styringsrente etter skatt, ble sist justert ved årsskiftet 2007/2008. Ved overgang til flere skatteoppgjør vil det være behov for en mer fleksibel rentefastsetting. Departementet foreslår derfor at renter på restskatt og tilgodebeløp fra 2011 skal beregnes med utgangspunkt i Norges Banks styringsrente per 1. januar det aktuelle ligningsåret. Denne rentesatsen reduseres med 28 pst. for å ta hensyn til at renter på tilgodebeløp ikke er skattepliktige ved ligningen, og at renter på restskatt ikke er fradragsberettigete.

Departementet foreslår også å oppheve kravet om at skatteoppgjøret skal kunngjøres. Slik kunngjøring skjer i dag ved annonser i en rekke av landets aviser. Etter departementets vurdering har denne kunngjøringsformen mistet sin praktiske betydning.

I dag har kunngjøringen blant annet betydning for beregningen av klage- og søksmålsfristene og fristene for beregning av forfall for restskatt. Den er også utgangspunktet for rentegodtgjørelse ved tilbakebetaling av skatt. Som følge av forslaget om å oppheve kravet om kunngjøring foreslår departementet at beregningene i stedet knyttes til tidspunktet for når skatteoppgjøret er sendt skattyter. Departementet foreslår videre å utvide klagefristen til seks uker samt å videreføre 10. august som klagefrist for junioppgjøret.

Ordningen med flere skatteoppgjør for lønnstakere og pensjonister får virkning fra skatteoppgjøret som skattyterne mottar i 2011, dvs. for inntektsåret 2010.

De foreslåtte endringene anslås samlet sett å ha begrensede økonomiske konsekvenser for det offentlige og for skattyterne.

Det vises til nærmere omtale i kapittel 15.

3.7 Endring i Stortingets skattevedtak § 1-1

Teksten i forslaget til stortingsvedtak om skatt av inntekt og formue mv. for inntektsåret 2011 § 1-1 første ledd er endret i forhold til vedtaket for 2010. Endringen skyldes iverksettelsen av ny skattebetalingslov. Endringen er kun en lovteknisk justering som følge av endret begrepsbruk og systematikk i skattebetalingsloven, og skal ikke innebære noen realitetsendring.

4 Indirekte skatter

4.1 Innledning

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter og toll. Hovedtrekkene i forslag til endringer i avgiftsopplegget omtales i kapittel 1. De overordnede prinsipper og begrunnelser for de indirekte skattene er beskrevet i kapittel 2. Dette kapitlet gir en nærmere omtale av de enkelte avgiftene med referanse til tilhørende kapittel og post på statsbudsjettets inntektsside og til de konkrete forslag til tilhørende avgiftsvedtak som Stortinget inviteres til å fatte. Toll er omtalt i kapittel 5.

Særavgiftene og merverdiavgiften fastsettes av Stortinget ved plenarvedtak for ett år av gangen i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a. Vurderingen av avgiftssatsene inngår i den årlige budsjettbehandlingen. Av plenarvedtakene om særavgiftene framgår også bestemmelser om fritak mv. Bestemmelser om oppkreving, kontroll mv. er gitt i egne forskrifter med hjemmel i særlover som for eksempel lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter. Bestemmelser om fritak for merverdiavgift, unntak fra merverdiavgiftsloven, registreringsplikt mv. framgår av lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven).

4.1.1 Tekniske endringer i avgiftsvedtakene

Etter avgiftsvedtakenes fritaksbestemmelser gis det ”fritak, refusjon eller ytes tilskudd”. Departementet foreslår at det kun sies ”fritak” og at departementet gis myndighet til å gi forskrift om gjennomføring av fritaket. Dette er i tråd med hvordan bestemmelsen praktiseres i dag og medfører ingen materielle endringer.

Etter gjeldende Stortingsvedtak om avgift på bensin § 3, CO₂-avgift på mineralske produkter § 5 annet ledd, svovelavgift § 3 og avgift på smøreolje § 3 kan departementet nekte fritak, nedsettelse eller tilskudd for kortere eller lengre tid ved overtredelse av vilkårene for fritak. Departementet foreslår at bestemmelsen overføres til særavgiftsforskriften og gjøres generell.

For øvrig foreslås enkelte mindre språklige justeringer, herunder i vedtaksbetegnelsene.

4.2 Merverdiavgift (kap. 5521 post 70)

4.2.1 Avgiftsplikt på elektroniske tjenester som leveres fra utlandet til privatpersoner i Norge

Som en generell forbruksavgift bør merverdiavgiften omfatte alt forbruk, og fritak og særordninger bør unngås. Merverdiavgiftsreformen i 2001, som innebar at det ble innført generell avgiftsplikt for tjenester, var helt nødvendig for å sikre merverdiavgiftsinntektene når tjenestene vokser som andel av forbruket. Norge har imidlertid fortsatt et smalere merverdiavgiftsgrunnlag enn våre viktigste handelspartnere. Det er i dag ikke avgiftsplikt på elektroniske tjenester som kjøpes fra utlandet av privatpersoner i Norge. Framveksten av ny teknologi og økende handel over landegrensene gjør at stadig flere tjenester er tilgjengelig for norske forbrukere over internett, for eksempel musikk, bøker, filmer og programvare. Samtidig ser vi økt integrasjon mellom ulike produkter. Elektroniske tjenester omsettes globalt og dette gir utfordringer for alle lands merverdiavgiftssystem.

Over tid kan omfanget av slik tjenesteomsetning fra utlandet bli stort. Både av hensyn til å sikre statens inntekter fra merverdiavgiften, og av hensyn til nøytrale merverdiavgiftsregler mellom norske og utenlandske tilbydere, er det viktig å innføre avgiftsplikt også ved privatpersoners kjøp av slike tjenester fra utenlandske tilbydere. EU-landene har innført slik avgiftsplikt, og det er nødvendig at også Norge gjør det samme. Dette er et omfattende arbeid både rettslig og praktisk. Arbeidet har høy prioritet i Finansdepartementet. Regjeringen fremmer i 2011-budsjettet lovforslag som innebærer avgiftsplikt med 25 pst. når privatpersoner i Norge kjøper elektroniske tjenester fra utlandet. Det tas sikte på iverksettelse fra 1. juli 2011.

Privatpersoner kjøper stadig flere elektroniske tjenester. Det kan på usikkert grunnlag anslås at det vil omsettes slike tjenester i Norge for i overkant av 1 mrd. kroner i 2011. En stor del av omsetningen antas å være knyttet til salg fra utenlandske aktører til privatpersoner. Provenyvirkningene av en avgiftsplikt for slike tjenester kan på usikkert grunnlag anslås til i størrelsesorden 150 mill. kroner årlig. Bokført effekt i 2011 kan utgjøre 38 mill. kroner hvis iverksettelse skjer fra 1. juli. Inntektene til staten vil også avhenge av at utenlandske tjenestetilbydere innberetter og betaler avgift. Provenyanslaget er usikkert og departementet vil eventuelt komme tilbake til endringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2011. Over tid antas provenyet å bli betydelig større i takt med økende forbruk av slike tjenester.

Skatteetatens administrative kostnader ved innføring av avgiftsplikten er på usikkert grunnlag anslått til i størrelsesorden 5 mill. kroner i utviklingskostnader og 2 mill. kroner i årlige driftskostnader.

Det vises til nærmere omtale av forslag til lovendring mv. i proposisjonens del III kap. 17.

4.2.2 Andre merverdiavgiftssaker

Bestemmelsene om fradrag for inngående merverdiavgift

Et registrert avgiftssubjekt har rett til fradrag for merverdiavgift som er påløpt ved kjøp av varer og tjenester til bruk i den registrerte virksomheten (inngående merverdiavgift), jf. merverdiavgiftsloven § 8-1. Hvis et registrert avgiftssubjekt gjør anskaffelser som er til bruk både i den registrerte virksomheten og til andre formål, gis det rett til fradrag for inngående merverdiavgift for den del av anskaffelsen som er til bruk i den registrerte virksomheten, jf. merverdiavgiftsloven § 8-2.

Finansdepartementet har vurdert behovet for nye lovbestemmelser om fradrag for inngående merverdiavgift. Bakgrunnen for dette arbeidet var at det verserte et stort antall saker både i forvaltningen og i domstolene der det ble reist spørsmål om grensene for fradragsretten. Spesielt var dette saker som involverte avgiftssubjekter som utøver både avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige aktiviteter (delt virksomhet). Det vises til omtale i St.prp. nr. 1 (2007-2008) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Mens dette arbeidet har pågått har imidlertid fradragsrettens grenser i delt virksomhet langt på vei blitt avklart i rettspraksis. Denne avklaringen kom særlig i Rt. 2008 side 932 (Bowling-dommen). Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke lenger er nødvendig å fremme et forslag om nye fradragsbestemmelser for delt virksomhet.

Fradragsbestemmelsene, herunder bestemmelsene om fordelingen av inngående merverdiavgift, reiser imidlertid andre spørsmål som departementet vil vurdere nærmere. Disse spørsmålene gjelder ikke særskilt for delte virksomheter. Siden retten til fradrag og fordelingen av inngående merverdiavgift er svært sentralt i merverdiavgiftssystemet, er det etter departementets mening viktig at regelverket på dette området er mest mulig forutsigbart både for avgiftssubjektene og avgiftsmyndighetene. Departementet ønsker derfor i første omgang å se på hvilke deler av fradragsbestemmelsene/fordelingsbestemmelsene som i praksis skaper problemer og tolkningstvil i dag, for deretter å vurdere egnede tiltak for å løse disse.

Merverdiavgift og hestebransjen

I St.meld. nr. 2 (2008-2009) Revidert nasjonalbudsjett 2009 avsnitt 3.7.4 ble det gitt en omtale av den skatte- og avgiftsmessige behandling av hestebransjen. Det ble blant annet gitt en redegjørelse for iverksatte tiltak som skal gi en mer enhetlig ligningsmessig behandling og større forutberegnelighet. Videre ble saken omtalt i Meld. St. 2 (2009-2010) Revidert nasjonalbudsjett 2010 der det blant annet ble lagt til grunn at man skulle komme tilbake med en gjennomgang av den merverdiavgiftsrettslige behandlingen av pengepremier vunnet i trav- og galoppløp i statsbudsjettet for 2011.

Den sentrale inntekten fra trav og galopp er løpspremier. Det Norske Travselskap (DNT) og Norsk Jockeyklubb har etablert Stiftelsen Norsk Rikstoto, som står for organisering og gjennomføring av alt organisert totalisatorspill som foregår på norske trav- og galoppbaner. Innbetaling av startkontingent og utbetaling av pengepremier reguleres gjennom et eget løpsreglement. Det utbetales normalt premier til halvparten av de startende (seks av tolv). Det er arrangøren av stevnet som foretar utbetaling av beløpene til hesteeieren, kusk og trener.

For å kunne registreres i Merverdiavgiftsregisteret og dermed ha krav på fradrag for inngående merverdiavgift, er det et grunnleggende vilkår at det utøves næringsvirksomhet. I likhet med skatteloven inneholder ikke merverdiavgiftsloven noen definisjon av næringsbegrepet. Det ble vurdert å ta inn en definisjon av næringsbegrepet i merverdiavgiftsloven, men det ble ikke funnet hensiktsmessig, jf. Ot.prp. nr. 76 (2008-2009) Om lov om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) avsnitt 6.8. Om en aktivitet skal anses som næringsvirksomhet, må derfor avgjøres etter en alminnelig fortolkning av begrepet og i tråd med den omfattende praksis som er på området.

For at det skal foreligge næring må virksomheten være av en viss varighet og omfang, drives for eierens regning og risiko og objektivt sett være egnet til å gi overskudd, i alle fall på noe lengre sikt. Disse kriteriene er generelle, dvs. at det ikke gjelder særlige kriterier for enkelte bransjer. Som det framgår ovenfor utbetales det normalt løpspremier til halvparten av de startende, dvs. at premie er oppnåelig for mange. Det er imidlertid bare et mindretall av hestene som i praksis kjører inn så store beløp at hesteholdet er egnet til å gi overskudd. Videre vil eieren av en god hest ofte også ha andre, mindre gode hester som trekker overskuddet ned. På denne bakgrunn vil svært mange av de som driver med hestehold for trav og galopp ikke kunne anses å drive næring. Dette gjelder både etter skatteloven og merverdiavgiftsloven.

For å kunne registreres i Merverdiavgiftsregisteret og dermed ha krav på fradrag for inngående merverdiavgift, er det også et krav at det foreligger en transaksjon, normalt omsetning. Med omsetning menes levering av varer og tjenester mot vederlag, jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav a. Det ble vurdert å definere begrepet nærmere i merverdiavgiftsloven, men dette ble ikke funnet hensiktsmessig, se Ot.prp. nr. 76 (2008-2009) Om lov om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) avsnitt 6.7.

I definisjonen av omsetning ligger at det må være en viss sammenheng mellom varen eller tjenesten og vederlaget. Om slik sammenheng foreligger må bygge på en konkret vurdering. Et sentralt moment vil være om partenes ytelser sett i sammenheng etablerer en gjensidig bebyrdende avtale.

For tjenester som gjelder oppdrett, oppstalling og trening av hest vil det gjennomgående foreligge ytelse mot ytelse, slik at det foreligger omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Avgiftsplikt vil dermed foreligge hvis også det grunnleggende vilkåret om næringsvirksomhet er oppfylt.

Dersom arrangøren av et løp betaler startpenger for at en hesteeier skal delta, vil dette anses som avgiftspliktig omsetning forutsatt at det utøves næringsvirksomhet. Når det gjelder pengepremier til hesteeiere i trav- og galoppløp, foreligger det imidlertid etter gjeldende oppfatning ikke omsetning. Begrunnelsen for forvaltningens avgjørelser har ikke vært helt konsekvent, men det må kunne legges til grunn at helt siden merverdiavgiften ble innført i 1970 har pengepremier til hesteeiere i forbindelse med trav og galopp ikke vært ansett som avgiftspliktig omsetning. Dette innebærer at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift av pengepremiene og at det ikke innrømmes fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser knyttet til aktiviteten. En eventuell endring av dette må skje ved lov.

Når det gjelder premieutbetalinger til kusk, hestetrener og lignende, er det antatt at spørsmålet om avgiftsplikt avhenger av på hvilket grunnlag retten til premie oppstår. Utbetales pengepremien som en følge av løpsreglementet e.l. vil det ikke anses å foreligge avgiftspliktig omsetning. Dersom retten til en andel i premien følger av avtalen med hesteeier om levering av trenings- og kusktjenester, anses dette som avgiftspliktig omsetning.2

Etter dansk og svensk rett anses utbetaling av pengepremier som avgiftspliktig omsetning. Etter det svenske regelverket gjelder dette for en hesteeier som mottar premie fra et godkjent løp. For utbetalinger til trener og oppdretter anses imidlertid ikke slik omsetning å foreligge. Også etter svensk rett stilles det i tillegg krav om næringsvirksomhet. Sverige er medlem av EU, og ifølge EUs merverdiavgiftsdirektiv stilles det krav om økonomisk virksomhet for at avgiftsplikt skal oppstå. Dette er et begrep som rekker lenger enn begrepet næringsvirksomhet. Deltakelse i løp med registrerte trav- og galopphester er et eksempel på aktivitet som kan anses for å være slik økonomisk virksomhet uten å anses som næringsvirksomhet etter den norske merverdiavgiftsloven.

Departementet kan etter en samlet vurdering ikke se at det er grunnlag for å foreslå lovendring med sikte på en utvidelse av næringsbegrepet for aktiviteter knyttet til trav og galopp, eller å foreslå at pengepremier som hesteeiere vinner i trav og galopp skal anses som omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Både næring og omsetning er generelle begreper som ikke har særlig regler eller unntak for enkelte bransjer. Departementet anser at innføring av slike særregler vil være svært uheldig og kan få følger for vurderingen av andre aktiviteter. Det kan for eksempel gjelde pengepremier til idrettsutøvere. På denne bakgrunn foreslår departementet ikke endringer i gjeldende rett.

Den avgiftsmessige behandlingen av reindriftsnæringen

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) har ovenfor Finansdepartementet forslått flere endringer i avgiftsregimet for reindriftsnæringen. Sametinget har støttet opp om forslagene.

NRL hevder at reindriftsnæringen i avgiftsmessig henseende forskjellsbehandles i forhold til sammenlignbare næringer, og da særlig jordbruket. Når det gjelder engangsavgiften vises det til at reindriftsnæringen benytter avgiftsbelagte snøscootere og terrengmotorsykler, mens traktorer ikke omfattes av engangsavgiften. Tilsvarende gjelder drivstoffavgiftene, siden det på snøscootere og terrengmotorsykler benyttes ordinær avgiftsbelagt bensin, mens det for traktorer er anledning til å benytte merket, lavavgiftsbelagt diesel. NRL foreslår på denne bakgrunn å frita snøscootere, ATVer og tohjuls terrengmotorsykler som benyttes i reindriftsnæringen for engangsavgift, samt at bensin som benyttes i reindriftsnæringen fritas for bensinavgift. NRL viser videre til at avskjæringen av fradragsretten for inngående merverdiavgift ved anskaffelse og drift av personkjøretøy innebærer en forskjellsbehandling, siden fradragsretten ikke er avskåret for de driftsmidler som gjennomgående benyttes i andre næringer. NRL foreslår derfor at snøscootere, ATVer og tohjuls terrengmotorsykler som benyttes i reindriftsnæringen unntas fra den generelle avskjæringsregelen for merverdiavgift på personkjøretøy.

Før 1982 fikk reindriftsnæringen refundert bensinavgift, engangsavgift og merverdiavgift på snøscootere. Under henvisning til kontrollproblemene som gjorde seg gjeldende, ble ordningen opphevet fra 1. januar 1982. Næringen ble kompensert gjennom økte tilskudd over reindriftsavtalen. Virkningene av omleggingen i 1982 ble vurdert i 2006 av en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Landbruks- og matdepartementet og Finansdepartementet. I rapporten fra arbeidsgruppen går det fram at reindriftens totalregnskap inkluderer alle avgifter på driftsmidler som ikke refunderes, og at avgiftene dermed inngår på linje med andre kostnads- og inntektskomponenter i beregningen av resultatmålene som ligger til grunn for reindriftsforhandlingene.

Siden avgiftene som pålegges reindriftsnæringen allerede kompenseres over reindriftsavtalens tilskuddsystem vil særlige avgiftsfritak eller refusjonsordninger for denne næringen medføre dobbelt kompensasjon. Eventuelle fritak må i så fall motsvares av tilsvarende kutt på budsjettets utgiftsside. Gjennom reindriftsavtalen står reindriftsnæringen i en særstilling sammenlignet med de fleste andre næringer. Andre næringer som benytter personkjøretøy og bensin i sin virksomhet må gjennomgående betale gjeldende avgifter uten at dette kompenseres.

Generelt bør det vises varsomhet med å bruke avgiftssystemet til å fremme hensyn som ligger utenfor de formål avgiften er ment å ivareta. Dersom det er ønskelig å tilgodese enkelte formål eller grupper, er det mer hensiktsmessig å gjøre dette gjennom tilskuddsordninger som bevilges over budsjettets utgiftsside, framfor fritaksordninger innenfor avgiftssystemet. Faren for uheldige tilpasninger og omgåelser er større ved en avgiftsordning enn ved direkte tilskudd. I denne sammenheng må det påpekes at de hensyn som i sin tid begrunnet omleggingen i 1982 også gjør seg gjeldende i dag.

Dersom reindriftsnæringen innrømmes fritak for engangsavgift og full fradragsrett for inngående merverdiavgift ved anskaffelse av snøscootere, ATVer og tohjuls terrengmotorsykler vil næringen komme i en unik avgiftsmessig posisjon. Med mindre det innføres særlige bindingsregler vil aktørene innen denne næringen kunne videreselge kjøretøy avløftet avgift i et marked hvor de øvrige aktørene må betale avgifter. Dette vil gi et incitament til anskaffe flere kjøretøy enn det driften tilsier, som deretter kan videreselges med fortjeneste.

Særlige avgiftslempninger for reindriften vil kunne medføre press mot avgiftssystemet i form av krav fra andre næringer som mener seg berettiget til den samme avgiftsmessige behandlingen. En slik utvikling er ikke ønskelig. En slik utvikling vil også kunne få uheldige miljømessige konsekvenser i form av økt motorisert ferdsel i utmark.

Ikke alle driftsenhetene innen reindriftsnæringen kvalifiserer til tilskudd over reindriftsavtalen. Andelen ikke-berettigede enheter utgjør etter det Finansdepartementet har fått opplyst rundt 20 pst. Det forhold at ikke alle driftsenheter innen reindriftsnæringen kvalifiserer til tilskudd er imidlertid ikke et argument for at det bør innføres generelle avgiftfritak for reindriftsnæringen som sådan.

På denne bakgrunn vil ikke Finansdepartementet gå inn for at det innføres særlige avgiftsfritak eller refusjonsordninger for reindriftsnæringen.

Merverdiavgift på omvisningstjenester (guiding mv.)

En rekke endringer av merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet trådte i kraft 1. juli 2010, jf. Prop. 119 LS (2009-2010) Endringer i merverdiavgiftsloven mv. og Stortingets vedtak om merverdiavgift (utvidet avgiftsplikt på kultur- og idrettsområdet) og Innst. 344 L (2009-2010) Innstilling til Stortinget fra finanskomiteen. I et høringsbrev forut for at lovforslaget ble fremmet for Stortinget, ble det foreslått at omvisningstjenester som guiding og lignende skulle bli omfattet av avgiftsplikten med en sats på 8 pst., jf. Finansdepartementets høringsnotat av 16. februar 2010. Etter departementets syn gjorde ikke den opprinnelige begrunnelsen for dette unntaket seg lenger gjeldende, forutsatt en gjennomføring av de øvrige forslagene i høringsnotatet. Høringsnotatet ble sendt til et stort antall instanser. Med få unntak var høringsinstansene negative til forslaget og departementet fant at man trengte lenger tid på å vurdere innspillene. I Prop. 119 LS (2009-2010) ble det derfor uttalt at departementet ville komme tilbake til saken i forbindelse med statsbudsjettet for 2011, se avsnitt 6.4.3. Stortinget, ved finanskomiteens flertall, støttet at det ikke ble innført merverdiavgift på omvisningstjenester i forbindelse med utvidelsen av avgiftsgrunnlaget for de øvrige tjenestene på kultur- og idrettsområdet som var omfattet av Prop. 119 LS (2009-2010), og at spørsmålet skulle utredes videre. Stortinget viste til at departementet vil komme tilbake i forbindelse med statsbudsjettet for 2011, jf. Innst. 344 L (2009-2010) avsnitt 2.3.3.

Departementet har etter en nærmere vurdering kommet fram til at det ikke bør innføres merverdiavgiftsplikt på omvisningstjenester. Bransjen er i stor grad sesongpreget og består av mange små aktører. Registrering i Merverdiavgiftsregisteret medfører også økte administrative kostnader, som vil ha relativt stor betydning for små virksomheter. Avgiftsplikt for omvisningstjenester med 8 pst. antas heller ikke å gi vesentlig proveny til staten. På denne bakgrunn vil ikke departementet fremme forslag om merverdiavgiftsplikt på omvisningstjenester.

4.3 Avgift på alkohol (kap. 5526 post 70)

Foruten å skaffe staten inntekter har alkoholavgiftene som formål å begrense alkoholforbruk som bidrar til helsemessige og sosiale problemer. På den annen side vil høye avgifter på alkohol kunne føre til økt grensehandel, hjemmebrenning og smugling. Dette svekker kontrollen med forbruket og innebærer tap av avgiftsinntekter.

Avgiften på alkoholholdige drikkevarer er inndelt i tre grupper. Den første omfatter brennevinsbaserte drikkevarer over 0,7 volumprosent alkohol, den andre annen alkoholholdig drikk over 4,7 til og med 22 volumprosent alkohol, mens gruppe tre omfatter annen alkoholholdig drikk til og med 4,7 volumprosent alkohol. Avgiftsgruppene omtales som henholdsvis brennevin, vin og øl.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Avgiftene på brennevin og vin avhenger lineært av alkoholinnholdet. Svakvin, sterkvin og øl over 4,7 volumprosent (sterkøl) avgiftslegges likt når de har samme alkoholstyrke, mens brennevin avgiftslegges høyere per volumprosent og liter enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene.

Særavgiftsutvalget (NOU 2007:8) vurderte nivået på alkoholavgiftene og konkluderte med at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved alkoholbruk er høyere enn provenyet fra avgiften. Flertallet av utvalget anbefalte derfor å øke alkoholavgiftene reelt, selv om det uregistrerte forbruket kunne øke. Alkoholavgiftene har ikke blitt endret utover prisjustering etter at utvalget la fram sine anbefalinger. I tråd med vurderingene fra Særavgiftsutvalgets flertall foreslår Regjeringen å øke alkoholavgiftene med 5 pst. reelt for 2011. Dette vil gi et merproveny på om lag 350 mill. kroner påløpt og 320 mill. kroner bokført i 2011. Avgiftsvedtaket § 1 angir de avgiftspliktige produktene og satsene.

Avgift på brennevin og vin mv.

Figur 4.1 viser utviklingen i reelt avgiftsnivå for brennevin, sterkvin og svakvin fra 1995 til 2010. Det går fram av figuren at etter en økning i begynnelsen av perioden, har avgiftene gått reelt ned eller vært stabile siden 1998. Fra 1. januar 2000 ble avgiften på sterkvin redusert til samme nivå som avgiften på svakvin. Avgiften på brennevin ble redusert med i overkant av 25 pst. reelt i perioden fra 2001 til 2003. Avgiften på vin ble redusert med drøyt 6 pst. reelt fra 2001 til 2002.

I 2004 ble alkoholavgiftene lagt om, slik at alle brennevinsbaserte drikkevarer ble behandlet avgiftsmessig likt. Dette førte til en avgiftsøkning for brennevinsbasert rusbrus og brennevinsbasert sterkvin. Vin, rusbrus og sterkvin som ikke er brennevinsbasert, var upåvirket av denne avgiftsendringen. Alkoholavgiftene er holdt reelt uendret etter 2004.

Figur 4.2 viser registrert omsetning av brennevin og vin fra 1991 til 2009. Det framgår at salget av brennevin har økt gjennom hele perioden med unntak av de første årene på 1990-tallet. Økningen var sterkest i 2002 og 2003. Dette skyldes trolig avgiftsreduksjonen i den samme perioden. Salget av brennevin i 2009 lå om lag 20 pst. høyere enn salget i 1991. Salget av svakvin er mer enn doblet i perioden og øker stadig. Salget av sterkvin har vært avtakende eller stabilt gjennom hele perioden, med unntak av et oppsving i 2000 da avgiften ble redusert. Figur 4.2 viser også at den registrerte omsetningen av brennevin og vin målt i ren alkohol, har økt i overkant av 70 pst. siden 1991.

Kilde: Vinmonopolet.

Figur 4.2 viser omfanget av den registrerte omsetningen av brennevin og vin innenlands, dvs. salg gjennom Vinmonopolet og serveringssteder. I tillegg foregår det uregistrert forbruk i form av avgiftsfritt salg (tax-free), grensehandel, smugling og hjemmeproduksjon. Omfanget av dette er usikkert.

Avgift på øl mv.

Sterkøl (øl med alkoholstyrke over 4,7 volumprosent) blir avgiftslagt på samme måte som vin, jf. omtale ovenfor. Alkoholfritt øl (øl med alkoholinnhold t.o.m. 0,7 volumprosent) blir avgiftslagt etter regelverket for alkoholfrie drikkevarer. I all hovedsak produseres alkoholfritt øl imidlertid uten tilsatt sukker eller søtstoffer og er derfor ikke avgiftspliktig (se avsnitt 4.20).

Figur 4.3 viser utviklingen i avgiftssatsene på øl fra 1990 til 2010. For lettøl (øl med 0,7 til 2,7 volumprosent alkohol) har det reelle avgiftsnivået vært tilnærmet uendret i perioden. For pils (øl med 3,7 til og med 4,7 volumprosent alkohol) var det en reell avgiftsøkning tidlig på 1990-tallet og i 1998. I 2002 ble avgiften på øl satt ned med like mye som for vin, dvs. med drøyt 6 pst. reelt. Deretter har det reelle avgiftsnivået vært omtrent uendret. Avgiften for sterkøl (øl med alkoholinnhold over 4,7 volumprosent) ble forholdsvis kraftig redusert da det ble innført et felles avgiftsnivå med vin i forbindelse med budsjettet for 2000.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 4.4 viser utviklingen i omsetning av øl i perioden 1990 til 2009. Av figuren går det fram at omsetningen av lettøl har sunket gjennom perioden. Omsetningen av alkoholfritt øl har økt svakt de siste årene. Det selges langt mer pils enn lettøl, alkoholfritt øl og sterkøl. Omsetningen av sterkøl er betydelig redusert siden 1990. Den største nedgangen kom i 1993, da salg av sterkøl ble overført til Vinmonopolet. Til tross for en knapp nedgang i ølsalget i 2009 i forhold til 2008 var omsetningen av pils omtrent 24 pst. høyere i 2009 enn i 1990.

Kilde: Bryggeri- og drikkevareforeningen.

4.4 Avgift på tobakkvarer mv. (kap. 5531 post 70)

Foruten å skaffe staten inntekter har tobakkavgiftene til formål å begrense forbruket av tobakk, som bidrar til helsemessige problemer. På den annen side kan høye avgifter på tobakk føre til grensehandel og smugling.

Avgiften er en kvantumsavgift som er delt inn i seks avgiftsgrupper: sigarer, sigaretter, røyketobakk, snus, skrå og sigarettpapir/hylser. Tabell 1.6 viser avgiftssatsene for tobakkvarer i 2010 og forslag til nye satser for 2011.

Figur 4.5 viser utviklingen i de reelle avgiftssatsene på tobakkvarer fra 1990 til 2010. I løpet av perioden har det reelle avgiftsnivået økt betydelig for alle tobakkproduktene. Avgiften på sigarer ble økt til samme nivå som sigaretter fra 1. juli 2000. Fra 1. januar 2004 ble også avgiften på røyketobakk satt opp til nivå med avgiften på sigaretter. Det innebar en økning av avgiftsnivået på over 45 pst. Fra 2005 til 2009 har tobakkavgiftene kun blitt prisjustert, med unntak av avgiften for snus og skrå som ble økt med 10 pst. utover prisjustering i 2008 og 2009. Fra 1. januar 2010 ble alle tobakkavgiftene økt med 5 pst.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 4.6 viser utviklingen i registrert salg av tobakkvarer fra 1990 til 2009. Det går fram av figuren at det har vært en langt større reduksjon i salg av røyketobakk enn i salg av sigaretter gjennom perioden. Omsetningen av snus har steget gjennom perioden, og økningen har vært særlig kraftig siden 2000. Samlet sett har utviklingen i tobakkforbruket vist en nedadgående trend helt siden 1990, og omsetningen er i dag nesten 35 pst. lavere enn i 1990. De siste årene har imidlertid omsetningen økt svakt. Fra 2007 til 2009 økte samlet omsetning med om lag 7 pst.

I tillegg til den registrerte omsetningen foregår det uregistrert omsetning i form av grensehandel, avgiftsfritt salg (tax-free) og smugling. Tall fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) indikerer at det uregistrerte forbruket av sigaretter og røyketobakk står for om lag 40 pst. av totalforbruket.

Kilde: Tobakkindustriens felleskontor.

For å skaffe staten inntekter og begrense de helsemessige problemene som tobakken forårsaker, foreslås det at avgiftene på tobakk økes fra 1. januar 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Avgiften på snus og skrå foreslås økt med 10 pst. reelt, mens de resterende tobakkavgiftene foreslås økt med 5 pst. reelt. Avgiftsøkningen er høyere for snusavgiften på grunn av den sterke omsetningsøkningen det siste tiåret. Det anslås at avgiftsøkningen vil gi et samlet merproveny på 280 mill. kroner påløpt og 255 mill. kroner bokført i 2011.

4.5 Avgift på motorvogner mv. (kap. 5536)

4.5.1 Innledning

Avgift på motorvogner mv. omfatter engangsavgift, årsavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift. Disse bilavgiftene er ikke-bruksavhengige og er hovedsakelig fiskalt begrunnet. De bruksavhengige avgiftene på bensin og autodiesel (tidligere bensin- og autodieselavgift) innarbeides i et felles vedtak om veibruksavgift på drivstoff (kap. 5538 post 70 og 71) Det vises til omtale i avsnitt 4.7. Dette innebærer kun en teknisk endring av betegnelsene på disse avgiftene. I budsjettet for 2011 blir det ellers ikke gjort endringer i avgiftsgrunnlagene eller satsene på veibruksavgiftene utover ordinær prisjustering. I omtalen i avsnitt 4.7 benyttes de nye betegnelsene på avgiftene.

I budsjettene fra 2007 til 2010 er det gjennomført endringer i engangsavgiften, årsavgiften og vrakpanten for å stimulere til endringer i sammensetningen av bilparken som kan redusere globale og lokale utslipp fra veitrafikken. Innføringen av en CO₂-komponent i engangsavgiften fra 2007 og økningen av denne komponenten i 2009 og 2010, har bidratt til en vesentlig reduksjon i gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye førstegangsregistrerte kjøretøy, jf. avsnitt 4.5.2.

Regjeringen ønsker å fortsette omleggingen av motorvognavgiftene i miljøvennlig retning, samtidig som inntektene til staten opprettholdes. For 2011 foreslås det en mindre justering av engangsavgiften ved å redusere innslagspunktene i CO₂-komponenten med 5 g/km. Dette innebærer en større kronemessig økning i avgiften for biler med høye utslipp enn for biler med lave utslipp. Avgiftsøkningen oppveies av reduksjoner i effektkomponenten slik at omleggingen blir provenynøytral på kort sikt. Det innføres også et nytt fradrag i engangsavgiften for biler med CO₂-utslipp under 50 g/km.

Regjeringen vil fortsette omleggingen av bilavgiftene i miljøvennlig retning. Regjeringen ser behov for en helhetlig gjennomgang av avgiftene på både kjøretøy og drivstoff og vil derfor komme tilbake til dette i kommende budsjetter. Det er viktig å gi de enkelte avgiftene en prinsipiell forankring og sikre ulike aktører forutsigbarhet med hensyn til utviklingen i framtidige avgifter.

Utredning av veiavgift for tunge kjøretøy

På oppdrag fra Finansdepartementet har SINTEF Teknologi og samfunn og Møreforskning Molde AS gjennomført en utredning av de teknologiske mulighetene for å innføre en treffsikker veiavgift for tunge kjøretøy. I utredningen er det også gjort en beregning av hvilke kostnader bruken av tunge kjøretøy påfører samfunnet. En referansegruppe bestående av berørte departementer, direktorater, næringsorganisasjoner og arbeidstakerorganisasjoner, har fulgt utredningsarbeidet.

Brukere av kjøretøy bør stilles overfor de eksterne marginale kostnadene som bilkjøring påfører samfunnet i form av ulykker, kø, støy, miljø- og helseskadelige utslipp samt veislitasje. I prinsippet burde bilavgiftssystemet ta hensyn til at disse kostnadene varierer langs mange dimensjoner. Kostnadene knyttet til kø og støy vil for eksempel avhenge av hvor man kjører og når på døgnet man kjører, mens kostnadene ved lokale utslipp vil eksempelvis avhenge av egenskaper ved kjøretøyet og hvor man kjører. Tradisjonelle drivstoffavgifter og vektårsavgiften er ikke egnet til å ta hensyn til slike variasjoner i de eksterne marginale kostnadene. Ny teknologi, som satellittposisjonering, har åpnet muligheten for bedre å ivareta flere av disse variasjonene gjennom mer avanserte former for veiavgift. I de senere årene har avanserte veiavgifter for tunge kjøretøy blitt innført i flere europeiske land som Sveits, Østerrike, Tyskland og Slovakia, og det foreligger forslag om slike avgifter i blant annet Danmark og Nederland.

I utredningen, som er offentliggjort på hjemmesidene til SINTEF og Finansdepartementet, skisseres følgende fem ulike tekniske løsninger med utgangspunkt i roller og ansvar, funksjonalitet og teknisk system:

1. Manuell rapportering av kilometer

2. Automatisk rapportering av kilometer

3. Automatisk rapportering av kilometer, tid og sone

4. Automatisk rapportering av kilometer, tid og sted

5. Automatisk rapportering av kilometer, tid og sted og tilbakemelding til fører

De to første alternativene er minimumsløsninger, som ikke gjør det mulig å differensiere avgiften etter tid og sted. Alternativ 3 gjør det mulig å registrere hvor langt et kjøretøy har kjørt innenfor en sone, men kan ikke gi opplysninger om hvor i sonen og til hvilke tidspunkt. De to siste alternativene tar i bruk satelittposisjonering, og gir derfor mulighet for en differensiert veiavgift basert på detaljerte data om kjørt distanse, og hvor og når kjøringen har funnet sted. I alternativ 4 sendes alle data til operatørens sentralsystem som beregner de veiavgiftene som skal betales. I alternativ 5 skjer beregningen av veiavgift i kjøretøyenheten, og føreren får fortløpende melding på et display.

I utredningen vurderes hvert av alternativene i forhold til relevante kriterier som; kompatibilitet med tilsvarende systemer i Europa og AutoPASS systemet, løsninger for utenlandske transportører, personvern, systemets transparens, systemets fleksibilitet, administrative konsekvenser og kostnadskomponenter.

Det er gjennomført omfattende beregninger av samfunnsøkonomiske effekter ved en overgang fra dagens drivstoffbaserte system til et kilometerbasert avgiftssystem (tilsvarer alternativ 1 og 2) og et marginalkostnadsbasert avgiftssystem (tilsvarer alternativ 4 og 5).

Utredningen konkluderer med at det er teknisk mulig å innføre en treffsikker veiavgift for tunge kjøretøy, og at en slik avgift kan gi samfunnsøkonomiske gevinster sammenlignet med dagens avgiftssystem med dieselavgift og vektårsavgift for tungtransporten. Det knytter seg stor usikkerhet til kvantifiseringen av den samfunnsøkonomiske gevinsten med et nytt system. Foreløpige beregninger fra utredningen viser at en slik omlegging for tunge kjøretøy med totalvekt over 3,5 tonn vil gi effektivitetsgevinster i form av bedre trafikkflyt og mindre utslipp. Effektivitetsgevinstene anslås til i størrelsesorden 150-220 mill. kroner årlig avhengig av utforming. Dersom systemet begrenses til å gjelde bare kjøretøy med totalvekt over 7,5 tonn, kan effektivitetsgevinstene utgjøre mellom 130-180 mill. kroner per år (marginalkostnadsbasert system). Disse gevinstene skyldes i hovedsak at avgiftsnivået kommer nærmere de eksterne kostnadene og at det skjer tilpasninger til et mer miljøvennlig kjøremønster. Når gevinstene ikke er større, skyldes det primært at dagens avgiftssystem har noenlunde brukbart nivå og struktur i forhold til eksterne marginalkostnader.

I utredningene anslås kostnadene (drift og investering i utstyr) for et system som gjelder alle kjøretøy over 3,5 tonn, på usikkert grunnlag til mellom 140-160 mill. kroner per år. For et system som avgrenses til kjøretøy over 7,5 tonn, anslås systemkostnadene til mellom 120-130 mill. kroner per år. Til sammenligning anslås tollvesenets årlige kostnader forbundet med vektårsavgiften, som en ny veiavgift eventuelt vil erstatte, til rundt 4-5 mill. kroner årlig. Den samfunnsøkonomiske gevinsten av å legge om til en veiavgift for tunge kjøretøy ser ut til å være positive, men på et moderat nivå. Effektivitetsgevinstene ser ikke ut til å være vesentlig forskjellig om systemet gjelder for alle kjøretøy over 3,5 tonn eller kun for de over 7,5 tonn. De årlige systemkostnadene kan imidlertid være en del lavere dersom veiavgiften begrenses til kjøretøy over 7,5 tonn.

Utredningen viser at det både er teknisk mulig og at det kan gi samfunnsøkonomiske gevinster å innføre en veiavgift på tunge kjøretøy. I utredningen gis det også en anbefaling av hvilke løsningsalternativer det eventuelt bør arbeides videre med. De tekniske og praktiske sider ved en veiavgift på tunge kjøretøy må imidlertid utredes nærmere, før det tas endelig stilling til hvorvidt en slik avgift bør innføres eller ikke. Det samme gjelder hensynet til personvern, og hvordan utenlandske transportører skal inkluderes i det nye systemet. Finansdepartementet vil i første omgang be om uttalelser fra de berørte etatene før en går videre med en konkret utredning. Samtidig vil departementet se an utviklingen og framdriften av arbeidet med innføring av veiavgift i land som blant annet Danmark og Nederland.

4.5.2 Engangsavgift (kap. 5536 post 71)

Engangsavgiften har først og fremst til hensikt å skaffe staten inntekter. Avgiften beregnes på grunnlag av mest mulig objektive kriterier og skal også ivareta hensynet til miljø og sikkerhet. I tillegg er det lagt vekt på fordelingshensyn gjennom den progressive satsstruktur. Kostnadene ved å administrere avgiften skal holdes på et lavest mulig nivå.

Engangsavgiften betales ved førstegangsregistrering i det sentrale motorvognregisteret. Den pålegges alle biler unntatt større lastebiler og busser med lengde over 6 meter og med mer enn 17 seteplasser. De avgiftspliktige kjøretøyene er delt inn i 9 avgiftsgrupper med til dels ulike satser og/eller beregningsgrunnlag.

For kjøretøy i avgiftsgruppe a (hovedsakelig personbiler) beregnes engangsavgiften som hovedregel på grunnlag av kjøretøyenes CO₂-utslipp, motoreffekt og egenvekt. For kjøretøy i gruppe a som ikke omfattes av plikten til å dokumentere drivstofforbruk eller CO₂-utslipp, beregnes avgiften på grunnlag av slagvolum som alternativ til CO₂-utslipp. Slagvolumkomponenten har forskjellige satser avhengig av om kjøretøyet er bensindrevet eller ikke.

For kjøretøy i avgiftsgruppene b, c, h og j (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) beregnes engangsavgiften som en prosentvis andel av avgiften i avgiftsgruppe a. I avgiftsgruppe e (beltebiler) beregnes avgiften på grunnlag av tollverdien. For kjøretøy i avgiftsgruppe f (motorsykler) benyttes slagvolum og motoreffekt som beregningsgrunnlag, sammen med en stykkavgift. I avgiftsgruppe g (beltemotorsykler) beregnes engangsavgiften ut fra kjøretøyenes slagvolum, motoreffekt og egenvekt. Kjøretøy i avgiftsgruppe i (veteranbiler) ilegges kun en stykkavgift.

Det er til dels store forskjeller i avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene. Avgiftssatsene er gjengitt i tabell 1.6 og framgår av avgiftsvedtaket § 2.

Utvikling i registrerte kjøretøy

Figur 4.7 viser at antall førstegangsregistrerte personbiler i perioden 1991-2009 har variert betydelig over tid. Antallet førstegangsregistreringer lå relativt stabilt rundt 120 000 biler i begynnelsen av 2000-tallet. Deretter steg antallet til over 140 000 biler årlig i årene 2004-2006, og videre til over 162 000 personbiler i 2007. I 2008 falt antallet førstegangsregistrerte personbiler til 138 000 og videre ned til 124 000 i 2009. Dette kan både forklares med at antallet førstegangsregistrerte personbiler var historisk høyt i 2007, og at finanskrisen bidro til at folk ble mer tilbakeholdne med å anskaffe nye biler. I de åtte første månedene av 2010 har antallet førstegangsregistreringer økt med om lag 40 pst. sammenlignet med tilsvarende periode i 2009. Det ser dermed ut til at 2010 kan bli et år med svært høy førstegangsregistrering av personbiler.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 4.8 viser hvor stor andel av nye førstegangsregistrerte personbiler som er dieselbiler. Denne andelen har økt kraftig de siste årene. I 2007 var nesten 75 pst. av nye personbiler som ble solgt i Norge dieselbiler. Økningen i salget av dieselbiler i 2007 må blant annet ses i sammenheng med omleggingen av engangsavgiften fra 1. januar 2007. I 2008 falt denne andelen til 72,4 pst., og i 2009 var andelen 72,7 pst. For de åtte første månedene av 2010 er andelen 73,9 pst.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 4.9 viser at antallet nye førstegangsregistrerte varebiler økte fra i overkant av 21 000 i 2002, til en topp i 2007 på over 45 000. Etter 2007 har antallet falt kraftig, noe som hovedsakelig skyldes tilbakslaget i økonomien som følge av finanskrisen. I 2009 var antallet nye førstegangsregistrerte varebiler tilbake på 2003-nivået, på om lag 23 500 biler. I de åtte første månedene av 2010 har antallet førstegangsregistrerte varebiler økt med nesten 30 pst. fra samme periode i 2009.

Figuren viser også utviklingen i antall nye førstegangsregistrerte minibusser, som det er registrert svært få av de senere årene.

Figur 4.10 viser at beholdningen av personbiler har vokst relativt jevnt siden 1990. Nedgangen i beholdningen av personbiler i 1996 skyldes at mange eldre biler ble vraket som følge av ordningen med midlertidig forhøyet vrakpant dette året. Denne ordningen har trolig ikke hatt noen varig virkning på beholdningen av biler.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Endringer i engangsavgiften i 2011

Med virkning fra 1. januar 2007 ble engangsavgiften lagt om ved at CO₂-utslipp som hovedregel erstattet slagvolum som et av beregningsgrunnlagene. Fra 1. januar 2009 ble det innført et fradrag i engangsavgiften for kjøretøy med CO₂-utslipp under 120 g/km. Det ble også innført en ekstra høy sats for kjøretøy med utslipp over 250 g/km. I tillegg ble de øvrige satsene i CO₂-komponenten økt. Fra 1. januar 2010 ble den økonomiske motivasjonen til å velge biler med lavere CO₂-utslipp ytterligere styrket, ved at fradraget ble økt med 100 kroner per g/km reelt og alle de andre satsene i CO₂-komponenten ble økt med 190 kroner per g/km reelt.

Regjeringen har et mål om at gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nybilparken skal være 120 g/km innen 2012. Avgiftsendringene som er gjennomført etter 2006 har bidratt til vesentlig lavere utslipp. Gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye kjøretøy er redusert fra 177 g/km i 2006 til 141 g/km i perioden januar til august 2010, jf. figur 4.11. Deler av reduksjonen i utslippene skyldes trolig andre forhold enn endringene i engangsavgiften, som eksempelvis bilprodusentenes sterke fokus på produksjon av biler med lavere utslipp. Dette kan blant annet ses i sammenheng med EUs krav til bilprodusentene om gjennomsnittlige CO₂-utslipp på 130 g/km innen 2015.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Kilde: Finansdepartementet.

CO₂-komponenten har styrket incentivene til å kjøpe biler med lave CO₂-utslipp betydelig. Figur 4.12 viser hva man kan spare av avgifter ved å velge en bil med 1 gram lavere utslipp (marginal avgiftsbesparelse), for eksempel ved å velge en bil med utslipp på 149 g/km i stedet for 150 g/km. Avgiftsbesparelsen er målt i kroner per tonn CO₂, og er beregnet ved å se på bilens utslipp over levetiden. Det er på bakgrunn av informasjon fra Opplysningsrådet for vegtrafikken (OFV) lagt til grunn at bilens levetid er 19,4 år og at gjennomsnittlig kjørelengde i løpet av bilens levetid er 261 900 km.

Marginal avgiftsbesparelse avhenger av satsene i CO₂-komponenten og av satsen i fradraget for kjøretøy med CO₂-utslipp under 120 g/km. Besparelsen er den samme om man får 609 kroner mer i fradrag i avgiften, eller om man betaler 609 kroner mindre i avgift.

Verdien av reduksjonen i engangsavgiften ved å velge en bil med 1 gram lavere CO₂-utslipp per km viser seg å være mellom om lag 2 400 kroner og 10 600 kroner per tonn CO₂ i 2010. Dette er langt over den gjeldende kvoteprisen på CO₂, som har ligget mellom 100 og 150 kroner per tonn CO₂, jf. omtale i avsnitt 4.11. Kjøretøyenes vekt er dessuten sterkt positivt korrelert med CO₂-utslippene. Indirekte kan derfor også den progressive vektkomponenten gi incentiver til å kjøpe biler med lav vekt og mindre utslipp.

I utgangspunktet er CO₂-avgiftene på drivstoff et presist virkemiddel for å redusere CO₂-utslippene fra bilparken. Regjeringen mener at hensynet til lave klimagassutslipp fra bilparken likevel kan forsvare høye satser i CO₂-komponenten i engangsavgiften. Det er for eksempel grunn til å tro at konsumentene ikke fullt ut tar hensyn til framtidige drivstoffkostnader når de anskaffer seg bil. Høye satser i CO₂-komponenten kan korrigere slik atferd.

Økt økonomisk motivasjon til å anskaffe nye personbiler med lave CO₂-utslipp bidrar til å redusere klimagassutslippene etter hvert som bilparken byttes ut. Progressiviteten i CO₂-komponenten medfører imidlertid at den økonomiske motivasjonen til å velge biler med enda lavere utslipp enn i dag svekkes noe over tid, når utslippene reduseres. Inntektene fra engangsavgiften går også ned når CO₂-utslippene blir redusert. For å opprettholde motivasjonen til å velge biler med enda lavere CO₂-utslipp og for å motvirke at inntektene fra engangsavgiften svekkes, foreslås det å nedjustere alle innslagspunktene i CO₂-komponenten med 5 g/km fra 1. januar 2011. Dette innebærer at det kun vil bli gitt fradrag for biler med utslipp under 115 g/km, mot dagens grense på 120 g/km. De andre innslagspunktene nedjusteres også med 5 g/km. Innslagspunktene i slagvolumkomponenten, som benyttes når CO₂-utslipp ikke er oppgitt, nedjusteres tilsvarende.

Nedjusteringen av innslagspunktene i CO₂-komponenten innebærer isolert sett en avgiftsøkning for alle biler. Regnet i kroner blir avgiftsøkningen størst for biler med høye CO₂-utslipp. For å motvirke at biler med svært lave CO₂-utslipp kan få økt engangsavgift, foreslås det et nytt fradrag for biler med utslipp under 50 g/km. Fradraget settes til 738 kroner per g/km for den delen av utslippet som ligger under 50 g/km. Slike biler finnes ikke i dag, men det er er mulig at de kan komme allerede i løpet av 2011.

For å gjøre endringen i engangsavgiften provenynøytral foreslås det å redusere satsene i effektkomponenten. Det foreslås å fjerne satsen på det laveste trinnet i effektkomponenten, mens satsen på det nest laveste trinnet reduseres med om lag 5 pst. reelt, se tabell 1.6. Dette innebærer at de fleste bilene får tilnærmet samme reduksjon av effektkomponenten målt i kroner.

Samlet sett blir det små endringer i engangsavgiften for de fleste biler. Biler med høye CO₂-utslipp vil få en avgiftsøkning, mens de fleste biler med lave utslipp vil få en reell avgiftsreduksjon.

Vrakpantavgift

Oppsamlingssystemet for bilvrak skal sørge for innsamling og gjenvinning av kjøretøy. Ordningen ble iverksatt i 1978 og omfatter i dag blant annet personbiler og campingbiler, snøscootere og minibusser. Oppsamlingssystemet skal gi en økonomisk motivasjon til å levere inn biler til vraking.

Vrakpantavgiften inngår i engangsavgiften, jf. avgiftsvedtaket § 2, og er i 2010 på 1 300 kroner. Ved levering av kjøretøy til vraking utbetales en vrakpant, som i 2010 er på 1 500 kroner per kjøretøy. For kjøretøy med tillatt totalvekt under 7 500 kg og høyest miljøkostnad knyttet til utslipp av NO_x og partikler, var vrakpanten midlertidig forhøyet til 5 000 kroner i 2008. Ordningen med midlertidig forhøyet vrakpant ble ikke videreført i 2009.

Det foreslås ingen endringer i vrakpantavgiften for 2011. Vrakpantordningen er beskrevet i Prop. 1 S (2010-2011) Miljøverndepartementet.

4.5.3 Årsavgift (kap. 5536 post 72)

Årsavgiften er en fiskal avgift som pålegges ulike typer kjøretøy med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Avgiften er delt inn i fire avgiftsgrupper med ulike satser, avhengig av type kjøretøy. Inndelingen er gitt i gjeldende avgiftsvedtak § 1 og er som følger (gjeldende satser i parentes):

1. Personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy (3 245 kroner for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter per år i 2010, 2 790 kroner for de øvrige kjøretøyene i denne klassen, samt årsprøvekjennemerker for kjøretøy).

2. Campingtilhengere med egenvekt over 350 kg (1 045 kroner per år i 2010).

3. Motorsykler (1 705 kroner per år i 2010).

4. Traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. (395 kroner per år i 2010).

Med virkning fra 1. januar 2008 ble årsavgiften miljødifferensiert, ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter fikk 430 kroner høyere årsavgift enn andre kjøretøy i avgiftgruppe 1. Differensieringen ble i første rekke innført for å redusere utslipp av partikler.

Det foreslås at satsene prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

4.5.4 Vektårsavgift (kap. 5536 post 73)

Vektårsavgiften består av en vektgradert årsavgift og en miljødifferensiert årsavgift. Avgiften gjaldt tidligere alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 12 tonn og over, men fra 1. januar 2006 ble avgiften utvidet til å gjelde alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 7 500 kg og over.

Vektgradert årsavgift

Den vektgraderte årsavgiften er gradert etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler. Denne graderingen er utformet slik at det tas hensyn til veislitasje.

Miljødifferensiert årsavgift

Den miljødifferensierte årsavgiften graderes ut fra vekt og utslippskrav kjøretøyene oppfyller. Utslippskravene følger kjøretøyforskriftens EURO-klassifisering, som stiller krav til maksimalt utslipp av blant annet nitrogendioksider og partikler.

Det foreslås at satsene prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

4.5.5 Omregistreringsavgift (kap. 5536 post 75)

Det skal ikke betales merverdiavgift ved omsetning av kjøretøy som tidligere har vært registrert her i landet (brukte kjøretøy). Det skal imidlertid betales en særavgift ved omregistrering av slike kjøretøy. Kjøretøyene som omfattes av avgiftsplikten er delt i fire grupper:

1. Mopeder, motorsykler mv.

2. Personbiler og busser

3. Lastebiler, varebiler, kombinerte biler, campingbiler mv.

4. Biltilhengere, semitrailere mv.

Avgiften er gradert etter vekt og alder. Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

4.6 Avgift på båtmotorer (kap. 5537 post 71)

Avgiften på båtmotorer ble innført i 1978. Avgiften skal blant annet bidra til å redusere støy og stor fart ved at den skal vri etterspørselen over til mindre motorer.

Avgiftsplikten omfatter båtmotorer (framdriftsmotorer) med minst ni hestekrefter, herunder motorer som er innmontert i båt. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel.

Det gis fritak for avgiften blant annet for motorer som leveres til bruk i fartøy registrert i fiskebåtregisteret, fartøy registrert i skipsregisteret (med unntak av fritidsbåter) samt forsvarets marinefartøy.

Avgiften er i 2010 på 150,50 kroner per hk. Det foreslås at avgiftssatsen prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

4.7 Veibruksavgift på drivstoff (kap. 5538 post 70 og 71)

Veitrafikken påfører samfunnet kostnader i form av ulykker, kø, støy, veislitasje samt helse- og miljøskadelige utslipp. Veibruksavgiftene på bensin og autodiesel har til hensikt å stille brukeren overfor de eksterne kostnadene knyttet til veibruk som bruk av motorkjøretøy medfører, eksklusive utslipp av CO₂ som prises gjennom CO₂-avgiften. Dette er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale, og vil redusere omfanget av de uønskede effektene som bruk av kjøretøy medfører.

Nærmere om prinsippene for drivstoffavgiftene

Særavgiftsutvalget (NOU 2007: 8) vurderte hvordan veibruksavgiftene kan benyttes til å prise de eksterne kostnadene ved biltrafikk (eksklusive utslipp av CO₂ som ble foreslått priset gjennom CO₂-avgiften). Lokale utslipp varierer i stor grad med motorteknologi, og fanges i mindre grad opp av veibruksavgiftene. Utvalget foreslo derfor at lokale utslipp prises gjennom en miljødifferensiert årsavgift. De øvrige eksterne kostnadene ved bruk av kjøretøy er knyttet til ulykker, kø, støy og veislitasje. Dette er kostnader som avhenger av blant annet kjørelengde, når og hvor kjøringen finner sted og bilens størrelse og vekt. En avgift per kjørte kilometer kan et stykke på vei fange opp variasjonene i disse eksterne kostnadene. Fordi drivstofforbruket øker med kjørelengden, mente utvalget at dagens veibruksavgifter på drivstoff bør utformes slik at de i størst mulig grad tilsvarer en kilometeravgift. Utvalget foreslo derfor at dette gjøres ved at veibruksavgiftene graderes etter energiinnholdet i drivstoffet.

Særavgiftsutvalget mente på prinsipielt grunnlag at alle trafikanter bør betale avgift som tilsvarer de eksterne marginale kostnadene de påfører samfunnet i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og utslipp til luft. Dette er kostnader som i liten grad varierer mellom ulike typer drivstoff. Utvalget mente derfor at alternative drivstoff bør ilegges veibruksavgifter på lik linje med bensin og autodiesel.

Utvalget vurderte også om nivået på veibruksavgiftene var tilstrekkelig for å dekke de eksterne kostnadene ved bruk av ulike kjøretøy. Det ble anslått at de gjennomsnittlige marginale kostnadene lå noe over avgiftsnivået på bensin. Det ble derfor anbefalt at de ulike drivstoffene ilegges avgifter på samme nivå som bensin. På lengre sikt anbefalte Særavgiftsutvalget at det vurderes et GPS-basert veiprisingssystem som også kan ta hensyn til variasjoner i de eksterne kostnadene knyttet til når og hvor kjøringen finner sted. Finansdepartementet har fått utredet mulighetene for en slik veiavgift for tunge kjøretøy. Dette er nærmere omtalt under avsnitt 4.5.1.

I dag er bensin, mineraloljebasert diesel, biodiesel og delvis bioetanol ilagt veibruksavgifter. Tabell 4.1 viser dagens veibruksavgifter på drivstoff, energiinnhold og avgiftssats per energienhet. Det framgår av tabellen at avgiftsnivået målt i kroner per energienhet varierer betydelig mellom ulike drivstoff.

De siste årene har det kommet en rekke alternativer til fossil bensin og diesel på markedet, deriblant bioetanol, biodiesel, biogass, autogass (LPG), naturgass (CNG og NGL), hydrogen, hytan og elektrisitet. I tillegg tilbys noen av disse drivstoffene som blandingsprodukter. Omsetningen av alternative drivstoff er foreløpig begrenset, men økende.

Prinsipielt bør alle trafikanter betale avgift som tilsvarer de kostnadene de påfører samfunnet i form av ulykker, kø, støy, utslipp til luft og veislitasje. Det meste av kostnadene ved bruk av personbil er knyttet til ulykker, kø og støy. Dette er kostnader som i liten grad varierer med valg av drivstoff. Dette taler for at også alternative drivstoff, som i dag er avgiftsfrie, på sikt bør ilegges veibruksavgifter.

Regjeringen ser behov for en helhetlig gjennomgang av avgiftene på både kjøretøy og drivstoff og vil derfor komme tilbake til dette i kommende budsjetter. Det er viktig å gi de enkelte avgiftene en prinsipiell forankring og sikre ulike aktører forutsigbarhet med hensyn til utviklingen i framtidige avgifter.

Veibruksavgift på bensin

Avgiften på bensin ble innført i 1933. Avgiftsplikten omfatter bensin og blandinger med bensin der bensin er hovedbestanddelen. Dette gjelder også etanol som blandes inn i bensinprodukter, der bensin utgjør hovedbestanddelen. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel.

Det gis avgiftsfritak for blant annet bensin som anvendes i fly, til tekniske og medisinske formål, i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster i havområdene utenfor norsk territorialgrense samt i båter og snøscootere i veiløse strøk.

Avgiftssatsene i 2010 er 4,54 kroner per liter for svovelfri bensin (under 10 ppm svovel) og 4,58 kroner per liter for lavsvovlet (under 50 ppm svovel) og annen bensin.

Figur 4.13 viser utviklingen i omsetningen av bensin og autodiesel fra 1997 til 2009. Omsetningen av bensin var om lag uendret fram til 2004, men har falt hvert år siden 2002. Fra og med 2005 har fallet i omsetningen vært betydelig, og omsetningen av bensin er nå om lag 24 pst. lavere enn for 10 år siden. Denne utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler, jf. omtale under avsnitt 4.5.2 og figur 4.8.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt og Finansdepartementet.

Figur 4.14 viser utviklingen i gjennomsnittlig reell pris og avgifter på bensin og autodiesel (veibruksavgifter og CO₂-avgifter) i perioden fra 1997 til første halvår 2010 målt i faste 2009-kroner. Realprisen på bensin økte i 1999 og 2000. Avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til at prisene falt tilbake til det tidligere nivået. Fra 2004 har bensinprisen igjen økt fram mot pristoppen i juli 2008. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men siden den gang har prisene økt moderat og i juli 2010 er prisen om lag 3 pst. høyere enn i juli 2009. Avgiftene på bensin ble redusert i 2001. Fra 2001 til 2008 var avgiftene på bensin reelt uendret fram til veibruksavgiften på bensin ble økt med 5 øre per liter fra 1. juli 2008. Etter dette har avgiftene på bensin igjen blitt holdt reelt uendret.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Videre innarbeides bensin- og autodieselavgiftene i et felles vedtak om veibruksavgift på drivstoff.

Veibruksavgift på autodiesel

Avgiften på autodiesel avløste kilometeravgiften i 1993. Avgiftsplikten omfatter i dag mineralolje- og biobasert autodiesel til framdrift av motorvogn. Som mineralolje til framdrift av motorvogn anses all mineralolje som ikke er merket på det tidspunktet avgiftsplikten oppstår. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. Merket olje kan benyttes i enkelte motorvogner, herunder traktorer, anleggsmaskiner og motorredskaper. Slik olje er ikke ilagt veibruksavgift på autodiesel, men ilegges grunnavgift på mineralolje. Biodiesel som benyttes til andre formål enn drivstoff, er heller ikke omfattet av avgiftsplikten.

I 2010 er veibruksavgiften på autodiesel 3,56 kroner per liter for svovelfri mineralolje (under 10 ppm svovel), 3,61 kroner per liter for annen mineralolje og 1,78 kroner per liter biodiesel.

Avgiftsgrunnlaget for autodiesel ble utvidet til å omfatte biodiesel fra 2010, men med halv sats. Samtidig ble det varslet at avgiftssatsen skulle økes til nivå med avgiftssatsen på mineraloljebasert diesel i 2011. Innføringen av avgiften ble blant annet begrunnet med at også biodiesel medfører eksterne kostnader og at den samlede omsetningen av biodrivstoff blir regulert av omsetningspåbudet. Omsetningspåbudet for biodrivstoff ble økt fra 2,5 til 3,5 volumprosent fra 1. april 2010. Det foreslås inntil videre å beholde halv avgiftssats for biodiesel, og avgiften blir derfor kun prisjustert fra 2010 til 2011.

Figur 4.13 viser en sterk vekst i omsetningen av autodiesel. Omsetningen av autodiesel var i 2009 om lag 80 pst. høyere enn for 10 år siden. Denne utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler, jf. omtale under avsnitt 4.5.2 og figur 4.8. I 2009 utgjorde biodiesel i følge Norsk Petroleumsinstitutt en andel på 5,3 pst. av total mengde omsatt autodiesel.

Figur 4.14 viser at realprisen på autodiesel økte i 1999 og 2000. Avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til at prisene falt tilbake til det tidligere nivået. Fra 2004 har drivstoffprisene igjen økt fram til pristoppen i juli 2008. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men siden den gang har prisene igjen økt og i juli 2010 er prisene for autodiesel om lag 6 pst. høyere enn i juli 2009. Avgiftene på autodiesel ble redusert i 2001. Fra 2001 var avgiftene på autodiesel reelt uendret fram til veibruksavgiften på autodiesel ble økt med 20 øre per liter fra 1. januar 2008 og med ytterligere 10 øre per liter fra 1. juli 2008. Fra 1. januar 2010 ble fritaket for andel biodiesel i mineraloljen avviklet og det ble innført halv avgiftssats for biodiesel. De siste årene har det i økende grad blitt innblandet biodiesel i ordinær autodiesel. Dette har redusert avgiftsnivået for avgiftene på autodiesel tilsvarende innblandingsgraden. Innføringen av halv veibruksavgift på biodiesel i 2010 har til dels motvirket denne avgiftsreduksjonen.

Både Skatteutvalget (NOU 2003:9) og Særavgiftsutvalget (NOU 2007:8) har pekt på at det ikke synes å være faglige grunner for å skattlegge autodiesel lavere enn bensin, snarere tvert imot. I St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble det signalisert at avgiftsforskjellen mellom bensin og autodiesel burde reduseres over tid. Dette ble fulgt opp ved at veibruksavgiften på autodiesel ble økt noe mer enn veibruksavgiften på bensin i 2008. Forskjellen mellom veibruksavgiften på bensin og mineraloljebasert diesel utgjør i 2010 likevel fortsatt 98 øre per liter.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Videre innarbeides bensin- og autodieselavgiftene i et felles vedtak om veibruksavgift på drivstoff.

4.8 Avgift på elektrisk kraft (kap. 5541 post 70)

Avgiften på elektrisk kraft ble innført i 1951. Avgiften omfatter all elektrisk kraft som forbrukes i Norge, enten den er produsert innenlands eller importert. Den generelle avgiftssatsen er 11,01 øre per kWh i 2010.

Industri, bergverk og fjernvarmeproduksjon ilegges avgift med redusert sats på 0,45 øre per kWh. Etter EFTAs overvåkningsorgan (ESAs) vedtak 30. juni 2004 (149/04/COL) kan den reduserte satsen ikke settes lavere enn 0,5 euro per MWh fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober i året før budsjettåret. Dette samsvarer med minstesatsene i EUs direktiv 2003/96/EF (energiskattedirektivet). ESAs godkjennelse gjelder fram til 30. juni 2014.

Næringsvirksomhet i tiltakssonen (Finnmark og kommunene Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord i Nord-Troms) er ilagt den reduserte satsen på 0,45 øre per kWh. Etter ESAs vedtak 10. oktober 2007 (447/07/COL) kan den reduserte satsen ikke settes lavere enn minstesatsene i energiskattedirektivet. ESAs godkjennelse gjelder fram til 31. desember 2011.

Leveranser til flere kraftintensive industriprosesser er fritatt for avgift. Disse prosessene er kjemisk reduksjon, elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser. I praksis innebærer dette at produksjonsprosessene i metallindustrien, sementindustrien og deler av kjemisk råvareindustri ikke betaler avgift.

I utgangspunktet omfattes kraftkrevende prosesser i treforedlingsindustrien av den reduserte satsen på 0,45 øre per kWh. ESAs retningslinjer om miljøstøtte (miljøstøtteretningslinjene) åpner for fullt avgiftsfritak for energiintensive bedrifter dersom disse gjennomfører miljøtiltak som tilsvarer effekten av avgiftssatsen. I regi av Olje- og energidepartementet er det derfor utarbeidet et program for energieffektivisering for energiintensive treforedlingsbedrifter. Programmet er godkjent av ESA fram til 30. juni 2014. Norges vassdrags- og energidirektorat behandler søknader fra treforedlingsbedrifter som ønsker å delta i programmet. I 2008 stod bedriftene som deltar i programmet for om lag 90 pst. av el-forbruket i treforedlingsindustrien.

Det gis også avgiftsfritak for blant annet elektrisk kraft som leveres veksthusnæringen, husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen. I tillegg gis det fritak for elektrisk kraft som benyttes ved framdrift av tog, T-bane, trikk og trolleybuss.

Det foreslås at den generelle satsen prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Forbruk og priser

Foreløpige forbrukstall for 2009 viser at om lag 31 pst. av det totale nettoforbruket av elektrisk kraft er fritatt for el-avgift. Figur 4.15 viser totalt nettoforbruk av elektrisk kraft i perioden 1990 til 2009. I løpet av denne perioden har kraftforbruket økt med om lag 14 pst. Foreløpige tall antyder at forbruket i 2009 vil bli knappe 4 pst. lavere enn i 2008.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 4.16 viser utviklingen i gjennomsnittlig pris på elektrisitet til husholdninger, inkludert nettleie og avgifter og utviklingen i den generelle avgiftssatsen. I perioden etter 2002 har kraftprisene til husholdningene variert betydelig, med høye priser i årene 2003 og 2006. Gjennomsnittlig pris til husholdningene inkludert nettleie og avgifter i 2. kvartal 2010 var 23 pst. høyere enn samme kvartal i 2009.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

4.9 Grunnavgift på mineralolje mv. (kap. 5542 post 70)

Grunnavgift på mineralolje mv. ble innført i 2000. Avgiften var ment å forhindre en miljømessig uheldig overgang fra elektrisitet til mineralolje da el-avgiften ble økt i 2000.

Avgiftsplikten omfatter mineralolje. Som mineralolje anses blant annet parafin, fyringsparafin, gassolje, dieselolje og fyringsolje. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel til Norge.

Den generelle avgiftssatsen i 2010 er 0,886 kroner per liter mineralolje.

Mineralolje som leveres til treforedlingsindustrien og produsenter av fargestoffer og pigmenter er i 2010 ilagt en lav sats på 0,126 kroner per liter mineralolje. Etter EFTAs overvåkningsorgan (ESAs) vedtak 16. juli 2008 (502/08/COL) kan den reduserte satsen for treforedlingsindustrien ikke settes lavere enn 15 euro per 1000 kg mineralolje fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober i året før budsjettåret. Dette samsvarer med minstesatsen i EUs direktiv 2003/96/EF (energiskattedirektivet). ESAs godkjennelse gjelder fram til 31. desember 2017.

Unntatt fra avgiftsplikten er flyparafin samt olje som pålegges autodieselavgift. Det gis fritak for avgiften for blant annet mineralolje til bruk i skip i utenriks fart, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart, fiske og fangst i nære og fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsflåten samt silde- og fiskemelindustrien.

I tillegg til el-avgiften betaler husholdninger og deler av næringslivet et påslag på nettariffen på 1 øre per kWh etter regelverk underlagt Olje- og energidepartementet. Inntektene fra påslaget er øremerket Energifondet som finansierer Enovas virksomhet. Enova skal fremme miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon i Norge. For å sikre en avgiftsmessig likebehandling av mineralolje og elektrisitet, foreslås det å øke grunnavgiften på mineralolje tilsvarende påslaget på nettariffen. Det foreslås derfor å øke grunnavgiften på mineralolje med 0,081 kroner per liter mineralolje utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Det foretas en endring i betegnelsen for avgiften fra grunnavgift på fyringsolje mv. til grunnavgift på mineralolje mv. Endringen er av ren teknisk art og innebærer ingen endringer i avgiftsgrunnlaget.

4.10 Avgift på smøreolje mv. (kap. 5542 post 71)

Avgiften på smøreolje ble innført i 1988. Avgiften skal bidra til å redusere uheldig disponering/forbrenning av spillolje («brukt» smøreolje) og dermed redusere skadevirkningene på helse og miljø.

Avgiftsplikten omfatter motor- og girsmøreoljer, industrielle smøreoljer, hydrauliske oljer, mineraloljebaserte smøreoljer samt tilsvarende produkter av annen opprinnelse. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel.

Avgiftssatsen i 2010 er 1,80 kroner per liter.

Det gis fritak for avgiften for blant annet smøreolje som anvendes i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsflåten og i fly.

Miljøverndepartementet innførte i 1994 en ordning med refusjon av smøreoljeavgift for spillolje som leveres til godkjent innsamler. Refusjonsordningen administreres av Klima- og forurensningsdirektoratet og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2010-2011) Miljøverndepartementet.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

4.11 CO₂-avgift (kap. 5508 post 70 og kap. 5543 post 70)

CO₂-avgiften på mineralske produkter ble innført i 1991 og ble i 1999 skilt ut i et eget avgiftsvedtak. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av klimagassen CO₂. Avgiftsplikten omfatter mineralolje, bensin og gass og oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel.

Avgiften på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen ble innført i 1991. Avgiftens formål er å redusere utslipp av klimagassen CO₂ fra petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen.

CO₂-avgiften på mineralolje, bensin og gass er hjemlet i vedtaket om CO₂-avgift på mineralske produkter, mens CO₂-avgiften på sokkelen er hjemlet i vedtaket om CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Avgiftene oppkreves etter henholdsvis lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 21. desember 1990 nr. 72 om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen.

Forslag til CO₂-avgiftssatser for 2011 er sammenstilt i tabell 4.2. Her fremkommer også avgiftene målt i kroner per tonn CO₂. De ulike elementene i CO₂-avgiften er videre omtalt nedenfor.

CO₂-avgift på mineralolje

Som mineralolje anses blant annet parafin, fyringsparafin, gassolje, dieselolje og fyringsolje.

Den generelle avgiftssatsen i 2010 er 0,58 kroner per liter mineralolje. For mineralolje til bruk i innenriks luftfart er avgiftssatsen 0,68 kroner per liter, mens avgiftssatsen for mineralolje til bruk i treforedlingsindustrien, silde- og fiskemelindustrien er 0,30 kroner per liter.

Den reduserte satsen for treforedlingsindustrien er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) fram til 31. desember 2010. Den reduserte satsen har liten betydning i praksis fordi treforedlingsindustrien er omfattet av fritaket for produkter som leveres til bruk som gir kvotepliktig utslipp etter klimakvoteloven. Departementet foreslår likevel å videreføre den reduserte satsen og legger til grunn at støtten kan meldes til ESA etter forordning 800/2008/EF (alminnelig gruppeunntasforordning).

Det gis fritak for avgiften for produkter som leveres til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har godkjent fritaket så lenge virksomhetene ilegges en avgift på minimum 15 euro per 1000 kg mineralolje. Dette samsvarer med minstesatsen i EUs direktiv 2003/96/EF (energiskattedirektivet). Kravet oppfylles ved at de fritatte virksomhetene ilegges grunnavgift på mineralolje. ESAs godkjennelse gjelder fram til 31. desember 2017.

Det gis fritak for mineralolje som blant annet brukes i skip og fly i utenriks fart og i fiske og fangst i fjerne og nære farvann.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav a.

CO₂-avgift på bensin

Avgiftsplikten omfatter bensin og blandinger dersom bensin er hovedbestanddel og blandingen kan benyttes som motordrivstoff. Avgiftssatsen i 2010 er 0,86 kroner per liter bensin.

Det gis fritak for bensin som blant annet brukes i fly i utenriks fart, bensin som er gjenvunnet i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit) og for andel bioetanol i bensin.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav b.

CO₂-avgift på naturgass og LPG

CO₂-avgift på naturgass og LPG ble innført 1. september 2010 etter en lang prosess, jf. omtale i Prop. 126 LS (2009–2010) Endringar i skatte- og avgiftsreglane mv. og Innst. 350 S (2009–2010). Avgiftssatsen i 2010 er 0,43 kroner per Sm³ naturgass og 0,65 kroner per kg LPG. Dette tilsvarer en avgift på i underkant av 220 kroner per tonn CO₂ i 2010. Målt i kroner per tonn CO₂ er avgiften dermed på samme nivå som den generelle CO₂-avgiften på mineralolje.

Naturgass til bruk i produksjonsprosesser i industri og bergverk og bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven, ilegges redusert sats på naturgass og nullsats på LPG. Den reduserte satsen utgjør i 2010 0,05 kroner per Sm³ naturgass. Dette tilsvarer en avgift på 25 kroner per tonn CO₂. Disse satsene er i tråd med minstesatsene i energiskattedirektivet.

Det gis videre avgiftsfritak for for gass til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser, veksthusnæringen, fiske og fangst i fjerne og nære farevann, skip i utenriks sjøfart og gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav c og d. De reduserte satsene for naturgass til bruk i produksjonsprosesser i industri og bergverk og annen bruk som gir kvotepliktige utslipp, foreslås ikke endret.

CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten

Avgiftssatsene i 2010 er 0,47 kroner per Sm³ gass og 0,47 kroner per liter olje eller kondensat. Fra 2008 er CO₂-utslipp fra petroleumsvirksomheten i tillegg inkludert i kvotesystemet.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2011, se forslag til avgiftsvedtak bokstav a og b.

Utslipp av klimagasser

Etter Kyotoprotokollen skal Norge sørge for at klimagassutslippene i perioden fra 2008 til 2012 i gjennomsnitt ikke overskrider summen av de kvotene Norge ble tildelt i Kyotoprotokollen og de kvotene Norge skaffer via de såkalte Kyoto-mekanismene, herunder kjøp av godkjente utslippskvoter fra andre land.

I Kyotoprotokollen fikk Norge tildelt en årlig kvotemengde som i gjennomsnitt er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990. Kvoteplikten gjelder samlet for 5-årsperioden under ett.

Foreløpige tall viser at de samlede norske klimagassutslippene var 50,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2009. Dette er en reduksjon på 5,4 pst. fra 2007. I perioden 1990 til 2009 har utslippene økt med drøyt 2 pst. Det meste av veksten skjedde i perioden fram til 1999, mens utslippene etter dette har vært relativt stabile. Nedgangen fra 2008 til 2009 må ses i sammenheng med det økonomiske tilbakeslaget som følge av finanskrisen. Figur 4.17 viser utslipp av CO₂ og klimagasser fra 1990 til 2009.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kvoteprisen

EUs direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) etablerte fra og med 2005 et system for handel med klimagasskvoter med formål å redusere EUs utslipp av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Handel med klimagasskvoter startet opp i løpet av første halvår 2005.

Det har vært store variasjoner i prisen på kvoter med levering i andre handelsperiode (Kyotoperioden 2008-2012). Prisen på kvoter med levering i desember 2010 (EUADEC10) har variert mellom 254 kroner per tonn CO₂ i juli 2008 og 74 kroner per tonn CO₂ i februar 2009. Fra våren 2009 fram til september 2010 har kvoteprisen vært relativt stabil og ligget på et nivå mellom 100 og 150 kroner per tonn CO₂.

I figur 4.18 sammenlignes utviklingen i kvoteprisen med CO₂-avgiftssatsene. Kvoteprisen har hele tiden ligget vesentlig under CO₂-avgiften på bensin, men fluktuerte i 2008 rundt CO₂-avgiften på mineralolje. Første kvartal 2009 ble kvoteprisen betydelig redusert som følge av konjunkturnedgangen. Kvoteprisen har senere tatt seg noe opp, men er fortsatt en god del lavere enn CO₂-avgiftsnivået for bruk av mineraloljer.

Petroleumsvirksomheten er siden 1. januar 2008 ilagt både CO₂-avgift og kvoteplikt. I store deler av 2008 var kvoteprisene høyere enn i 2007, og dermed fikk petroleumsvirksomheten også økte marginalkostnader ved CO₂-utslipp. I 2009 og fram til september 2010 har kvoteprisen vært på et betydelig lavere nivå enn i 2008 og denne næringen har dermed stått overfor lavere marginalkostnader ved CO₂-utslipp. Det vises i denne sammenheng til St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak der det uttales at for at kvotesystemet skal virke best mulig, bør også petroleumsvirksomheten eksponeres for variasjoner i kvoteprisen på linje med annen næringsvirksomhet.

Kilde: European Climate Exchange, Norges Bank og Finansdepartementet.

4.12 Svovelavgift (kap. 5543 post 71)

Svovelavgift på mineralske produkter ble innført i 1970 og ble i 1999 skilt ut i et eget avgiftsvedtak. Avgiften skal bidra til å redusere utslippene av svovel.

Avgiftsplikten omfatter mineralolje. Som mineralolje anses blant annet parafin, fyringsparafin, gassolje, dieselolje og fyringsolje. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel.

Avgiftssatsen i 2010 er 7,5 øre per liter mineralolje for hver påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel i olje som inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel. Dette tilsvarer om lag 15,30 kroner per kg SO₂ for tungolje.

Det gis avgiftsfritak blant annet for bruk av mineralolje i skip i utenriksfart, fiske og fangst i fjerne farvann og fly i utenriksfart. I tillegg kan hele eller deler av avgiften refunderes dersom utslippet av svovel til atmosfæren er mindre enn svovelinnholdet i de benyttede produktene skulle tilsi.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Utslipp av SO₂

Norge er i henhold til Gøteborgprotokollen av 1999 forpliktet til å redusere de årlige utslippene av svoveldioksid (SO₂) til maksimalt 22 000 tonn fra og med 2010. I de siste tiårene har det vært en markant nedgang i de norske utslippene av SO₂. Utslippene har ligget under utslippsforpliktelsen hvert år siden 2006. Foreløpige tall viser at utslippene i 2009 var på 16 270 tonn, noe som er en reduksjon på om lag 69 pst. siden 1990. Utslippene i 2009 var imidlertid nesten 4 000 tonn høyere i 2008, og det forventes noe økning i utslippene framover. Framskrivinger av utslipp til luft viser at vi oppfyller målene i protokollen for svoveldioksider (SO₂). Det vises til figur 4.19 over SO₂-utslipp i perioden fra 1990 til 2009.

Kilde:  Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

4.13 Avgift på utslipp av NO_x (kap. 5509 post 70 og kap. 5549 post 70)

Avgiften på utslipp av nitrogenoksider (NO_x) ble innført i 2007. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO_x og sammen med andre virkemidler bidra til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen. Avgiftsplikten omfatter utslipp av NO_x ved energiproduksjon fra

• framdriftsmaskineri med samlet installert motoreffekt på mer enn 750 kW,

• motorer, kjeler og turbiner med samlet installert innfyrt effekt på mer enn 10 MW, og fakler på offshoreinstallasjoner og anlegg på land.

Avgiftsplikten oppstår ved utslipp av NO_x. Avgiftssatsen i 2010 er 16,14 kroner per kg utslipp av NO_x.

Det gis fritak for avgiften for blant annet utslipp fra fartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk havn, luftfartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk lufthavn, fartøy som brukes til fiske og fangst i fjerne farvann samt utslippskilder omfattet av miljøavtale med staten om gjennomføring av NO_x-reduserende tiltak i samsvar med et fastsatt miljømål.

Miljøverndepartementet og 14 næringsorganisasjoner inngikk 14. mai 2008 en avtale som forplikter næringsorganisasjonene til å redusere de årlige utslippene med 30 000 tonn. Dette skjer ved at det gjennomføres utslippsreduserende tiltak i enkeltvirksomhetene som slutter seg til avtalen. Utslippsreduksjonene skal være fullt ut gjennomført innen utgangen av 2011. Avgiftsfritaket gjelder for tre år og utløper 31. desember 2010. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) godkjente 16. juli 2008 (501/08/COL) avgiftsfritaket for virksomheter som er omfattet av miljøavtalen som lovlig statsstøtte. Det vises til nærmere omtale av miljøavtalen i Prop. 1 S (2009-2010) Miljøverndepartementet. Der framgår det at næringslivsorganisasjonene har oppfylt sine reduksjonsforpliktelser for 2008 og 2009, og at avgiftsfritaket for disse årene dermed er godkjent.

Miljøverndepartementet har invitert næringsorganisasjonene til forhandlinger om videreføring av miljøavtalen. Det anses sannsynlig at det vil være mulig å ferdigstille en avtale i løpet av året. Det legges derfor til grunn at fritaket for utslippskilder som er omfattet av miljøavtale skal videreføres også i 2011.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Utslipp av NO_x

Norge er i henhold til Gøteborgprotokollen av 1999 forpliktet til å redusere de årlige utslippene av NO_x til maksimalt 156 000 tonn fra og med 2010. De norske utslippene av NO_x økte fram til 1999, men har etter dette gått ned. Utslippene av NO_x var i 2008 på 175 300 tonn, og i 2009 ble utslippene redusert til 167 490 tonn. Utslippene ligger dermed fortsatt drøyt 10 000 tonn over reduksjonsforpliktelsen etter Gøteborgprotokollen, jf. figur 4.20. Det vises også til omtale i Prop. 1 S (2010–2011) Miljøverndepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

4.14 Avgift på sluttbehandling av avfall (kap. 5546 post 70)

Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført i 1999. Den bestod av en avgift på deponering av avfall og en avgift på forbrenning av avfall. Fra 1. oktober 2010 ble avgiften på forbrenning av avfall fjernet, jf. omtalen i Meld. St. 2 (2009-2010) Revidert nasjonalbudsjett 2010. Avgift av avfall omfatter nå kun deponering av avfall.

Det gis fritak for avgift for farlig avfall, avfall som innleveres til anlegg for ombruk, gjenvinning eller sortering for gjenvinning, avfall som består av uorganisk materiale og som legges på særskilt opplagsplass, avfall som er restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien samt avfall som består av forurensede jord- og løsmasser forurenset før 1. januar 1999.

Det ble innført forbud mot å deponere biologisk nedbrytbart avfall 1. juli 2009. Dette innebærer at slikt avfall som tidligere gikk til deponi, nå må behandles på andre måter. Deponiforbudet fører til reduserte metangassutslipp fra deponier og dermed lavere miljøkostnader ved deponering. Deponiavgiften ble derfor redusert med nesten 40 pst. fra 447 kroner til 275 kroner per tonn i statsbudsjettet for 2010, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Avfallsforskriften gir mulighet til å gi midlertidige dispensasjoner fra deponiforbudet. For avfall som leveres til deponi med dispensasjon fra deponiforbudet, er avgiften på 455 kroner per tonn. I følge Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif), er det gitt en del dispensasjoner for 2009 og 2010. Klif har imidlertid bedt fylkesmennene om å være mer restriktive med å innvilge flere dispensasjoner, jf. Prop 1 S (2010-2011) Miljøverndepartementet.

Det ble deponert om lag 350 000 tonn biologisk nedbrytbart avfall med dispensasjon fra forurensningsmyndighetene i løpet av første halvår 2010.

Det foreslås at avgiftssatsene prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

4.15 Avgift på helse- og miljøskadelige kjemikalier (kap. 5547 post 70 og 71)

Avgiften på de helse- og miljøskadelige kjemikaliene trikloreten (TRI) (post 70) og tetrakloreten (PER) (post 71) ble innført i 2000. Avgiftens formål er å redusere bruken av disse kjemikaliene.

Avgiftsplikten omfatter TRI og PER, herunder gjenvunnet TRI og PER. Videre omfattes TRI og PER som inngår som bestanddel i andre produkter dersom mengden av TRI og PER overstiger henholdsvis 1 pst. og 0,1 pst. av produktets totale vekt. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. Det gis fritak for avgiften bl.a. for TRI og PER som er gjenvunnet til eget bruk.

Avgiftssatsene i 2010 er 62,06 kroner per kg ren TRI eller PER. For varer hvor kun en del av innholdet er TRI eller PER, blir det beregnet en forholdsmessig avgift. Satsene avspeiler innholdet av TRI eller PER i produktene.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Miljøverndepartementet har etablert en refusjonsordning for avfall som inneholder TRI og som innleveres til godkjent mottak eller behandlingsanlegg for farlig avfall. Refusjonsordningen administreres av Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2010-2011) Miljøverndepartementet.

4.16 Miljøavgift på visse klimagasser (kap. 5548 post 70)

Avgiften på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) ble innført i 2003. Avgiftens formål er å redusere utslippene av HFK og PFK gjennom å stimulere til bruk av alternative gasser og til utvikling av ny teknologi som ikke bruker HFK og PFK.

Avgiftsplikten omfatter alle blandinger av HFK og PFK, både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer, samt HFK og PFK som inngår som bestanddel i andre varer. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. Det gis fritak for avgiften blant annet for HFK og PFK som gjenvinnes.

Avgiftssatsene er gradert ut fra gassenes globale oppvarmingspotensiale (GWP) og tilsvarer i 2009 om lag 209 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Dette innebærer at de ulike HFK- og PFK-forbindelsene har ulike satser avhengig av hvor kraftig klimaeffekt de antas å ha. Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Miljøverndepartementet har etablert en refusjonsordning for HFK og PFK som innleveres for destruksjon til godkjent destruksjonsanlegg. Refusjonsordningen administreres av Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) fører tilsyn med refusjonsordningen, og ordningen er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2010-2011) Miljøverndepartementet.

Det foreslås å endre stortingets vedtak om avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PKF) slik at de kjemiske formlene framkommer for alle de forskjellige gasstypene i § 2 i vedtaket. I dag brukes delvis kjemiske formler og delvis bruttoformler i avgiftsvedtaket § 2. Endringene som foreslås vil derfor gjøre det enklere å finne korrekt avgiftssats. Departementet foreslår videre at det under produkttyper i stortingsvedtaket § 2 brukes produktenes kortnavn på PFK-gassene, slik det i stortingsvedtaket i dag gjøres for HFK-gassene. Produktenes fulle navn vil framkomme i Toll- og avgiftsdirektoratets rundskriv. De foreslåtte endringene er av ren teknisk karakter.

4.17 Miljøavgift på plantevernmiddel (kap. 5550 post 70)

Fra 1998 har det vært innkrevet miljø- og kontrollavgift på alle produkter som omsettes som plantevernmidler. Fra 1999 ble avgiftssystemet lagt om til en differensiert miljøavgift på plantevernmidler. Avgiften ble fram til 2009 innkrevet av Landbruks- og matdepartementet. Fra 2010 ble avgiften omdefinert til en ordinær særavgift.

Avgiften er hjemlet i lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) § 21 tredje ledd. Avgiften er arealbasert og differensiert etter plantevernmidlenes risiko for helse- og miljøskader. Plantevernmiddelene blir plassert i sju avgiftsklasser avhengig av helse- og miljørisiko. Nærmere regler om beregning av avgiften er fastsatt i forskrift 26. juli 2004 nr. 1138 om plantevernmidler § 30.

Avgiften er et av flere virkemidler som er iverksatt for å redusere risikoen ved bruk av plantevernmidler. Gjennomføringen av tiltakene er dokumentert i systemet med resultatkontroll i jordbruket. Ifølge Landbruks- og matdepartementet viser omsetningstallene at det brukes plantevernmidler med lavere miljø- og helserisiko etter at avgiftssystemet ble lagt om i 1999.

4.18 Avgifter knyttet til andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum (kap. 5551 post 70)

Nærings- og handelsdepartementet krever inn en avgift på utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum. Avgiften er knyttet til tildeling av konsesjoner med hjemmel i lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster. Det er gitt to konsesjoner etter loven, en til Norcem AS og en til Hammerfall Dolomitt AS. I konsesjonene er det fastsatt vilkår for beregning og innbetaling av avgiften som fastsettes på grunnlag av per tonn uttatt masse. Det vises til forslag til vedtak §§ 1 og 2.

4.19 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv. (kap. 5555 post 70)

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble innført i 1922. Avgiften er først og fremst fiskalt begrunnet, men avgiften har også en helsemessig begrunnelse.

Avgiftsplikten omfatter sukkervarer, herunder hvit sjokolade, tyggegummi, karameller, pastiller, sukkertøy og drops. Avgiftsplikten omfatter også sjokolade og andre næringsmidler som inneholder kakao. Ulike typer kjeks som søte kjeks, småkaker, vafler og vaffelkjeks er avgiftspliktige når de enten er helt overtrukket (eventuelt unntatt bunnen) med sjokolade-, kakao- og/eller sukkerholdig masse, eller er delvis overtrukket og/eller har mellomlag av sjokolade-, kakao- eller sukkermasse, og hvor vekten av massen utgjør mer enn 50 pst. av kjeksens samlede vekt. Avgiftsplikten omfatter også drops, tyggegummi og andre godterier uten innhold av sukker. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. Det gis fritak for avgiften blant annet for varer som brukes som råstoff mv. ved framstilling av varer.

I 2010 er satsen for sjokolade- og sukkervareavgiften 17,60 kroner per kg av varens avgiftspliktige vekt. Det foreslås at avgiftssatsen prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

En generell avgift på sukker

Finansdepartementet har i samråd med Helse- og omsorgsdepartementet igangsatt et arbeid for å vurdere om nye EU-regler om merking av næringsinnhold i mat- og drikkevarer kan danne grunnlag for en ny gradert sukkeravgift, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak side 84. En ny avgift skal eventuelt erstatte gjeldende avgifter på sukker, sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Nye merkeregler ble i Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak vurdert som en helt nødvendig forutsetning for en ny avgift. Norsk merkeregelverk er basert på harmoniserte EU-direktiver og det kan ikke gis egne, nasjonale regler om merking av næringsinnhold i mat- og drikkevarer.

Toll- og avgiftsdirektoratet startet høsten 2009, i samråd med Helsedirektoratet og Mattilsynet, å vurdere forslaget til ny matinformasjonsforordning i EU. Den foreløpige vurderingen er at forslaget til nye regler om merking er uegnet som grunnlag for en ny generell sukkeravgift for mat- og drikkevarer. Begrunnelsen er blant annet at matinformasjonsforordningen kan medføre en rekke unntak som i praksis vil innebære at typiske sukkervarer faller utenfor merkebestemmelsene. I tillegg tas det sikte på overgangsordninger for mindre virksomheter.

Nytt merkeregelverk blir mest sannsynlig ikke vedtatt i EU før i 2011. På flere punkter er det stor uenighet og det vil ta tid før Rådet, Kommisjonen og Europaparlamentet vil klare å enes om et nytt forslag til forordningstekst som det kan stemmes over i Europaparlamentet. Etter at forordningen er vedtatt i EU skal regelverket også implementeres i norsk rett etter EØS-avtalen.

Arbeidet med å følge matinformasjonsforordningen fortsetter. Helse- og omsorgsdepartementet vil fortsatt arbeide for å påvirke beslutninger i EU, blant annet når det gjelder merking av sukkerinnhold. Alternativt vil en vurdere andre mulige endringer for å gjøre dagens avgifter på alkoholfrie drikkevarer, sukker og sjokolade- og sukkervarer mv. mer treffsikre.

4.20 Avgift på alkoholfrie drikkevarer (kap. 5556 post 70)

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer ble lagt om fra 1. januar 2007. Dagens avgift omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Det innebærer at brus, lettbrus, nektar, saft, melkeprodukter mv. avgiftslegges dersom drikkevarene er tilsatt sukker eller søtstoff. Drikkevarer som naturlig inneholder sukker, for eksempel presset fruktjuice, avgiftslegges ikke. Sirup som er tilsatt sukker eller søtstoff til ervervsmessig framstilling av alkoholfrie drikkevarer i dispensere mv., omfattes også av avgiften. Melkeprodukter som kun er tilsatt en mindre mengde sukker (til og med 15 gram sukker per liter) og varer i pulverform er fritatt for avgiften.

Avgiftsplikten omfatter også alkoholholdige drikkevarer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumprosent alkohol, dersom disse er tilsatt sukker eller kunstig søtstoff. I all hovedsak produseres alkoholfritt øl uten at sukker eller søtstoff tilsettes.

Fra 1. januar 2009 ble avgiften på alkoholfrie drikkevarer økt til samme nivå som avgiften på lettøl (øl med alkoholinnhold mellom 0,7 og 2,7 volumprosent). Varene avgiftslegges i 2010 med en avgiftssats på 2,76 kroner per liter for ferdigvare og 16,83 kroner per liter for konsentrat. Det foreslås at avgiftssatsene prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

For omtale av en generell avgift på sukker, vises det til avsnitt 4.19.

4.21 Avgift på sukker mv. (kap. 5557 post 70)

Avgiften på sukker ble innført i 1981. Avgiften er først og fremst fiskalt begrunnet, men den har også en helsemessig begrunnelse.

Avgiftsplikten omfatter sukker (roe- og rørsukker) samt sirup og sukkeroppløsninger. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel til Norge. Det gis fritak for avgiften blant annet for sukker som nyttes til ervervsmessig framstilling av varer.

I 2010 er avgiften på sukker 6,82 kroner per kg. Det foreslås at avgiftssatsen prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

For omtale av en generell avgift på sukker, vises det til avsnitt 4.19.

4.22 Avgift på drikkevareemballasje (kap. 5559 post 70-74)

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer (post 70)

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført 1. januar 1994. Avgiften omfatter emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje). I 2010 er avgiftssatsen 1,02 kroner per enhet. Det foreslås at avgiftssatsen prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 3.

Miljøavgift på drikkevareemballasje (post 71-74)

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prise kostnadene ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen. Avgiften er utformet slik at emballasje av henholdsvis glass, metall og plast/kartong har ulike avgiftssatser. Differensieringen er begrunnet med at ulik type emballasje gir ulik miljøskade i naturen. Miljøavgiften er også gradert etter returandel, slik at emballasje som inngår i godkjente retursystemer får redusert miljøavgiftssats avhengig av returandelen. Ved returandel på 95 pst. eller høyere faller avgiften bort. Det er Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) som godkjenner retursystemer og fastsetter returandelen.

Det foreslås at avgiftssatsene prisjusteres for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

4.23 Dokumentavgift (kap. 5565 post 70)

Dokumentavgiften avløste stempelavgiften i 1976. Avgiften er fiskalt begrunnet og har til hensikt å skaffe staten inntekter. Størrelsen på avgiften er derfor ikke ment å dekke statens kostnader ved tinglysing. Disse kostnadene dekkes av tinglysingsgebyret.

Avgiftsplikten inntrer ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom, herunder bygning på fremmed grunn og tilhørende festerett til tomta. Avgiften utgjør 2,5 pst. av eiendommens salgsverdi, og minst 250 kroner. Ved tinglysing av førstegangs overføring av hjemmel til eierseksjon eller til fysisk del av eiendom i forbindelse med oppløsning av borettslag og boligaksjeselskaper, betales en avgift på 1 000 kroner per hjemmelsoverføring.

Det foreslås ingen satsendringer i avgiften for 2011, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

4.24 Avgift på frekvenser mv. (kap. 5583 post 70)

Frekvensavgifter

Prising av frekvenser for mobiltelefoni ble foreslått i St.prp. nr. 70 (1995-1996) Om avvikling av resterende eneretter i telesektoren, og fikk sin tilslutning i Stortinget, jf. Innst. S. nr. 284 (1995-1996). Samferdselsdepartementet stilte krav om en årlig frekvensavgift for første gang i 1998 ved tildeling av frekvenser i 1800 MHz-båndet (DCS/GSM 1800). Det er senere blitt stilt vilkår om årlig frekvensavgift ved nye tillatelser på mobilområdet.

For disponering av frekvenser i 450, 900 og 1800 MHz-båndene bestemmes frekvensavgiften av tildelt frekvensmengde. For disponering av frekvenser i 900 og 1800 MHz-båndene ble avgiften fastsatt til 200 000 kroner per duplex-kanal (2x200 kHz) da den ble tildelt for første gang i 1998. For disponering av frekvenser i 450 MHz-båndet ble avgiften fastsatt til 1 mill. kroner per MHz (duplex) da den ble fastsatt for første gang i 2005.

For disponering av frekvenser til etablering og drift av tredje generasjons mobilsystemer (3G) ble det i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2000 bestemt å stille vilkår om betaling av en årlig frekvensavgift på 20 mill. kroner per konsesjon fra 2001. Opprinnelig ble det tildelt fire konsesjoner for 3G i Norge, men to av konsesjonene er senere levert tilbake til staten. I forbindelse med ny utlysning av de to ledige konsesjonene sluttet Stortinget seg til forslaget om at frekvensavgiften på 20 mill. kroner årlig per konsesjon skulle videreføres i nye konsesjoner, jf. St.meld. nr. 32 (2001-2002), St. meld. nr. 18 (2002-2003) og Innst. S. nr. 192 (2002-2003). Alle de fire konsesjonene for 3G i Norge er nå tildelt.

Frekvensavgiftene for mobiltelefoni var til og med 2007 nominelt videreført fra tidligere år, noe som førte til en reell reduksjon i avgiftssatsene. Andre særavgifter prisjusteres normalt årlig i forbindelse med budsjettene, med anslått utvikling i konsumprisindeksen. For 2008 ble det vedtatt at frekvensavgiftene skulle oppjusteres på grunnlag av historisk og anslått konsumprisutvikling fra det tidspunkt avgiften ble fastsatt første gang, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 (2007-2008) avsnitt 4.8.25. Det ble videre vedtatt at frekvensavgiftene skulle prisjusteres årlig på linje med andre særavgifter, og at avgiftssatsene skal fastsettes i plenarvedtaket.

På dette grunnlag foreslås det at frekvensavgiftene økes med anslått prisutvikling i 2011. Gjeldende satser for frekvensavgiftene og forslag for 2011 framgår av tabell 4.3. Det vises til forslag om vedtak om avgift på frekvenser mv.

Nummeravgifter

Fra 1999 har Post- og teletilsynet lagt ut femsifrede telefonnummer for salg direkte til sluttbrukere. En sluttbruker som får tildelt et femsifret nummer, skal betale en årlig avgift for retten til å inneha og bruke nummeret. De femsifrede numrene er delt inn i forskjellige priskategorier. Avgift per nummer varierer mellom 6 000 kroner og 125 000 kroner per år. Det vises til forslag til vedtak om avgift på frekvenser mv.

4.25 Inntekter ved tildeling av konsesjoner (kap. 5309 post 29)

Samferdselsdepartementet har fullmakt fra Stortinget til i 2010 å innhente inntekter ved tildeling av konsesjoner for frekvenser. Post- og teletilsynet har hittil i år gjennomført én auksjon i 10 GHz-båndet som innbrakte totalt 172 000 kroner. I 2011 legges det opp til å tildele ved auksjon frekvensressurser som blir tilgjengelig etter overgang til digitalt fjernsyn. Auksjonen vil omfatte frekvensbåndet 790-862 MHz. Det legges videre også opp til å tildele ved auksjon ledige frekvenser i frekvensbåndet 1710-1785/1805-1880 MHz i 2011. Det er usikkert hvor stort proveny disse auksjonene vil innbringe. Auksjonsinntektene er svært vanskelige å anslå, og vil blant annet avhenge av hvordan auksjonen utformes og hvilke betingelser som stilles i konsesjonene. Det er videre et spørsmål om grunnrenten skal innhentes ved et engangsvederlag alene eller om det også skal ilegges frekvensavgifter. Det foreslås derfor ikke å budsjettere med inntekter på denne posten fra dette formålet nå. Det kan videre oppstå flere situasjoner der det er hensiktsmessig å tildele enkelte andre frekvenstillatelser mot betaling. Det vises til forslag om vedtak om inntekter ved tildeling av konsesjoner.

4.26 Avgifter i matforvaltningen (kap. 5576 post 70)

Ved etablering av Mattilsynet ble det etablert et tredelt system for finansiering ved hjelp av gebyr og avgifter. Systemet består av gebyr for særskilte ytelser som tilsynet utfører overfor individuelle brukere, gebyr for enkelte tilsyns- og kontrolloppgaver der disse entydig over tid retter seg mot individuelle brukere og avgifter for tilsyn og kontroll som ikke entydig retter seg mot individuelle brukere. Med virkning fra 2007 ble det opprettet et skille mellom inntekter fra gebyr og avgifter under Mattilsynet. Inntekter fra gebyr bevilges på kap. 4115 post 01, mens avgifter i matforvaltningen ble skilt ut i nytt kap. 5576 post 70.

Disse avgiftene er en skatt etter Grunnloven § 75 bokstav a, dvs. at de vedtas at Stortinget for ett år av gangen. I plenarvedtaket er det inntatt hva som avgiftslegges og for de fleste avgiftene også avgiftssatsene. Avgiftene oppkreves av Landbruks- og matdepartementet med hjemmel i særlovgivningen.

Matproduksjonsavgiftene dekker tilsyn og kontroll langs hele matproduksjonskjeden etter matloven. Ordningene dekker også tilsyn og kontroll med dyrevelferd, dyrehelsepersonell og avl knyttet til dyr som inngår i produksjon av næringsmidler.

Matproduksjonsavgiftene er inndelt i 11 ulike avgifter. Avgiftsnivået avhenger av om det er norsk eller importert vare. For de norskproduserte varene avhenger avgiftsnivået av om varene er animalia (varer fra dyreriket) eller vegetabilia (varer fra planteriket). For animalia avhenger avgiftsnivået i tillegg av om det er landbaserte varer eller fisk/sjømat. Satsene i forslaget til avgiftsvedtak er i prosent av verdi, med unntak for kjøtt, melk og fisk. Disse har avgiftssatser basert på vekt/volum. For importerte varer skiller avgiftene mellom råvarer og halvfabrikata/ferdigvarer.

Det innkreves i tillegg egne avgifter for tilsyn og kontroll med drikkevann (vannverk), kosmetikk, fôr til dyr utenom matproduksjon og planter som ikke er mat.

Stortingets vedtak gir Landbruks- og matdepartementet myndighet til å oppkreve matproduksjonsavgift opp til et maksimalt nivå. Avgiftssatsene i matforvaltningen fastsettes med sikte på å nå budsjetterte inntektskrav. Det blir ikke lagt opp til endringer i avgiftsnivået i 2011.

For nærmere omtale av avgiftene vises det til Prop.1 (2010-2011) Landbruks- og matdepartementet.

4.27 Omgjøring av sektoravgifter

Avgift knyttet til undersøkelses- og utvinningsrett av mineraler etter mineralloven

Under Nærings- og handelsdepartementets område kreves det inn årsavgift for å beholde retten til undersøkelse og utvinning av mineraler etter lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven). Inntekten føres under Nærings- og handelsdepartementet på kap. 3906, Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard, post 02 Behandlingsgebyr, bergrettigheter og konsesjoner. Årsavgiften har imidlertid ingen motpost på budsjettets utgiftsside, og oppfyller dermed ikke de kriterier som følger av Finansdepartementets rundskriv R-112/2006 av 16. juni 2006 for å kunne defineres som sektoravgift. På bakgrunn av dette foreslås sektoravgiften omdefinert til en ordinær særavgift fra og med 2011. Det foreslås at avgiften budsjetteres på kap. 5551, post 71, og fastsettes i et eget avgiftsvedtak. Se forslag til avgiftsvedtak.

5 Toll

5.1 Innledning

Ved innførsel av varer skal det betales toll etter de ordinære satser vedtatt av Stortinget, med mindre det er tollfrihet i henhold til preferanseavtaler eller -ordninger, eller fritak med hjemmel i stortingsvedtak.

Toll som beskytter norske produsenter fra utenlandsk konkurranse på det norske markedet har ulike virkninger. Importtoll fører normalt til økte produksjonskostnader for det øvrige næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd.

Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk. I tillegg kommer tollbeskyttelsen av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Av industrivarene er for tiden bare enkelte klær og tekstiler pålagt toll.

5.1.1 Om toll og tollsatser

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar blant annet til å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk, og utgjør en overveiende del av skjermingsstøtten som i følge OECDs beregning for 2009 utgjør om lag 11 mrd. kroner.

Tollsatsene er dels spesifikke, dels verdibaserte (såkalte ad valorem-satser). De høyeste tollsatsene er på viktige landbruksvarer som også produseres i Norge, for eksempel kjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som for eksempel pizza, bakevarer og sjokolade er tollnivået moderat, mens det er tollfrihet for mange landbruksvarer som ikke produseres i Norge, eksempelvis sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

For enkelte landbruksvarer kan tollsatsene reduseres i kortere perioder under budsjettåret, etter vedtak i Statens landbruksforvaltning. Tollsatsene kan derfor i disse periodene være betydelig lavere enn de tollsatsene som følger av Stortingets tollvedtak.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer, medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer. De multilaterale forhandlingene i regi av WTO omtales under avsnitt 5.2.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at det enkelte industriland gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en unilateral (ensidig) ordning, og kan i prinsippet ensidig trekkes tilbake eller endres.

5.1.2 Tollinntekter

Tollinntektene bestemmes av de anvendte tollsatsene og mengden varer som importeres. Samlede tollinntekter var i 2009 om lag 2 150 mill. kroner. Dette betyr at tollinntektene utgjør en relativt liten andel av statens samlede inntekter. Tollinntektene fra import av lanbruksråvarer og bearbeidede landbruksvarer utgjorde om lag 1 450 mill. kroner. Figur 5.1 viser deklarert toll for landbruksvarer og industrivarer i 2009. Figuren skiller mellom EU/EFTA, utviklingsland og øvrige land. Det framgår at det er importen fra utviklingslandene som står for en stor del av tollen på industrivarer. Det meste av toll på landbruksvarer er knyttet til import fra EU.

¹ Inkludert råvarer

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

5.2 Mulitilaterale forhandlinger i WTO

Forhandlingsmandatet gitt av WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001, fastslo at forhandlingene skulle avsluttes innen utgangen av 2004. Det har imidlertid vist seg å være svært vanskelig å komme til enighet. Etter at et uformelt ministermøte i juli 2008 ikke førte til resultater, ble det lagt fram nye avtaleutkast i desember 2008. Selv om det er gjort mye teknisk arbeid siden den gang, har forhandlingene ikke ført til gjennombrudd på de vanskeligste gjenstående spørsmålene. Imidlertid, til tross for den store nedgangen i handel som fulgte av finanskrisen, har det multilaterale handelssystem med WTOs regelverk i sentrum vist sin styrke og demmet opp for proteksjonistiske tiltak. WTOs første ordinære ministermøte siden 2005 ble avholdt i desember 2009. Der ble WTOs betydning for global vekst og stabilitet bekreftet. Betydningen av en avslutning av Doha-runden som en stimulans for gjenreisningen av den globale økonomien og ikke minst av utviklingslandenes økonomi, ble framhevet. Regjeringen vil bidra til at forhandlingene sluttføres med et resultat som ivaretar både Norges og utviklingslandenes interesser.

5.3 EØS-avtalen og de øvrige handelsavtalene

5.3.1 Nye handelsavtaler

EFTAs handelsavtaler er et viktig supplement til Norges medlemskap i WTO. Avtalene bidrar til å sikre norske bedrifter markedsadgang og motvirker diskriminering av norsk eksport i de landene som det inngås slike avtaler med.

EFTA har ferdigforhandlet 22 handelsavtaler med 31 tredjeland. Det tas sikte på å ratifisere handelsavtalene med Albania, Serbia og Samarbeidsrådet for Gulfen (GCC - bestående av Bahrain, De forente arabiske emirater, Kuwait, Oman, Qatar og Saudi-Arabia) i løpet av 2010, og med Columbia, Ukraina og Peru i løpet av 2011. Norge er gjennom EFTA også i forhandlinger med Hong Kong, India, Algerie og Thailand. Handelsavtalene med Albania og Serbia ble undertegnet i desember 2009, og med Ukraina og Peru sommeren 2010. Det er stillstand i EFTAs forhandlinger med Algerie og Thailand.

Norge og Kina har gjennomført åtte forhandlingsrunder. Handelen mellom Norge og Kina har økt kraftig og fått et betydelig omfang. Kina er nå vår tredje viktigste handelspartner, etter EU og Nord-Amerika. Kina, India og Russland er Norges hovedprioriterte i arbeidet med handelsavtaler. EFTA og tollunionen EurAsEC (Russland, Hviterussland og Kasakhstan) tar sikte på å innlede forhandlinger i løpet av 2010. Forhandlinger med Indonesia ble lansert sommeren 2010. Vietnam og EFTA undertegnet våren 2010 en erklæring om oppstart av felles forstudieprosess med sikte på framtidige forhandlinger.

Asia er et satsingsområde for EFTA og Norge, og det arbeides med sikte på forhandlinger med Indonesia, Vietnam og Malaysia.

I tilfelle iverksettingstidspunktet for nye handelsavtaler faller i budsjettperioden, foreslås det at departementet gis fullmakt til å iverksette de tollmessige sider ved disse avtalene. Det vises til forslag til vedtak § 2 annet ledd.

5.3.2 Forhandlinger med EU på landbruksområdet

Etter EØS-avtalen artikkel 19 skal avtalepartene med to års mellomrom, gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer (meieriprodukter, kjøtt, grønnsaker mv.) med sikte på gradvis liberalisering innenfor rammen av partenes respektive landbrukspolitikk.

Norge og EU kom til enighet om en ny artikkel 19-avtale i januar 2010 som innebærer lettelser i tollvernet for en rekke landbruksvarer. Avtalen vil bli lagt fram for Stortinget som en egen sak.

5.3.3 Regler om forhåndsvarsling ved inn- og utførsel av varer

Som ledd i kampen mot helse- og miljøfarer og terrorisme, ble EUs felles tollregelverk endret i 2006 for å sikre forsvarlige risikoanalyser ved inn- og utførsel av varer over EUs yttergrenser. Endringene samsvarer med anbefalingene fra Verdens tollorganisasjon (World Customs Organization, WCO) om et rammeverk for å sikre en trygg og effektiv global handel (WCO SAFE Framework of Standards). Rammeverket omhandler blant annet standarder for:

• krav om forhåndsvarsling av varer før disse kan passere EUs yttergrenser,

• etablering av et system med autoriserte økonomiske operatører (Authorized Economic Operators, AEO), som blant annet kan gis visse lettelser fra varslingsplikt/kontroll,

• samordning av kriterier som skal legges til grunn for risikovurdering.

EU iverksatte autorisering av økonomiske operatører 1. januar 2008, og forhåndsvarsling av varer ble iverksatt 1. juli 2009. For øvrig ble det i EU etablert en overgangsordning som innebærer at forhåndsvarsling ikke blir obligatorisk før etter 31. desember 2010.

Et unntak fra forhåndsvarsling ved vareførsel mellom Norge og EU følger av EØS-avtalens protokoll 10 om forenkling av kontroll og formaliteter i forbindelse med godstransport, jf. St.prp. nr. 71 (2008-2009). Etter protokoll 10 skal vareførsel mellom Norge og tredjeland reguleres av tilsvarende regler som i EU for vareførsel mellom EU og tredjeland.

Etter protokoll 10 utløper overgangsordningen om plikt til forhåndsvarsling for vareførsel mellom Norge og tredjeland 31. desember 2010. Fra 1. januar 2011 skal derfor all vareførsel mellom Norge og tredjeland forhåndsvarsles etter tilsvarende regler som i EU. I den forbindelse vil det bli fastsatt enkelte endringer i forskrift 17. desember 2008 nr. 1502 til lov om toll og vareførsel (tollforskriften).

Norske myndigheter har i 2010 innledet samtaler med Sveits om å inngå tilsvarende avtale som den som henholdsvis Norge og Sveits har med EU. En slik avtale er nødvendig for at vareførsel mellom Norge og Sveits ikke må forhåndsvarsles.

5.3.4 EUs forbud mot omsetning av selprodukter

EU vedtok i 2009 forbud mot omsetning av produkter fra sel. Forbudet rammer all norsk eksport av selprodukter til EU fra 20. august 2010. Norge anser at forbudet er i strid med WTO-regelverket. Norge og Canada avholdt tvisteløsningskonsultasjoner i WTO med EU i desember 2009, uten at dette førte til en løsning på konflikten. Norge og Canada vurderer hvordan saken skal tas videre.

5.4 Forvaltning av tollregimet for landbruksvarer

Statens landbruksforvaltning forvalter importvernet for landbruksvarer med hjemmel i lov om toll og vareførsel §§ 9-1 til 9-4 og forskrifter fastsatt med hjemmel i denne.

Totalt ble det importert landbruksvarer for 38,8 mrd. kroner i 2009. Dette er på samme nivå som i 2008.

5.4.1 Administrative tollnedsettelser

Tollsatsene som er vedtatt av Stortinget vil kunne nedsettes der Statens landbruksforvaltning er gitt fullmakt til dette ved stortingsvedtak og lovhjemmel. Forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer angir hvilke produkter som omfattes, og hvordan tollnedsettelsene skal beregnes.

Generelle tollnedsettelser, jf. tolloven § 9-2, gis for en stor del på varer innenfor målprissystemet i jordbruksavtalen og gjøres gjeldende for alle aktører som importerer i perioden med tollnedsettelse. Informasjon om de generelle tollnedsettelsene blir kunngjort på nettstedet til Statens landbruksforvaltning.

Individuelle tollnedsettelser kan gis til bedrifter eller personer etter søknad, jf. tolloven § 9-3. Adgang til å gi tollnedsettelser er regulert i ulike forskrifter, se vedlegg 3 for oversikt over tollnedsettelsene som er gitt med hjemmel i de ulike forskriftene. Tollnedsettelsene gis for en bestemt vare i en gitt periode. Nivået på den nedsatte tollen avhenger blant annet av hvilket produkt det gis tollnedsettelse for og eventuelt det innenlandske prisnivået på tilsvarende produkt.

For bearbeidede jordbruksvarer hvor det gjennom inngåtte frihandelsavtaler ikke er satt en spesifikk tollsats, verditollsats eller tollsats på grunnlag av standardresept, fastsetter Statens landbruksforvaltning etter søknad nedsatt tollsats på grunnlag av råvareinnhold. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte vare, og er basert på innmeldte råvaredeklarasjoner fra importører.

5.4.2 Fordeling av tollkvoter

Statens landbruksforvaltning fordeler en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Disse er dels fastsatt i internasjonale avtaler, dels hører de under tollpreferanseordningen for utviklingsland (GSP-ordningen) og dels andre, ensidig fastsatte kvoter. Det vises til tolloven § 9-4 om tildeling av tollkvoteandeler for landbruksvarer. Kvotetildelingen er hjemlet i ulike forskrifter under Landbruks- og matdepartementet. Toll- og avgiftsdirektoratet forvalter fem tollkvoter for tollfri innførsel fra EU hvor importmengden er fastsatt i verdi. Disse tollkvotene fordeles fortløpende ved deklarering i TVINN-systemet.

Kvotene som fordeles av Statens landbruksforvaltning, er enten tollfrie eller har en redusert tollsats i forhold til de ordinære tollsatsene. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. Prisen som betales for en kvote ved auksjonering, kommer i tillegg til en eventuell tollsats på kvoten og vil variere avhengig av etterspørselen i markedet. De tollkvotene som ikke auksjoneres, fordeles i hovedsak ut fra historiske rettigheter eller søknadstidspunkt.

Auksjon som fordelingsmetode for importkvoter tilfredsstiller kravet om lik og god informasjon til alle. Auksjonene gjennomføres via nettet og resultatene blir umiddelbart tilgjengelig for alle. Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde om lag 92 mill. kroner i 2009. Auksjonsprovenyet tilfaller statskassen. Budgivere som får tilslag ved auksjonen, må innbetale auksjonsbeløpet før de kan benytte importrettigheten (kvoteandelen). Den enkelte aktørs andel av kvoten er omsettelig. Den faktiske utnyttelse av de enkelte kvotene varierer imidlertid sterkt og avspeiler markedssituasjonen for produktet i det enkelte år.

5.4.3 Endring i GSP-ordningen for kjøtt av sau og lam fra Namibia, Botswana og Swaziland

Som ledd i GSP-ordningen har Namibia, Botswana og Swaziland toll- og kvotefri markedsadgang for alle landbruksprodukter med unntak av storfekjøtt, korn, mel og kraftfôr. Det har vært sterk vekst i importen av sauekjøtt fra Namibia. Fra 2008 til 2009 økte importen fra 43 tonn til 288 tonn. I første halvår 2010 var importen 239 tonn.

Av hensyn til det norske markedet for sauekjøtt forelås det at GSP-ordningen endres slik at det kan innføres importbegrensninger dersom importen av sauekjøtt fra Namibia, Botswana og Swaziland overstiger 400 tonn. Det vises til forslag til tollvedtak § 7.

5.4.4 Tollvernet for korn

Forvaltningen av tollvernet for korn, mel og kraftfôr består både av administrering av tollkvoter (matkorn, oljefrø og karbohydratråvarer til kraftfôr) og administrering av generelle tollnedsettelser (matmel, proteinråvarer og fett til kraftfôr).

Det kan fastsettes tollkvoter i henhold til bestemmelsene i forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer. Kvotene skal supplere den norske avlingen og fastsettes slik at markedsbalanse kan oppnås. En markedsmessig balanse oppnås ved at forbruket av mat- og fôrkorn tilsvarer summen av norsk produksjon og supplerende import, og at omsetningen kan skje til de priser som er avtalt i jordbruksavtalen.

Kvotenes størrelse fastsettes på bakgrunn av årlige prognoser for norsk produksjon og forbruk, samtidig som det tas hensyn til forventet tollfri import fra nulltoll-land (64 land som Norge unilateralt har gitt tollfrihet ved eksport til Norge). Norske Felleskjøp har som markedsregulator ansvaret for løpende å utarbeide prognoser. Kvotene fordeles ved auksjon.

For inneværende sesong er det foreløpig importert 7 900 tonn kraftfôrråvarer fra land omfattet av nulltollordningen. I sesongen 2008/2009 var det ingen slik import.

5.5 Tollfrihet for farmasøytiske produkter

Under forhandlingene i Uruguay-runden i Verdens handelsorganisasjon (WTO) ble Norge og en rekke andre land enige om en overenskomst om tollfri markedsadgang for farmasøytiske produkter (Pharma-overenskomsten), jf. St.prp. nr. 3 (1994-1995). Overenskomsten ble revidert i 1996, 1998, og i 2006. Fjerde revisjon av produktlistene ble påbegynt i 2009 og ferdigstilt i 2010. Partene til overenskomsten (Norge, Canada, EU, Japan, Sveits, USA og Macao-Kina) har forpliktet seg til å gjennomføre tollnedsettelser for produkter på den reviderte produktlisten og notifisere WTO-sekretariatet så snart de nasjonale prosedyrer er gjennomført. Revisjonen berører produkter som hører under tolltariffens kapitler 28, 29 og 30.

Fordi forpliktelsene i Pharma-overenskomsten gjelder spesifikke produkter til særskilt angitt bruk (og ikke en definert kategori produkter som klassifiseres samlet i tariffen), er forpliktelsene bundet i separate lister knyttet til overenskomsten og ikke innarbeidet i Norges generelle tollbindingsliste i WTO. De aktuelle vareposisjoner i HS-nomenklaturen, med tilhørende tekniske betegnelser, framgår av utrykt vedlegg.

De produktene som er omfattet av revisjonen, er allerede tollfrie, selv om tollsatsen for enkelte av produktene er bundet på et høyere nivå i henhold til Uruguay-rundens kjemikalieavtale. Gjennomføring av den reviderte overenskomsten vil derfor ikke ha noen betydning for tollbelastningen på de nevnte produktene og heller ikke ha provenyvirkninger. Etter Stortingets samtykke vil Utenriksdepartementet underrette de øvrige partene til overenskomsten, samt WTO-sekretariatet, om at de nevnte produktene bindes som tollfrie. Det vises til forslag til vedtak § 6.

5.6 Overgang til verditoll på melk

I siste jordbruksoppgjør ble det lagt til grunn en overgang fra kronetoll til verditoll for flytende melkeprodukter. I samsvar med dette foreslås det at toll skal svares som verditoll (ad valorem-toll) på følgende tollposisjoner: 04.01.1000 (443 pst.), 04.01.2000 (388 pst.) og 04.01.3000 (439 pst.). De foreslåtte endringene vil medføre en økning i tollbelastningen ved import av de aktuelle varegruppene. Sakens bakgrunn er omtalt i Prop. 133 S (2009-2010) Jordbruksoppgjøret 2010, side 12. Det vises til forslag til tollvedtak § 1 annet ledd.

5.7 Nye og endrede tariffoppdelinger – fullmakt

Departementet er etter inneværende års tollvedtak § 5 annet ledd gitt fullmakt til å innarbeide nye tariffoppdelinger eller endre gjeldende oppdelinger. Slike endringer kan være nødvendig som følge av produktutvikling og nye vareslag, eller det kan være behov for å rette feil eller endre ord og uttrykk slik at varebeskrivelsen blir mer entydig og korrekt i henhold til den engelske og franske originalteksten. Departementets fullmakt er begrenset til tilfellene der endringene ikke har nevneverdig betydning for statens inntekter og heller ikke har næringsmessige eller handelspolitiske konsekvenser, se Prp. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts og tollvedtak, side 93. Det foreslås at fullmakten omredigeres som ny paragraf og at de nevnte begrensningene framgår direkte av fullmakten. Det vises til forslag til vedtak § 5.

5.8 Kunngjøring av tollsatser mv.

Etter tollvedtaket § 5 første ledd slik det lød for budsjettåret 2010, skal tollsatser mv. kunngjøres slik som bestemt i tolloven § 1-6. Bestemmelsen anses unødvendig, ettersom kunngjøringsregelen er inntatt i tolloven. Det foreslås derfor at bestemmelsen utgår i forslag til tollvedtak for 2011. Endringen har ingen realitetsbetydning.

6 Fordelingsvirkninger av skattesystemet

6.1 Innledning

I dette kapitlet gis en oversikt over fordelingsegenskapene til det gjeldende skatte- og avgiftssystemet samt fordelingsvirkningene av Regjeringens forslag til skattendringer for 2011. I tillegg vises fordelingsvirkningene av de samlede skatteendringene i perioden 2005-2010 sett under ett.

Skatt er ett av flere virkemidler for å utjevne inntektsforskjeller og bedre situasjonen for dem med lave inntekter. Bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken må ses i sammenheng med innsatsen på andre områder. Direkte støtteordninger er ofte mer målrettet enn skattesystemet for å tilgodese bestemte vanskeligstilte grupper (lavinntektsgrupper, uføre, enslige forsørgere mv.) eller husholdninger som befinner seg i bestemte livsfaser (småbarnsfamilier, studenter, pensjonister mv.). Regjeringen har økt en rekke overføringer til vanskeligstilte grupper. Blant annet er bostøtten utvidet og minstepensjonen økt. Rehabiliterings- og attføringspenger og overgangsstønaden for enslige forsørgere mv. er også økt.

Den progressive skattleggingen av arbeids- og pensjonsinntekter gjennom toppskatt og bunnfradrag bidrar til å omfordele inntekt. I kapitalbeskatningen av personer er det lagt vekt på at alle netto kapitalinntekter skal være skattepliktige uten spesielle fradrag. Kapitalbeskatningen har likevel et vesentlig progressivt element gjennom formuesskatten og utbytteskatten.

En effektiv omfordeling av inntekt via skattesystemet forutsetter at alle inntekter skattlegges. Dersom skattepliktig inntekt ikke samsvarer med faktisk inntekt, svekkes den reelle omfordelingen av inntekt mellom personer på ulike inntektsnivåer. Svakt begrunnede fradragsordninger og særregler vil i mange tilfeller begunstige grupper med høye inntekter.

Skatteunndragelser bidrar også til at skattepliktig inntekt ikke samsvarer med faktisk inntekt. Tiltak mot skatteunndragelser er et viktig ledd i arbeidet for en mer rettferdig fordeling. Regjeringen har gjennomført en rekke tiltak for å bekjempe skatte- og avgiftsunndragelser, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, og vurderer også andre tiltak, jf. avsnitt 3.4.

Fordelingspolitikk gjennom avgiftssystemet er normalt mindre treffsikkert enn gjennom bruk av direkte skatter. Det er vanligvis mer effektivt å rette fordelingspolitikken direkte mot forskjeller i inntekt enn mot forbruk av spesielle varer og tjenester. Avgiftssystemet har derfor en mindre sentral rolle i fordelingspolitikken enn de direkte skattene.

6.2 Inntekts- og formuesfordelingen og skattesystemets progressivitet

Forskjellige inntektsarter og formuesobjekter skattlegges ulikt. Sammensetningen av inntekt og formue i befolkningen har derfor betydning for hvordan endringer i skattesystemet påvirker fordelingen.

Figur 6.1 viser hvordan inntektssammensetningen varierer med nivået på bruttoinntekten. Tallene er basert på skattestatistikken for personer fra 2008. Personer med lavere inntekter har først og fremst lønns- og pensjonsinntekt, mens nærings- og kapitalinntekter er konsentrert blant dem med høy inntekt. Selv om kapitalinntektene er betydelig redusert sammenlignet med 2005, da tilpasninger til utbytteskatten resulterte i svært høye utbytter, utgjør kapitalinntektene over 50 pst. av de samlede inntektene for dem med inntekt over 3 mill. kroner. For en nærmere beskrivelse av hvordan aksjeeiere tilpasset seg skattereformen 2006, vises det til kapittel 6 i St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Kilde: Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for personer og Finansdepartementet.

Figur 6.2 viser hvordan ligningsverdien av ulike formueskomponenter fordeler seg etter bruttoinntekt. Bruken av skattemessige verdier gjør at deler av formuen undervurderes, ettersom enkelte formuesobjekter verdsettes vesentlig lavere enn reelle verdier. Særlig er ligningsverdiene av bolig og annen fast eiendom fastsatt langt lavere enn omsetningsverdiene. Verdipapirer utgjør den største formueskomponenten for de aller rikeste, mens bankinnskudd og fast eiendom utgjør den største komponenten for de nedre inntektsgruppene. Fjerningen av aksjerabatten har bidratt til at den reelle formuen til dem med de største formuene skattlegges i langt større grad enn tidligere. Lave ligningsverdier av næringseiendom innebærer imidlertid at mange ikke-børsnoterte aksjer verdsettes langt lavere enn den reelle verdien.

Kilde:  Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for personer og Finansdepartementet.

Figur 6.3 gir et bilde på hvordan skattebyrden (skatt som andel av bruttoinntekt inkludert skattefrie ytelser) er fordelt mellom personer på ulike inntektsnivåer. Figuren viser at skattesystemet er progressivt, dvs. at gjennomsnittsskatten øker med inntekten. Progressivitet i skattesystemet er et sentralt virkemiddel for å nå fordelingspolitiske mål.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

6.3 Fordelingsvirkninger av skatteopplegget 2011

I budsjettet for 2011 foreslår Regjeringen endringer i pensjonsbeskatningen for å tilpasse skattesystemet til pensjonsreformen. Forslaget har gode fordelingsvirkninger. AFP- og alderspensjonister med under 350 000 kroner i bruttoinntekt får lettelser i gjennomsnitt. De største lettelsene går til pensjonister med inntekt under 150 000 kroner og er en følge av at det nye skattefradraget for pensjonistene fastsettes individuelt. I denne gruppen er det hovedsakelig gifte minstepensjonister. Om lag 59 pst. av AFP- og alderspensjonistene får en skattelettelse, om lag 11 pst. får uendret skatt, mens om lag 30 pst. får en skjerpelse. De som får økt skatt, har generelt god skatteevne, med relativt stor formue og kapitalinntekt og høyt utdanningsnivå.

Utover dette foreslår Regjeringen ingen store endringer i personbeskatningen. Innslagspunktene i toppskatten og øvre grenser i personfradraget og minstefradraget oppjusteres med den beregnede lønnsveksten på 3¼ pst. Det betyr at en lønnsmottaker med lønnsvekst tilsvarende anslått lønnsvekst fra 2010 til 2011 og som ikke har særskilte fradrag, vil få om lag uendret gjennomsnittsskatt.

Tabell 6.1 viser gjennomsnittlig endring i skatt som følge av forslaget til skatteopplegg for 2011, fordelt etter bruttoinntekt. Personer med en bruttoinntekt under 300 000 kroner får lettelser i gjennomsnitt, mens personer med en bruttoinntekt over 300 000 kroner får moderate skjerpelser i gjennomsnitt. Skjerpelsene stiger med nivået på bruttoinntekten. Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt, jf. boks 6.1 for en nærmere beskrivelse av LOTTE-Skatt og referansesystemet.

6.4 Fordelingsvirkninger av skatteendringer i perioden 2006-2010

Regjeringen har lagt stor vekt på omfordeling gjennom skattesystemet. Skattene er økt betydelig for dem med høye formuer og høy inntekt. Følgende endringer i skattereglene siden 2005 har hatt mye å si for å styrke omfordelingen gjennom skattesystemet:

• I tråd med Skatteutvalgets og Bondevik II-regjeringens forslag ble det innført en utbytteskatt fra 2006.

• Minstefradraget er økt fra 57 400 kroner til 72 800 kroner, noe som har bidratt til å redusere den gjennomsnittlige skattesatsen mest på de laveste inntektsnivåene.

• Formuesbeskatningen av aksjer er økt ved at aksjerabatten er fjernet.

• 80-prosentregelen, som ga nedsatt skatt for skattytere med høy skattepliktig formue relativt til alminnelig inntekt, er fjernet.

• Bunnfradraget i formuesskatten er økt fra 151 000 kroner til 700 000 kroner (fra 151 000 kroner til 1,4 mill. kroner for ektepar).

• Ligningsverdiene av bolig mv. ble samlet økt med 66 pst. fra 2005 til 2009.

• Et nytt og mer rettferdig verdsettingssystem for bolig innføres i formuesskatten i 2010. Ligningsverdiene som andel av markedsverdi vil i gjennomsnitt øke fra 20 pst. til 25 pst. for primærbolig og fra 20 pst. til 40 pst. av markedsverdi for sekundærboliger.

• Ligningsverdiene av næringseiendom ble samlet økt med om lag 51 pst. fra 2005 til 2008.

• Et nytt og mer treffsikkert verdsettingssystem for utleid næringseiendom ble innført i formuesskatten i 2009. Dette økte gjennomsnittlig ligningsverdi som andel av markedsverdi fra 25 pst. til 40 pst., altså en økning på 60 pst. i gjennomsnitt. For å sikre likebehandling ble også ligningsverdiene av ikke-utleid næringseiendom økt med 60 pst. i 2009.

• Et nytt og mer treffsikkert verdsettingssystem for ikke-utleid næringseiendom innføres i formuesskatten i 2010. For denne typen næringseiendom beregnes det en kvadratmeterleie som differensieres med hensyn til geografisk plassering, eiendomstype og areal. Ligningsverdien vil utgjøre 40 pst. av den anslåtte markedsverdien, dvs. tilsvarende som for utleid næringseiendom.

Disse endringene har bidratt til et mer effektivt og rettferdig skattesystem ved at skattepliktige inntekter og formue i større grad gjenspeiler reelle verdier. Personer med høye formuer har fått økt skatt, mens økte bunnfradrag har sikret lettelser eller uendret skatt for dem med små formuer. Formuesverdsetting mer i tråd med reelle verdier bidrar dessuten til bedre ressursbruk og høyere avkastning for samfunnet.

Tabell 6.2 og 6.3 viser fordelingsvirkninger av skatteendringer i perioden 2006-2010. Beregningene er gjennomført med skattemodellen LOTTE-Skatt, jf. boks 6.1. Tabell 6.2 viser gjennomsnittlig endring i skatt med 2010-regler i forhold til framførte 2005-regler i ulike intervaller for bruttoinntekt, mens tabell 6.3 viser gjennomsnittlig endring i skatt i ulike intervaller for nettoformue. Skattereformen 2006 kompliserer en slik beregning i skattemodellen LOTTE-Skatt. Det har derfor vært nødvendig å gjøre visse forenklende forutsetninger, særlig knyttet til fjerningen av delingsmodellen. Enkelte virkninger har ikke vært mulig å tallfeste. Blant annet er ikke virkningen av skatt på personinntekt fra aksjeselskap inkludert i beregningene med 2005-regler. Tabell 6.2 illustrerer fordelingsvirkninger når en ser bort fra fjerningen av 80-prosentregelen. Virkningen av å gjeninnføre 80-prosentregelen har det kun vært mulig å innarbeide i beregningene av skatteendringer fordelt etter nettoformue, jf. tabell 6.3. Anslaget tar utgangspunkt i tidligere beregnet virkning av å fjerne 80-prosentregelen i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2009. Denne beregningen er usikker og må tolkes med særlig forsiktighet.

Tabell 6.2 viser at personer med over 3 mill. kroner i inntekt i gjennomsnitt har fått en skatteskjerpelse på om lag 570 000 kroner under denne regjeringen. Endringene i formuesskatten (utenom fjerningen av 80-prosentregelen) står for litt mindre enn 40 pst. av denne skjerpelsen, noe som illustrerer hvor viktig formuesskatten er som fordelingspolitisk instrument. I tillegg er fjerningen av 80-prosentregelen alene anslått å øke skatten med over 800 000 kroner for de aller mest formuende, dvs. personer med over 100 mill. kroner i formue, jf. tabell 6.3. De mest formuende personene har fått en gjennomsnittlig skatteskjerpelse på drøyt 3 mill. kroner de siste fem årene (utenom virkningen av 80-prosentregelen). Velstående bidrar med andre ord vesentlig mer til fellesskapet enn tidligere.

Samlet sett har endringene i perioden 2006-2010 ført til at om lag 910 000 personer har fått netto lettelser i formuesskatten. Bunnfradraget er mer enn firedoblet for enslige og mer enn nidoblet for ektepar. Omtrent 470 000 færre personer vil betale formuesskatt i 2010 sammenlignet med 2005-reglene.

6.5 Betydningen av skatte- og avgiftssystemet for husholdningenes velferd

I dette avsnittet presenteres beregninger som viser fordelingsvirkningene av skatte- og avgiftssystemet når det også tas hensyn til størrelsen på den samlede husholdningsinntekten og størrelsen på husholdningen. Det er i boks 6.2 gjort nærmere rede for hvordan inntekten for den enkelte personen i husholdningen beregnes.

Figur 6.4 viser det samlede nivået på skatter og avgifter per person med dagens regler, målt i prosent av den justerte inntekten og fordelt på ulike inntektsgrupper. Befolkningen er rangert etter stigende inntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Husholdningsmedlemmene i eksempel 1 i boks 6.2 vil for eksempel havne i inntektsgruppe 8, og husholdningsmedlemmene i eksempel 2 vil havne i inntektsgruppe 9. Figuren viser at personer med lave forbruksmuligheter (lav justert inntekt) også har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter. Mens figur 6.3 illustrerer progressiviteten i skattesystemet som skatt i prosent av skattbar bruttoinntekt, illustrerer figur 6.4 størrelsen på skatter og avgifter i forhold til den justerte inntekten, som altså i større grad er ment å gi et bilde av en persons forbruksmuligheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som det framgår av figur 6.4, bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at bruttoinntekt benyttes som inntektsbegrep i beregningene. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt, og har dermed en mindre andel disponibelt til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes, og dermed belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene, som andel av inntekten.

Beregningene er statiske og fanger dermed ikke opp utviklingen over tid. Studier viser at livsinntekten er mye jevnere fordelt enn årsinntekten, og at antall personer med særlig lav inntekt et enkelt år er langt høyere enn antall personer med særlig lav inntekt over flere år.

Den justerte inntekten er ment å gi uttrykk for en persons forbruksmuligheter. En person kan eksempelvis ha lav justert inntekt fordi hennes egen bruttoinntekt er lav, eller fordi hun har forsørgeransvar for andre medlemmer av husholdningen som ikke har inntekt.