1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Regjeringen legger med dette fram proposisjon om endring av statsbudsjettet 2014. Det legges samtidig fram en proposisjon om endringer i skatte- og avgiftsvedtakene. Regjeringen har hatt kort tid til å endre innretningen av budsjettet for 2014 fra det forslaget regjeringen Stoltenberg II la fram. Forslagene som nå fremmes, er et første skritt i retning av å nå målene i Sundvolden-erklæringen.

1.1 Innledning og sammendrag

Målene for Regjeringenes økonomiske politikk

Norge er et land med store muligheter. Vi har en åpen økonomi, en høyt utdannet befolkning og store naturressurser. På lang sikt er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Regjeringen vil derfor prioritere tiltak som fremmer verdiskaping og økt produktivitet i norsk økonomi. Regjeringen vil bidra til å skape et robust og mangfoldig næringsliv.

Verdien av vår framtidige arbeidsinnsats utgjør den største delen av nasjonalformuen. Regjeringen vil styrke arbeidslinjen og investere i kompetanseheving. Regjeringen vil føre en politikk som gir næringslivet økt konkurransekraft og dermed mulighet til å skape større verdier og trygge arbeidsplasser for framtiden. Regjeringen vil arbeide for at næringslivet skal få gode generelle rammebetingelser, et forutsigbart skattesystem, bedre infrastruktur, mulighet til å ansette kompetente medarbeidere og tilgang på kapital.

Skatt er ikke et mål, men et middel. Regjeringen vil bruke skatte- og avgiftssystemet til å finansiere fellesgoder, sikre sosial mobilitet, oppnå mer effektiv ressursutnyttelse og gi bedre vilkår for norsk næringsliv. Det private eierskapet skal styrkes, og det skal lønne seg mer å jobbe, spare og investere. Regjeringen vil også stimulere til mer miljøvennlig adferd. Regjeringen vil redusere det samlede skatte- og avgiftsnivået for å gi mer maktspredning, øke verdiskapingen og gi større frihet for familier og enkeltmennesker. Regjeringen vil bygge sin politikk på offentlig finansierte velferdsløsninger. De offentlige midlene skal forvaltes effektivt for å sikre innbyggerne mest mulig velferd.

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljepenger. Den økte bruken av oljepenger skal vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Den offentlige pengebruken skal innenfor handlingsregelens rammer tilpasses situasjonen i økonomien. Regjeringen vil legge til grunn et generasjonsperspektiv i den økonomiske politikken.

De økonomiske utsiktene

I Nasjonalbudsjettet 2014 ble veksten i BNP hos Norges handelspartnere anslått til om lag 1 pst. i år og 2 pst. neste år. Ny informasjon etter framleggelsen av budsjettet tilsier ingen vesentlige endringer i anslagene.

Veksten i aktiviteten i norsk fastlandsøkonomi ser i det siste ut til å ha avtatt noe. Det kan være forbigående, men det kan også skyldes at kostnadsnivået og den høye gjelden i husholdninger og kommunene nå begrenser veksten. Innretningen av statsbudsjettet og stigende etterspørsel fra oljevirksomheten ventes å bidra positivt til veksten i fastlandsøkonomien neste år. BNP for Fastlands-Norge anslås å øke med 2,0 pst. i 2013 og 2,5 pst. i 2014. For inneværende år trekkes veksten litt ned som følge av lav vekst i produksjonen av elektrisk kraft. Anslaget for både inneværende og neste år er satt ned med 0,2 prosentenheter siden Nasjonalbudsjettet 2014.

Sysselsettingen stiger, men i et litt lavere tempo enn i 2011 og første halvdel av 2012. I 2. kvartal i år var det sysselsatt 85 000 flere enn ved toppnivået forut for finanskrisen. Løpende statistikk tyder på at veksten fortsatte i 3. kvartal i år. Sysselsettingen anslås å øke med 28 000 personer fra i år til neste år. Arbeidsledigheten, slik den måles i Arbeidskraftundersøkelsen, ventes å holde seg rundt dagens nivå på 3½ pst. framover, noe som er lavt både i norsk og internasjonal sammenheng.

Avsnitt 1.2 gir en nærmere omtale av de økonomiske utsiktene.

Hovedutfordringene i budsjettpolitikken

Sundvolden-erklæringen understreker at bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. For Norge, som har store, svingende og forbigående inntekter fra naturressurser, er det viktig å ha et troverdig ankerfeste for budsjettpolitikken. En forutsigbar budsjettpolitikk er viktig for stabilitet i produksjon og sysselsetting i alle deler av norsk økonomi.

Rentenivået er lavt, og kapasitetsutnyttelsen i norsk økonomi er nær det normale. Samtidig vokser kapitalen i fondet svært raskt. En økning i oljepengebruken opp til forventet fondsavkastning (4-prosentbanen) ville gitt en alt for sterk stimulans i økonomien. Det ville undergravd vekstevnen og stabiliteten i fastlandsøkonomien. Erfaringer fra både Norge og andre land viser at budsjettet kan bli kraftig og langvarig svekket ved et økonomisk tilbakeslag. For Norge er det også usikkerhet om utviklingen i fondet og dermed om rammen for bruk av oljeinntekter i årene framover.

Samtidig er det sentralt hvordan oljepengene brukes. Da Stortinget sluttet seg til handlingsregelen, ble det understreket at økningen i bruken av petroleumsinntekter bør rettes inn mot tiltak som kan øke produktiviteten, og dermed vekstevnen, i resten av økonomien. En enstemmig finanskomite pekte på at skatte- og avgiftspolitikken og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning er viktig for å få en mer velfungerende økonomi. Brede skattelettelser kan stimulere til sparing og høyere arbeidstilbud. Skattelettelser påvirker dermed ikke bare samlet etterspørsel, men også produksjonskapasiteten i økonomien.

Norsk økonomi vokste svært sterkt i årene forut for finanskrisen og hentet seg raskt inn igjen etter krisen. Det er likevel flere forhold som nå krever særskilt oppmerksomhet ved utforming av den økonomiske politikken:

• På lang sikt bestemmes velferdsutviklingen i Norge først og fremst av vekstevnen i fastlandsøkonomien. Denne avhenger særlig av veksten i produktiviteten, som holdt seg godt oppe gjennom 1990-tallet og fram til midten av forrige tiår. Det er nærliggende å se den høye veksten i produktiviteten i sammenheng med viktige strukturreformer, og trolig også med innfasing av IKT i tjenesteytende næringer. De siste årene har imidlertid veksten i produktiviteten vært svak. Selv om dette er et trekk vi også finner igjen i en del andre land, er det bekymringsfullt for framtidig inntekts- og velstandsutvikling.

• Ti år med høye priser på olje og enkelte andre eksportprodukter har ført til at veksten i næringslivets kostnader har kommet ut av takt med utviklingen hos våre handelspartnere. Gjennom en årrekke har reallønningene økt raskere enn produktiviteten. Selv om høye produktpriser har bidratt til å skjerme lønnsomheten i privat sektor, er norske bedrifter nå svært sårbare, ikke minst dersom oljeprisen skulle falle.

• De høye eksportprisene har også bidratt til et betydelig løft i samlet etterspørsel, og særlig i etterspørselen fra oljevirksomheten. Det har gitt høy kapasitetsutnyttelse og lav ledighet, men også bidratt til en tiltakende todeling i norsk økonomi. Bedrifter som leverer mye til oljevirksomhet i Norge og utlandet ekspanderer, mens virksomheter som konkurrerer på de mer tradisjonelle eksportmarkedene sliter.

• Den sterke veksten i reallønn har sammen med det lave rentenivået gjort det fristende for mange husholdninger å kjøpe ny bolig, finansiert ved låneopptak. Både husholdningenes gjeld og boligpriser er kommet opp på et høyt nivå. Selv om det er gjennomført tiltak for å styrke husholdningenes og bankenes egenkapital, innebærer de høye boligprisene og husholdningenes store gjeld risiko for en vesentlig korreksjon i boligmarkedet, som kan gi et markert tilbakeslag i norsk økonomi og true den finansielle stabiliteten.

• Den økonomiske veksten avhenger også av arbeidsinnsatsen. Vi har høy sysselsetting, men den gjennomsnittlige arbeidstiden er lav, slik at arbeidsinnsatsen per innbygger ikke er høyere enn gjennomsnittet blant EU-land. Samtidig har vi mange på trygd. Andelen som står utenfor arbeidslivet som følge av sykdom og nedsatt arbeidsevne, er høyere i Norge enn i mange andre land. Det er en krevende, men sentral utfordring å redusere denne andelen.

• Aldring av befolkningen vil gi et sterkt press i retning av økte utgifter framover. Bare en mindre del av de økte utgiftene kan finansieres av inntektene fra pensjonsfondet. Pensjonsreformen, som er utformet for å gi betydelige langsiktige innsparinger og økt arbeidstilbud, er ikke tilstrekkelig til å lukke gapet mellom statens utgifter og inntekter på lang sikt. Det vil derfor bli nødvendig med ytterligere reformer for å sikre finansiering av de velferdsordningene som allerede er etablert.

Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i etterspørsel og produksjon. Pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, men har også en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen, jf. avsnitt 1.3.3. Pengepolitikken er vår første forsvarslinje mot svingninger i produksjon og sysselsetting.

En vesentlig mer ekspansiv finanspolitikk er ikke et svar på de utfordringene norsk økonomi nå står overfor. Sundvolden-erklæringen signaliserte at Regjeringen vil senke skattene og vri utgiftene over mot investeringer i kunnskap og infrastruktur. Regjeringens forslag til endringer i budsjettet for 2014 tar noen første, viktige skritt i denne retningen.

Regjeringen følger også opp andre viktige signaler fra Sundvolden-erklæringen. Hensynet til finansiell stabilitet fordrer at beslutningene om økte kapitalkrav overfor bankene følges opp, jf. avsnitt 1.3.4. Sundvolden-erklæringen varslet også at Regjeringen vil se på arbeidsmiljøloven og annet regelverk for å legge til rette for en best mulig anvendelse av arbeidskraften, jf. avsnitt 1.3.6. Det ble også varslet at Regjeringen vil satse på kunnskap og innovasjon, og at det skal settes ned en produktivitetskommisjon for å hente råd om hvordan produktivitetsveksten kan økes, jf. avsnitt 1.3.8.

Budsjettpolitikken for 2014

Veksten i fastlandsøkonomien ventes å fortsette. Samlet sett anslås veksten i fastlandsøkonomien å bli nær det normale neste år, og arbeidsledigheten ventes å holde seg på dagens nivå.

Det høye kostnadsnivået og sårbarheten overfor et fall i oljeprisen tilsier varsomhet med å øke bruken av oljeinntekter. Det gjør også usikkerheten om den langsiktige utviklingen i fondskapitalen og utfordringene som følger av aldringen av befolkningen. Innretningen av finanspolitikken må også ses i sammenhengen med at pengepolitikken nå er svært ekspansiv med en unormalt lav styringsrente. Siden februar har krona svekket seg markert. Kronekursen er labil, og stemningene i valutamarkedet kan skifte raskt. Dersom en foretok et klart taktskifte i pengebruken over statsbudsjettet, ville det være en fare for at krona styrker seg igjen.

Regjeringen mener imidlertid at en økt bruk av oljeinntekter fra i år til neste år som tilsvarer 0,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge kan forsvares når det legges vekt på tiltak som kan stimulere verdiskaping og fremme økt vekst, herunder lavere skatter. Regjeringen foreslår følgende innretning av budsjettet for 2014:

• Budsjettet rettes inn mot et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 139 mrd. kroner, som er en økning på 3,9 mrd. kroner fra forslaget til regjeringen Stoltenberg II. I faste 2014-kroner innebærer opplegget en økning i bruken av oljeinntekter på om lag 15 mrd. kroner fra 2013 til 2014.

• Bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, anslås nå nærmere 56 mrd. kroner under forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Det er litt større avstand enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2014. Som følge av god utvikling i finansmarkedene og svakere krone anslås fondskapitalen ved utgangen av året til 4 863 mrd. kroner. Målt i forhold til fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret anslås bruken av oljeinntekter til 2,9 pst., det samme som i Nasjonalbudsjettet 2014. Kapitalen i fondet ved utgangen av 2014 anslås til 5 340 mrd. kroner.

• Det gjennomføres netto skatte- og avgiftslettelser på 8,0 mrd. kroner påløpt og 4,8 mrd. kroner bokført sammenliknet med 2013.

• Statsbudsjettets øvrige inntekter styrkes (netto) med til sammen 0,8 mrd. kroner sammenliknet med forslaget fra regjeringen Stoltenberg II. Inntektsøkningene gjelder i hovedsak økt utbytte fra Entra. På utgiftssiden er det omprioritert innenfor et om lag uendret utgiftsnivå sammenliknet med forslaget fra regjeringen Stoltenberg II. Den underliggende realveksten i statsbudsjettets utgifter fra i år til neste år kan anslås til 2,4 pst.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd anslås til vel 137 mrd. kroner.

• Netto avsetning til Statens pensjonsfond utland, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 177 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på kapitalen i fondet. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond anslås til 325 mrd. kroner.

Hovedtallene i budsjettet er nærmere omtalt i avsnitt 1.3.1.

Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringen legger fram et forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2014 som markerer en ny retning i skatte- og avgiftspolitikken. Mens Stoltenberg II-regjeringen økte skatte- og avgiftsnivået, reduserer denne regjeringen samlede skatter og avgifter. Regjeringen prioriterer lettelser som vil gjøre norsk økonomi mer vekstkraftig og trygge grunnlaget for velferd også i framtiden. Den alminnelige skattesatsen reduseres for personer og selskaper, formuesskatten settes ned og arveavgiften fjernes. Samlede skattelettelser fra 2013 til 2014 utgjør 8,0 mrd. kroner påløpt og 4,8 mrd. kroner bokført.

Stoltenberg II-regjeringen foreslo å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt fra 28 pst. til 27 pst. kun for selskaper. Skattesatsen for personer ble holdt uendret på 28 pst. Ulike satser inviterer til tilpasninger og er ingen god løsning. Regjeringen foreslår derfor at satsen på alminnelig inntekt reduseres både for selskaper og personer. Lavere skatt på alminnelig inntekt for personer og selskaper vil bidra til å gjøre økonomien mer vekstkraftig fordi lettelsene stimulerer arbeidstilbud, sparing og investeringer. Insentivene til å spare og investere styrkes ytterligere ved at formuesskattesatsen reduseres med 0,1 prosentenhet til 1,0 pst. De langsiktige virkningene av disse lettelsene innebærer at noe av det umiddelbare provenytapet reverseres over tid, på usikkert grunnlag anslått til 10 – 30 pst.

Arveavgiften fjernes. Det vil lette likviditetsbelastningen ved generasjonsskifte i familiebedrifter og er en stor forenkling for skattyterne. Arveavgiftsgrunnlagene, som i dag også benyttes i bl.a. gevinstbeskatningen, erstattes med nye skattegrunnlag. Disse vil som hovedregel være arvelaters eller givers inngangsverdier. Hvis avdøde kunne solgt sin bolig eller fritidsbolig skattefritt, skal imidlertid også mottaker kunne selge skattefritt i forbindelse med arveoppgjøret.

Regjeringen foreslår flere andre skatte- og avgiftsendringer, bl.a.:

• Fradraget for renter mellom nærstående selskaper begrenses for å beskytte det norske skattegrunnlaget. Vide muligheter for rentefradrag kombinert med en relativt høy norsk selskapsskattesats gjør det attraktivt for flernasjonale konsern å flytte overskudd ut av landet og fradrag til Norge. Derfor opprettholdes i all hovedsak forslaget fra den forrige regjeringen om å begrense rentefradraget. Terskelen for hvor store netto renter et selskap må ha for å komme inn under regelen om rentebegrensning, heves imidlertid fra 3 til 5 mill. kroner.

• Regjeringen opprettholder forslaget om å innføre startavskrivning for maskiner og andre driftsmidler i saldogruppe d. Regjeringen vil samtidig sette i gang et arbeid med å vurdere nivået på avskrivningssatsene i lys av verdifall på driftsmidlene.

• Skattefunn-ordningen stimulerer næringslivet til forskning og utvikling. Regjeringen foreslår å utvide Skattefunn mer enn den forrige regjeringen har lagt opp til. Beløpsgrensen for egenutført FoU heves fra 5,5 til 8 mill. kroner.

• Regjeringen ønsker å legge bedre til rette for at unge kan komme inn på boligmarkedet. Ordningen med boligsparing for unge (BSU) utvides. Regjeringen foreslår å øke høyeste årlige sparebeløp som gir skattefradrag fra 20 000 til 25 000 kroner. Taket for samlet sparing i BSU økes fra 150 000 kroner til 200 000 kroner.

• Regjeringen er opptatt av at brede grupper skal ta del i skattelettelsene. Den forrige regjeringen foreslo å øke satsen i minstefradraget i lønn og trygd med 2 prosentenheter. Det kommer lønnstakere og trygdede med lave inntekter til gode. Regjeringen øker minstefradraget i lønn og trygd med ytterligere 1 prosentenhet til 43 prosent. Samtidig økes satsen i minstefradraget i pensjon med 1 prosentenhet til 27 prosent.

• Trygdeavgiftene foreslås økt med 0,4 prosentenhet til henholdsvis 5,1 prosent for pensjonsinntekt, 8,2 prosent for lønnsinntekt og næringsinntekt fra fiske og barnepass og 11,4 prosent for annen næringsinntekt. Økningen må ses i sammenheng med reduksjonen i skattesatsen på alminnelig inntekt på 1 prosentenhet. Skattefradraget for pensjonister tilpasses de øvrige satsendringene slik at en minstepensjonist fortsatt ikke betaler skatt.

• Regjeringen legger vekt på skatteendringer som vil stimulere til arbeid. Stoltenberg II-regjeringens forslag om å fjerne skatteklasse 2 for ektepar vil styrke arbeidsinsentivene og integreringen av innvandrerkvinner. Forslaget opprettholdes.

• Regjeringen opprettholder også forslaget om å skattlegge overgangsstønaden som lønn for nye mottakere. Det legges opp til en mindre økning i overgangsstønaden for nye mottakere enn den forrige regjeringen foreslo. På den måten bedres arbeidsinsentivene samtidig som en enslig forsørger med full overgangsstønad som eneste inntekt, ikke vil få lavere inntekt etter skatt enn med dagens regler.

• Regjeringen ønsker å forenkle skatte- og avgiftssystemet. Den forrige regjeringens forslag om å legge om beskatningen av elektroniske kommunikasjonstjenester betalt av arbeidsgiver er et godt forenklingstiltak. Forslaget opprettholdes. Det samme gjelder forslaget om å forenkle dagens beskatning av mengdegjeldsbrev med underkurs. Derimot mener Regjeringen at den forrige regjeringens forslag om å endre reglene om botid i gevinstbeskatningen av bolig framstår som et komplisert regelverk. Regjeringen trekker dette forslaget.

• Regjeringen opprettholder forslaget om å redusere tinglysingsgebyrene til kostnadsriktig nivå. Staten bør ikke ta mer betalt for å levere tjenester til publikum enn det koster å produsere dem.

• Regjeringen vil ikke øke avgiften på elektrisitet slik regjeringen Stoltenberg II foreslår. Økt el-avgift har uheldige fordelingsvirkninger. At forslaget trekkes, innebærer at en husholdning med gjennomsnittlig elektrisitetsforbruk slipper en økning i strømregningen på om lag 250 kroner.

• Regjeringen vil stimulere til mer miljøvennlig atferd. Regjeringen opprettholder den forrige regjeringens forslag om å øke avgiftene på klimagasser.

• Regjeringen trekker den foreslåtte økningen i satsene for CO₂-utslipp i engangsavgiften for biler, og satsene for motoreffekt blir redusert noe mindre.

For en nærmere omtale av skatte- og avgiftsopplegget vises det til Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013–2014) Endring av Prop. 1 LS (2013–2014) Skatter, avgifter og toll 2014.

Endringer i prioriteringene på utgiftssiden

Velgerne har sagt ifra om at de ønsker ny politikk, ikke bare en ny regjering. Med denne tilleggsproposisjonen tar vi de første skrittene i ny retning. Regjeringen foreslår klare satsinger, først og fremst på samferdsel, helse og eldreomsorg, kunnskap og justis. Samarbeidsavtalen med Kristelig Folkeparti og Venstre er sammen med Sundvolden-erklæringen grunnlaget for Regjeringens politikk gjennom denne stortingsperioden. Den politiske plattformen peker ut åtte satsingsområder der Regjeringen mener det er behov for en kursendring. Flere tiltak, og en nærmere beskrivelse av dem, følger under omtalen av de ulike departementenes budsjetter i kapittel 2.

Regjeringen vil bygge landet. Effektiv kommunikasjon vil styrke Norges konkurransekraft og skape en enklere hverdag for innbyggerne. Bevilgningene til riksvei og jernbane økes med nærmere 1 450 mill. kroner sammenliknet med Stoltenberg II-regjeringens forslag. Dette omfatter satsing på vedlikehold og fornying av riksveier, slik at nærmere 100 km mer vei får nytt dekke og en rekke tunneler kan vedlikeholdes og opprustes. Forslaget omfatter også midler til planlegging, trafikksikkerhetstiltak og kollektivtiltak på riksvei, samt vedlikehold av infrastrukturen for jernbanen. I Sundvolden-erklæringen presenterte regjeringspartiene en ambisjon om å redusere bompengeandelen i nye prosjekter. I tråd med dette legger Regjeringen opp til at utbygging av prosjektet E134 Seljord-Åmot gjennomføres uten bruk av bompenger. Regjeringen foreslår å bevilge 20 mrd. kroner i kapitalinnskudd til et infrastrukturfond. Avkastningen fra fondet øremerkes til veg-, jernbane- og kollektivnettet, samt bredbånd og IKT-infrastruktur.

Konkurransekraft for norske arbeidsplasser. De siste årene har produktivitetsutviklingen ikke holdt tritt med veksten i reallønningene. Foruten skattelettelser for å stimulere til arbeid, sparing og investeringer, foreslår Regjeringen økt satsing på kunnskap, forskning og innovasjon. Regjeringen foreslår nærmere en halv milliard mer til forskning og utvikling sammenliknet med forslaget fra Stoltenberg II-regjeringen. Det foreslås økte bevilgninger til forskning og utvikling i offentlig regi og en styrking av Skattefunn-ordningen for å stimulere forskning og utvikling i næringslivet. Realveksten i den offentlige innsatsen, inklusive Skattefunn, anslås til 4,1 pst. fra Saldert budsjett 2013. Tiltakene vil styrke konkurransekraften på lengre sikt.

Kunnskap gir muligheter for alle. En god skole er den beste starten samfunnet kan gi barn og unge. Det som betyr aller mest for elevenes læring, er læreren. Bevilgningene til kunnskapsområdet styrkes netto med 330 mill. kroner sammenlignet med Gul bok 2014, hvorav det meste til videreutdanning av lærere. Budsjettet legger til rette for at 750 flere lærere og 100 flere skoleledere årlig får mulighet til å gjennomføre relevant videreutdanning. Det legges særlig vekt på matematikk og naturfag. Satsen for dekning av vikarkostnader ved videreutdanning økes, og staten skal betale en større andel av utgiftene. Fag- og yrkesopplæringen styrkes for å bidra til at flere fullfører videregående utdanning. Lærlingtilskuddet økes, og det etableres en ny tilskuddsordning for å stimulere flere bedrifter til å ta inn lærlinger.

En enklere hverdag for folk flest. Regjeringen vil legge større vekt på frihet og tillit til innbyggerne og vil skape større rom for private, frivillige og lokale initiativ. Lavere skatter vil gi den enkelte større frihet til å disponere egen inntekt. Regjeringen vil gi familiene større frihet til å fordele foreldrepermisjonen, ved at kvotene som er forbeholdt mor og far reduseres til ti uker fra 1. juli 2014. Regjeringen vil forenkle hverdagen for innbyggere, næringsliv og offentlig ansatte gjennom å innføre elektronisk tinglysing og elektroniske søknader om bostøtte.

Trygghet i hverdagen og styrket beredskap. Regjeringen vil bidra til økt trygghet i hverdagen og en styrket beredskap for fremtidige kriser. Den enkelte skal kunne føle seg trygg både i og utenfor eget hjem. Bevilgningene til fengselsplasser, politi og tiltak innenfor utlendingsfeltet økes med vel 330 mill. kroner sammenlignet med Gul bok 2014. Regjeringen vil bidra til et sterkere nærpoliti for å skape mer trygghet i samfunnet og vil frigjøre nærmere 90 politiårsverk til arbeid med politiets kjerneoppgaver. Bemanningen i domstolene foreslås økt for å få en raskere behandling av saker. Soningskapasiteten foreslås økt med 70 lukkede plasser slik at soningskøen kan reduseres og det blir nok varetektsplasser tilgjengelig for politiet. Bemanningen i beredskapstroppen foreslås økt for å gjøre den spisse delen av politiet mer robust. Regjeringen vil videre ha en mer effektiv behandling av asylsøknader og raskere retur av personer uten lovlig opphold. Det foreslås å legge til rette for at politiet kan gjennomføre 1 800 flere uttransporteringer.

Et velferdsløft for syke og eldre. Gode velferdstjenester er grunnleggende for vårt samfunn. Lange ventetider og dårlige omsorgstilbud kan forverre sykdom og føre til at sysselsatte faller ut av arbeidslivet. Bevilgningene til helse og eldreomsorg styrkes med vel 390 mill. kroner sammenlignet med Gul bok 2014. I tillegg styrkes kommuneøkonomien. Regjeringen foreslår 300 mill. kroner i økte bevilgninger til sykehusene slik at flere kan behandles. Aldri tidligere har helseforetakene fått midler til en så stor vekst i pasientbehandling. Det foreslås at andelen innsatsstyrt finansiering øker fra 40 til 50 pst. i 2014. Tildelingen til sykehusene gir rom for økt kjøp av behandling fra private aktører slik at ventetidene kan reduseres. Tilsagnsrammen for investeringstilskudd til boliger med heldøgns omsorgstilbud foreslås utvidet slik at det kan gis tilsagn til 2 500 plasser, en økning på 500 fra Stoltenberg II-regjeringens forslag. Staten skal dekke en større andel av kostnadene, og grensen for maksimal anleggskostnad i pressområder skal økes.

Et sterkere sosialt sikkerhetsnett. Regjeringen vil forsterke sikkerhetsnettet for grupper som i dag faller igjennom. Derfor foreslås det å pålegge de regionale helseforetakene at rus og psykiatri, hver for seg, skal ha en årlig vekst i pasientbehandlingen som er høyere enn veksten for somatikk. Regjeringen foreslår å gjeninnføre et øremerket tilskudd til det kommunale rusarbeidet. Satsingen på psykisk helse i skolen, som den forrige regjeringen ville avvikle, blir videreført. Regjeringen vil sikre at barn som vokser opp i barneverninstitusjoner får mer likeverdige muligheter, særlig til utdanning. Regjeringen vil legge bedre til rette for at funksjonshemmede kan delta i arbeidsliv og dagligliv. Engangsstønaden ved fødsel og adopsjon økes.

Levende lokaldemokrati. Regjeringen har tillit til at folkevalgte vil det beste for sitt lokalsamfunn. Kommunene bør derfor gis større makt og ansvar. Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for grunnleggende velferdstjenester. Regjeringens forslag innebærer en reell vekst i kommunesektorens inntekter i 2014 på 7,5 mrd. kroner, eller 1,9 pst. sammenliknet med inntektsanslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2013. De frie inntektene anslås å vokse med knapt 5,5 mrd. kroner, tilsvarende 1,7 pst. Sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2014 økes kommunesektorens frie inntekter reelt med 280 mill. kroner. Gjennom en kommunereform vil Regjeringen bidra til mer robuste kommuner, som også kan påta seg større oppgaver. Arbeidet med reformen vil starte i 2014.

Regjeringen prioriterer annerledes enn regjeringen Stoltenberg II innenfor et om lag uendret utgiftsnivå. Vi har omdisponert på utgiftssiden og foreslår vekstfremmende skattelettelser. Vi har også kuttet på noen områder der utgiften kan være liten i 2014, men samtidig vil trekke med seg store – og ikke tilstrekkelig gjennomtenkte – økninger i senere år. Det gjelder for eksempel ordningen med to barnehageopptak, der årlige utgifter ved full opptrapping er nær sju ganger så høye som bevilgningen i 2014. Det gjelder også elleve måneders studiefinansiering, der det ikke var foreslått noen bevilgning i 2014. Og det gjelder en rekke byggeprosjekter, der bevilgningene for senere år er fra to til ni ganger så høye som bevilgningene i 2014. Regjeringen foreslår også lavere bevilgninger til regionale utviklingsmidler, til klima- og skogsatsingen og til kulturtiltak. Videre foreslås det en innsparing ved reell videreføring av satsen for maksimal foreldrebetaling for en barnehageplass. Regjeringen foreslår også utgiftsreduksjoner ved å endre permitteringsregelverket og lønnsgarantiordningen, innføre et kvoteprisgulv i CO₂-kompensasjonsordningen, avvikle ordningen med gratis frukt og grønt på ungdomstrinnet, redusere antall tiltaksplasser for arbeidsledige og redusere bevilgningen til Teknologisenteret for CO₂-fangst på Mongstad.

Mangelfull planlegging av store anleggsprosjekter har ført til forsinkelser og kostnadsoverskridelser. Regjeringen har gjennomgått slike forslag i det omfang som har vært mulig innenfor tidsrammen, og foreslår videreføring av noen prosjekter og tiltak, og stans i andre. Regjeringen foreslår å øke midlene til planlegging og å bedre rutinene for konsekvensutredning av store prosjekter. Sammen med tiltak som kan bidra til raskere saksgang, mer sammenhengende planprosesser og mer systematisk vurdering av bevilgningene over tid, legger det grunnlag for en mer effektiv ressursbruk.

Regjeringens forslag til endringer i statsbudsjettet for 2014 er nærmere omtalt i kapittel 2. Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 1.3.2.

1.2 De økonomiske utsiktene

1.2.1 Internasjonal økonomi

Fem år etter at den globale finanskrisen brøt ut er veksten i verdensøkonomien fortsatt svak, men det er nå flere lyspunkter. I USA er veksten på vei opp, understøttet av bedring i finansmarkedene og svært ekspansiv pengepolitikk. Stram og ustabil finanspolitikk har imidlertid bidratt til å dempe oppgangen. Kongressen samlet seg i midten av oktober om nye budsjett- og lånefullmakter for de føderale myndighetene. Løsningene gjelder bare fram til tidlig neste år, og usikkerheten er fortsatt stor. I Storbritannia og Japan har den økonomiske veksten tatt seg klart opp så langt i år, og også i euroområdet er det tegn til at omslaget endelig kan ha kommet. Det er grunn til å tro at oppgangen i tradisjonelle industriland etter hvert også vil kunne bedre utviklingen hos vår viktigste handelspartner, Sverige, som lenge har slitt med svak etterspørsel i sine eksportmarkeder. I flere framvoksende økonomier var veksten lavere enn ventet i første halvår, og utsiktene framover er noe svekket. I Kina tok veksten seg litt opp igjen i 3. kvartal, men landet er fortsatt avhengig av stigende investeringer som økonomisk drivkraft.

I Nasjonalbudsjettet 2014 ble veksten i BNP hos Norges handelspartnere anslått til om lag 1 pst. i år og 2 pst. neste år. Den informasjonen som har kommet etter at budsjettet ble lagt fram, tilsier ingen vesentlige endringer i disse anslagene.

Kilde: Macrobond og Statistisk sentralbyrå.

Usikkerheten om utviklingen internasjonalt er fortsatt stor. Finanspolitikken i USA og Japan utgjør en betydelig usikkerhetsfaktor. Det samme gjør den sårbare situasjonen for flere land i euroområdet, selv om faren for et nytt tilbakeslag i Europa er redusert siden i fjor sommer. Usikkerheten om framvoksende økonomier har økt det siste halve året. Land som Brasil, India, Indonesia og Tyrkia opplevde gjennom sommeren kraftig kapitalutgang som ga betydelig svakere valutaer. I Kina er kredittveksten urovekkende høy. Vekstevnen i disse økonomiene kan være lavere enn lagt til grunn. Et eventuelt tilbakeslag i framvoksende økonomier kan trekke ned prisene på olje og gass og andre råvarer. Det er også usikkerhet om virkningen på prisene av økt utvinning fra ukonvensjonelle reserver av olje og gass.

1.2.2 Norsk økonomi

Ser vi årene etter årtusenskiftet under ett, har veksten i verdiskapingen (BNP) i fastlands-økonomien vært om lag på linje med gjennomsnittet for de siste 40 årene. Som følge av en sterk utvikling fram til 2005 har produktiviteten i fastlandsøkonomien økt litt raskere enn hos mange av våre handelspartnere, jf. figur 1.2A. Samtidig har vi vært heldige med utviklingen i verdensøkonomien. Da Kina og andre framvoksende økonomier for fullt kom inn i det internasjonale vare- og tjenestebyttet på begynnelsen av 2000-tallet, økte etterspørselen etter enkelte råvarer som Norge produserer mye av. Prisene steg betydelig, særlig på olje. Samtidig er produksjonen av varer som vi importerer, blitt flyttet til lavkostland. Dette har gitt lavere priser på klær, elektriske artikler mv. Den medfølgende bedringen i bytteforholdet har få paralleller, jf. figur 1.2B. Bytteforholdsgevinsten har gitt Norge en kraftig økt realinntekt. Mer enn 40 pst. av veksten i Norges disponible realinntekt siden 2000 skyldes bytteforholdsgevinster.

Lønnsomheten i næringslivet har holdt seg godt oppe. Norske husholdninger har samtidig hatt en vekst i reallønnen som har vært klart høyere enn veksten i produktiviteten, og langt over det vi har sett i andre land, jf. figur 1.2C. Oppgangen i prisen på olje har gitt økt aktivitet på norsk sokkel. Det har bidratt til vekst i fastlandsøkonomien både gjennom høyere etterspørsel etter varer og tjenester fra petroleumsnæringen, jf. figur 1.2D, og som følge av økt bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet. Antall sysselsatte personer har steget kraftig, understøttet av en betydelig arbeidsinnvandring.

Den sterke reallønnsveksten har sitt motstykke i at også næringslivets kostnader har steget raskt. Ifølge tall fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene var lønnskostnadene per time i norsk industri nesten 70 pst. høyere enn nivået for et gjennomsnitt av våre handelspartnere i EU i 2012. Timelønnskostnadene var nærmere 30 pst. høyere enn i Sverige og vel 50 pst. høyere enn i Tyskland. Skal norske bedrifter kunne opprettholde lønnsomheten, må de dermed være mer produktive enn sine konkurrenter i utlandet eller lage produkter som omsettes for høyere priser.

I perioden etter finanskrisen har det høye kostnadsnivået bidratt til en tiltakende todeling i norsk økonomi. Mens bedrifter som har betydelige leveranser til petroleumsvirksomhet i Norge og utlandet ekspanderer, er situasjonen krevende for virksomheter som konkurrerer på de mer tradisjonelle eksportmarkedene. Et høyt kostnadsnivå er ekstra tungt å bære når veksten i verdensøkonomien er lav. At leverandørindustrien i Norge det siste året har tapt konkurranser om store leveranser til norsk sokkel, er et ytterligere tegn på at kostnadene nå bremser veksten. Det høye kostnadsnivået slår også negativt ut for hjemme-konkurrerende næringer. Et tegn på dette er den sterke veksten i husholdningenes forbruk i utlandet som vi har sett i årene etter finanskrisen. Fra 2009 til 2012 steg husholdningenes samlede forbruk med litt under 10 pst. mens deres forbruk i utlandet økte med nærmere 40 pst.

Lave realrenter har sammen med økte inntekter, høy befolkningsvekst og gunstig beskatning bidratt til en sterk oppgang i prisene på norske boliger. Prisene på brukte boliger har holdt seg om lag uendret nominelt i år, men nivået er svært høyt både historisk og sett i forhold til andre land, jf. figur 1.2E. Veksten i boligprisene har gått sammen med en sterk økning i husholdningenes gjeld, jf. figur 1.2F. Gjelden utgjør nå i gjennomsnitt over to ganger disponibel inntekt. Den gjennomsnittlige rentebelastningen er likevel lav, fordi rentenivået er lavt. Når gjelden er høy vil imidlertid selv små endringer i renten slå ut i store endringer i husholdningenes rentebetalinger. Mange kan få det vanskelig når renten etter hvert øker. Dette gjelder ikke minst for de 11 pst. av husholdningene som har en brutto gjeld på mer enn fem ganger sin disponible inntekt.

De siste tre årene har veksten i BNP Fastlands-Norge tatt seg opp fra noe under til noe over gjennomsnittet for de siste 40 årene. Oppgangen i aktiviteten har imidlertid dempet seg litt den siste tiden. Utviklingen i husholdningenes etterspørsel trakk veksten i fastlandsøkonomien ned i første halvår i år. Tallene for 3. kvartal ser ut til å være litt svakere enn tidligere ventet. På denne bakgrunn er anslaget for veksten i husholdningenes etterspørsel neste år justert ned sammenliknet med tallene i Nasjonalbudsjettet 2014. Også anslaget for veksten i fastlandsbedriftenes investeringer er justert noe ned. Det er tatt hensyn til at Regjeringens forslag om lavere skatt på inntekt isolert sett bidrar positivt til husholdningenes forbruk. Erfaringsmessig tar det imidlertid litt tid før virkningen av en skatteendring slår fullt igjennom i etterspørselen.

Kilde: TBU, Federal Reserve Bank of Dallas, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Samtidig ligger det an til høy vekst i petroleumsinvesteringene både i år og neste år. På tilgangssiden tyder tallene på at industriproduksjonen fortsatte å stige i 3. kvartal i år, og bedriftslederne melder om utsikter til videre oppgang. Samlet sett anslås veksten i fastlandsøkonomien til 2,0 pst. i år og 2,5 pst. neste år. For inneværende år trekkes veksten ned med 0,4 prosentenheter som følge av lav produksjon av elektrisk kraft. Anslaget for veksten i BNP Fastlands-Norge er 0,2 prosentenhet lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2014 både i år og neste år.

I arbeidsmarkedet øker antall sysselsatte personer, men i et litt lavere tempo enn i 2011 og første halvdel av 2012. I 2. kvartal i år var det sysselsatt 85 000 flere personer enn ved toppnivået forut for finanskrisen. Tall fra Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse (AKU) tyder på at veksten fortsatte i 3. kvartal i år. På årsbasis anslås sysselsettingen å øke med 30 000 personer i år og nesten like mye neste år. Arbeidsledigheten målt ved AKU anslås å holde seg om lag på dagens nivå på 3½ pst. framover.

Veksten i konsumprisene har tatt seg noe opp den siste tiden, særlig drevet av høyere priser på elektrisitet. Anslaget for veksten i konsumprisene er satt opp med ¼ prosentenhet fra tallene i Nasjonalbudsjettet 2014.

Den norske kronen har gjennomgående svekket seg i inneværende år, men utviklingen har langt fra vært jevn. Det kan bl.a. ha sammenheng med økt usikkerhet i internasjonale valutamarkeder, men også med enkelte tegn til svakere vekst i norsk økonomi. Ettersom kronemarkedet er lite likvid, kan utslagene i kronekursen bli store når markedsdeltakerne får ny informasjon. Målt ved konkurransekursindeksen har kronen svekket seg med 7¾ pst. siden nyttår. Kursnivået er nå ¼ pst. sterkere enn gjennomsnittet for perioden med inflasjonsmål for pengepolitikken, men om lag 5½ pst. svakere enn fjorårsnivået.

Det er betydelig usikkerhet om anslagene for den økonomiske utviklingen. Oppgangen i internasjonal økonomi er skjør. En svakere utvikling ute enn lagt til grunn vil gi lavere vekst hos norske eksportører. Videre kan usikkerhet om utviklingen i boligmarkedet bremse veksten i husholdningenes etterspørsel mer enn lagt til grunn i denne proposisjonen. På den annen side kan aktiviteten hos handelspartnerne også ta seg raskere opp enn anslått og trekke med seg høyere investeringer i norske fastlandsbedrifter.

1.3 Den økonomiske politikken

1.3.1 Budsjettpolitikken

Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljeinntekter. Handlingsregelen er en plan for gradvis å fase oljeinntektene inn i norsk økonomi, ved at det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet over tid øker om lag i takt med veksten i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Den økte bruken av oljeinntekter skal vris i retning av investeringer i kunnskap, infrastruktur og vekstfremmende skattelettelser. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer.

Dagens store overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond er ikke uttrykk for en tilsvarende handlefrihet i budsjettpolitikken. De høye inntektene fra petroleumsvirksomheten har et motstykke i en reduksjon av gjenværende petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må vi frikoble bruken av midlene fra de årlige innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland, mens det over tid er den forventede realavkastningen av fondet som skal brukes. På denne måten skjermer vi utviklingen i offentlige utgifter fra virkningene av svingende inntekter fra olje og gass og svingende avkastning av finansinvesteringene. Samtidig bygger staten opp en betydelig finansformue som også kommer framtidige generasjoner til gode.

Retningslinjene for budsjettpolitikken legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi, med god kapasitetsutnytting og lav arbeidsledighet. Den løpende bruken av oljeinntekter i de enkelte budsjettene måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I dette underskuddsmålet er det bl.a. korrigert for virkninger på skatte- og avgiftsinntektene og utgifter til dagpenger av kortsiktige svingninger i produksjon og sysselsetting. Det gir rom for at den faktiske budsjettbalansen kan svekkes ved en nedgangskonjunktur og styrkes ved en høykonjunktur, og slik bidra til å dempe svingningene i økonomien, jf. boks 1.1. Ved store endringer i fondskapitalen, eller i forhold som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, skal konsekvensene for bruk av petroleumsinntekter jevnes ut over flere år.

Handlingsregelen gir en rettesnor for uttaket fra fondet over tid, men fastlegger ikke nivået på statsbudsjettets utgifter eller øvrige inntekter. I den politiske plattformen fra Sundvolden varslet Regjeringen at den vil redusere skatte- og avgiftsnivået, vri offentlige utgifter i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt bidra til at offentlige midler forvaltes effektivt. Handlingsregelen setter en ramme for prioriteringene av disse viktige formålene.

Statens utgifter finansieres av skatteinntekter, avgifter, brukerbetaling, renter og utbytte. Et helhetlig budsjett, der alle inntekts- og utgiftsposter ses under ett, gir et godt grunnlag for å prioritere mellom ulike formål innenfor rammer som ivaretar hensynet til et robust og mangfoldig næringsliv, en balansert utvikling i økonomien og offentlige finanser som også er bærekraftige i et generasjonsperspektiv.

På lengre sikt vil aldringen av befolkningen gi store utfordringer i budsjettpolitikken. De siste par tiårene har befolkningsutviklingen i Norge vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, men denne utviklingen har nå snudd. Etter å ha falt jevnt siden tidlig på 1990-tallet, begynte andelen i befolkningen som er eldre enn 67 år å vokse i 2010. Denne utviklingen vil fortsette i tiårene framover og medføre økte utgifter til bl.a. pensjoner, helse og omsorg. Sparingen i Statens pensjonsfond gir et viktig bidrag til å finansiere disse utgiftene. Langsiktige budsjettframskrivinger viser likevel at vi etter hvert vil stå overfor økende utfordringer med å finansiere de velferdsordningene som allerede er etablert.

Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2014

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2013 anslås til 121 mrd. kroner, som er uendret fra Nasjonalbudsjettet 2014. Underskuddet er knapt 33 mrd. kroner lavere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året.

Forslagene i denne proposisjonen innebærer et strukturelt, oljekorrigert underskudd for 2014 på 139 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter øker med knapt 15 mrd. 2014-kroner fra 2013, mot en økning på 11 mrd. 2014-kroner i Nasjonalbudsjettet 2014 fra Stoltenberg II-regjeringen. Den økte bruken av oljeinntekter i 2014 må ses i sammenheng med at også innretningen av budsjettet er endret, med økt vekt på tiltak som kan stimulere verdiskaping og fremme vekst.

Forslaget til bruk av oljeinntekter i 2014 gir en økning på 0,5 prosentenhet i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det gir et litt større bidrag til samlet etterspørsel enn i forslaget fra regjeringen Stoltenberg II, men er på linje med utviklingen i 2012 og 2013, slik tallene nå anslås. Bruken av oljeinntekter stiger til 5,7 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, det høyeste nivået i den perioden handlingsregelen har ligget til grunn for budsjettpolitikken.

Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er en summarisk indikator for hvordan budsjettet påvirker aktiviteten i norsk økonomi. I de årlige nasjonalbudsjettene legger Finansdepartementet også fram beregninger foretatt med den makroøkonomiske modellen MODAG av budsjettets virkning på økonomien. Beregningene som ble gjennomført til Nasjonalbudsjettet 2014, pekte i retning av at det foreslåtte budsjettet for 2014 ville virke litt mindre ekspansivt enn det den summariske budsjettindikatoren tilsa. Slik er det fortsatt. Budsjettet for 2014 anslås samlet sett å øke veksten i fastlandsøkonomien med om lag ¼ prosentenhet.

Regjeringens forslag til bruk av oljeinntekter over budsjettet i 2014 anslås å utgjøre 2,9 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland, mot 3,2 pst. i 2013. Avstanden til banen for forventet fondsavkastning (4-prosentbanen) anslås til nærmere 56 mrd. kroner i 2014, opp fra 34 mrd. 2014-kroner som gjennomsnitt for de tre foregående årene og et nivå nær null i 2009 og 2010.

Økt avstand til 4-prosentbanen må ses i sammenheng med en kraftig økning i fondskapitalen, samtidig som veksten i norsk økonomi har vært god. Kapitalen i pensjonsfondet anslås å øke nominelt med over 1 000 mrd. kroner fra utgangen av 2012 til utgangen av 2013, mer enn i noe annet år i fondets historie. Årsaken er først og fremst god avkastning i finansmarkedene og en svakere krone. Den veksten som skyldes svakere krone, øker imidlertid ikke fondets kjøpekraft i utlandet, og gir dermed ikke grunnlag for å kunne finansiere en større import av varer og tjenester.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond utland anslås til 4 863 mrd. kroner ved utgangen av 2013. Det er 134 mrd. kroner høyere enn i Nasjonalbudsjettet 2014. Avstanden til banen for forventet fondsavkastning øker noe sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2014, selv med et litt høyere uttak av oljeinntekter fra fondet.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter fra 2013 til 2014 anslås til 25 mrd. 2014-kroner, eller 2,4 pst., jf. figur 1.3C. Den reelle utgiftsveksten er litt høyere enn gjennomsnittet for de årene handlingsregelen har ligget til grunn for budsjettpolitikken. Den nominelle utgiftsveksten anslås til 5,5 pst., mens prisveksten er beregnet til 3,0 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

De siste årene har det kommet mange gode nyheter som har bidratt til å bringe det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ned under 4 pst. av fondskapitalen. Anslaget for det underliggende nivået på skatte- og avgiftsinntektene har blitt justert opp, mens utgiftene har blitt justert ned. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er dermed nedjustert for ni av de siste ti årene. Dette må ses i sammenheng med at den underliggende veksten i sysselsettingen nå framstår som sterkere enn tidligere lagt til grunn, bl.a. som følge av høy arbeidsinnvandring. Samtidig har god lønnsomhet og høy reallønnsvekst gjennom mange år bidratt til å løfte nivået på skatter og avgifter. Den høye reallønnsveksten trekker isolert sett også i retning av økte offentlige utgifter til lønn og pensjon. Figur 1.3B viser tall for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet slik det ble anslått i saldert budsjett for det enkelte år og slik det anslås nå.

Rentenivået er lavt og kapasitetsutnyttelsen i norsk økonomi nær det normale. Samtidig vokser kapitalen i fondet svært raskt. En økning i oljepengebruken opp til forventet fondsavkastning (4-prosentbanen) ville gitt en altfor sterk stimulans i økonomien. Det ville undergravd vekstevnen og stabiliteten i fastlandsøkonomien. Erfaringer fra både Norge og andre land viser at budsjettet kan bli kraftig og langvarig svekket ved et økonomisk tilbakeslag. For Norge er det også usikkerhet om utviklingen i fondet og dermed om rammen for bruk av oljeinntekter i årene framover.

Selv om prisveksten er nær inflasjonsmålet, gir forholdene i utlandet oss en svært lav rente. Renten ligger 2–3 prosentenheter under sitt normalnivå. Det bidrar til å løfte innenlandsk etterspørsel. En kan derfor se det lave rentenivået i en situasjon med normal aktivitet i økonomien i sammenheng med at bruken av oljepenger er lavere enn 4 pst. av fondet.

Utviklingen i fondskapitalen gir uttrykk for en reell sparing i finanskapital på statens hånd fordi staten ikke samtidig bygger opp gjeld ved å lånefinansiere utgifter. Dermed gir utviklingen i fondet informasjon om det faktiske handlingsrommet i framtidige budsjetter.

Handlingsrommet i budsjettpolitikken i årene framover

Regjeringen legger til grunn et generasjonsperspektiv i den økonomiske politikken. De neste tiårene vil utgiftene til pensjoner, helse og omsorg øke kraftig etter hvert som befolkningen blir eldre. Skatteinntektene fra fastlandsøkonomien vil også framover være den viktigste kilden til finansiering av velferdsordningene. Det er derfor viktig med et robust og mangfoldig næringsliv. En mer produktiv økonomi kan gjøre det lettere å finansiere utgiftene til en aldrende befolkning, særlig hvis produktiviteten også øker i offentlig sektor. Samtidig legger handlingsregelen til rette for at avkastningen av Statens pensjonsfond utland kan gi et viktig og varig bidrag til å finansiere velferdsordningene.

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken av utviklingen i skatteinntektene i fastlandsøkonomien, utviklingen i Statens pensjonsfond utland, samt bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak, herunder for veksten i folketrygdens utgifter. I tillegg påvirkes handlingsrommet av om det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i utgangsåret avviker fra anslaget for forventet fondsavkastning.

Til tross for et skatte- og avgiftsnivå som er forholdsvis høyt i internasjonal sammenheng, har det i mange år vært god vekst i skatteinntektene fra fastlandsøkonomien. Det norske skattesystemet har brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Samtidig har det vært god vekst i norsk økonomi. For de nærmeste årene anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til om lag 18 mrd. 2014-kroner per år, eller i underkant av 2 pst. Til sammenligning kan det nevnes at den underliggende veksten i skatter og avgifter i Sverige og Danmark anslås vesentlig lavere, til henholdsvis 1,2 og 0,6 pst. per år. Årsaken er at den underliggende, økonomiske veksten har vært svakere i disse to landene enn i Norge. Sverige – og særlig Danmark – har blitt mer påvirket av utviklingen i Europa enn vi har, og disse landene har ikke noe motstykke til etterspørselen fra oljevirksomheten som over tid har løftet aktivitet og inntekter i norsk økonomi.

Med samme underliggende økonomiske vekst i Norge som i Sverige eller Danmark, ville den underliggende realveksten i skatter og avgifter vært vesentlig lavere. Dette illustrerer hvordan kombinasjonen av et effektivt skattesystem og den gunstige situasjonen for norsk økonomi bidrar til økt handlefrihet i budsjettpolitikken. Samtidig illustrerer disse tallene at den underliggende veksten i skatter og avgifter ikke er naturgitt. For eksempel kan et markert fall i oljeprisen, et kraftig omslag i markedene for boliger og næringseiendom eller lavere vekst internasjonalt lede til flere år med svakere vekst i norsk økonomi. Det vil i så fall ha betydning for den underliggende utviklingen i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien.

For de nærmeste årene anslås det at bindingene i folketrygden vil bidra til å øke utgiftene med over 11 mrd. 2014-kroner per år, regnet som gjennomsnitt for treårsperioden 2015–2017. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som ventes å øke sterkt. Denne veksten vil fortsette i mange år framover fordi andelen eldre i befolkningen nå stiger. Befolkningsutviklingen vil isolert sett også gi økte utgifter i kommunene og helseforetakene. For de nærmeste årene er denne utgiftsveksten anslått til i størrelsesorden 4 til 5 mrd. 2014-kroner per år ved videreføring av dagens standard og dekningsgrad, og før en tar hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv og at befolkningens helse forbedres. Utgifter knyttet til befolkningsutviklingen vil således legge beslag på en betydelig del av den anslåtte underliggende veksten i skatteinntektene. I tillegg bidrar omfattende opptrappingsplaner innen samferdsel, kjøp av forsvarsmateriell mv. til å øke bindingene i budsjettet utover det som følger av pensjoner og demografi.

Som følge av god utvikling i internasjonale finansmarkeder anslås fondskapitalen ved utgangen av 2013 noe høyere enn i Nasjonalbudsjettet 2014. Siden bruken av oljeinntekter nå ligger under banen for forventet fondsavkastning er det, slik tallene nå står, mulig å videreføre en gradvis opptrapping av bruken av oljeinntekter en stund framover, jf. tabell 1.4. For de nærmeste årene tilsvarer en opptrapping på linje med gjennomsnittet siden 2001 om lag 9 mrd. 2014-kroner i økt bruk av oljeinntekter per år. Størrelsen på fondet vil etter hvert avta som andel av fastlands-BNP, siden økonomien over tid vil vokse raskere enn statens inntekter fra petroleumsvirksomheten, jf. figur 1.3D. Med en budsjettpolitikk som følger handlingsregelen, innebærer nåværende anslag at finansieringsbidraget vil være om lag på samme nivå i 2060 som dagens uttak fra fondet, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge.

1.3.2 Kommuneøkonomien

Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for grunnleggende velferdstjenester. I tråd med dette framhevet Regjeringen i Sundvolden-erklæringen at det er nødvendig med en robust, forutsigbar og god kommuneøkonomi.

Kommunesektorens inntekter i 2013

I Nasjonalbudsjettet 2014 ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 anslått til 6,7 mrd. kroner, eller 1,8 pst. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med 4,2 mrd. kroner, eller 1,4 pst. Den anslåtte veksten i både samlede og frie inntekter var 1,8 mrd. kroner høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2013, som følge av høyere anslåtte skatteinntekter. Ny informasjon om skatteinngangen i kommunesektoren tilsier at anslaget i Nasjonalbudsjettet 2014 ligger fast.

Kommunesektorens inntekter i 2014

Regjeringens budsjettforslag innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2014 på 7,5 mrd. kroner, eller 1,9 pst. Sammenlignet med Nasjonalbudsjettet 2014 er realveksten i de samlede inntektene redusert med 0,2 mrd. kroner. Det er da tatt hensyn til at anslaget for den kommunale deflatoren er oppjustert fra 3,0 til 3,1 pst. De frie inntektene anslås å vokse reelt med knapt 5,5 mrd. kroner, eller 1,7 pst. Vekstanslagene for 2014 er i tråd med etablert praksis regnet i forhold til anslagene for kommunesektorens inntekter i 2013 gitt i Revidert nasjonalbudsjett 2013 og Kommuneproposisjonen 2014. Veksten i frie inntekter fordeles med knapt 1,2 mrd. kroner til fylkeskommunene og 4,3 mrd. kroner til kommunene.

Realveksten i de frie inntektene øker med 280 mill. kroner fra Nasjonalbudsjettet 2014. Økningen er knyttet til økt satsing på fylkesveier. I Nasjonal transportplan 2014–2023 ble det foreslått å styrke rammetilskuddet til fylkeskommunene for å bidra til at fylkeskommunene kan fornye og ruste opp fylkesveiene. I Gul bok 2014 er det foreslått 500 mill. kroner til opprustning og fornying av fylkesveier innenfor veksten i fylkeskommunenes frie inntekter. Regjeringen foreslår å øke rammen med 280 mill. kroner, slik at den samlede satsingen blir 780 mill. kroner.

Regjeringen foreslår økte tilskudd til investeringer i sykehjems- og omsorgsplasser. Videre foreslås en gjeninnføring av et øremerket tilskudd til rusarbeid i kommunene, finansiert gjennom et tilsvarende uttrekk av kommunenes rammetilskudd. Bevilgningene til rentekompensasjon for investeringer i skoler, kirker og fylkesveier økes som følge av forslaget om å øke Husbankens rentemargin. De distrikts- og regionalpolitiske tilskuddene reduseres sammenlignet med Gul bok 2014.

Endringer i kommunesektorens oppgaver innebærer at rammetilskuddet reduseres med 0,4 mrd. kroner sammenliknet med Gul bok 2014. Regjeringen foreslår økt lærlingtilskudd, mer likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager, redusert egenandel for ufrivillig langtidsopphold i dobbeltrom og styrket tilsyn med barn i fosterhjem. Ordningene med gratis frukt og grønt i skolen og kulturskoletilbud i tilknytning til skole- og/eller SFO-tiden foreslås avviklet, og forslagene i Gul bok 2014 om opptrapping mot to barnehageopptak og reelt redusert maksimalpris i barnehagene reverseres.

¹ Korrigert for større oppgaveoverføringer.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2013 innebærer Regjeringens forslag en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 5,6 mrd. kroner, tilsvarende 1,4 pst., jf. figur 1.4. Realveksten i de frie inntektene anslås til 3,6 mrd. kroner eller 1,1 pst. Vekstanslagene må ses i lys av at skatteanslaget for 2013 er oppjustert med 1,8 mrd. kroner sammenlignet med anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2013. Ved beregning av inntektsveksten holdes tilskudd fra momskompensasjonsordningen utenom. Tabell 1.5 viser veksten i kommunesektorens inntekter i 2014 sammenlignet henholdsvis med anslaget for inntektsnivået i 2013 som ble gitt i Revidert nasjonalbudsjett 2013, og med oppdatert anslag på regnskap.

1.3.3 Pengepolitikken

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Retningslinjene for pengepolitikken fra 2001 etablerer fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for Norges Banks rentesetting. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

På sitt rentemøte i oktober i år besluttet Norges Bank å holde styringsrenten uendret på 1,5 pst. Renten har ligget stabilt på dette nivået siden mars i fjor, etter at den ble satt ned med til sammen 0,75 prosentenheter høsten 2011 og våren 2012. Ifølge Norges Banks rentebane, som ble lagt fram i forbindelse med rentemøtet i september, vil styringsrenten bli holdt uendret på 1,5 pst. fram til sommeren 2014, for deretter å bli satt gradvis opp til rundt 2¾ pst. mot slutten av 2016. Norges Bank anslår at inflasjonen vil ligge mellom 2 og 2¼ pst. i prognoseperioden, dvs. litt under inflasjonsmålet.

Styringsrentene ute forventes å holde seg lave i lang tid framover. Pengepolitikken påvirker norsk økonomi gjennom renten og indirekte også gjennom kronekursen. Den lave renten ute spiller inn på Norges Banks avveiinger i rentesettingen, ettersom en høyere rente i Norge enn i andre land kan slå ut i sterkere krone. Å holde igjen i budsjettpolitikken kan lette presset på kronekursen og konkurranseutsatt sektor. Finans- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

1.3.4 Finansiell stabilitet

Finansielle markeder spiller en viktig rolle i moderne økonomier. Høye boligpriser og husholdningenes høye gjeld innebærer risiko for den finansielle stabiliteten i Norge. Erfaringer viser at kostnadene ved finansiell ustabilitet i særlig grad rammer eget lands økonomi og statsfinansene. Et godt og robust regelverk er viktig for norsk økonomi og et konkurransefortrinn for finansnæringen, særlig i nedgangstider.

Stortinget vedtok 10. juni 2013 enstemmig rammeverket og tidsplanen for innføring av nye kapitalkrav for banker mv., jf. finanskomiteens innstilling av 14. mai 2013 (Innst. 295 L (2012–2013)). Reglene trådte i kraft fra 1. juli 2013 og innebærer en gradvis økning av minstekravene til ren kjernekapital. Nye kapitalkrav basert på internasjonale anbefalinger innføres noe tidligere i Norge enn det som følger av gjennomføringsfristen i EU. Også enkelte andre land, deriblant Sveits og Sverige, har valgt tidligere innføring. Forholdene har ligget godt til rette for dette i Norge. Norske banker er nokså solide fra før, er lønnsomme og oppfyller allerede i dag mange av de nye kravene. I gode tider er det lettere for bankene å styrke soliditeten, bl.a. fordi inntjeningen er god. Mer solide banker får lavere innlånskostnader og lavere avkastningskrav på egenkapitalen.

Det nye regelverket legger opp til høyere kapitalkrav for systemviktige banker enn for andre banker. Departementet sender nå på høring Finanstilsynets utkast til kriterier for å fastsette hvilke banker som skal regnes som systemviktige, og utkast til regelverk for dette. Departementet har videre gitt Finanstilsynet i oppdrag å utarbeide utkast til gjennomføring av de øvrige nye bestemmelsene i EUs regelverk om kapitalkrav innen utgangen av desember 2013. Finansdepartementet vil også se nærmere på gjennomføring av de nye likviditetskravene.

Rammeverket for motsyklisk kapitalbuffer er nå på plass. Norges Bank skal gi råd om nivået på bufferen, første gang i desember 2013. Denne bufferen skal gjøre institusjonene mer solide og robuste overfor utlånstap og dempe faren for at bankene skal redusere sin kredittgivning i en nedgangskonjunktur. Departementet vil ta hensyn til situasjonen i norsk økonomi når nivået på bufferen skal fastsettes.

I tråd med EUs nye regelverk videreføres det såkalte Basel I – gulvet i gjeldende regler for norske banker som bruker interne risikomodeller (IRB-banker). Basel I – gulvet setter en grense for hvor lavt beregningsgrunnlaget kan komme for den enkelte IRB-bank. En slik grense har en viktig funksjon så lenge det ikke er etablert tilfredsstillende nivåer på bankenes beregningsgrunnlag. I tillegg er det nylig vedtatt at minstekravet til modellparameteren «tap gitt mislighold» (LGD) heves fra 10 pst. til 20 pst. fra årsskiftet. Etter det nye EU-regelverket skal dette kravet også gjelde for filialer av utenlandske banker. Basel I-gulvet vil fortsatt være en effektiv begrensning for de fleste norske IRB-banker. Finanstilsynet arbeider for tiden med å gå igjennom bankenes modeller.

Departementet arbeider også med å følge opp anbefalingene fra IMF og fra den nordiske arbeidsgruppen med medlemmer fra finansdepartementene i Norden som pekte på at det kan være en fordel med større grad av vertslandsregulering. En større grad av vertslandsregulering vil kunne bidra til likere konkurransevilkår i det enkelte nasjonale marked. Særlig er det viktig at alle banker som opererer i et land, oppfyller det nasjonale kravet til motsyklisk kapitalbuffer og bruker de risikovektene for beregning av kapitalkrav som benyttes i det landet, og som er tilpasset risikoen i dette landet. Regjeringen vil følge dette videre opp overfor de andre nordiske landene, og følge konkurransesituasjonen i markedet nøye.

Finanstilsynet ga i 2010 retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for lån til boligformål. Retningslinjene ble strammet inn i 2011, blant annet slik at bankene normalt bør kreve at låntakere har minst 15 pst. egenkapital ved boligkjøp. Finansdepartementet ba i brev til Finanstilsynet 25. oktober 2013 tilsynet om å se nærmere på hvordan retningslinjene for forsvarlig utlånspraksis for lån til boligformål er gjennomført i bankene, og hvilke virkninger tiltaket kan ha hatt for husholdningene, bankene og boligmarkedet. Tilsynet skal blant annet vurdere om retningslinjene praktiseres på en fleksibel måte slik at boligkjøpernes betalingsevne tas hensyn til.

Stortinget vedtok 10. juni 2013 endringer i finansieringsvirksomhetsloven som blant annet gir Finansdepartementet hjemmel for i forskrift å fastsette nærmere krav til finansinstitusjoner ut fra hensynet til å fremme finansiell stabilitet, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-9 fjerde ledd og Innst. 295 L (2012–2013). Endringen trådte i kraft 1. juli 2013. Finansdepartementet ba 25. oktober 2013 også Finanstilsynet om en vurdering av om en forskrift kan være mer egnet enn retningslinjer, og om eventuelt utkast til regler. Vurderingene fra Finanstilsynet skal foreligge innen utgangen av januar 2014.

Det er av hensyn til arbeidsgivere, arbeidstakere og leverandører av pensjon viktig at rammebetingelsene for skattefavoriserte kollektive alderspensjoner i privat sektor avklares raskt. Regjeringen ønsker derfor å legge til rette for at forslaget om rammer for nytt alderspensjonsprodukt i Prop. 199 L (2012–2013) kan vedtas og iverksettes fra årsskiftet. Departementet vil samtidig legge opp til å øke de forskriftsfastsatte maksimalgrensene for årlige innskudd i innskuddspensjon, slik at de blir i harmoni med maksimalsatsene i det nye produktet.

Stortinget har en rekke ganger blitt orientert om det arbeidet norske myndigheter gjør vedrørende direktivforslaget om innskuddsgarantiordninger som er til behandling i EU, og enstemmig støttet opp om myndighetenes arbeid for å kunne videreføre det norske regelverket med en innskuddsgaranti på 2 mill. kroner per innskyter per bank. EU har i direktivforslaget lagt opp til å videreføre fullharmoniseringen av dekningen til 100 000 euro, eller om lag 800 000 kroner. De såkalte trilogforhandlingene i EU om direktivet er nå gjenopptatt. Finansdepartementet vil fortsatt gi saken høy prioritet.

1.3.5 Statens pensjonsfond

Formålet med Statens pensjonsfond er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter. En langsiktig og god forvaltning av fondet bidrar til å sikre at petroleumsformuen kan komme både dagens og framtidige generasjoner til gode.

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Statens pensjonsfond har ikke eget styre eller egen administrasjon, og er ingen juridisk person. Den operative forvaltningen av de to delene av fondet ivaretas av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet. Forvaltningen skjer innenfor mandater fastsatt av Finansdepartementet.

Investeringsstrategien for Statens pensjonsfond bygger på formålet med fondet, oppfatninger om finansmarkedenes virkemåte og hvilke særtrekk og fortrinn fondet kan ha. Utgangspunktet for arbeidet med strategien for både SPU og SPN er å søke høyest mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko. Investeringene er spredt på ulike aktivaklasser og et bredt utvalg av land, sektorer og selskaper. Investeringsstrategien er blitt utviklet over tid basert på faglige vurderinger.

Statens pensjonsfond har en svært lang tidshorisont. Fondet har ikke klart definerte forpliktelser, og det er lite sannsynlig at staten vil ta ut store beløp av fondet over en kort tidsperiode. Disse særtrekkene gir fondet i utgangspunktet en større evne til å bære risiko enn mange andre investorer. Investeringsstrategien sikter derfor ikke mot at verdisvingningene blir minst mulige på kort sikt. En strategi som utelukkende hadde dette som formål, ville gitt vesentlig lavere forventet avkastning over tid.

Erfaringene fra forvaltningen av SPU og SPN de siste årene viser at en må være forberedt på at fondenes investeringer kan svinge mye i verdi. En bred forankring av forvaltningen av Statens pensjonsfond er viktig for å kunne stå fast ved den langsiktige strategien, særlig i perioder med betydelig uro i markedene.

Arbeidet med ansvarlig investeringspraksis, herunder fondets uttrekksmekanisme og eierskapsutøvelsen i Norges Bank og Folketrygdfondet, er en integrert del av forvaltningen. Arbeidet med ansvarlige investeringer skjer innenfor rammen av fondets rolle som finansiell investor. Statens pensjonsfond er ikke egnet til å ivareta alle typer forpliktelser, og fondet skal ikke være et instrument i utenrikspolitikken. I Meld. St. 27 (2012–2013) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2012, ble det redegjort for at departementet hadde gitt Strategirådet for Statens pensjonsfond utland i oppdrag å utarbeide en rapport om den overordnede strategien for ansvarlig investeringspraksis i SPU. Rådets sammensetning og mandat ble offentliggjort i januar 2013 og rapporten vil bli lagt fram 11. november 2013. Departementet gjør rede for forvaltningen av fondet i en årlig melding til Stortinget i vårsesjonen. Regjeringen vil behandle Strategirådets rapport og komme tilbake til Stortinget i meldingen til våren.

Åpenhet er en forutsetning for bred tillit til forvaltningen av fondet. Resultatene i den operative forvaltningen rapporteres jevnlig av Norges Bank og Folketrygdfondet.

Regjeringen vil bygge videre på det rammeverket som er skapt rundt forvaltningen av Statens pensjonsfond. Regjeringen vil komme tilbake til forvaltningen i meldingen om fondet som legges fram til våren.

1.3.6 Sysselsettingspolitikken

En av hjørnesteinene i det norske samfunnet er høy sysselsetting. For den enkelte betyr det å ha en jobb både personlig utvikling, stabil inntekt og deltakelse på en sosial arena. For samfunnet er høy sysselsetting nødvendig for høy verdiskaping. Når mange av oss er i jobb, blir også finansieringen av velferdsordningene sterkere og tryggere. Sysselsettingspolitikken skal bidra til lav arbeidsledighet og en stor og effektiv arbeidsstyrke. Det er en stor utfordring at så mange står utenfor arbeidslivet og mottar helserelaterte trygdeytelser. Noen grupper har vansker med å komme i arbeid, eller holde seg i arbeid over tid. Regjeringen vil arbeide på bred front for å inkludere flere i arbeidslivet. Velferdsordningene må innrettes slik at det lønner seg å jobbe, samtidig som politikken må bidra til å hindre utstøting fra arbeidslivet.

Arbeidsmarkedstiltak har tradisjonelt blitt brukt til å redusere passivitet og utstøting blant arbeidsledige personer når etterspørselen etter arbeidskraft har avtatt og ledigheten vært høy. Som beskrevet i avsnitt 1.2, er utsiktene for arbeidsmarkedet framover gode. Sysselsettingen antas å øke videre fra 2013 til 2014, mens ledigheten ventes å holde seg stabil om lag på dagens nivå. Langtidsledigheten er lav. Tiltaksnivået bør tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltak som bidrar til høyere kvalifikasjoner, kan øke overgangen til jobb etter at tiltaket er avsluttet. Samtidig kan deltakelse i arbeidsmarkedstiltak redusere jobbsøkingen og dermed føre til at det tar lengre tid å komme tilbake til jobb. Når etterspørselen etter arbeidskraft øker, bør det derfor legges mer til rette for jobbsøking og formidling av ledige til nytt arbeid. Regjeringen foreslår 12 000 tiltaksplasser for arbeidsledige som gjennomsnitt for 2014. Det foreslåtte tiltaksnivået vil gi tilstrekkelig rom for å tilby plass til prioriterte grupper.

Ved utgangen av 3. kvartal i år var 208 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne, om lag 2 000 færre enn i fjor. Regjeringen legger opp til å styrke innsatsen overfor denne gruppen utover forslaget fra regjeringen Stoltenberg II. Gruppen er mer sammensatt enn de arbeidsledige, og behovene kan være svært forskjellige. Det er anslått at noe over halvparten av personene som er registrert med nedsatt arbeidsevne, har behov for arbeidsrettet bistand. Regjeringen foreslår et gjennomsnittlig tiltaksnivå på 57 700 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne i 2014.

Regjeringens forslag innebærer at det samlet settes av midler til 69 700 tiltaksplasser i 2014. I tillegg kommer 400 plasser til forsøket med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd. Sammenlignet med forslaget fra Stoltenberg II-regjeringen, er tiltakssammensettingen endret i favør av de svakeste gruppene med 1 000 flere plasser for personer med nedsatt arbeidsevne, mens nivået for arbeidsledige reduseres med 2 000 plasser.

Permitteringer er et virkemiddel for arbeidsgiver til å holde på arbeidskraft i perioder med forbigående lav aktivitet. Utvidelser i permitteringsregelverket når arbeidsmarkedet svekkes, bør reverseres når utsiktene normaliseres, slik at kostnadene til ordningen ikke gradvis øker over tid. Omfanget av permitteringer er nå på et lavt nivå. I 2012 var det i gjennomsnitt registrert vel 5 000 helt eller delvis permitterte. Dette er nærmere 9 000 færre enn under tilbakeslaget i 2009. Nedgangen i antall permitterte har fortsatt i 2013. Regjeringen foreslår at den maksimale dagpengeperioden ved permittering reduseres fra 30 uker til den lovpålagte perioden på 26 uker fra 1. januar 2014, og at arbeidsgiverperioden ved permittering samtidig økes til 20 dager. Dette gjelder for nye permitteringstilfeller. Fiskeindustrien har til nå hatt unntak fra de generelle reglene for maksimal dagpengeperiode og arbeidsgiverperiode. På disse områdene foreslås det nå samme regler for fiskeindustrien som for resten av arbeidslivet.

For å ivareta sosiale hensyn har staten garantert for lønnskrav ved konkurs. Garantien framgår av den såkalte lønnsgarantiloven. Loven er endret i flere omganger og ordningen har blitt utvidet. Utgiftene til lønnsgarantiordningen er sterkt konjunkturavhengige og øker når bedriftssektoren opplever oppgang i antall konkurser. Utsiktene for norsk økonomi bør derfor tillegges vekt når en vurderer denne ordningen, som senest ble utvidet i 2013. Regjeringen foreslår nå innstramninger i regelverket for ordningen, jf. nærmere omtale under budsjettforslaget på kap. 2542 i kapittel 2.

Ved utgangen av 2012 mottok knappe 600 000 personer eller nærmere 20 pst. av befolkningen mellom 18 og 67 år en helserelatert ytelse. Tallet er justert for at enkelte kan motta flere ytelser samtidig. Det høye antallet personer i yrkesaktiv alder som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet understreker behovet for å gå gjennom dagens velferdsordninger for å styrke insentivene til arbeid. Samtidig er det viktig å styrke muligheten til arbeid, blant annet gjennom utvidet adgang til midlertidige ansettelser og økt satsing på lønnstilskudd og arbeidstrening i ordinære virksomheter.

De siste årene har sykefraværet gått noe ned. Målt som andel av avtalte dagsverk avtok sykefraværet med nærmere 5 pst. fra 2010 til 2012. Fraværet økte imidlertid noe igjen mot slutten av fjoråret. Korrigert for normale sesong- og influensavariasjoner var det samlede fraværet i første halvår 2013 om lag 1 pst. høyere enn gjennomsnittet for 2012. Målt som tapte dagsverk i prosent av avtalte dagsverk utgjorde sykefraværet i 2. kvartal vel 6,5 pst. Det er høyt internasjonalt og klart høyere enn måltallet i IA-avtalen. Langvarig sykefravær fører ofte til uførepensjonering og at den sykemeldte varig blir stående utenfor arbeidslivet. Regjeringen vil arbeide for å få ned sykefraværet, samtidig som de som er for syke til å jobbe, sikres en anstendig og forutsigbar inntekt.

Nedgangen i sykefraværet har bidratt til at også antall mottakere av arbeidsavklaringspenger har avtatt de siste to årene. Nivået er imidlertid fortsatt høyt, og ved utgangen av 3. kvartal 2013 hadde nærmere 164 000 personer rett til arbeidsavklaringspenger. Dette var vel 3 000 færre enn på samme tid i fjor. Antall mottakere av uførepensjon har avtatt over det siste året. Det var registrert 305 500 uføre ved utgangen av 3. kvartal i år, vel 4 000 færre enn på samme tid i fjor.

Det siste tiåret har andelen av befolkningen som mottar en helserelatert ytelse, vært relativt stabil, til tross for at flere eldre isolert sett har bidratt til å øke andelen trygdemottakere. En studie fra Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at den høye arbeidsinnvandringen i årene etter 2004 kan ha bidratt til å begrense andelen trygdemottakere. I 2014 er det fire år siden den første kohorten av mottakere av arbeidsavklaringspenger gikk inn i ordningen. En del av disse mottakerne vil trolig få innvilget uførepensjon. Det ventes derfor en økning i antall mottakere av uførepensjon i 2014, samtidig som færre vil motta arbeidsavklaringspenger.

1.3.7 Det inntektspolitiske samarbeidet

Regjeringen vil jobbe for et velfungerende trepartssamarbeid, høy produktivitet og høy trivsel blant arbeidstakerne. Det vil sikre et godt arbeidsliv for alle. Regelmessig dialog mellom myndighetene og partene i arbeidslivet kan bidra til en felles forståelse av situasjonen i norsk og internasjonal økonomi og av framtidige utfordringer. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) og Regjeringens kontaktutvalg er viktige møteplasser for denne dialogen. Forhandlingene er partenes ansvar.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntekstoppgjørene.

Det er lang tradisjon for at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først og at resultatene fra disse forhandlingene er retningsgivende for lønnsutviklingen i øvrige sektorer. Dette legger et grunnlag for at lønnsveksten over tid kan holdes innenfor rammer konkurranseutsatte næringer kan leve med. En gunstig prisutvikling på olje og flere andre viktige norske eksportprodukter har gitt økt lønnsevne for deler av norsk næringsliv. Dette har bidratt til en høyere lønnsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere de siste tiårene. Ifølge TBU var kostnadsnivået i fjor nær 30 pst. høyere i Norge enn i Sverige og 70 pst. høyere enn gjennomsnittet for våre handelspartnere i EU, jf. figur 1.5. I inneværende år har krona svekket seg med rundt 5 pst. sammenlignet med kursnivået for 2012. Dette har bidratt til å redusere avstanden litt. Kostnadsnivået er imidlertid fortsatt høyt. Det gjør bedrifter sårbare for prisfall og sterkere krone. Erfaringene med lønnsdannelsen de senere årene og utfordringer framover vurderes av det såkalte Holden III-utvalget, som etter planen vil legge fram sin innstilling i desember i år.

På bakgrunn av resultatene fra de gjennomførte oppgjørene og vurderinger av den økonomiske utviklingen framover anslås gjennomsnittlig årslønn å øke med 3½ pst. både i år og neste år. Anslaget innebærer trolig at lønningene fortsatt vil vokse klart raskere i Norge enn for gjennomsnittet av våre handelspartnere.

1.3.8 Tiltak for å fremme verdiskaping og økt produktivitet

På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Regjeringen vil derfor prioritere tiltak som fremmer verdiskaping og økt produktivitet i norsk økonomi. I tråd med Sundvolden-erklæringen vil Regjeringen sette ned en kommisjon som kan belyse produktivitetsutviklingen i Norge og gi konkrete råd om hvordan produktivitetsveksten kan økes. I arbeidet med å fremme verdiskaping og produktivitet er det nødvendig å tenke langsiktig, siden det kan ta tid før tiltak virker og får full effekt.

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og det er avgjørende å sikre en stor og effektiv arbeidsstyrke. Da må velferdsordningene innrettes slik at det lønner seg å jobbe, og sysselsettingspolitikken må bidra til å hindre utstøting fra arbeidslivet. Et effektivt arbeidsmarked med hensiktsmessig regulering er en forutsetning for at arbeidskraften kan bli mest mulig produktiv. Regjeringen ønsker å lette overgangen fra trygd til arbeid og hindre at for mange blir uføretrygdet. Friske alderspensjonister bør stimuleres til å arbeide. Samtidig vil Regjeringen legge til rette for at arbeidsledige raskest mulig kommer i arbeid, jf. nærmere omtale i avsnitt 1.3.6 om sysselsettingspolitikken.

Sundvolden-erklæringen understreket at Regjeringen vil bygge sin politikk på en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. De offentlige midlene skal forvaltes effektivt for å sikre innbyggerne mest mulig velferd, og på en måte som viser respekt for skattebetalernes penger. I denne tilleggsproposisjonen foreslår Regjeringen omprioriteringer i budsjettene til departementer og etater som kan stimulere til økt effektivitet i offentlig administrasjon. Administrative kostnader og unødvendig byråkrati tapper næringslivet for konkurransekraft. Regjeringen vil bygge ned overflødig regulering og redusere byrdene næringslivet har ved rapportering til det offentlige. Det er anslått at næringslivet i 2011 brukte om lag 4 800 årsverk på lovpålagt informasjon til det offentlige. Regjeringen har som mål å redusere kostnadene med 25 pst. sammenlignet med dette nivået.

Effektivisering av offentlig sektor må dels oppnås ved å begrense ressursinnsatsen på områder av mindre betydning og dels ved å utføre nødvendige oppgaver mer effektivt. Blant annet gjennom endring av forvaltningsloven er det forberedt en mer omfattende bruk av digitale tjenester i offentlig forvaltning. Målet må være at det vesentlige av bedriftenes og innbyggernes kommunikasjon med offentlig forvaltning kan skje elektronisk. Det er videre muligheter for besparelser gjennom mer omfattende samordning av offentlige innkjøp. Regjeringen vil også se på muligheten for effektivisering av andre offentlige fellestjenester.

En grunnleggende effektivisering av offentlig virksomhet er avhengig av strukturelle endringer der vi ser kommunal, fylkeskommunal og statlig virksomhet i sammenheng. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til hvordan dette skal forberedes, blant annet gjennom den varslede kommunereformen.

Regjeringen vil legge til rette for et fritt og uavhengig næringsliv, fri flyt av varer og tjenester og fri tilgang til markedene. I flere markeder er det potensiale for økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse. Virksom konkurranse bidrar til effektiv bruk av samfunnets ressurser, holder kostnadene nede og fremmer innovasjon. Dette kommer forbrukerne til gode gjennom lavere priser, bedre kvalitet og et mer variert produktutvalg. Dersom konkurransen er svak, kan prisene på varer og tjenester som forbrukerne i utgangspunktet er villige til å betale for, bli så høye at produksjonen blir for liten eller helt faller bort. Det innebærer et tap for samfunnet.

Regjeringen foreslår nå konkrete tiltak på utgiftssiden som bidrar til bedre ressursbruk. Blant annet foreslås å avvikle eller redusere omfanget av flere ordninger som har uheldige markedsvirkninger. Det gjelder bl.a. utjevningsordningen for overføringstariffen, lineegnetilskuddet, føringstilskuddet og tilskuddet til uttak av skogsflis. Forslaget om å øke påslaget på rentene i låneordningene i Statens pensjonskasse og Husbanken gir også riktigere prissignaler og kan redusere negative konkurransemessige virkninger av ordningene. I næringspolitikken legger Regjeringen vekt på å dreie profilen fra næringsspesifikke ordninger til bredere virkemidler med høyere innovasjonsgrad. Det foreslås endringer i permitteringsregelverket for å bidra til redusert omfang av permitteringer og redusert overvelting av lønnskostnader på staten. Innstramninger i lønnsgarantiordningen skal bidra til at staten i mindre grad må dekke lønnsutgiftene etter konkurser.

Vedlikehold og fornying av infrastruktur bidrar til at allerede investert kapital forvaltes på en god måte. Regjeringen foreslår derfor å bevilge til sammen 1 mrd. kroner til vedlikehold og fornying av veg- og jernbanenettet utover forslaget fra den forrige regjeringen. Store deler av dagens infrastruktur vil ha en viktig funksjon i mange år framover.

Videre foreslår Regjeringen driftskutt i en rekke forvaltningsorganer for å stimulere til mer effektiv ressursbruk. Finansdepartementet vil blant annet gjennomføre tiltak for å effektivisere og rasjonalisere lønns- og regnskapstjenestene i Direktoratet for økonomistyring (DFØ). Dette skal skje gjennom en reduksjon av antall kontorsteder.

Effektiv bruk av samfunnets ressurser krever et godt skattesystem. Det er viktig at skattesystemet innrettes slik at det blir mer lønnsomt å arbeide, spare og investere. Den økte bruken av oljepenger skal vris i retning av blant annet vekstfremmende skattelettelser. Regjeringen vil derfor prioritere skatte- og avgiftsendringer som gir bedre vilkår for næringsvirksomhet, fremmer verdiskaping og stimulerer til arbeid. Forslagene til skatteendringer som Regjeringen nå fremmer i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013–2014), er et første skritt i denne retningen. Scheel-utvalget ser på selskapsbeskatningen i lys av utviklingen internasjonalt og i sammenheng med skattesystemet for øvrig. I tråd med løftet om vekstfremmende skattelettelser og et lavere skattenivå vil Regjeringen be Scheel-utvalget om også å legge fram et forslag som innebærer netto skattereduksjoner.