2 Påtalekompetanse for overføring av straffesaker til konfliktråd

2.1 Bakgrunnen

En viktig målsetting ved dagens kriminalpolitikk er å utvikle alternative reaksjonsmåter for unge lovovertredere. Å øke antall saker som løses ved mekling i konfliktråd er en del av denne målsettingen.

Lovendringsforslaget er blant annet basert på resultatene av en prøveordning med utvidet påtalekompetanse til lensmenn i 71 lensmannsdistrikter (opprinnelig) som har pågått siden 1.1.2003 og som ble evaluert av Politihøgskolen forskningenen v/Marit Egge i egen rapport våren 2007, jf. nærmere om dette i punkt 2.6 i proposisjonen. Evalueringsrapporten ble sendt på høring høsten 2007.

Hovedhensikten med prøveordningen var å generere flere saker til konfliktrådsbehandling ved blant annet å skape forståelse for konfliktrådsbehandling blant tjenestemenn i politi- og lensmannsetaten og legge til rette for en raskere saksgang fra etterforskere til konfliktråd, der saken ellers måtte oversendes påtaleenhet annet sted før en eventuell oversendelse til konfliktråd. Å la lensmennene få den samme påtalekompetansen som politijuristene til å overføre saker til konfliktrådet er blitt sett på som et virkemiddel for å øke antall overførte saker til konfliktrådet.

I evalueringsrapporten fremkommer at mange av de impliserte lensmenn gir sin tilslutning til konfliktråd som reaksjonsform og at ordningen bør utvikles og utvides.

2.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er det påtalejuristene i politiet som har kompetanse til å beslutte straffesaker overført til konfliktrådet. Dette følger av straffeprosessloven § 67 jf. § 55. Påtalejuristene er i all hovedsak lokalisert ved hovedadministrasjonen til hvert enkelt politidistrikt (27).

En prøveordning med påtalekompetanse til å overføre straffesaker til konfliktrådet for utvalgte lensmenn (71) ble iverksatt 1.1.2003 og utløper 31.12.2010. Prøveordningen gjelder for et begrenset utvalg av straffebud, som straffeloven §§ 147, 257, 258, 260, 291, 391 og 391 a. Dette følger av straffeprosessloven § 67 fjerde ledd, jf. § 55 nr. 4.

2.3 Departementets høringsbrev og høringen

I høringsbrev av 16.10.2007 ba Justisdepartementet om synspunkter på utvidet prøveperiode av prøveordningen. Videre ba departementet om synspunkter på en eventuell videreføring av prøveordingen med påtalekompetanse for overføring av straffesaker til lensmenn, en eventuell utvidelse av ordningen til å omfatte flere straffebud (typer kriminalitet) og mulighet for lensmennene til å delegere påtalekompetansen til underliggende avdelingsleder. Det ble også bedt om tilbakemeldinger på om politistasjonssjefer skal inkluderes i en eventuell fast ordning. Til slutt ble det i høringsbrevet bedt om høringsinstansenes oppfatning om ressursbehovet ved en eventuell fast ordning med påtalekompetanse til lensmenn for å overføre straffesaker til konfliktrådet.

Høringsbrevet, vedlagt evalueringsrapporten, ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Barneombudet

• Riksadvokaten

• Politidirektoratet

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Statsadvokatenes forening

• Politiembetsmennenes landsforbund

• Norges lensmanns- og politilederlag (nå Norges politilederlag)

• Politiets fellesforbund

• Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)

• Den norske advokatforening

• Forsvarergruppen av 1977

Innholdet av høringsuttalelsene blir behandlet senere i proposisjonen i tilknytning til de enkelte forslagene.

2.4 Konfliktråd som konfliktløsning

Arbeidet i konfliktrådet er regulert i lov om megling i konfliktråd (konfliktrådsloven) av 15. mars nr. 3 1991. I medhold av konfliktrådsloven § 1 har konfliktrådet til oppgave å megle i tvister som oppstår på grunn av at en eller flere personer har påført andre en skade, et tap eller en annen krenkelse.

En sak i konfliktrådet kan bare behandles hvis begge parter samtykker. Som hovedregel må de også være enige om de faktiske forhold. Partene må møte personlig i meklingsmøtet.

Hensikten med meklingen er å få partene til å bli enige om en avtale. Avtalen kan også regulere hvordan partene skal forholde seg til hverandre i fremtiden. En avtale settes opp skriftlig, og den skal godkjennes av mekleren. Hvis avtalen i urimelig grad favoriserer den ene parten, skal mekleren nekte å godkjenne den. Inngås det avtale, har partene en «angrefrist» på en uke forutsatt at avtalen ikke er oppfylt.

Politiet og påtalemyndigheten kan beslutte å overføre en sak til konfliktrådet. Dette kan særlig være aktuelt hvis saken gjelder lovbrudd begått av ungdom. Er siktede under 18 år, må også vergen eller vergene (som regel foreldrene) samtykke. Vergen(e) skal da også innkalles til møtet. Hvis det ikke blir oppnådd avtale eller siktede ikke oppfyller avtalen, vil saken bli returnert til politiet for vanlig straffesaksbehandling. Konfliktrådene behandler også andre saker enn straffesaker, som for eksempel nabokonflikter, konflikter på arbeidsplass og skole, forbrukertvister og familietvister.

Konfliktrådsbehandling er en del av det noe videre begrepet «Restorative justice». «Restorative justice» oversettes oftest med forsonende, reparerende eller gjenopprettende rettferdighet. Tanken er at de som har vært involvert i hendelsen er de nærmeste til å «reparere» de skadene eller den konflikten som er oppstått.

Reaksjonsformen har gode resultater å vise til. På oppdrag fra Justisdepartementet har Nordlandsforskningen sett på hvilken erfaring og prosesser partene går gjennom i en konfliktrådsbehandling. Nordlandsforskningen har gjennomført en studie kalt «Virkningene av Restorative Justice». forskningenen var særlig rettet mot konfliktrådsbehandling der gjerningsmann og fornærmede møtes etter en voldssak. Den 26. oktober 2009 ble forløpig rapport fremlagt. Konklusjonen var at;

«Konfliktrådene har god grunn til å si at meklingsmøtene gjenoppretter noe av det som gikk tapt i voldshandlingen. Det skjer endringer hos gjerningsperson og offer – og de fleste er fornøyde med at de valgte konfliktråd. Samtidig er det elementer i forbindelse med meklingen, det bør fokuseres mer på».

Selv om denne forskningenen ikke gjelder de straffebud som har vært med i prøveordningen vil en kunne trekke paralleller til konflikter mellom gjerningsmann og fornærmede også i andre saker, som ulike former for vinningskriminalitet.

2.5 Prøveordning

Den 1.1.2003 startet et prøveprosjekt (Konfliktrådsprosjektet) der utvalgte lensmenn fikk påtalekompetanse i konfliktrådssaker. Hovedmålsettingen var flere overførte straffesaker til konfliktrådet, med delmål om å korte ned saksbehandlingstiden, synliggjøre verdien av mekling i slike saker for ansatte i lensmannsetaten og påtalemyndigheten samt avlaste påtalejuristene.

Prøveordningen bygget på erfaringene av et tilsvarende prosjekt, som ble avsluttet i juni 1998. I forbindelse med behandling av Ot. prp. nr. 79 (1999-2000) uttalte Justiskomiteen at prøveordningen, på tross av negative resultater, burde videreføres, eventuelt utvides og legges om. På denne bakgrunn iverksatte Justisdepartementet Konfliktrådsprosjektet 1.1.2003.

I Konfliktrådsprosjektet er lensmennenes saksområde noe begrenset i forhold til påtalejuristenes. Begrensningen er regulert i forskrift om prøveordning med påtalekompetanse for lensmenn til å overføre saker til konfliktråd av 31.5.2002. Ordningen omfatter straffeloven § 147 (innbrudd), § 257 (tyveri), § 258 (grovt tyveri), § 260 (brukstyveri av motorvogn), § 291 (skadeverk), § 391 (skadeverk som forseelse) og § 391 a (naskeri). Lensmennene kan ikke beslutte overføring til konfliktråd dersom gjerningspersonen har andre uoppgjorte forhold eller er tidligere straffet ved dom for forseelse eller forbrytelse eller forelegg for forbrytelse.

Utvelgelse av lensmannsdistrikter til prøveordningen ble gjort av Justisdepartementet etter forslag fra Politidirektoratet og konfliktrådene. Det resulterte i at 71 lensmannsdistrikter tok del i ordningen fra begynnelsen, men tallet er i løpet av perioden redusert noe, blant annet som følge av grensereguleringer mellom lensmannsdistrikter. 19 av 27 politidistrikter har tatt del i prøveordningen.

2.6 Evaluering av prøveordning

I mandatet for evalueringen av Konfliktrådsprosjektet ønsket departementet

«en evaluering av positive og negative erfaringer fra prosjektet slik at disse kan være med å danne grunnlag for en beslutning om påtalekompetanse til lensmenn i konfliktrådssaker bør foreslås lovfestet som permanent ordning (…).»

I perioden fra 1.1.2003 til 31.12.2005 ble det overført 496 saker fra lensmennene til konfliktrådene. Et estimat med utgangspunkt i hele prøveperioden viser at lensmennene har overført ca 30 prosent av de straffesakene som har gått til konfliktrådet. Saksutviklingen har ikke fulgt forventet utvikling over tid, da det var en økning i antall saker i første del av prøveperioden, men etter det har saksmengden vært avtagende. Det oppsto heller ikke en forventet positiv synergieffekt av at mange lensmannskontorer i samme politidistrikt var med i ordningen, unntaket var der alle lensmannskontorene i politidistriktet var med. Rapporten mener lensmennenes tilslutning til ordningen er vesentlig i forhold til å forstå bruken.

Et stort flertall av lensmennene slutter seg til at konfliktrådsmegling ivaretar fornærmede på en god måte. Det anses som en udiskutabel fordel ved ordningen at fornærmede og gjerningsmann møtes ansikt til ansikt. Videre finner en større tillit til den forebyggende effekten av konfliktrådet enn ved de tradisjonelle reaksjonsmåtene. Dette begrunnes med gjerningspersonens mulighet til å forstå hvilken skade som er påført offeret, en innsikt som åpner for læring og endring, og gjennom reduksjon av fare for gjentakelse.

Lensmennene bekrefter sin tilslutning til behandling av straffesaker i konfliktråd ved at et flertall mener ordningen bør utvikles og utvides. I rapporten deler også påtalejuristene langt på vei lensmennenes syn på fordeler ved at partene møtes ansikt til ansikt m.v. Påtalejuristene er imidlertid langt mer betenkte enn lensmennene i forhold til ivaretakelse av partenes rettssikkerhet.

I evalueringsrapporten av prøveprosjektet med utvidet påtalekompetanse for lensmenn blir det hevdet at en ofte brukt begrunnelse for å øke bruken av konfliktråd, er en tiltakende frustrasjon over manglende effekt knyttet til tradisjonelle straffe- og sanksjonssystemet. Dette underbygges i evalueringsrapporten med at «flere lensmenn uttrykte seg negativt til de tradisjonelle straffemetodene som fengsel og forelegg og bøter». Noen mente at tradisjonell straff også kunne være uhensiktsmessig, da straffereaksjonene ikke fungerte særlig konfliktdempende og noen ganger var konflikteskalerende.

Evalueringsrapporten fastslår at samlet sett har ordningen ikke blitt tatt i bruk i så stor grad som saksgrunnlaget skulle tilsi. Saksbehandlingstiden for saker overført fra lensmenn til konfliktråd har i hele prøveperioden vært kortere enn for samme type saker overført fra påtalejurist. Prosjektet har synliggjort verdien av mekling for tjenestemenn i lensmannsetaten. Selv om saksantallet kunne vært større fremgår det både i rapporten og fra flere høringsinstanser at ordningen har potensial til å oppfylle intensjonen og at mange enkeltkontor faktisk har klart det.

2.7 Påtalekompetanse for å overføre saker til konfliktrådet

Erfaringene med å løse saker i konfliktrådet har vært positive. Departementet ønsker derfor å legge til rette for at potensialet for å få overført straffesaker til behandling i konfliktrådet, innenfor de typer saker som egner seg for slik behandling, blir utnyttet best mulig.

Påtalemyndigheten i politiet (politijuristene) har generell kompetanse til å beslutte at straffesaker skal overføres til konfliktrådet. Å la lensmennene få den samme påtalekompetansen ble sett på som ett mulig virkemiddel for å øke antall saker overførte straffesaker til behandling i konfliktråd. Tanken var at lensmennene skulle slippe å sende sakene fra seg til påtalemyndigheten for slik beslutning og at lensmennene hadde større nærhet til konfliktrådet enn en fjernere plassert påtalemyndighet. Dette skulle generere flere straffesaker til konfliktrådet, noe som også var hovedtanken bak prøveprosjektet, der utvalgte lensmenn fikk påtalekompetanse i konfliktrådssaker.

2.8 Høringsinstansenes syn

Det innkom åtte svar fra høringsinstansene.

Barne- og likestillingsdepartementet hadde ingen merknader til forslagene.

Riksadvokaten opplyser i sitt høringssvar å være positiv til bruk av konfliktråd og har pålagt påtalemyndigheten å øke antall saker som overføres. Riksadvokaten mener likevel at resultatene av prøveordningene med utvidet påtalekompetanse til lensmenn er ujevne, men gir under en viss tvil sin tilslutning til at ordningen gjøres permanent for hele landet.

Riksadvokaten mener videre at det ikke er tilstrekkelig grunn til å utvide lensmennenes saklige kompetanse. Riksadvokaten mener at når en vurderer saklig kompetanse, er det viktig å være oppmerksom på at en beslutning om å overføre en sak til konfliktrådet, også er en beslutning om at det ikke skal benyttes andre reaksjonsformer.

Riksadvokaten advarer mot at det gis adgang til å delegere avgjørelsesmyndigheten i konfliktrådssaker til andre ansatte ved lensmannskontorene. På bakgrunn av dagens organisering av politi- og lensmannsetaten, kan Riksadvokaten imidlertid se at man kan stille spørsmålet om politistasjonssjefer bør tildeles påtalemyndighet på linje med lensmenn.

Den Norske Advokatforening støtter forslaget om at prøveordningen med påtalekompetanse til lensmenn i konfliktrådssaker forlenges med ytterligere 2 år, men har ingen merknader til de øvrige forslagene i høringsbrevet.

Det kriminalitetsforebyggende råd stiller seg positivt både til å utvide ordningen til å gjelde flere kriminalitetstyper og at den også må gjelde for politistasjonssjefer.

Norges politilederlag (NPL) konkluderer i sitt høringssvar med at «ordningen bør vurderes å bli gjort permanent».

Dette som følge av «de positive resultater man har oppnådd der man faktisk har brukt ordningen aktivt». NPL mener «det bør iverksettes gjennomgang av distrikt hvor man har mange positive resultater, for derved å kunne klarlegge suksesskriteriene». NPL mener at man da vil få en bedre oversikt over eventuelle tiltak for å bedre resultatene i distrikt som kommer dårligere ut, samt gi nye distrikt muligheten til å ta i bruk ordningen.

Politiets fellesforbund (PF) oppsummerer slik i sitt høringssvar:

• PF støtter forlengelsen av prøveperioden

• Prøveperioden må også innbefatte politistasjoner og store enheter

• Prøveperioden må gi mulighet til å delegere fra lensmann/politistasjonssjef

• Hensikten med å endre dagens praksis må være å gjøre politi- og lensmannsetaten bedre til å forebygge kriminalitet

• Konsekvensene av en økt sammenblanding av politimyndighet og påtalemyndighet må utredes før ordningen eventuelt gjøres permanent

• Evalueringsrapporten mangler fokus på effekten av de tiltak som er gjennomført

• Evalueringsrapporten gir ikke godt nok grunnlag for å vurdere å utvide konfliktrådsordningen til nye sakstyper

• Vold mot offentlig tjenestemenn egner seg ikke som sak i konfliktråd

Sekretariatet for konfliktrådene skriver i sitt høringssvar at

«det er logisk å forfølge tankegangen om at påtalebeslutninger med mindre alvorlige lovbrudd om overføring til konfliktråd legges til lensmannen fordi lensmannen har nyttig lokalkunnskap som understøtter en slik avgjørelse».

Videre skriver Sekretariatet at

«i tillegg er kommunikasjonslinjene mellom lensmenn og konfliktråd som regel kortere enn mellom konfliktråd og påtalejurister og det vil falle naturlig for lensmenn og konfliktråd å diskutere overføring av enkeltsaker der lensmannen er i tvil (saker egnet for megling)».

Sekretariatet mener også at

«delegeringen av påtalekompetanse til lensmenn vil ansvarliggjøre lensmenn, styrke forståelsen og øke bevisstheten om bruk av konfliktrådsløsninger som egnet virkemiddel i en lang rekke saker som gjelder lovbrudd».

Sekretariatet støtter synspunktet om at påtalekompetansen bør utvides til å omfatte lovbrudd som anses egnet for overføring til konfliktråd som alternativ reaksjon, som for eksempel overtredelser etter straffeloven § 228 om legemsfornærmelse. Sekretariatet uttrykker også at det vil være å foretrekke at politistasjonssjefene gis samme kompetanse som lensmennene til å overføre straffesaker til behandling i konfliktrådet.

Politiembetsmennenes landsforening (PEL) gir støtte til konfliktrådsbehandling som reaksjonsform i strafferettspleien. PEL mener at «særlig overfor barn og unge og førstegangslovbrytere har behandling i konfliktråd vist seg å være en egnet reaksjonsform» og mener videre at «flere saker burde vært oversendt konfliktrådet».

PEL mener videre at ordningen ikke bør «utvides på dette tidspunkt til å gjelde andre områder enn de som allerede omfattes av forskriften. Erfaringsgrunnlaget bør være betydelig større før man utvider området».

PEL mener også at etter politireformen og ny organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet

«kan være tilfeldig om driftsenheten er et lensmannskontor eller politistasjon». «Ønsker man å gjøre ordningen landsomfattende bør det ikke skilles mellom lensmannskontorer og politistasjon». «Forutsetningen er at det stilles de samme krav til nivå på beslutningstaker og kunnskapsnivå».

Politidirektoratet (POD) har ingen innvendinger mot forlengelse av prøveordningen.

POD finner det ikke naturlig at prøveordningen utvides til også gjelde politistasjonssjefer og viser til uttalelse fra Sør-Trøndelag og Troms politidistrikter som argumenterer med allerede stor arbeidsbelastning på politistasjonssjefen og at en ikke ser behov for en slik påtalekompetanse for politistasjonssjefer.

POD er positiv til at ordningen utvides til å gjelde legemsfornærmelse og uttaler:

«vi mener at det vil kunne være praktisk å utvide ordningen til også å omfatte overtredelse av strl. § 228, 1. ledd og ber departementet vurdere dette».

I forhold til muligheter for delegering av påtalekompetansen stiller Politidirektoratet seg positiv til at lensmannen kan delegere denne type påtalekompetanse til sin nærmeste mellomleder, som er gitt ansvaret for å ivareta og følge opp ordningen. Dette bør i tilfelle bare gjelde ved større enheter med mange saker.

Til slutt mener Politidirektoratet at en eventuell fast ordning med påtalekompetanse til lensmenn må

«forankres metodisk og inngår som en helhetlig kriminalitetsforebyggende strategi, jf. restorative justice tankegangen».

2.9 Departementets vurdering

Departementet mener prøveordningen med påtalekompetanse for lensmenn bør gjøres til en fast ordning, men i en litt annen form og med noen endringer i forhold til prøveperioden.

Å løse konflikter i konfliktråd har vist gode resultater i forhold til å finne løsninger på oppståtte konflikter, samtidig som tilbakefallsprosenten for lovbryterne er mindre enn ved «vanlige» straffemetoder. Hensett til at evalueringen av prøveordningen viser at ordningen kan stimulere til at flere saker blir overført til konfliktrådsbehandling, sammenholdt med at høringsinstansene i all hovedsak er positive til at prøveordningen bør gjøres til en fast ordning, er det etter departementets syn ikke noe som tilsier at ordningen avvikles.

Spørsmålet derimot er om den eksisterende ordningen bør videreføres uendret, eller om det er grunn til å foreta endringer. Flere av høringsinstansene har tatt til orde for at ordningen bør utvides til også å gjelde politistasjonssjefer, at den utvides til å gjelde flere straffebud og at det åpnes for at lensmennene kan delegere sin påtalekompetanse til mellomledere.

Departementet finner ikke grunn til å foreslå en ordning, der lensmennene gis adgang til å delegere påtalekompetanse. For det første kan man ikke se at et slikt tiltak vil være en nødvendig forutsetning for å øke antall saker som overføres til konfliktrådsbehandling, og dernest mener man at en ytterligere spredning av påtalekompetanse krever en nærmere utredning. Det vises her også til at heller ikke dagens ordning stenger for at den konkrete saksbehandlingen av de enkelte tilfellene fortas på et lavere nivå, slik at det bare er beslutningen om å overføre saken til konfliktrådet som ligger hos lensmennene.

Departementet er derimot positiv til at politistasjonssjefer likestilles med lensmenn hva gjelder påtalekompetanse til å overføre saker til behandling i konfliktrådet. Omorganiseringer i politiet de siste årene, både gjennom reform 2000 og reformen av den sivile rettspleien på grunnplanet, har ført til at politistasjonssjefer og lensmenn i hovedsak må sees på som likestilte funksjoner. Det finnes i dag i overkant av 20 politistasjoner i Norge uten påtalejurister, og der kan det således være behov for at politistasjonssjefene kan få begrenset påtalekompetanse. På den annen side finnes det over dobbelt så mange politistasjoner med påtalejurister, og for disse kan man ikke se at det er behov for å tildele påtalekompetanse til politistasjonssjefene.

Departementet foreslår etter dette at det gis adgang til å delegere begrenset påtalekompetanse til både politistasjonssjefene og lensmennene i de tilfellene der angjeldende politistasjon eller lensmannskontor ikke har egne påtalejurister.

Departementet foreslår endelig at ordningen med påtalekompetanse til politistasjonssjefer og lensmenn til å overføre saker til konfliktrådet blir utvidet til også å gjelde for legemsfornærmelse, jf. straffeloven § 228. Dette er en sakstype som i mange tilfeller kan egne seg for behandling i konfliktrådet. Departementet har merket seg at riksadvokaten er skeptisk til en slik utvidelse, men denne synes først og fremst begrunnet i at en beslutning om å overføre saker til konfliktrådet også er en beslutning om ikke å benytte andre reaksjonsformer. I denne forbindelse anfører riksadvokaten at når gjerningspersonen har andre uoppgjorte forhold eller er tidligere straffet, vil en mer skjønnsmessig påtalemessig vurdering om det er grunn til å bruke konfliktråd måtte gjøres. Begge disse forholdene taler etter riksadvokatens oppfatning for at slike vurderinger bør gjøres av «ordinær» påtalemyndighet.

Departementet er enig med riksadvokaten i at de eksemplene som er anført ovenfor bør vurderes av påtalejurister, men man kan ikke se at dette kan stenge for å utvide ordningen til å gjelde også for straffeloven § 228. I denne sammenheng må det kunne legges til grunn at politistasjonssjefer og lensmenn forelegger saker, som er av mer sammensatt art, påtalemyndigheten for avgjørelse. Dette vil også kunne fastsettes i form av rundskriv eller instruks