3 Utvisning som følge av straffbar handling begått før innvilgelse av førstegangstillatelse

3.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Justisdepartementet sendte 7. oktober 2011 forslag om enkelte endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) på alminnelig høring til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt identitets- og dokumentsenter (NID)

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Arbeiderpartiet

• Det liberale folkepartiet

• Demokratene

• Fremskrittspartiet

• Høyre

• Kristelig Folkeparti

• Kystpartiet

• Miljøpartiet De grønne

• Norges Kommunistiske Parti

• Pensjonistpartiet

• Rødt

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Venstre

• Advokatforeningen

• African Youth in Norway

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bispedømmene (11 stykker)

• Den norske dommerforening

• Den norske kirke – Kirkerådet

• Fagforbundet

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger

• Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (nå: Hovedorganisasjonen Virke)

• Helsingforskomiteen

• Human Rights Service

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Islamsk Råd

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kristent Interkulturelt Arbeid

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Norad

• Norges Juristforbund

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Politiets Fellesforbund

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Seniorsaken

• SOS Rasisme

• UNHCR Stockholm

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Høringsfristen ble satt til 2. desember 2011. Følgende høringsinstanser avga uttalelse til forslaget om grunnlaget for utvisning av utlendinger som har begått en straffbar handling før innvilgelse av førstegangstillatelse:

• Amnesty International Norge

• Den norske advokatforening

• Politidirektoratet (POD)

• Politiets Fellesforbund

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

Følgende høringsinstanser har ingen merknader til forslaget:

• Arbeidsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Datatilsynet

• Fiskeri- og kystdepartementet

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Norad

• Nærings- og handelsdepartementet

• Regjeringsadvokaten

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

Følgende høringsinstanser svarte at de ikke ønsket å avgi uttalelse:

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Domstoladministrasjonen

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Mellomkirkelig råd for Den norske kirke

• Riksadvokaten

3.2 Gjeldende rett

Utlendinger som har sonet eller er ilagt straff for straffbare handlinger, kan utvises fra Norge etter bestemmelsene i utlendingsloven §§ 66 til 72.

Lovens § 66 regulerer utvisning av utlendinger som ikke har oppholdstillatelse, § 67 regulerer utvisning av utlendinger som har midlertidig oppholdstillatelse og § 68 regulerer utvisning av utlendinger som har permanent oppholdstillatelse. Hovedforskjellen på bestemmelsene er at kravet til strafferamme for det straffbare forholdet som er begått, er høyere jo sterkere tilknytning utlendingen har til Norge. Utlendinger med permanent oppholdstillatelse har i utgangspunktet det sterkeste vernet mot utvisning. Strafferammen for utlendinger med permanent oppholdstillatelse må være “to år eller mer” for å kunne utvise, mens strafferammen for utlendinger med midlertidig tillatelse er “mer enn ett år”. Utlendinger som ikke har oppholdstillatelse, kan vurderes utvist hvis strafferammen er “mer enn tre måneder”.

Dersom en utlending med midlertidig oppholdstillatelse begikk et straffbart forhold før vedkommende fikk midlertidig oppholdstillatelse, fastsetter § 67 annet ledd at § 66 første ledd bokstav b og c gjelder tilsvarende. Kravet til strafferamme for å kunne utvise senkes da fra “mer enn ett år” til “mer enn tre måneder”. Dersom en utlending med permanent oppholdstillatelse begikk en straffbar handling før vedkommende fikk permanent oppholdstillatelse, fastsetter § 68 annet ledd at § 67 første ledd bokstav a og b gjelder tilsvarende. Det innebærer at strafferammen for å kunne utvise senkes fra “to år eller mer” til “mer enn ett år”.

Gjeldende regelverk gir imidlertid ikke en klar anvisning om hvilken lovbestemmelse utvisningsspørsmålet skal vurderes etter dersom en utlending med permanent oppholdstillatelse begikk en straffbar handling før vedkommende fikk sin første midlertidige oppholdstillatelse.

Gjeldende regelverk åpner for å tilbakekalle en innvilget permanent oppholdstillatelse dersom utlendingen har holdt tilbake opplysninger om dom for straffbare forhold ved søknad om permanent oppholdstillatelse. En utlending som er domfelt for straffbare forhold, plikter å opplyse om dette ved søknad om oppholdstillatelse. Dersom dette ikke er gjort, kan tillatelsen tilbakekalles på bakgrunn av at innvilgelsen er basert på uriktige opplysninger, jf. utlendingsloven § 63. Det kan deretter vurderes utvisning etter § 66.

3.3 Høringsforslaget

I høringsbrevet 7. oktober 2011 foreslo departementet å endre utlendingsloven § 68 annet ledd for å tydeliggjøre at en utlending som har begått en straffbar handling før vedkommende fikk innvilget førstegangstillatelse (midlertidig oppholdstillatelse), ikke skal ha noen utvidet beskyttelse mot utvisning i tilfeller der det straffbare forholdet først oppdages etter at vedkommende har fått permanent oppholdstillatelse.

Departementet viste til forarbeidene til den aktuelle bestemmelsen i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007), hvor det framgår at det avgjørende skjæringstidspunktet for om utlendingen er omfattet av den utvidede beskyttelsen mot utvisning, er tidspunktet for når den straffbare handlingen ble begått, ikke tidspunktet for når utlendingen ble ilagt straff. Departementet viste videre til side 291 i proposisjonen, hvor det står:

“Selv om utlendingen har fått innvilget permanent oppholdstillatelse, skal ikke vedkommende kunne påberope det utvidede utvisningsvernet dersom den straffbare handlingen fant sted forut for at permanent oppholdstillatelse ble innvilget. […] Når en utlending med midlertidig oppholdstillatelse vet at han eller hun har begått en straffbar handling, kan vedkommende for øvrig ikke ha noen berettiget forventning om et utvidet vern mot utvisning, selv om vedkommende i ettertid får innvilget permanent oppholdstillatelse.”

Departementet presiserte i høringsbrevet at det likevel er et vilkår at utlendingen blir dømt for handlingen før utvisning kan vurderes.

Departementet foreslo å justere ordlyden i § 68 annet ledd ved å innta en henvisning til § 67 annet ledd, som igjen viser til § 66 som regulerer utvisning av utlendinger uten tillatelse. Forslaget til endring i § 68 annet ledd lød som følger:

“Dersom en straffbar handling ble begått før utlendingen fikk permanent oppholdstillatelse, gjelder § 67 første ledd bokstav a og b og annet ledd tilsvarende.”

Departementet viste til at forslaget til lovendring er i tråd med føringene i lovens forarbeider, og at utvisning, spesielt for personer som er innvilget permanent opphold, er en alvorlig forvaltningsreaksjon som tilsier at det er behov for en tydelig lovhjemmel.

3.4 Høringsinstansenes syn

UDI støtter endringsforslaget i utlendingsloven § 68 og uttaler at det er behov for en slik presisering i loven. Utover dette har direktoratet ingen kommentarer til forslaget.

Også POD, PST og Politiets Fellesforbund støtter de foreslåtte endringene. POD bemerker at det er viktig med klare lovhjemler for å kunne utvise. Oslo politidistrikt viser til at forslaget bare er en kodifisering av gjeldende rett, fordi en tillatelse kan tilbakekalles på bakgrunn av at tillatelsen er basert på uriktige opplysninger, jf. utlendingsloven § 63, og at utvisning da kan vurderes etter utlendingsloven § 66.

Amnesty International Norge har ingen kommentarer til forslaget, men uttaler at det generelt må utvises større forsiktighet ved utvisning der utlendinger har permanent oppholdstillatelse enn der vedkommende har en midlertidig tillatelse.

Advokatforeningen uttaler:

“Advokatforeningen kan ikke støtte forslaget, ettersom det forutsetter at enhver utlending med permanent oppholdstillatelse mister det vernet som følger av denne tilknytningen til riket, jf § 68, uavhengig av hva slags straffbar handling det er snakk om og uavhengig av hvor lang tid som har gått siden det skjedde. Ettersom dette i prinsippet kan gjelde alle utlendinger som har vært i landet i lengre tid, også for eksempel utlendinger med tillatelse i 10 år eller mer, er det ikke uten videre gitt at utlendinger med slik lang tilknytning til riket skal miste det ekstra utvisningsvern som følger av lang tilknytning til riket. Her må det foretas en konkret vurdering.

Dagens ordning ivaretar behovet om en konkret vurdering. Slik regelverket er i dag har utlendingsforvaltningen mulighet til å vurdere hvorvidt utlendingens tillatelse skal tilbakekalles, på grunn av at vedkommende har gitt uriktige opplysninger ved ikke å fortelle om det straffbare forholdet. Starter utlendingsforvaltningen en slik sak, vil utlendingen ha rett til å uttale seg før det treffes vedtak. Dersom konklusjonen blir at tillatelsen ikke skal tilbakekalles, etter en vurdering av forholdsmessigheten, herunder alvoret av det straffbare forholdet veid blant annet opp i mot utlendingens tilknytning til riket, – bør heller ikke utlendingen miste det ekstra utvisningsvern som følger av lang botid i riket.

Er det derimot grunnlag for tilbakekall av gitt tillatelse, vil utlendingen også komme i en kategori, ved å bli ansett for å være uten tillatelse, og dermed få det tilsvarende svake utvisningsvern som gjelder for utlendinger med slik svak tilknytning til riket.

Advokatforeningen kan derfor ikke støtte forslaget, og mener at dagens regelverk ivaretar behovet for en konkret vurdering.”

3.5 Departementets vurderinger

Personer med permanent oppholdstillatelse har i utgangspunktet et sterkere vern mot utvisning enn personer med midlertidig oppholdstillatelse fordi de antas å ha en sterkere tilknytning til Norge. Det viser seg ved at utvisning på grunnlag av straffedømte forhold har høyere krav til strafferamme for utlendinger med permanent oppholdstillatelse enn for utlendinger med eller uten midlertidig oppholdstillatelse. Som det er redegjort for ovenfor, er det avgjørende skjæringspunktet for om utlendingen er omfattet av det utvidede vernet mot utvisning, tidspunktet for når den straffbare handlingen ble begått, ikke tidspunktet for når utlendingen ble ilagt straff.

Forslaget her innebærer at en utlending som har permanent oppholdstillatelse og som begikk en straffbar handling før vedkommende fikk innvilget sin første oppholdstillatelse, vil ha det samme vern mot utvisning som en utlending uten oppholdstillatelse.

Når det gjelder Advokatforeningens innvendinger mot lovforslaget, bemerker departementet at forslaget ikke innebærer noen endring av dagens rettstilstand, men at forslaget kun er en tydeliggjøring av hjemmelsgrunnlaget i loven. Etter lovens § 70 skal det i alle utvisningssaker foretas en vurdering av om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. I saker som berører barn, skal videre barnets beste være et grunnleggende hensyn. Forholdsmessighetsvurderingen sikrer at alvorligheten av det straffbare forholdet og utlendingens tilknytning til riket vil bli vurdert. Hva slags straffbar handling det er snakk om, hvor lang tid som er gått siden handlingen skjedde og øvrige individuelle omstendigheter er relevante momenter ved vurderingen av om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak. Departementet mener derfor at behovet for en konkret vurdering av utlendingens situasjon er tilstrekkelig ivaretatt ved den forholdsmessighetsvurdering som skal foretas i alle saker.

Departementet viser ellers til at alle utlendinger som vurderes utvist, etter lovens § 81 har rett til å framlegge sine synspunkter så snart som mulig og under enhver omstendighet før det treffes vedtak i saken. Hensynet til kontradiksjon er dermed ivaretatt og vil ikke bli svekket ved forslaget, slik Advokatforeningen synes å anta.

Departementet kan etter dette ikke se at det har kommet inn merknader i høringen som foranlediger noen endringer i høringsforslaget og fastholder derfor forslaget. Det vises til argumentene bak forslaget i punkt 3.3 ovenfor.