15 Den generelle kompensasjonsordningen for merverdiavgift

Generelt om ordningen

Regjeringen Bondevik II innførte 1. januar 2004 en generell ordning for merverdiavgiftskompensasjon for kommunesektoren, se lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. Formålet med ordningen er å unngå at merverdiavgiften påvirker kommunenes valg mellom å produsere avgiftspliktige tjenester selv (uten avgift) eller å kjøpe tjenestene fra private aktører (med avgift). Ordningen er finansiert av kommunene ved at de statlige overføringene ble redusert tilsvarende omfanget av ordningen da den ble innført. Ordningen er dermed ingen støtteordning for kommunene.

Den generelle kompensasjonsordningen erstattet en begrenset kompensasjonsordning som ble innført i 1995, se Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer. Et ekspertutvalg anbefalte i 2003 å innføre en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet, se NOU 2003:3 Merverdiavgiften og kommunene. Det ble vist til at en generell kompensasjonsordning sikrer avgiftsmessig nøytralitet mellom kommunal egenproduksjon og privat tjenesteproduksjon. I tillegg er en generell ordning enklere å administrere. Den begrensede kompensasjonsordningen omfattet kun enkelte tjenesteområder, og medførte dermed betydelige avgrensningsproblemer når det gjaldt hvilke tjenester og subjekter som var omfattet. Dagens generelle kompensasjonsordning omfatter i utgangspunktet alle varer og tjenester.

For å unngå at kompensasjonsordningen for kommunesektoren medfører nye konkurransevridninger er også enkelte private aktører omfattet av ordningen. Ordningen omfatter private og ideelle virksomheter som produserer helse-, sosial- eller undervisningstjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov, jf. kompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. For private og ideelle virksomheter er ordningen avgrenset til slike lovpålagte oppgaver siden dette er tjenester som er innenfor kommunesektorens kjernevirksomhet og hvor kompensasjonsordningen eventuelt kunne medføre nye konkurransevridninger. En generell kompensasjonsordning som omfattet alle private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver, ville bli meget omfattende og ha lengre rekkevidde enn det som er formålet med ordningen. Ut fra hensynet til finansiering og administrasjon av ordningen, samt usikkerhet knyttet til omfanget av nye konkurransevridninger, var det nødvendig å begrense hvilke private og ideelle virksomheter som skulle være kompensasjonsberettiget. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst. O. nr. 20 (2003-2004).

For å få kompensert merverdiavgift må det sendes oppgave til skattekontoret. Det er et krav at revisor har attestert for at virksomheten er omfattet av kompensasjonsordningen og at oppgitt beløp er kompensasjonsberettiget. Dette er en forenkling sammenlignet med den tidligere kompensasjonsordningen hvor de private og ideelle virksomhetene også måtte sende kompensasjonskrav til den kommune eller fylkeskommune de var hjemmehørende i, vedlagt opplysninger om hvordan virksomheten var finansiert samt en oppstilling over alle fakturaer med spesifikasjon av merverdiavgiftsbeløpene knyttet til de forskjellige tjenesteområdene. Kommunene og fylkeskommunene sendte deretter de private og ideelle virksomhetens kompensasjonskrav til skattekontoret.

Den generelle kompensasjonsordningen ble evaluert etter at den hadde virket i to år, se St.prp. nr. 1 (2006-2007) avsnitt 3.2.1. På side 51 ble det uttalt:

”Den generelle kompensasjonsordningen trådte i kraft i 2004, og den har derfor bare virket i to hele kalenderår. Omleggingen til den generelle kompensasjonsordningen har vært krevende, både for de kompensasjonsberettigede og avgiftsmyndigheten. Den administrative belastningen kan imidlertid ikke sies å være større enn det som har vært naturlig å forvente. Problemene knyttet til kortsiktige inntektsendringer som følge av investeringene vil ikke kunne løses i dagens system, men slike svingninger i inntektsnivået vil som nevnt jevne seg ut over tid. Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke foreslå endringer i kompensasjonsordningen i denne omgang. Dette skyldes også at det for tiden pågår en dialog med EFTAs overvåkingsorgan (ESA) om ordningen. ESA åpnet i sommer formell undersøkelse av den generelle kompensasjonsordningen, jf. omtalen nedenfor. Regjeringen vil i tiden som kommer ha ordningen til vurdering og følge med på utviklingen.”

Fra 1. januar 2008 ble det innført en begrensning i kompensasjonsordningen som gjør at kommunesektoren ikke får kompensasjon når den driver økonomisk aktivitet i konkurranse med private aktører på områder som er unntatt merverdiavgift, se kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4 og Ot.prp. nr. 1 (2007-2008) Skatte- og avgiftsopplegget 2008 – lovendringer kapittel 32. Bakgrunnen for denne begrensningen var at ESA i vedtak 3. mai 2007 fant at kompensasjonsordningen kan gi opphav til forskjellsbehandling når kommunene på nevnte områder driver slik aktivitet, og at deler av ordningen dermed rammes av EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte. Som følge av ESAs vedtak ble det gjennomført en prosess for å få ulovlig støtte tilbakebetalt fra støttemottakerne, se St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, kapittel 3.2.3.

Behov for enkelte endringer i ordningen

For å gjøre kompensasjonsregelverket klarere og mer brukervennlig kan det være behov for å vurdere enkelte presiseringer og eventuelle endringer i den generelle kompensasjonsordningen. Nedenfor gjøres det kort rede for på hvilke områder det kan være aktuelt å foreslå endringer.

Som nevnt ovenfor omfatter kompensasjonsordningen de private og ideelle virksomheter som produserer helse-, sosial- eller undervisningstjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov, jf. kompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. Departementet har i sin fortolking av denne bestemmelsen lagt til grunn at kravet om at den aktuelle tjenesten ”er pålagt å utføre ved lov” innebærer at det for en privat eller ideell virksomhet ikke er tilstrekkelig for å oppnå kompensasjon at kommunen eller fylkeskommunen har en plikt til å yte tjenesten. For å være omfattet av kompensasjonsordningen har departementet lagt til grunn at det også må foreligge en tilsvarende rett for tjenestemottaker. Departementet vil vurdere om kompensasjonsloven bør presiseres på dette punktet. Departementet vil i denne forbindelse også vurdere utformingen av regelverket nærmere når det gjelder private og ideelle virksomheters rett til kompensasjon ved oppføring av omsorgsboliger mv. På dette området pågår det rettsprosesser, og det kan derfor være behov for å klargjøre grensene for rett til kompensasjon.

Departementet vil også vurdere kommunenes frist for innsendelse av kompensasjonskrav. Fristen for kommunene til å sende inn kompensasjonsoppgave ble noe forlenget fra 1. januar 2005, se Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) kapittel 31. Kommunene har imidlertid også i dag en kortere frist for å sende krav om kompensasjon til skattekontoret enn de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen, se kompensasjonsloven § 10. Departementet vil også gå gjennom de krav som stilles til dokumentasjon for kompensasjonskravet. Det følger av kompensasjonsloven § 8 at grunnlaget for kompensasjonskravet skal kontrolleres og attesteres av revisor.

Departementet vil vurdere disse spørsmålene nærmere og eventuelt komme tilbake med konkrete lovforslag på et senere tidspunkt, etter at saken har vært på høring.