5 Adgang til å gi innsyn til bruk for forskningsformål i opplysninger som er omfattet av verdipapirregisterets taushetsplikt
5.1 Bakgrunn for lovforslaget
Verdipapirsentralen ASA (Verdipapirsentralen) ba i brev 12. oktober 2010 Finansdepartementet om å vurdere å gjøre endring i lov av 5. juli 2002 nr. 64 om registrering av finansielle instrumenter (verdipapirregisterloven) slik at det for forskningsformål ble åpnet opp for å gi innsyn i opplysninger i verdipapirregistre underlagt lovpålagt taushetsplikt. Det ble vist til bestemmelsen i § 13 d i lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) som mønster for tilsvarende bestemmelse i verdipapirregisterloven. Det ble opplyst at henvendelsen skjedde i forståelse med Finansmarkedsfondet, som er opprettet med det formål å bidra til å fremme kunnskap om verdipapirmarkedet.
Av brevet fremgikk det blant annet følgende om Verdipapirsentralens praktisering av regelverket om taushetsplikt i forbindelse med tilgjengeliggjøring av data for forskning:
«Rettstilstanden er således slik VPS oppfatter det at anonymiserte data kan være gjenstand for utlevering, selv om dette ikke er uttrykkelig bestemt slik som på forvaltningslovens område (jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2). VPS har som sagt praktisert taushetsplikten på denne måten tidligere, og gitt tilgang til anonymiserte data til forskningsformål i en del tilfeller. Imidlertid har det vist seg at utvikling mht. hvilke opplysninger som er tilgjengelig fra andre kilder, i større grad enn tidligere gjør det mulig å sammenstille anonymiserte opplysninger fra VPS med andre offentlige tilgjengelige kilder slik at identifikasjon av investorene blir mulig.
Dette har gjort at VPS har måttet si nei til utlevering av data som tidligere ble innvilget. Blant annet har en stoppet utlevering av data til en rekke forskningsprosjekter i regi av Bedriftsøkonomisk Institutt og Norges Handelshøgskole. VPS har også måttet avslå flere prosjekter som Finansmarkedsfondet har innvilget støtte til betinget av formelle avklaringer mht. datatilgangen. VPS er videre kjent med at Finansmarkedsfondet har vurdert det som nødvendig å presisere overfor aktuelle søkere at søknader uten tilstrekkelig ex ante avklaring mht. datatilgang ikke vil bli behandlet.»
Finansdepartementet ba på denne bakgrunn i brev 21. september 2011 Finanstilsynet om å utarbeide et utkast til høringsnotat med forslag til lovendringer som åpner for å gi innsyn i opplysninger som er registrert i verdipapirregistre, og som er underlagt taushetsplikt etter verdipapirregisterloven § 8-1, for forskningsformål.
5.2 Gjeldende rett
Verdipapirregistre er regulert i lov av 5. juli 2002 nr. 64 om registrering av finansielle instrumenter (verdipapirregisterloven). Lovens formål er å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv registrering av finansielle instrumenter og rettigheter i slike instrumenter, jf. § 1-1. Det fremgår av verdipapirregisterloven § 6-8 at et verdipapirregister skal inneholde opplysninger om de finansielle instrumentene og om innehaverne av rettigheter til disse. Forskrift om hvilke opplysninger som skal fremgå av verdipapirregister av 21. mai 2003 nr. 620 (registreringsforskriften) gir nærmere regler om blant annet hvilke opplysninger som skal registreres.
En vesentlig del av de lagrede opplysningene i et verdipapirregister er ansett for å være sensitive opplysninger knyttet til forretningsmessige eller personlige forhold. Verdipapirregisterloven § 8-1 slår på denne bakgrunn fast at ansatte, tillitsvalgte og revisor i et verdipapirregister plikter å hindre at noen får adgang eller kjennskap til det de i sitt arbeid får vite om noens forretningsmessige eller personlige forhold, med mindre annet følger av verdipapirregisterloven eller annen lov. Formålet med bestemmelsen er å beskytte investorene, forhindre at opplysninger om investorer misbrukes og å ivareta det overordnede hensyn til investorenes og allmennhetens tillitt til et verdipapirregister og finansmarkedet som helhet. Bestemmelsen er videre begrunnet i hensynet til å verne utstedere mot at kurssensitiv og annen konfidensiell informasjon kommer på avveie.
Verdipapirregisterloven § 8-2 gir i visse nærmere angitte tilfeller rett til å få opplysninger fra et verdipapirregister uten hinder av den generelle taushetsplikten som følger av § 8-1. Verdipapirregisterloven § 8-2 nr. 1 til 3 gir innsynsrett i nærmere bestemte opplysninger fra et verdipapirregister til kontohaver, panthaver eller andre rettighetshavere, tingretten og namsmannen. Det følger videre av § 8-2 nr. 4 at enhver har rett til å få opplysninger som er registrert om et finansielt instrument, med mindre annet følger av lov eller forskrift. Verdipapirregisterloven § 8-2 nr. 5 fastsetter at dersom noen med hjemmel i lov har krav på opplysninger og opplysningene finnes i et verdipapirregister, har vedkommende rett til å få disse opplysningene fra verdipapirregisteret.
Videre har visse institusjoner tilgang til opplysninger fra verdipapirregister for å kunne utføre offentlige tilsyns- og kontrolloppgaver. Det fremgår således av verdipapirregisterloven 8-4 at politiet, Finanstilsynet og norsk regulert marked har elektronisk adgang til opplysninger i norske verdipapirregistre på nærmere angitte vilkår. Videre har ligningsmyndighetene i medhold av ligningsloven § 6-5 krav på nærmere bestemte opplysninger fra verdipapirregistre.
Verdipapirregisterloven § 8-3 fastsetter at verdipapirregistre kan kreve vederlag for utlevering av opplysninger, med unntak for opplysninger som offentlige myndigheter har krav på i medhold av lov eller forskrift.
Verdipapirregisterloven inneholder ikke regler som åpner opp for å gi innsyn i opplysninger underlagt taushetsplikt for forskningsformål. Imidlertid er det i forarbeidene til verdipapirregisterloven, NOU 2000: 10 side 140 uttalt at bestemmelsen om taushetsplikt ikke skal være til hinder for at opplysninger fra verdipapirregistrene benyttes til statistiske formål så lenge det ikke kan skje en identifisering av en enkelt institusjons eller persons forhold. I praksis er det lagt til grunn at utlevering av opplysninger blant annet til forskningsformål kun kan gjøres dersom verdipapirregisteret forsikrer seg om at opplysningene sammen med andre tilgjengelige opplysninger ikke vil kunne avsløre identiteten til noen av investorene.
5.3 Høring
Departementet ba i høringsbrev 14. september 2012 om høringsinstansenes merknader til høringsnotatet fra Finanstilsynet 28. mars 2012.
Høringsfristen var 11. januar 2013.
Høringsutkastet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Banklovkommisjonen
Datatilsynet
Det juridiske Fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske Fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske Fakultet, Universitetet i Tromsø
Finansmarkedsfondet
Norges Bank
Norges Handelshøyskole
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Økokrim
Aksjonærforeningen i Norge
Den Norske Advokatforening
Handelshøyskolen BI
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Norges Fondsmeglerforbund
Norsk Investorforum
Norske Finansanalytikeres Forening
Oslo Børs
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirsentralen
Følgende instanser har gitt merknader til høringsutkastet:
Advokatforeningen
Datatilsynet
Finansmarkedsfondet
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Norges Bank
Nærings- og handelsdepartementet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Verdipapirsentralen
5.4 Høringsutkastet
I høringsnotat 28. mars 2012 uttaler Finanstilsynet blant annet følgende om hensynene som må avveies ved utformingen av forslaget:
«Verdipapirregistre inneholder betydelig informasjon om verdipapirmarkedet. Datamaterialet i verdipapirregisteret er ansett for å være av høy kvalitet, og dette kan danne grunnlag for forskning av stor samfunnsmessig betydning. Ettersom det ikke er tillatt med forvalterregistrering av aksjer for norske borgere, vil opplysningene som kan hentes ut kunne være mer anvendelig for forskere ved at registeret inneholder mer informasjon om reelle eiere enn en del andre lands verdipapirregister. Forskning på finansmarkedsområdet er blant annet viktig for å gi økt kunnskap om og forståelse for finansielle markeders virkemåte, herunder hvordan regulering av markeder virker og hvordan markedsaktører agerer under ulike forhold. Gjennom opprettelsen av Finansmarkedsfondet er det et uttalt ønske å legge til rette for økt forskning og utdanning knyttet til verdipapirmarkedet. Dette er tungtveiende hensyn som taler for å endre verdipapirregisterloven slik at det gis tilgang til opplysninger som er underlagt taushetsplikt til bruk for forskning.
Opplysningene som er registrert i verdipapirregister er omfattende og er av til dels svært sensitiv karakter. Når det foreslås at det skal åpnes for innsyn i slike opplysninger er det derfor avgjørende for å ivareta tilliten til verdipapirregisteret at det samtidig fastsettes rammer for håndteringen og behandlingen av opplysningene i de institusjoner som får tilgang, herunder bestemmelser om taushetsplikt for de forskerne som får tilgang til opplysningene.»
Finanstilsynet foreslår, i samsvar med oppdraget fra Finansdepartementet, at verdipapirregisterloven endres slik at det åpnes for at forskere kan gis innsyn i opplysninger som er registrert i verdipapirregister til bruk i forskning. Konkret foreslås det at det i verdipapirregisterloven § 8 tas inn ny § 8-3 om opplysninger underlagt taushetsplikt til bruk i forskning og ny § 8-4 om forskeres taushetsplikt. Bestemmelsene foreslås i hovedsak utformet etter mønster av tilsvarende bestemmelser i forvaltningsloven § 13 d og 13 e, som gjelder generelt i forvaltningen, men det er gjort tilpasninger som følge av at et verdipapirregister ikke er et forvaltningsorgan.
Om forslaget til ny § 8-3 heter det i høringsnotatet blant annet:
«Det foreslås […] at Finanstilsynet gis kompetanse til å bestemme at verdipapirregister skal utlevere opplysninger underlagt taushetsplikt. I dette ligger at Finanstilsynet kan pålegge verdipapirregisteret å utlevere de aktuelle opplysningene som er underlagt taushetsplikt til den aktuelle forskeren.»
Finanstilsynet foreslår at det skal gis innsynsrett dersom «det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser». I dette ligger at det må foretas en helhetsvurdering, der flere momenter spiller inn. Det legges i forslaget opp til at begjæring om tilgang til opplysninger underlagt taushetsplikt sendes til verdipapirregisteret, som gir en tilråding til Finanstilsynet i saken. Det foreslås videre hjemmel for å stille vilkår i forbindelse med at det gis innsynsrett og en hjemmel for at departementet skal kunne gi nærmere regler i forskrift.
Om forslaget til ny § 8-4 om forskeres taushetsplikt, heter det i høringsnotatet blant annet:
«Finanstilsynet foreslår videre at det fastsettes en egen bestemmelse om forskeres og andre som utfører arbeid i forbindelse med en forskningsoppgaves taushetsplikt om opplysninger de mottar i forbindelse med en forskningsoppgave som et verdipapirregister har gitt opplysninger undergitt taushetsplikt til. Det foreslås også at det fastsettes at den som har fått opplysningen er bundet av eventuelle vilkår som er satt med hjemmel i forslaget § 8-3 annet ledd. I bestemmelsens tredje ledd foreslås en bestemmelse om at resultatet av forskningen kan offentliggjøres i anonymisert form, med mindre de som har krav på taushet samtykker.
Det foreslås at brudd på taushetsplikten som fastsatt i forslaget § 8-4 skal være underlagt tilsvarende straffansvar som gjelder for tillitsvalgte, ansatte og revisor i verdipapirregister etter verdipapirregisterloven § 10-4.»
Videre foreslås det at verdipapirregisteret skal gjøre forskeren og hans medarbeidere kjent med taushetsplikten og straffebestemmelsen ved utlevering av opplysningene, og at det kan kreves at skriftlig erklæring om at de kjenner og vil respektere reglene.
5.5 Høringsinstansenes syn
Verdipapirsentralen, Nærings- og handelsdepartementet, Advokatforeningen, Finansnæringens Fellesorganisasjon, Kunnskapsdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Norges Bank, Finansmarkedsfondet og Skattedirektoratet gir i sine høringsmerknader uttrykk for støtte til forslaget om at forskere gis tilgang til opplysninger i et verdipapirregister som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt etter verdipapirregisterloven § 8-1.
Verdipapirsentralen går imot at Finanstilsynet gis adgang til å bestemme at verdipapirregister skal utlevere opplysninger. Om dette uttales det blant annet følgende:
«VPS slutter seg ikke til høringsutkastets forslag på dette punkt. Etter VPS' vurdering må Finanstilsynets oppgave være å ta stilling til om det, ut fra hensynet til de som opplysningene gjelder og de kriterier som er angitt i forslagets § 8-3 annet ledd, kan gjøres unntak fra verdipapirregisterets taushetsplikt etter verdipapirregisterloven § 8-1.
Hvorvidt verdipapirregisteret skal gi slikt innsyn må være opp til verdipapirregisteret å vurdere på samme måte som hva gjelder andre private aktører som besitter informasjon som forskere måtte ha interesse av.»
Verdipapirsentralen viser i denne sammenheng til at kapasitetshensyn kan innebære at et register ikke finner å kunne prioritere resurskrevende forespørsler fra forskere. Videre vises det til at:
«VPS kjenner ikke til at det verken i finansieringsvirksomhetsloven, verdipapirhandelloven, børsloven eller andre andre lover som gjelder for private foretak som besitter informasjon som er av interesse for forskere, er inntatt bestemmelser som på samme måte som i høringsutkastet pålegger disse å gi ut informasjon til forskere uavhengig av egen vurdering mht tilgjengelige ressurser og kapasitet til å fremskaffe dataene. Det er ikke i høringsnotatet inntatt en begrunnelse for den forskjellsbehandling av et verdipapirregister fra andre private aktører som høringsforslaget innebærer.»
Verdipapirsentralen foreslår at bestemmelsen i verdipapirregisterloven § 8-3 formuleres slik at Finanstilsynet, når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser kan fastsette at et verdipapirregister kan gi opplysninger som etter loven er underlagt taushetsplikt, til bruk for forskning uten hinder av registerets taushetsplikt etter § 8-1.
Finansnæringens Fellesorganisasjon uttaler at det ved vurderingen av om forskere skal gis tilgang til opplysninger, må tas hensyn til at utenlandske forskere i utgangspunktet ikke vil være underlagt straffansvar ved brudd på taushetsplikten, da brudd på verdipapirregisterloven ikke omfattes av straffeloven § 12 nr. 4.
Nærings- og handelsdepartementet uttaler at forslaget bør strammes noe inn for å unngå at informasjonen kan misbrukes markedsmessig:
«Vi mener at det må settes et klarere skille mellom kurssensitiv informasjon og annen taushetsbelagt informasjon. Utgangspunktet bør være at personkretsen som har adgang til kurssensitiv informasjon, er så begrenset som mulig. Det bør derfor slås fast at forskere ikke har adgang til informasjon som registerfører har lagt inn med utsatt offentliggjøring. Etter vår vurdering bør det fremgå av lovtekst eller forskrift at kurssensitiv informasjon fra VPS ikke kan frigis til forskere.»
Kunnskapsdepartementet ber om at det i lovendringsforslaget tas inn en nærmere drøfting av saksgangen, herunder en vurdering av eventuelt behov for å bruke et organ som Rådet for taushetsplikt og forskning i saksbehandling av forespørsler om innsyn for forskningsformål.
Datatilsynet peker på at de foreslåtte lovendringene vil medføre et økt inngrep i de registrertes personvern, og at endringene vil svekke den enkeltes selvbestemmelsesrett over egne personopplysninger. Om dette skriver Datatilsynet videre:
«Datatilsynet savner en vurdering av den foreslåtte bestemmelsen opp mot forholdet til bestemmelsene og rammene i personopplysningsloven og personverndirektivet. Dette gjelder både behandling av personopplysninger fra registeret til forskningsformål nasjonalt og i utlandet. Datatilsynet minner om at personopplysninger ofte er regulert gjennom to parallelle regelsett: Taushetspliktregler og personvernregler. Etter Datatilsynets vurdering bør forholdet til personopplysningsloven og personverndirektivet klargjøres før forslaget til ny bestemmelse eventuelt vedtas.
Datatilsynet peker videre på at det ved utformingen av en eventuell ny bestemmelse om unntak fra taushetsplikten er viktig å se på mulighetene for å begrense personvernulempene. Dette kan gjøres uten at det går på bekostning av forskningsinteresser. Datatilsynet foreslår i den sammenheng at det vurderes om den foreslåtte bestemmelsen kan suppleres med vilkår om at identitetsopplysninger som navn og fødselsnummer skal være skjult. Dette innebærer at det identifiserende elementet (for eksempel fødselsnummeret) er kryptert eller erstattet med en «falsk» entydig identitet. Datatilsynet mener det uansett bør vurderes å fastsette et minimumsvilkår i bestemmelsen om at graden av personidentifikasjon ikke skal være større enn nødvendig for å nå formålene.»
Helse- og omsorgsdepartementet uttaler at det savner en omtale i høringsnotatet av hvorvidt/i hvilken grad den som er vernet av reglene om taushetsplikt, skal informeres om at opplysningene gis til forskning, jf. blant annet personopplysningsloven §§ 19 og 20.
5.6 Departementets vurdering
Det er etter Finansdepartementets syn ønskelig å legge til rette for forskning som kan gi økt kunnskap om verdipapirmarkedenes virkemåte. Slik dagens regelverk er utformet, er det problematisk for verdipapirregister å gi forskere tilgang til opplysninger fra registeret, også når disse opplysningene er anonymisert. Det vises her til det som er sitert ovenfor om at Verdipapirsentralen har sett seg nødt til å si nei til utlevering av opplysninger til forskningsformål, da det ved hjelp av andre kilder har blitt enklere å identifisere enkeltpersoner og opplysninger til tross for at opplysningene gis i anonymisert form. På denne bakgrunn er det behov for å lovregulere adgangen til å gi forskere tilgang til opplysninger hos verdipapirregister som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Siktemålet med lovendringene er å legge til rette for samfunnsnyttig forskning på grunnlag av slike opplysninger, samtidig som hensynene bak taushetsplikten som gjelder for verdipapirregistre ivaretas på en god måte.
I tråd med Verdipapirsentralens høringsmerknad bør bestemmelsen etter departementets vurdering utformes slik at den åpner opp for at Finanstilsynet kan beslutte at Verdipapirsentralen kan gi opplysninger underlagt taushetsplikt i medhold av verdipapirregisterloven § 8-1 til bruk for forskning. Den foreslåtte § 8-3 vil således fremstå som en hjemmel for, på nærmere angitte vilkår, å dispensere fra taushetsplikten. Hvis dispensasjon foreligger, vil det være opp til verdipapirregisteret om opplysninger skal gis ut. Dette betyr at Finanstilsynet kan tillate at opplysningene gis ut, men dette er altså ikke noe pålegg om å gi dem ut.
Finansdepartementet slutter seg til forslaget i høringsutkastet om at de lovfastsatte vilkårene for at verdipapirregister skal gis adgang til å gi ut opplysninger som er underlagt taushetsplikt, bør være at det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser. Departementet vil understreke at adgangen til å dispensere fra taushetsplikten, samt de vilkår som stilles i den forbindelse, må praktiseres på en måte som innebærer at tilliten til verdipapirregistre ikke svekkes. Dette tilsier en relativt streng praksis. Det vil være grunn til særlig aktsomhet knyttet til å gi verdipapirregistre adgang til å gjøre kurssensitiv informasjon tilgjengelig for forskning. Videre bør graden av personidentifikasjon ikke være større enn nødvendig for å nå formålene. Det må vurderes konkret hvorvidt det skal stilles vilkår om at identitetsopplysninger som navn og fødselsnummer skal skjules før opplysninger leveres ut, jf. Datatilsynets merknad gjengitt ovenfor.
Finansdepartementet anser det ikke for hensiktsmessig å benytte Rådet for taushetsplikt og forskning i saksbehandlingen av forespørsler om å gi forskning tilgang til opplysninger hos verdipapirregister underlagt taushetsplikt. Det vises her til at verdipapirregistre ikke er forvaltningsorgan.
Det fremgår ovenfor at Helse- og omsorgsdepartementet har uttalt at det savner omtale av hvorvidt/i hvilken grad den som er vernet av reglene om taushetsplikt, skal informeres om at opplysningene gis til forskning, jf. blant annet personopplysningsloven §§ 19 og 20. Finansdepartementet forstår regelen i personopplysningsloven § 20 annet ledd bokstav a slik at det ikke foreligger varslingsplikt når innsamlingen eller formidlingen av opplysninger er uttrykkelig fastsatt i lov.
Departementet mener at det foreslåtte regelverket legger til rette for å ivareta tilliten til verdipapirregistre, samt ivareta interessen til de personer eller virksomheter som sensitive opplysninger i verdipapirregistre er knyttet til, på en god måte.
De foreslåtte bestemmelsene bør, i tråd med forslaget i høringsnotatet, tas inn i verdipapirregisterloven etter lovens § 8-2, som ny § 8-3 og ny § 8-4. Dette innebærer at nåværende § 8-3 blir § 8-5 og nåværende § 8-4 blir § 8-6. Det foreslås at utvidelsen av kapittel 8 også markeres i kapitteloverskriften, ved at den får ordlyden «Taushetsplikt og innsynsrett mv.»