4 Departementets lovforslag

Nettmeldingen forutsetter tre endringer i konsesjonsprosessen for store kraftledningsprosjekter. For det første forutsettes det et krav om at nettselskapene får ansvar for å få utført ekstern kvalitetssikring av sine konseptvalgsutredninger. For det andre forutsettes det en uttalelse fra departementet før prosjektet kan meldes etter bestemmelsene om konsekvensutredninger. En tredje endring er at vedtakskompetansen for enkelte kraftledningsprosjekter flyttes fra NVE i første instans og departementet i andre instans, til vedtak direkte av Kongen i statsråd.

I Meld. St. 14 (2011-2012) er store kraftledninger definert som kraftledninger på spenningsnivå fra og med 300 kV og oppover, og som er lenger enn 20 kilometer og som omfattes av konsekvensutredningsforskriften etter plan- og bygningsloven.

NHO, Norwea og EnergiNorge har i sine høringsuttalelser etterlyst en klargjøring av lovforslagets forhold til konsesjonsbehandling av utenlandsforbindelser. Departementet viser til at det er sendt på høring et eget forslag til endringer av energiloven § 4-2 om utenlandskonsesjon. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med nærmere avklaringer om utenlandsforbindelser i en egen proposisjon.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet går ut fra at nettmeldingens omtale av konsultasjoner med samiske interesser følges opp i henhold til folkeretten og konsultasjonsavtalen. Olje- og energidepartementet bemerker at endringene i konsesjonsbehandlingen ikke endrer den plikten forvaltningen har til å gjennomføre konsultasjoner ved behandling av saker som kan berøre samiske næringer og øvrige interesser. Konsultasjonsprosedyrene vil bli tilpasset de foreslåtte endringene som det legges opp til i denne proposisjonen.

4.1 Endringer i konsesjonssystemet etter energiloven

4.1.1 Ekstern kvalitetssikring

Regjeringen vil innføre krav om ekstern kvalitetssikring av store kraftledningsprosjekter. Formålet med kvalitetssikringen er å styrke energimyndighetenes styring med konseptvalget ved å sikre den faglige kvaliteten av beslutningsgrunnlaget.

Den eksterne kvalitetssikringen skal gjennomføres etter at nettselskapet har identifisert et behov for tiltak og har bestemt seg for hvilket konsept som er egnet for å møte behovet. Den eksterne kvalitetssikringen vil være det siste steget før prosessen går over fra planleggingsfasen til konsesjonsbehandlingen av prosjektet.

Departementet har hjemmel til å fastsette hvilke opplysninger eller undersøkelser søkeren må sørge for i søknaden, jf. energiloven § 2-1 tredje ledd annet punktum. Departementet har også hjemmel til å gi forskrifter til gjennomføring og utfylling av loven og dens virkeområde, jf. § 10-6. Det fremgår av energilovens forarbeider (Ot.prp. nr. 43 (1989-1990) s. 97) at det vil være særlig aktuelt å fastsette slike regler blant annet etter § 2-2 om søknad (nåværende § 2-1).

Etter departementets oppfatning har departementet etter dagens regelverk kompetanse til å pålegge konsesjonssøker krav om ekstern kvalitetssikring. Departementet finner det likevel hensiktsmessig at dette fremgår direkte i energiloven § 2-1 tredje ledd, annet punktum.

Norske Reindriftsamers Landsforbund mener i sin høringsuttalelse at den eksterne kvalitetssikringen også bør omfatte en styrking av kunnskapsgrunnlaget om reindriften og reindriftens bruk av de områdene som mange av energiprosjektene konkurrerer om. Departementet mener dette er forhold som skal ivaretas i konsekvensutredningene som gjøres for de enkelte trasévalg senere i konsesjonsbehandlingen.

4.1.2 Innføring av tidlig politisk involvering

Etter dagens konsesjonssystem er det første skrittet i konsesjonsbehandlingen at det sendes melding med forslag til utredningsprogram til konsesjonsmyndighetene. Regjeringen foreslo i nettmeldingen at det for store kraftledninger innføres en tidligere politisk involvering i konsesjonsprosessen. Bakgrunnen for forslaget er at store kraftledninger er sentrale energipolitiske beslutninger, hvor vurdering av behov og valg av konsept er sentralt. I nettmeldingen er det derfor foreslått at nettselskapet, etter at det har fått gjennomført en ekstern kvalitetssikring, oversender behovsvurdering og konseptvalg til departementet. Den eksterne kvalitetssikringen vedlegges og eventuelle endringer gjennomført som følge av denne kommenteres.

Når det gjelder uttalelsen fra Landssammenslutninga av vasskraftkommunar om at begrepet ”konsept” fremstår som språklig utilgjengelig i lovtekstsammenheng, vil departementet vise til nettmeldingen punkt 7.4.2 hvor det er redegjort nærmere for hva som menes med begrepet. Konsept i nettsammenheng er overordnede systemløsninger eller hovedalternativer som kan løse et behov nettselskapet har identifisert. En behovsvurdering og et konseptvalg kan omfatte flere tiltak innenfor en region og legge grunnlaget for flere etterfølgende meldinger og søknader. Behovsvurderingen og konseptvalget kan omfatte flere konsesjonærer. Departementet mener det vanskelig lar seg gjøre å definere begrepet ytterligere rent rettsteknisk. Departementet kan fastsette hvilke opplysninger eller undersøkelser søkeren må sørge for. Det vil bli utarbeidet en veileder som definerer ordningen nærmere.

Departementet vil legge behovsvurderingen, konseptvalget og rapporten fra den eksterne kvalitetssikringen ut på åpen høring på departementets hjemmeside. Berørte lokale og regionale myndigheter, statlige sektormyndigheter og relevante selskaper og organisasjoner varsles om høringen. Departementet vil i tillegg normalt avholde høringsmøte, der blant annet nettselskapet og ekstern kvalitetssikrer presenterer sine planer og vurderinger.

På bakgrunn av nettselskapets konseptvalgutredning, den eksterne kvalitetssikringen, innspillene fra høringen og egne vurderinger, vil departementet avgi en uttalelse til behovet for ledningen, det valgte konsept og eventuelle andre politisk viktige spørsmål. Uttalelsen kommer på et stadium i prosessen hvor det ikke er foretatt detaljerte utredninger av konsekvenser for miljø og samfunn. Uttalelsen fra departementet vil derfor bare omfatte overordnede, prinsipielle spørsmål om behov og konseptvalg.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet skrev i sin høringsuttalelse at det kan være hensiktsmessig at departementet vurderer om uttalelser i enkelte saker bør inneholde noe overordnet om samiske interesser. Olje- og energidepartementet viser til at uttalelsen som nevnt over kan omhandle de politisk viktige spørsmålene som saken reiser.

Kraftledningssaken kan ikke meldes og omsøkes før det foreligger en uttalelse fra departementet. Uttalelsen er ikke et vedtak som kan påklages etter forvaltningslovens regler om klage. Uttalelsen fra departementet innebærer intet samtykke til eller avslag på prosjektet.

Kravet om at et prosjekt ikke kan meldes og omsøkes før det foreligger en uttalelse fra departementet krever en endring i gjeldende regelverk. Etter departementets oppfatning er det adgang til å innføre en slik endring med hjemmel i energiloven § 10-6, som gir hjemmel til å gi forskrifter om gjennomføring og utfylling av loven og dens virkeområde. Departementet finner det likevel hensiktsmessig at endringen fremgår direkte av lovteksten, jf. forslaget til endring av energiloven § 2-1 tredje ledd tredje punktum.

4.1.3 Endring av vedtakskompetanse for større kraftledningssaker

Kompetansen til å fatte vedtak etter energiloven er med visse unntak lagt til departementet, jf. energiloven § 2-2 og lovens øvrige bestemmelser. I nettmeldingen ble det lagt opp til at vedtakskompetansen for større kraftledninger skal flyttes til Kongen i statsråd.

NVE vil fortsatt vurdere søknader på vanlig måte etter forutgående melding og høring, men vil ikke fatte vedtak i første instans. NVE vil fremme en innstilling til departementet. Innstillingen vil inneholde alt det et vedtak ville gjort. Det vil være anledning til å komme med merknader til NVEs innstilling. Departementet sender NVEs innstilling på høring, og forbereder saken for Kongen i statsråd hvor det fattes vedtak. Vedtak av Kongen i statsråd kan ikke påklages.

Bakgrunnen for endringen er at store kraftledningssaker er av stor politisk og samfunnsmessig betydning, og vedtak bør derfor fattes på høyeste forvaltningsrettslige nivå. Det har i praksis vist seg at alle større kraftledningssaker klages inn for departementet. I klagesaken er det hovedsakelig klagerne som uttaler seg, selv om det endelige vedtaket kan berøre andre. For eksempel kan klagebehandlingen som bygger på mer enn ett omsøkt traséalternativ resultere i en annen kraftledningstrasé hvor de som er berørte ikke har hatt grunn til å klage på NVEs førsteinstansvedtak. Andre berørte har mulighet til å komme med merknader i klageomgangen, men har ikke de samme insentiver til å engasjere seg i saken som de berørte som påklager NVEs vedtak.

Etter dagens ordning behandler NVE klagene og vurderer om disse skal tas til følge. Dersom klagene ikke tas til følge, oversendes de til departementet for klagebehandling. Etter lovendringen som nå foreslås, bortfaller klagemuligheten etter forvaltningsloven i de større kraftledningssakene. NVE vil dermed heller ikke lenger behandle klagene som førsteinstans.

NVE skal også etter en endring av vedtakskompetansen foreta hovedbehandlingen av større kraftledningssaker. Innstillingen vil inneholde alt som inngår i et førsteinstansvedtak. Innstillingen vil inkludere omfattende vurderinger av alle sider av saken som avveies og resulterer i en konklusjon.

Departementet mener hensynet til de berørte som ikke lenger vil bli klageberettigede, likevel er ivaretatt på en fullgod måte. De berørte får anledning til å uttale seg til meldingen av prosjektet, til søknaden og til NVEs innstilling. For de klageberettigede etter gjeldende ordning vil hovedforskjellen bli at innvendinger mot NVEs vurdering er å betrakte som merknader til innstillingen og ikke som en klage etter forvaltningsloven. NVEs vurdering vil i begge tilfeller bli vurdert på nytt av et overordnet organ gjennom tilråding fra departementet og senere vedtak av Kongen i statsråd. Etter departementets oppfatning blir de berørtes interesser ivaretatt på en fullgod måte gjennom den nye ordningen.

Departementet foreslår at vedtakskompetansen for større kraftledningsanlegg fastsettes i forskrift og sammen med endringen av vedtakskompetanse for kraftledninger som behandles i tilknytning til søknader etter vassdragslovgivningen, jf. pkt. 4.1.4 nedenfor. Det vises til nytt annet punktum i § 2-2 første ledd.

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker i sin høringsuttalelse at det allerede er adgang til å legge denne type saker frem for Kongen i statsråd, og at forslaget er overflødig. Olje- og energidepartementet er innforstått med at det er adgang til å legge saker frem for avgjørelse av Kongen i statsråd selv om myndigheten ved lov er lagt til departementet. Olje- og energidepartementet mener det likevel er hensiktsmessig av hensyn til klarhet i konsesjonsprosessen at vedtaksmyndigheten fremgår av loven med tilhørende forskrifter.

NVE har i sin høringsuttalelse anbefalt at kriteriene for hva som skal anses som en stor kraftledning defineres uavhengig av konsekvensutredningsforskriften. Departementet vil bemerke at definisjonen i nettmeldingen av større kraftledningsprosjekter har tatt utgangspunkt i konsekvensutredningsforskriften slik den nå lyder. Hva som er et stort kraftledningsprosjekt vil bli nærmere definert i forskrift fastsatt med hjemmel i energiloven.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet etterlyser i sin høringsuttalelse en nærmere vurdering av hvordan innsigelsesadgangen tenkes praktisert i de tilfeller hvor vedtakskompetansen flyttes til Kongen i statsråd. Olje- og energidepartementet bemerker at innsigelsesadgangen vil bli praktisert på samme måte som for vannkraftsaker hvor vedtak fattes av Kongen i statsråd i første instans. Departementet viser til de rutinene som er etablert for innsigelsesadgangen etter vassdragsreguleringsloven § 6 nr. 1.

4.1.4 Endring av vedtakskompetanse for kraftledninger som behandles sammen med saker etter vassdragslovgivningen hvor vedtak fattes av Kongen i statsråd

Når det søkes om kraftverksutbygging etter vassdragslovgivningen skal det som regel samtidig innsendes søknad om bygging av nødvendige anlegg for produksjon, omforming og overføring av elektrisk energi, jf. energiloven § 2-1 fjerde ledd. Dette vil typisk være søknad om bygging av en kraftledning for å få koblet det omsøkte vannkraftanlegget til strømnettet. Formålet er å samordne konsesjonsbehandlingen etter vassdragslovgivningen og energiloven, jf. Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 59 hvor det fremgår:

”For å oppnå en samordnet behandling av prosjekter om vannkraftutbygging går Olje- og energidepartementet inn for en parallell behandling av slike saker etter den nye energiloven og vassdragslovgivningen. Søknader om vassdragskonsesjoner som omfatter bygging av kraftverk og søknader for de elektriske installasjonene i kraftverket og tilhørende overføringsledninger skal derfor sendes samtidig til NVE. Departementet går ut fra at saksbehandlingen kan samordnes slik at eventuelle tillatelser såvidt mulig kan foreligge til samme tid. På denne måten unngås at det tas standpunkt til inngrep i vassdraget uten at nettilknytningen fra kraftverket samtidig blir vurdert. Departementet ser det slik at alle inngrep i forbindelse med en vannkraftutbygging bør vurderes under ett og gi mulighet for høringsinstansene og konsesjonsmyndighetene til å se hele sakskomplekset i sammenheng.”

Kongen i statsråd er vedtaksmyndighet for vassdragsreguleringer som krever konsesjon etter vassdragsreguleringsloven, jf. vassdragsreguleringsloven § 2 første ledd, og i visse saker etter vannressursloven, jf. vannressursloven § 64, jf. forskrift av 15. desember 2000 nr. 1270 om hvem som skal være vassdragsmyndighet etter vannressursloven. Vedtakskompetansen for konsesjon etter energiloven og vassdragslovgivningen er ikke samordnet. Etter dagens praksis mottar NVE søknaden etter vassdragslovgivningen og energiloven. NVE oversender innstilling i saker etter vassdragslovgivningen hvor Kongen i statsråd fatter vedtak. Departementet gir deretter tilråding til Kongen i statsråd for vedtak. NVE gir en foreløpig vurdering av kraftledningssaken i innstillingen til vannkraftsaken blant annet for å vurdere den samlede belastningen på naturmangfoldet, jf. naturmangfoldloven § 10. Det blir ikke fattet vedtak av NVE i den tilhørende kraftledningssaken før det er gitt konsesjon av Kongen i statsråd etter vassdragslovgivningen. Vedtaket om konsesjon for kraftledningen kan påklages til departementet.

Manglende samordning av vedtak etter vassdragslovgivningen og energiloven resulterer i at konsesjonsbehandlingen trekker ut i tid. Det gir mindre forutsigbarhet for partene når nettilknytningen ikke avklares samtidig med vassdragstiltaket. Eksempelvis kan en nettilknytning som ligger til grunn for vassdragstiltaket, bli endret enten i NVEs vedtak eller i klagebehandlingen i departementet. En samlet behandling helt frem til endelig vedtak for tiltaket etter energiloven og vassdragslovgivningen effektiviserer konsesjonsprosessen og gjør det mer oversiktlig og mindre ressurskrevende for de berørte å følge prosessen.

En samlet behandling gjennom hele prosessen gir et bedre beslutningsgrunnlag når vassdragstiltaket behandles av Kongen i statsråd. Samtidige vedtak av tiltaket etter vassdragslovgivningen og etter energiloven gir også det beste grunnlaget for å vurdere den samlede belastningen av tiltaket, jf. naturmangfoldloven § 10.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at konsesjoner etter energiloven om bygging av anlegg for produksjon, omforming og overføring av elektrisk energi samordnes og skal avgjøres av samme myndighet som etter vassdragslovgivningen når tiltakene behandles samlet.

Forslaget medfører at klageadgangen på NVEs vedtak etter energiloven bortfaller sammenlignet med dagens ordning. Som det er redegjort for under punkt 4.1.3, er de berørtes interesser ivaretatt på en fullgod måte. NVE vil avgi innstilling til departementet istedenfor å fatte vedtak slik det er redegjort for ovenfor. Dette medfører ikke andre konsekvenser for de berørte enn at klageadgangen erstattes med en reell adgang til å komme med merknader til NVEs innstilling. Høringen av NVEs samlede innstilling og departementets befaring i saken må tilpasses til de som berøres av innstillingen om kraftledningen.

Departementet foreslår at vedtaksmyndigheten etter energiloven fastsettes i forskrift sammen med endringene av vedtakskompetanse for større kraftledningsanlegg. Bestemmelsen er inntatt i nytt annet punktum i energiloven § 2-2 første ledd.