Del 2
Andre lovforslag
9 Generelt om høyringa
9.1 Høyringa
Den 6. september 2010 sende Kommunal- og regionaldepartementet ut på høyring forslag om endringar i kommunelova. Høyringsfristen blei sett til 6. desember 2010. I høyringsnotatet la departementet fram forslag om
å lovfeste at det er nødvendig med kvalifisert fleirtal for å endre talet på kommunestyremedlemmer i ein kommune
å lovfeste at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta eit nytt delegasjonsreglement i kommunen
å lovfeste at det som hovudregel skal vere politisk innstilling i saker som folkevalde organ behandlar, men at kommunestyret kan gjere unntak frå hovudregelen
å lovfeste ei alternativ føresegn om danning av kommuneråd i kommunar med parlamentarisk styringsform ved at ordføraren, når den parlamentariske situasjonen tilseier det, på vegner av kommunestyret har plikt til å gi ein kommunerådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd
Det har kome inn 199 høyringsfråsegner. Mellom anna har det kome inn 151 fråsegner frå kommunar, 15 frå fylkeskommunar og 3 frå fylkesmenn. 27 høyringsinstansar hadde ikkje merknader til nokon av forslaga.
Når det gjeld forslaget om å lovfeste at endringar i talet på kommunestyrerepresentantar må avgjerast med 2/3-fleirtal, vil departementet kome tilbake til Stortinget på eit seinare tidspunkt.
9.2 Høyringsinstansar
Høyringsnotatet blei sendt ut til dei høyringsinstansane som er lista opp nedanfor. Høyringsnotatet blei også lagt ut på internettsida til departementet, slik at også instansar og personar som ikkje stod på høyringslista, kunne gi høyringssvar.
Sametinget
Departementa
Fylkesmenn
Fylkeskommunar
Kommunar
Registrerte politiske parti
Sysselmannen på Svalbard
Longyearbyen lokalstyre
Statistisk sentralbyrå
Riksarkivet
Riksrevisjonen
Riksantikvaren
Rikstrygdeverket
Nav
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for naturforvaltning
Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap
Skattedirektoratet
Sosial- og helsedirektoratet
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Vegdirektoratet
Barneombodet
Forbrukarombodet
Likestillings- og diskrimineringsombodet
Sivilombodsmannen
Datatilsynet
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Mattilsynet
Statens forureiningstilsyn
Statens helsetilsyn
Forbrukarrådet
Kommunal landspensjonskasse
Kommunalbanken
Statens pensjonskasse
Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI)
Innovasjon Noreg
SIVA Selskapet for industrivekst
Noregs forskingsråd
Handelshøyskolen BI
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Oslo
Norges handelshøyskole NHH
NTNU
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Universitetet for miljø- og biovitskap
Universitetet i Agder
KS – Kommunesektoren sin arbeidsgivar- og interesseorganisasjon
Næringslivets hovedorganisasjon
Finansnæringens hovedorganisasjon
Verdipapirfondenes forening
Sparebankforeningen
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Finansnæringens Arbeidsgiverforening
Landsorganisasjonen i Noreg
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Akademikerne
Unio
Fagforbundet
Fellesforbundet
Delta
NITO
Norsk Sykepleierforbund
Utdanningsforbundet
Finansforbundet
Norsk journalistlag
Norsk presseforbund
Norsk Redaktørforening
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske legeforening
Den norske Revisorforening
Den norske tannlegeforening
Norsk Psykologforening
Friluftsrådenes Landsforbund
Norges Kulturvrenforbund
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges idrettsforbund
Norges Juristforbund
Norges kommunerevisorforbund
Norges Velforbund
Norsk Kommunalteknisk Forening
Norsk Pensjonistforbund
Norsk Rådmannsforum
NORVAR
Private Barnehagers Landsforbund
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
Norsk Pasientforening
Samarbeidsorganet for funksjonshemmedes organisasjoner c/o Norges Handikapforbund Statens råd for funksjonshemmede
Elevorganisasjonen
Foreldreutvalet for grunnopplæringa
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Norsk Forening for Bolig- og Byplanlegging
Samarbeidsrådet for yrkesopplæring
Forum for Kontroll og Tilsyn
10 Lovfesting av at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta eit nytt delegeringsreglement i kommunen
10.1 Gjeldande rett
Etter kommunelova § 6 er kommunestyret det øvste kommunale organet. Det gjer vedtak på vegner av kommunen dersom ikkje noko anna følgjer av lov eller delegeringsvedtak. Kommunestyret kan delegere både i form av eit generelt reglement og i konkrete enkeltsaker. Den omfattande saksmengda kommunane har, og dei mange avgjerdene ein kommune må ta, tilseier at alle kommunestyre må vedta eit delegeringsreglement.
Sjølv om kommunestyret står svært fritt når det gjeld å delegere avgjerdsmakt, finst det nokre grenser. Ein del saker må kommunestyret avgjere sjølv. Som oftast vil dette gå fram av at uttrykket ”sjølv” er knytt til den aktuelle kompetansen. Slike delegeringssperrer finn vi mellom anna i kommunelova § 22 nr. 2 (tilsetjing av administrasjonssjef), § 44 nr. 6 (økonomiplan) og § 45 nr. 2 (årsbudsjett).
Kommunestyret kan etter kommunelova § 8 nr. 3 delegere avgjerdsmakt til formannskapet. Det same gjeld for faste utval, jf. kommunelova § 10 nr. 2. Det er berre lovbestemte delegeringsforbod som set grenser for denne retten til å delegere. Det inneber at kommunestyret i stor grad kan delegere til andre folkevalde organ.
Kommunelova § 23 nr. 4 gir eit folkevalt organ heimel for å delegere til administrasjonssjefen. Delegeringsretten etter § 23 nr. 4 er materielt avgrensa til å gjelde vedtak i enkeltsaker eller saker som ikkje er av prinsipiell interesse. Det ligg i systemet i kommunelova at vedtak i prinsipielle og politiske spørsmål berre kan gjerast av folkevalde organ, ikkje av administrasjonen. Føresegna gir både kommunestyret og andre folkevalde organ ein delegeringsheimel. Når det gjeld folkevalde organ, kan kommunestyret bestemme at organet ikkje kan delegere vidare til administrasjonssjefen. Dersom kommunestyret ikkje har bestemt at organet ikkje skal kunne delegere vidare, er utgangspunktet at organet kan delegere vidare innanfor ramma av denne føresegna.
Det finst òg ein delegeringsheimel i § 24 nr. 1 som slår fast at kommunestyret kan delegere makt, mellom anna til administrasjonssjefen, til å opprette og leggje ned stillingar og til å avgjere personalsaker.
10.2 Bakgrunn
Departementet varsla i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati (lokaldemokratimeldinga) at det ville fremme forslag om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta eit nytt reglement for delegering av avgjerdsmakt frå kommunestyret til administrasjonen. Lokaldemokratimeldinga viste til at omfanget av delegering frå kommunestyret til administrasjonen har auka, og at den politiske organiseringa i kommunane har utvikla seg. Dette ser ut til å ha ført til at lokalpolitikarane i mindre grad kjem i kontakt med saker som gjeld behovet den enkelte innbyggjaren har for kommunale tenester. Meldinga peikte deretter på at den viktige ombodsrolla politikaren har, ser ut til å ha blitt svekt.
10.3 Høyringsnotatet
Departementet føreslo ei lovføresegn som gir kommunestyret plikt til å behandle reglement for delegering innan 1. juli året etter at det er konstituert.
Tanken bak forslaget var å bevisstgjere kommunestyret om tilhøvet til administrasjonen og kva saker kommunestyret bør behandle. Departementet viste til lokaldemokratimeldinga, som inneheld nærmare vurderingar av forslaget:
”Meininga med ein slik regel skal vera at kommunestyret skal ha plikt til å vurdera rolla si overfor administrasjonen og kva oppgåver kommunestyret skal ha. Kommunelova slik ho er i dag hindrar ikkje kommunestyret å gjera dette. Departementet meiner likevel at det bør innførast ei slik plikt. Dette vil gjera at kommunestyret får drøfta sitt tilhøve til administrasjonen og kva saker kommunestyret bør behandla. Utgangspunktet for drøftinga er at kommunestyret har ansvaret for alle saker som kommunen behandlar. Derfor må kommunestyret ha eit medvite forhold til kva saker og avgjerder det delegerer til administrasjonen og andre organ. Delegasjonsvedtaket må vurderast med eit friskt blikk.”
I høyringsnotatet drøfta departementet om lovføresegna skal innehalde krav om når i perioden delegeringsreglementet skal behandlast. På den eine sida bør det skje så tidleg som mogleg i valperioden for å ta vare på det grunnleggjande omsynet bak føresegna, nemleg ei bevisstgjering om rolle- og maktfordeling. På den andre sida må eit relativt nyvalt kommunestyre få tilstrekkeleg med tid til å behandle reglementet på ein grundig og god måte. Departementet føreslo at fristen for behandling blir sett til 1. juli året etter valet.
Departementet føreslo at reglementet skal innehalde all delegering av avgjerdsmakt frå kommunestyret. I det ligg det at reglementet skal innehalde både den avgjerdsmakta som blir delegert til andre folkevalde, og den som blir delegert til administrasjonssjefen.
10.4 Høyringa
139 høyringsinstansar støttar i hovudsak forslaget, medan 12 går imot. Dei som støttar forslaget, peiker særleg på at det vil auke forståinga av rolle- og maktfordelinga mellom administrasjonen og kommunestyret.
Tvedestrand kommune uttaler:
”Som argument for lovendringa kan det sies at delegasjonen kan ha (stor) betydning for rollefordeling mellom ulike deler av det politiske system, og mellom politikk og administrasjon. Delegasjonen vil også kunne påvirke utviklinga av ombudsrollen, f.eks vil denne rolla være vanskeligere å utvikle viss et organ bare har saker av overordnet karakter enn om en også har saker som det er lokal ”grasrot-interesse” knyttet til. På denne bakgrunn kan det være viktig å sikre at spørsmålet om delegasjon jevnlig blir satt på den politiske dagsorden.”
Nedre Eiker kommune uttaler mellom anna:
”Rådmannen mener det kan være fornuftig og bevisstgjørende både for administrasjonen og for politisk miljø at behandling av delegasjonsreglementet lovfestes, og at dette gjøres relativt tidlig i valgperioden.”
Fitjar kommune skriv i fråsegna si mellom anna:
”Fitjar kommune stør forslaget om at det vert lovfest at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta delegasjonsreglement i kommunen. Dette vil bidra til at alle kommunestyre er bevisste eige ansvar, og kva som vert delegert til underlagte folkevalde organ og til administrasjonen. ”
Høyringsinstansane trekkjer òg fram andre argument som støtte til forslaget.
Fylkesmannen i Buskerud uttaler mellom anna:
”Fylkesmannen vil i tillegg til å vektlegge lovforslagets betydning for å ivareta og tilrettelegge for et aktivt lokaldemokrati, også vise til rettssikkerhetshensyn. Fylkesmannen ser blant annet i forbindelse med behandling av klagesaker at det kan oppstå usikkerhet knyttet til om den som har fattet vedtak i en sak innehar den nødvendige myndighet.”
Skodje kommune uttaler:
”Dette er eit forslag som kan bidra til at kommunestyret drøftar viktige sider av samhandlinga mellom politikk og administrasjon. Det vil også vere i tråd med god forvaltningsskikk at ein kan ha ei delegasjonsordning som til eikvar tid fungerer. Det kan ein få til ved å ha faste rutinar for evalueringar. Dette har også å gjere med at både politikarane i si ombodsrolle og innbyggarane skal få betre tilgang til informasjon om kven som tek avgjerder på dei enkelte område.”
Oslo kommune peiker på enkelte praktiske problemstillingar:
”I Oslo kommune er fullmaktsfordelingen foretatt dels i reglementer, eksempelvis det årlige økonomireglementet og reglementene for byrådet og bydelene og i en rekke enkeltsaker. Byrådet er for eksempel gitt fullmakter i svært mange enkeltsaker. Dette er saker som er fremmet for bystyret med en saksfremstilling som gjør rede for saksfeltet og byrådets begrunnelse for forslag til delegasjon av myndighet til byrådet og, i mange saker, byrådets vurderinger av hvorledes ytterligere fullmaktsfordeling planlegges på området. På denne måte får bystyremedlemmene innblikk i det konkrete saksområdet og byrådets begrunnelse for forslaget til fullmakt. Disse enkeltsakene tjener senere som viktige forarbeider ved eventuelle behov for å tolke for eksempel hvor langt en fullmakt rekker. Det vil være lite praktisk å legge fram alle gjeldende saker med delegasjonsvedtak for ny behandling i bystyret etter valget. Hvis en skal tolke forslag til bestemmelse bokstavlig vil Oslo kommune etter kommunens vurdering derfor vanskelig kunne videreføre dagens praksis for utforming av delegasjonssaker.
Oslo kommune vil understreke viktigheten av at den enkelte kommune selv må kunne ta stilling til hvorledes fullmaktsfordelingen skal legges frem for kommunestyret for behandling. En mulighet kan i Oslo kommune være at byrådet hvert fjerde år fremmer en sak som redegjør for gjeldende lovgivning, prinsippene fullmaktsfordelingen bygger på og vedlegger en oversikt over de til nå gjeldende fullmakter til det aktuelle nivå. Bystyret vil da kunne ta stilling til de foreslåtte prinsipper og også ha grunnlag for å drøfte og ta stilling til den konkrete fullmaktsfordeling.
Oslo kommune er enig i intensjonene med forslaget, men foreslår at det gis en bestemmelse som angir at det enkelte kommunestyre selv innen 1. juli etter konstituering, tar stilling til fullmaktsfordelingen i kommunen og at det er kommunestyret selv som bestemmer i hvilken form dette skal gjøres.”
Ålesund kommune er inne på liknande synspunkt når kommunen peiker på at det er svært krevjande å samle all delegering i eitt reglement.
Nokre instansar uttaler at dei ikkje ønskjer ei slik lovføresegn som departementet har føreslått. Desse instansane peiker mellom anna på at den eksisterande lovteksten gir kommunestyret større handlingsfridom.
Departementet bad i høyringsnotatet særskilt om å få vite kva syn høyringsinstansane har på forslaget om at delegeringsreglementet skal behandlast innan 1. juli året etter valet. Ei rekkje instansar meiner at fristen bør setjast til 31. desember året etter valet.
Os kommune (Hedmark) kan tene som eit døme:
”En gjennomgang av delegeringsreglementet bør involvere både det administrative og det politiske apparatet og da er det behov for å bruke noe tid på arbeidet. Dessuten er det en fordel om de nye representantene får mulighet til å bli kjent med sin nye rolle før de fatter vedtak om delegeringsreglement. Det er grunn for å utvide fristen for nytt vedtak til 31.12 året etter kommunestyre- og fylkestingsvalg.”
Nokre høyringsinstansar meiner at det ikkje bør setjast ein frist.
Ullensaker kommune uttaler:
”Kommunen støtter ikke at det skal inntas tidsfrist for når kommunestyret skal ha behandlet reglementet. Det bør være tilstrekkelig at det kreves at reglementet behandles en gang i perioden.”
Det er òg ein del instansar som gir uttrykk for at forslaget frå departementet har ein passande tidsfrist.
10.5 Forslaget frå departementet
Departementet konstaterer at eit betydeleg fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget frå departementet om ei lovføresegn som gir kommunestyret plikt til å behandle delegeringsreglementet. Svært få høyringsinstansar hadde innvendingar mot forslaget. Departementet har merka seg at mange instansar peiker på at forslaget vil bidra til ei bevisstgjering om rolle- og maktfordelinga mellom kommunestyret og administrasjonen. Dette er i tråd med det departementet i høyringsnotatet gav uttrykk for var eit viktig omsyn bak forslaget. Eit anna viktig moment i høyringsnotatet var ombodsrolla til politikarane. Departementet er derfor tilfreds med at fleire høyringsinstansar gir uttrykk for at forslaget vil kunne leggje til rette for å styrkje ombodsrolla.
Departementet har òg vurdert innvendingane frå dei instansane som går imot forslaget, særleg dei som går ut på at den eksisterande lovteksten gir kommunestyret større handlingsfridom. Departementet kan for så vidt sjå at forslaget vil gi kommunane mindre handlingsfridom. Det er ei naturleg følgje av at forslaget inneheld ei pliktføresegn. Departementet kan likevel vanskeleg sjå at forslaget grip djupt inn i fridommen kommunane har, og bør ha, til sjølve å bestemme saksbehandlingsrutinane sine. Det er også svært få kommunar som går imot forslaget.
Departementet vil etter dette å gå vidare med ei føresegn som pålegg kommunestyra å behandle reglement for delegering innan ein viss frist.
I høyringsnotatet føreslo departementet at delegeringsreglement skal behandlast innan 1. juli året etter valet. Departementet registrerer at høyringsinstansane har ulike syn på forslaget til tidsfrist. Somme meiner at forslaget er høveleg, andre ønskjer at fristen blir sett til 31. desember året etter valet, medan andre igjen ønskjer at det ikkje blir sett nokon frist.
Ein grunnleggjande tanke bak forslaget er at kommunestyret skal bevisstgjerast på rolle- og maktfordelinga mellom kommunestyret og administrasjonen. Det taler for at det bør setjast ein tidsfrist, og at fristen bør vere så tidleg som mogleg i valperioden. Departementet trur at tanken bak forslaget blir best teken vare på ved at det blir knytt ein tidsfrist til behandlinga i kommunestyret.
Det er viktig at kommunestyret får tilstrekkeleg med tid til å gjennomføre ei grundig og god behandling av saka som skal munne ut i eit delegeringsreglement. Fleire kommunar gir uttrykk for at fristen departementet føreslår, blir noko knapp, og meiner at fristen bør setjast til 31. desember året etter valet. Målet med tidsfristen må vere å leggje til rette for ein grundig gjennomgang av delegeringsreglementet så snart det lèt seg gjere.
For departementet handlar det om å finne ein balanse mellom desse to. Departementet vil leggje avgjerande vekt på fråsegnene frå dei kommunane som ber om at fristen blir sett til 31. desember året etter det konstituerande møtet i kommunestyret. Departementet går ut frå at kommunen da vil få tilstrekkeleg med tid til å behandle delegeringsreglementet, samtidig som behandlinga skjer relativt tidleg i valperioden.
Departementet la i høyringsnotatet til grunn at også delegering til formannskapet, faste utval, ordføraren osv. bør behandlast i samanheng med delegeringa til administrasjonssjefen. Med tanke på samanheng og oversikt er det ein fordel at kommunestyret samtidig behandlar både dei fullmaktene dei vil gi administrasjonen, og fullmaktene dei vil gi andre folkevalde organ.
Departementet strekar under at forslaget om behandlingsplikt er ein minimumsregel. Kommunestyret kan derfor behandle delegeringsreglementet fleire gonger i valperioden. Kommunestyret står fritt til både å revidere sjølve reglementet og til å gjere vedtak om delegering i enkeltsaker også etter at kommunestyret har behandla reglementet i tråd med føresegna.
Departementet forstår høyringsfråsegna frå Oslo kommune og Ålesund kommune slik at det vil kunne by på praktiske problem å behandle alle delegeringar i éi og same sak.
Når ein skal ta stilling til om eit kommunestyre har oppfylt kravet til behandling etter den føreslåtte føresegna, vil formålet med føresegna vere sentralt. Det grunnleggjande formålet er å bevisstgjere kommunestyret om kva saker og avgjerder det delegerer til administrasjonen og politiske organ. Kommunestyret må derfor behandle ei sak som legg til rette for ei slik bevisstgjering. Sidan det sentrale med føresegna er bevisstgjering, er det ikkje ønskjeleg å regulere i detalj korleis kommunane gjennomfører behandlinga. Det kan vere fleire måtar å gjere det på. Éin måte kan vere at saka som kommunestyret behandlar, inneheld alle lovføresegner som legg myndigheit til kommunestyret. Dette vil gi kommunestyret ei heilskapleg oversikt over kva myndigheit kommunestyret har, og dei kan såleis gjere seg opp ei meining om kva saker og avgjerder dei ønskjer å delegere til administrasjonen og politiske organ. Ein annan måte å gjere det på kan vere slik Oslo kommune peiker på i høyringsfråsegna si. I fråsegna blir det peika på at administrasjonen kan fremme ei sak som gjer greie for gjeldande lovgiving, prinsippa som fordelinga av fullmakter byggjer på, og at det blir lagt ved ei oversikt over dei fullmaktene som har vore gjeldande til no på dei aktuelle nivåa. Kommunestyret vil da kunne ta stilling til dei prinsippa som er føreslått, og også ha grunnlag for å drøfte og ta stilling til dei konkrete delegeringane.
Saka som kommunestyret behandlar, skal likevel munne ut i eit reglement for delegering av avgjerdsmyndigheit. Sjølv om føresegna pålegg kommunestyret å vedta reglement, vil det ikkje bli stilt som krav at alle delegeringar blir samla i eitt reglement. Dette er eit praktisk spørsmål, og det bør vere opp til det enkelte kommunestyret sjølv å vurdere kva som er mest tenleg. Til dømes kan delegeringa av myndigheit frå kommunestyret delvis kome fram i eit ordinært delegeringsreglement og delvis i eit økonomireglement.
Departementet legg til grunn, delvis på bakgrunn av høyringsfråsegna, at dei aller fleste kommunar allereie har eit delegeringsreglement. Departementet går ut frå at det vil vere tenleg for kommunane å ta utgangspunkt i gjeldande reglement når dei skal vedta eit nytt reglement i tråd med den føreslåtte føresegna.
Det vil ikkje bli stilt krav om at delegeringsreglementet skal vere ”nytt”, i den forstand at ein må gjere endringar i det gamle. Dersom ein ønskjer å føre vidare det gamle reglementet uendra, er ikkje føresegna til hinder for det.
Departementet ser ikkje noko behov for å innføre reglar om handheving overfor kommunar som ikkje gjer vedtak om delegeringsreglement i tråd med forslaget. I utforminga av lovføresegna vil departementet sikre at kravet om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta eit nytt delegeringsreglement, ikkje fører til at vedtak som blir gjorde før dette er på plass, blir ugyldige. Inntil eit nytt delegeringsreglement er vedteke, gjeld altså det eksisterande delegeringsreglementet og eventuelle enkeltståande delegeringsvedtak, sjølv om det nye delegeringsreglementet ikkje er vedteke innanfor fristen lova set. Departementet legg til grunn at lovføresegna sikrar det.
Plikta til å behandle delegeringsreglement vil også gjelde kommunar som har ei parlamentarisk styreform etter kommunelova kapittel 3.
11 Lovfesting av at kommunestyret skal avgjere kven som skal gi innstilling i saker
11.1 Gjeldande rett
Kommunelova har ingen generell regel om innstillingsrett eller -plikt, verken for administrasjonssjefen, ordføraren eller noko politisk organ. Men kommunelova har reglar om formannskapet si plikt til å gi innstilling til kommunestyret til årsbudsjett (§ 45 nr. 2), til økonomiplan (§ 44 nr. 6) og til årsrekneskap (§ 48 nr. 3). I praksis vil kommunestyret ofte gi faste utval som er oppretta etter § 10, i oppgåve å innstille i saker som skal behandlast i kommunestyret. Kommunestyret kan også opprette kommunestyrekomitear som førebur saker for kommunestyret etter § 10 a. I ein komitémodell er det naturleg at komiteane formulerer innstillingar til vedtak overfor kommunestyret. Vidare er det føresegner i kommunelova som regulerer kontrollutvalet sin innstillingsrett overfor kommunestyret.
Sidan det er få føresegner som eksplisitt gir eit organ innstillingsrett, har kommunestyret sjølv eit stort handlingsrom når det gjeld å bestemme kven som skal innstille i saker. Gjeldande rett opnar såleis for fleire variasjonar.
Eit typisk døme kan vere at administrasjonssjefen innstiller i saker som skal behandlast i eit fast utval eller i formannskapet før det går til kommunestyret for å bli endeleg behandla. Når kommunestyret får saka, ligg det føre ei (politisk) innstilling frå det faste utvalet eller formannskapet. I saker der eit fast utval etter å ha fått delegert avgjerdsmakt skal ta ei endeleg avgjerd, er det ofte slik at administrasjonssjefen innstiller til vedtak. Eit alternativ er at saka blir lagd fram for ordføraren før ho blir ferdigstilt, slik at ordføraren kan formulere ei innstilling.
Administrasjonssjefen har etter § 23 nr. 2 plikt til å sørgje for at saker som skal leggjast fram for folkevalde organ, er forsvarleg utgreidde. Føresegna gir likevel ikkje administrasjonssjefen rett eller plikt til å gi innstilling som ledd i saksførebuinga. Det følgjer av kommunelova § 32 nr. 2 at det er leiaren av eit folkevalt organ som set opp saklista for det enkelte møtet. Det er altså leiaren av organet som endeleg godkjenner om ei sak kjem på saklista.
Det er opp til kommunestyret å fastsetje nærmare kva funksjonar som skal leggjast til administrasjonssjefen, mellom anna om administrasjonssjefen skal innstille i saker som blir lagde fram for folkevalde organ. Dersom kommunestyret ikkje har bestemt noko særskilt om innstillingsrett, er det nok i praksis vanleg at administrasjonssjefen innstiller som ledd i saksførebuinga.
11.2 Bakgrunn
Departementet signaliserte i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati (lokaldemokratimeldinga) at det kan vere aktuelt med tiltak for å gjere det tydeleg at kommunestyret faktisk står fritt til å avgjere kven som skal innstille i saker til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ. Det blei peikt på at det i stor grad er praksis i kommunane å la administrasjonssjefen stå for innstillinga, noko som er uheldig dersom det botnar i ei misoppfatning om at administrasjonen automatisk har rett til å innstille i alle typar saker. I lokaldemokratimeldinga går det vidare fram:
”Departementet oppfattar spørsmålet om kven som innstiller til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ som viktig når det gjeld kven som faktisk har innverknad i politiske saker. Dersom ordføraren eller andre politisk organ får ei meir sentral rolle i førebuinga av saker ved å få hand om retten til å innstilla i saker som skal opp til handsaming i kommunestyret eller andre folkevalde organ, vil det også kunne styrkja politikarane si stilling og makt i kommunen.”
11.3 Høyringsnotatet
Departementet gjorde i høyringsnotatet greie for tre alternative måtar å regulere innstillingsinstituttet på. Alle hadde vore vurderte i lokaldemokratimeldinga:
Alternativ 1 er å halde fast ved gjeldande rett, men synleggjere dette gjennom at prinsippet om at kommunestyret sjølv avgjer kven som skal innstille i saker, kjem direkte fram i lova.
Alternativ 2 er at kommunestyret sjølv blir pålagt å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet. I det ligg det at kommunestyret må ta stilling til om det skal vere innstilling i saker som blir behandla av kommunestyret og andre folkevalde organ, og i så fall kven det er som skal stå for innstillinga.
Alternativ 3 er å lovfeste politisk innstilling. Dette kan til dømes gjennomførast ved å la ordføraren innstille til vedtak i saker som skal behandlast i kommunestyret. Eit alternativ kan vere å gi denne funksjonen til kommunestyrekomitear. Formålet med dette forslaget er mellom anna å invitere til politisk debatt i større grad.
I lokaldemokratimeldinga gav departementet uttrykk for at alternativ 2 var det mest aktuelle. Til grunn låg ei avveging mellom kryssande omsyn. Ved å påleggje kommunestyret å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet, blir ein bevisst dette ansvaret. Samstundes tek ein omsyn til at kommunen sjølv kan bestemme sine eigne saksbehandlingsrutinar. Dette er fordi alternativet ikkje peiker på at politisk innstilling bør eller skal gjennomførast.
Departementet drøfta i høyringsnotatet kva slags betydning ei ordning med politisk innstilling kan ha. Det blei i den samanhengen vist til lokaldemokratimeldinga, der det står:
”Departementet oppfattar spørsmålet om kven som innstiller til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ som viktig når det gjeld kven som faktisk har innverknad i politiske saker. Dersom ordføraren eller andre politiske organ får ei meir sentral rolle i førebuinga av saker ved å få hand om retten til å innstilla i saker som skal opp til handsaming i kommunestyret eller andre folkevalde organ, vil det også kunne styrkja politikarane si stilling og makt i kommunen.”
Departementet peikte òg på at politisk innstilling vil kunne vitalisere det politiske arbeidet. Det er grunn til å tru at debatten rundt politiske saker vil auke og bli meir engasjerande dersom det ligg ei politisk innstilling i botnen. Departementet gav vidare uttrykk for at politisk innstilling bidreg til ein tydelegare forskjell mellom politikk og administrasjon.
Departementet meinte at alternativ 2 frå lokaldemokratimeldinga ikkje i tilstrekkeleg grad tek vare på det som taler for politisk innstilling, og føreslo derfor ei lovendring som kombinerte element frå alternativ 2 og alternativ 3. Forslaget hadde denne ordlyden:
”Vedtak i folkevalgte organer treffes på grunnlag av innstilling fra organets leder eller annet folkevalgt organ, slik dette er vedtatt av kommunestyret. Kommunestyret og fylkestinget kan selv vedta at administrasjonssjefen i stedet skal avgi innstilling.”
11.4 Høyringa
Mange høyringsinstansar kommenterte forslaget særskilt. 130 høyringsinstansar gir uttrykk for at dei er imot forslaget, medan 36 instansar støttar det. Det er fleire ulike innvendingar mot forslaget.
Ei rekkje instansar, mellom andre Gulen kommune, Notodden kommune, Nissedal kommune, Lindås kommune og Vest-Agder fylkeskommune meiner at forslaget grip sterkt inn i lokaldemokratiet. Mange instansar meiner òg at forslaget vil kunne skape tilhøve som høyrer heime i ein parlamentarisk modell og ikkje i formannskapsmodellen.
Fleire instansar meiner at forslaget kan skape uklare ansvarstilhøve mellom politikk og administrasjon. Ålesund kommune skriv i fråsegna si:
”Dersom organets leder skal legge frem innstilling til vedtak i organet vil det føre til et par utfordringer. Den ene er forholdet mellom rådmannens ansvar for forsvarlig saksutredning og lederens innstilling. En innstilling til vedtak vil basere seg på faktum i saken og de vurderinger som legges til grunn i utredningen. Spørsmålet blir da på hvilket tidspunkt i utredningen lederen skal komme inn i saken. Skal f.eks rådmannen utrede uten å konkludere for deretter å overlate saken til organets leder? Dette kan føre til uklar fordeling av rolle og ansvar.”
Hol kommune uttaler:
”For kommunesektorens omdømme og legitimitet er det viktig at saker er faglig og objektivt godt utredet. Administrasjonssjefens plikt til å påse at sakene som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet skal opprettholdes, uansett hvem som innstiller i saken. Det kan likevel oppstå en fare for at administrasjonssjefens ansvar blir utydelig i en modell med politisk innstilling i alle saker og det vil lett kunne utvikle seg gråsoner mellom de folkevalgtes og administrasjonens ansvar og roller. Hol kommune vil sterkt fraråde forslag som kan føre til en slik utvikling. Ønskes et politisk ansvar for saksframleggene, hører dette hjemme i den parlamentariske modellen.”
Fleire instansar seier det vil vere uheldig at ordføraren må tone flagg tidleg. Vest-Agder fylkeskommune skriv i fråsegna si:
”Ved obligatorisk politisk innstillingsrett må fylkesordføreren vise sitt politiske standpunkt tidlig i den politiske prosessen og dermed også låse standpunktene for tidlig. Dette kan hindre gode politiske prosesser der alle syn kommer åpent fram og alle partier deltar i en reell prosess. Administrasjonssjefens forslag til politisk innstilling vil det være mer ukomplisert for alle partier å ta utgangspunkt i. Fylkestinget og andre politiske organer kan dermed arbeide seg fram til et vedtak, som ofte er endret fra den opprinnelige innstillingen. Vest-Agder fylkeskommune frykter at lovforslaget vil føre til at mange politiske prosesser vil skje i lukkede rom for å unngå at ordføreren skal bli ”stemt ned” med det prestisjetapet medfører.”
Liknande synspunkt gir mellom andre Time kommune, KS, Nord-Fron kommune og Øyer kommune uttrykk for.
Ei rekkje instansar uttaler at forslaget vil få ressursmessige konsekvensar. Åsnes kommune uttaler i den samanhengen:
”Departementet mener lovfesting av politisk innstilling vil tydeliggjøre forskjellen mellom politikk og administrasjon og bidra til meir politisk debatt og økt engasjement. I større kommuner med heltidsansatte politikere kan dette derfor være et godt tiltak. Imidlertid er ikke de fleste kommunene i Norge av denne størrelse. Åsnes kommune er en av disse. Her har politikere i beste fall en liten møtegodtgjørelse pr. kommunestyremøte. Her drives politikk etter dugnadsprinsippet og man har ofte heltidsjobber med lange arbeidsdager før man møtes for å bedrive politikk som en av flere hobbyer. I slike tilfeller vil det bli svært vanskelig å få til politiske innstillinger i de fleste saker kommunestyret skal behandle. Dette vil bli for tidkrevende. I tillegg er man avhengig av bred og tung kompetanse som man ikke selv sitter med. Dette vil måtte kreve en bred møteflate mot administrasjonen, som igjen vil bli svært tidkrevende.
En mulighet er at politikere i større grad frikjøpes fra jobb for å forberede saker. Men med dagens økonomiske situasjon i kommunene er det vel de færreste som har økonomi til dette.”
Norges Kommunerevisorforbund peiker mellom anna på at det er behov for ei grundig avklaring av kva slags rettsverknader innstillingsretten har.
Mellom dei instansane som går imot forslaget frå departementet, er det ein del som peiker på dei alternativa departementet skisserte i lokaldemokratimeldinga. Både alternativ 1 (lovfeste prinsippet om at kommunestyret sjølv avgjer kven som skal stå for innstillinga) og alternativ 2 (påleggje kommunestyret å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet) blir nemnde.
Det er òg nokre instansar som støttar forslaget frå departementet. Våler kommune (Hedmark) skriv:
”Kommunestyret ser klare fordeler med politisk innstilling i alle saker. Det ville sikre en god politisk forankring på det som fremmes som forslag. Samtidig ville en slik ordning innebære at en saksordfører, utvalgsleder eller lignende må sette seg inn i saken før den ferdigstilles av administrasjonen/sendes ut til utvalget. Dette vil øke ressursbruken på sakene, og mest sannsynlig også medføre lengre saksbehandlingstid.
Kommunestyret mener prinsippet som foreslås er riktig ut fra rollene til politisk ledelse og rådmannen. Hovedregelen bør derfor være at det skal følge politisk innstilling. Kommunestyret mener det må være opp til det enkelte kommunestyret å avgjøre at rådmannen innstiller. Endringen i kommuneloven må derfor ha med kommunens mulighet til å avvike fra hovedregelen.”
Ullensaker kommune uttaler mellom anna:
”Ullensaker kommune er av den oppfatning at departementet tar opp sentrale og viktige spørsmål om økt politisk innflytelse i en tidligere fase av beslutningsprosessen. En formalisering av hvem som har myndighet til å innstille i saker til folkevalgt behandling og hvordan denne prosessen skal være, vil gi en økt bevissthet om hvilke muligheter det folkevalgte nivået har til å komme i inngrep med saker på et tidligere tidspunkt. Ullensaker kommune er av den oppfatning at departementets forslag om å innta en generell regel om innstillingsrett eller -plikt i kommuneloven, vil kunne sikre politikernes rolle som premissleverandør på en bedre måte enn hva som tilfellet er i dag.”
Rollag kommune peiker på at kommunen har praktisert ei ordning med politisk innstilling i 13 år og berre har positive erfaringar med det. Når det er politisk innstilling, må politikarane setje seg grundigare inn i sakene før dei blir lagde fram til behandling.
11.5 Forslaget frå departementet
Departementet har merka seg at mange av høyringsinstansane går imot forslaget som blei fremma i høyringsnotatet. På bakgrunn av høyringsrunden finn departementet ikkje grunnlag for å halde fast ved forslaget.
Som det blei peikt på i lokaldemokratimeldinga, oppfattar departementet spørsmålet om kven som innstiller til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ, som viktig når det gjeld kven som faktisk kan påverke politiske saker. Departementet meiner framleis at måten kommunane praktiserer innstillingsinstituttet på, er eit viktig lokaldemokratisk spørsmål. Departementet ønskjer ei bevisstgjering rundt innstillingsinstituttet og kva det inneber. Det er òg viktig å tydeleggjere at kommunestyret står fritt til å avgjere kven som skal innstille i saker.
Departementet held altså ikkje fast ved forslaget om å lovfeste ein hovudregel om politisk innstilling, men meiner det er behov for ei lovføresegn som fremmar omsyna til bevisstgjering og tydeleggjering. I høyringsnotatet viste departementet til dei alternative lovendringsforslaga som blei drøfta i lokaldemokratimeldinga. Nokre av høyringsinstansane peikte på desse alternativa. Eit alternativ som blei drøfta i lokaldemokratimeldinga (alternativ 2), inneber at kommunestyret sjølv blir pålagt å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet. Departementet føreslår i denne proposisjonen ei lovføresegn i tråd med alternativ 2 i lokaldemokratimeldinga.
I forslaget ligg det at kommunestyret må ta stilling til om det skal vere innstilling i saker som blir behandla av kommunestyret og andre folkevalde organ, og i så fall kven det er som skal stå for innstillinga. Den føreslåtte føresegna inneber ikkje eit påbod om at det skal vere innstilling i alle saker som blir fremma for folkevalde organ.
Ei innstilling er eit forslag til vedtak som organet skal votere over. I dei tilfella kommunestyret har bestemt at det skal vere ei innstilling, inneber det at innstillinga skal leggjast fram for det organet som skal behandle saka. Innstillinga skal leggjast fram for det aktuelle organet i uendra form.
Departementet strekar under at kommunane òg etter gjeldande rett har høve til å bestemme om det skal vere innstilling, og i tilfelle kven som skal innstille i saker. Forslaget tek derfor ikkje frå kommunane høvet til å bestemme om dei skal ha til dømes politisk eller administrativ innstilling. Det nye med dette forslaget er at kommunestyret må ta stilling til innstillingsinstituttet.
Forslaget om lovpålagd behandling av innstillingsinstituttet og forslaget om lovpålagd behandling av delegeringsreglementet, jf. kapittel 10, er til dels tufta på same omsyn, nemleg det å ha eit bevisst og aktivt tilhøve til korleis ein nyttar desse mekanismane. Det er grunn til å tru at fleire kommunar allereie i dag behandlar desse to spørsmåla saman, slik at ein i delegeringsreglementet tek inn føresegner om innstillingsrett. Slik departementet ser det, vil ei samla behandling vere tenleg. Det gir kommunestyret høve til å sjå desse spørsmåla i samanheng. For å signalisere at ei samla behandling verkar tenleg, føreslår departementet at plikta til å behandle innstillingsinstituttet blir heimla i same føresegn som plikta til å behandle delegeringsreglementet. Føresegna stiller likevel ikkje noko krav om at kommunestyret skal behandle delegeringsreglementet og innstillingsinstituttet samtidig.
Departementet ser ikkje noko behov for å innføre reglar om handheving overfor kommunar som ikkje gjer vedtak om innstillingsinstituttet i tråd med forslaget. Regelen om at vedtak likevel er gyldige, vil gjelde her på same måte som dersom det ikkje var laga noko nytt delegeringsreglement, jf. kapittel 10.
12 Ny føresegn om etablering av kommuneråd i kommunar med parlamentarisk styringsform
12.1 Gjeldande rett
Ved etableringa av parlamentarisk styreform er utgangspunktet i kommunelova § 19 at det er kommunestyret sjølv som skal opprette eit kommuneråd som den øvste leiinga av kommuneadministrasjonen.
Kva ansvar og makt kommunerådet skal ha, er fastsett i kommunelova § 20.
I dei tilfella kommuneråd blir innførte, følgjer det av kommunelova § 19 nr. 2 at ordninga med administrasjonssjef fell bort. Når ei parlamentarisk styreform blir ført vidare, vel kommunestyret sjølv eit råd i det konstituerande møtet etter eit kommunestyreval. Når kommunestyret sjølv har vedteke at det sitjande rådet skal fråtre, eller rådet har varsla at det vil fråtre, skal nytt råd veljast seinast i det neste møtet. Rådet tiltrer straks det er valt. Dette følgjer av kommunelova § 19 nr. 3.
Av kommunelova § 19 nr. 4 følgjer det at forslaget til råd skal innehalde så mange namn på personar som ein ønskjer å ha i rådet, og peike på kven som skal vere leiar og nestleiar i rådet. Føresegnene om kjønnsbalanse i § 38 a nr. 3 første og andre punktum gjeld tilsvarande. Det må anten røystast for eitt av forslaga eller røystast blankt. Det forslaget som får flest røyster, er valt. Ligg det føre meir enn to forslag, må eitt forslag likevel ha tilslutning frå fleirtalet av røystene for å bli valt. Får ingen av forslaga slik tilslutning, skal det røystast på nytt over dei to forslaga som fekk flest røyster. Det forslaget som ved denne avrøystinga får flest røyster, er valt.
Eit forslag om at rådet skal fråtre, må setjast fram i møte. Forslaget skal behandlast i neste møte, med mindre to tredelar av dei som er til stades på møtet, krev avrøysting straks. Rådet må gi beskjed i møte om at det fråtrer, jf. kommunelova § 19 nr. 5.
Fråtrer ein medlem frå rådet etter vedtak eller etter eige ønske, skal det veljast ein ny medlem etter forslag frå rådet. Dersom leiaren fråtrer, skal det veljast nytt råd, jf. kommunelova § 19 nr. 6.
Det følgjer av kommunelova § 19 nr. 7 at den som blir vald som medlem av kommunerådet, fråtrer dei andre kommunale verva sine i funksjonsperioden. Kommunestyret kan velje setjemedlemmer for andre verv enn kommunestyremedlem for den tida han eller ho er medlem av kommunerådet.
12.2 Bakgrunn
I 1986 starta Oslo kommune, som den første kommunen i landet, eit forsøk med parlamentarisk styringssystem. Kommunal parlamentarisme blei seinare heimla i kommunelova av 1992.
Frå 2003 har Oslo kommune, med heimel i forskrift om vedtekter for byrådsdannelser i Oslo kommune av 19.12.2002 nr. 1770, praktisert følgjande forsøk: Når den parlamentariske situasjonen i bystyret tilseier det, har ordføraren på vegner av bystyret plikt til å gi ein byrådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt byråd. Det kan dreie seg om den parlamentariske situasjonen etter eit val, men òg om situasjonar som oppstår i perioden kommunestyret er valt for. Ordføraren peiker ut den byrådsleiarkandidaten som ordføraren etter politiske sonderingar trur kan få størst oppslutning i bystyret for byrådet sitt.
Byrådsleiaren utnemner sjølv medlemmene av byrådet. Ein byråd fråtrer som følgje av at byrådsleiaren vedtek det, eller som følgje av at bystyret har vedteke mistillit. Dersom byrådsleiaren sjølv fråtrer, skal heile byrådet fråtre. Ved skifte av byråd blir det gamle byrådet sitjande til det nye har konstituert seg.
Oslo kommune tok i 2008 initiativ overfor Kommunal- og regionaldepartementet med sikte på ei lovendring, slik at ordninga som er utprøvd i forsøket, kan lovfestast som ei alternativ ordning.
12.3 Nærmare om forsøket med byrådsdanningar
Reglementet for forsøket med byrådsdanningar i Oslo kommune blei fastsett av Oslo bystyre 27. november 2002 med heimel i lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning § 5 andre ledd (forsøkslova). Reglementet blei stadfesta av Kommunal- og regionaldepartementet 19. desember 2002 med heimel i forsøkslova § 5 første ledd, jf. kgl.res. av 11. desember 1992 nr. 1050.
Reglane i forskrifta omhandlar ei ny ordning for byrådsskifte i Oslo kommune – innanfor eit eksisterande parlamentarisk styringssystem. Når den parlamentariske situasjonen i bystyret tilseier det, har ordføraren på vegner av bystyret plikt til å gi ein byrådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt byråd. Ordføraren peiker ut den byrådsleiarkandidaten han eller ho etter politiske sonderingar trur kan samle størst oppslutning i bystyret for byrådet sitt. Skjer eit byrådsskifte som følgje av eit kommunestyreval, skal den personen som til kvar tid formelt sit med ordførarvervet, ha oppdraget.
Når det gjeld konstitueringa av byrådet, følgjer det av forskrifta at den utpeikte byrådsleiarkandidaten sjølv set saman leiarkollegiet sitt, og at det nye byrådet konstituerer seg sjølv.
Byrådsleiaren kan sjølv når som helst skifte ut medlemmer av byrådet og bestemme korleis byrådet skal vere sett saman. Ein medlem av byrådet fråtrer også etter vedtak eller etter eige ønske.
Forskrifta presiserer at dei alminnelege reglane for kven som kan stille til val, i kommunelova § 14, gjeld tilsvarande for kven som kan ha byrådsverv.
Byrådet sender melding til bystyret om samansetninga av byrådet straks det har konstituert seg, og straks det har skjedd endringar i samansetninga av byrådet.
Medan funksjonstida for byrådet etter § 19 følgjer kommunestyreperioden, er funksjonstida for byrådet etter forsøksordninga uavhengig av valperioden. Ved skifte av byråd blir byrådet som fråtrer, sitjande inntil eit nytt byråd har konstituert seg.
Eit forslag om at byrådet skal fråtre, må setjast fram i bystyremøte. Forslaget skal behandlast i neste bystyremøte med mindre to tredelar av dei som er på møtet, krev avrøysting straks. Dersom byrådet fråtrer, skal det gi beskjed i bystyremøte.
Forskrifta erstattar kommunelova § 19 nr. 3 og nr. 4. § 19 nr. 6 om val av byråd og byrådar gjeld ikkje i forsøket.
12.4 Evalueringa av forsøket med byrådsdanningar
Forsøket med nye reglar for byrådsdanningar i Oslo blei, etter initiativ frå Oslo kommune, evaluert av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR). NIBR la i april 2008 fram rapporten ”Innsetting eller utpeking? Evaluering av forsøk med nye regler for byrådsdannelser i Oslo” (NIBR-rapport 2008:10).
Rapporten blir innleia med eit teoretisk bakteppe i form av ein diskusjon om tilhøve knytte til maktfordeling, parlamentarisme og byrådsdanning. Rapporten gjer vidare greie for kva effektar forsøksordninga med utpeiking har hatt.
Rapporten peiker på at ordførarrolla har blitt tydelegare, og at ordføraren potensielt får meir makt. I samandraget heiter det:
”Mens ordføreren under systemet med innsettingsvedtak ivaretok en forholdsvis passiv rolle som leder av bystyrets forhandlinger, innebærer dagens forsøksordning – med utpeking – at ordføreren aktivt skal søke frem til kandidater som ledere av byrådet.
Evalueringen viser at informantene er enige om at ordføreren har fått en tydeligere og potensielt mer innflytelsesrik rolle gjennom utpekingsforsøket, selv om de er usikre på hvor mye makt dette innebærer. Særlig gjelder dette ved uavklarte parlamentariske situasjoner, dvs. i en krisesituasjon. Derfor er det også særdeles viktig at ordføreren etablerer god kontakt med gruppeledere og bystyret som sådan i de øvrige deler av ordførergjerningen. Viktigheten av at ordføreren opptrer upolitisk i rollen framheves også.”
Vidare gjer rapporten greie for diskusjonen om korleis ein skal definere ein parlamentarisk situasjon. I samandraget heiter det:
”Et spørsmål det imidlertid er mer uenighet om er definisjonen av en parlamentarisk situasjon. Når bør eller kan ordføreren gripe inn for å sondere om det finnes alternative byrådsalternativer? Kan andre situasjoner enn mistillitsforslag, kabinettspørsmål og endret politisk sammensetning av bystyret forstås som en parlamentarisk situasjon? I evalueringen knyttes dette særlig til situasjoner med større endringer i byrådets sammensetning som da byrådet Lae ble endret i 2003, samt spørsmålet om ordfører bør gå en rutinemessig sonderingsrunde etter valg. Det stilles spørsmål ved om begrepet parlamentarisk situasjon bør defineres nærmere i vedtektene. I likhet med våre informanter er vi svært tvilende til om det er et slikt behov eller om det vil være en hensiktsmessig vei å gå i en eventuell videreutvikling av dagens ordning. Til syvende og sist vil det være byrådsleder som avgjør når en parlamentarisk situasjon har oppstått. Dersom ordføreren engasjerer seg før det er avklart at byrådet går av, vil hans rolle lett kunne bli oppfattet som politisk.”
Rapporten viser også til at byrådsleiarrolla er blitt noko meir sjølvstendig, men at personlege eigenskapar og politiske konstellasjonar i bystyret kan vere viktigare for tilhøvet mellom bystyre og byråd enn sjølve ordninga med utpeiking. I samandraget står det:
”Med utpekingsordningen kan byrådslederkandidaten/ byrådsleder sies å få en sterkere og mer selvstendig rolle, både i valget av byrådsmedlemmer og ved etablering av byrådet, og ved eventuelle skifter av enkeltpersoner i byrådet.
Informantene er enige om at byrådslederen har fått en noe mer selvstendig rolle gjennom utpekingsordningen. Men det er høyst usikkert hvor mye ordningen betyr i forhold til personlige egenskaper, erfaring og tillit. Antakelig har disse egenskapene vesentlig mer effekt enn de tidligere reglene som til en hver tid finnes for byrådsdannelser. Det er enighet om at utpekingsordningen kanskje på kort sikt medfører at byrådslederen og byrådet fremstår som mer autonomt i forhold til bystyret, og en bør selvsagt være oppmerksom på eventuelt uheldige effekter av slik utvikling, men på sikt vil de grunnleggende politiske konstellasjonene i bystyret være det helt avgjørende for forholdet mellom byråd og bystyre.”
Rapporten framhevar også at ein med utpeikingsordninga enno må rekne med ei viss samanblanding av bystyrekonstituering og byrådsdanning. NIBR skriv:
”I debattene forut for utpekingsforsøket var sammenveving av bystyrekonstituering og byrådsdannelse et sentralt tema. Dette fikk også stor oppmerksomhet i evalueringen. Rent praktisk innebærer en slik sammenveving at utpeking av byrådsleder og dannelse av byråd knyttes opp mot prosessen med å fordele andre kommunale verv, som ordfører, varaordfører og komitèlederverv.
Evalueringen viser at en viss sammenblanding av prosessen rundt bystyrekonstituering og byrådsdannelse/vurderinger av effekter for et sittende byråds parlamentariske fremtid kan være vanskelig å unngå, uansett regler for byrådsdannelse. En bør imidlertid være oppmerksom på faren for at denne sammenvevingen kan uthule den ønskede rollefordelingen mellom ordfører og byrådsleder, og konsekvensene av at fordelingen av verv i bystyret bindes opp i bystyreperioden, uavhengig av byrådets skjebne.”
Til slutt i rapporten blir det drøfta om ordninga med utpeiking bidreg til ei meir ”robust” parlamentarisk styringsform. Om dette skriv NIBR:
”I et innlegg i forbindelse med 20-årsmarkeringen av den parlamentariske styringsmodellen i 2006 argumenterte byrådsleder Lae for at utpekingsordningen hadde bidratt til å utvikle et mer robust parlamentarisk system. (…).
Oppsummert kan en kanskje si at politikkens tyngdelover og den parlamentariske kulturen alt i alt er viktigere enn de regler som til en hver tid måtte gjelde for byrådsdannelser. Likevel er vi langt på vei tilbøyelig til å konkludere med at utpekingsordningen har bidratt til å gjøre den parlamentariske styringsmodellen i Oslo mer robust, her forstått som muligheten til å få etablert et stabilt og styringsdyktig byråd.
(…)
Vår evaluering viser at gitt dagens mandatfordeling i Oslo bystyre, så vil utpekingsordningen nokså utvilsomt være bedre egnet til å skape parlamentarisk stabilitet og forutsigbarhet enn ordningen med innsettingsvedtak. I denne situasjonen er byrådets styringsdyktighet avhengig av dets evne til å utforme en politikk og standpunkter som kan støttes av et flertall i bystyret, og hvor byrådet derfor aktivt må være orientert mot kompromisser og konsensus. Dette er en situasjon som også opposisjonen tidvis kan tjene på, og som – når alt kommer til alt – ligger nærmere tyngdepunktet i velgernes preferanser enn en mer rigid flertallskonstellasjon dannet gjennom investitur kan resultere i.
(…)
I tillegg har bevisstheten rundt ordførerens rolle og sammenhengen mellom byrådsdannelser og konstituering av bystyret økt som følge av forsøket. Og sist, men ikke minst; at en har fått en modell som i større grad enn tidligere rendyrker den parlamentariske logikken og som sådan er blitt enda bedre tilpasset den nasjonale parlamentariske modellen i Norge er i seg selv viktig.”
12.5 Høyringsnotatet
Departementet føreslo å lovfeste ei alternativ ordning å danne kommuneråd på, etter mønster av forsøket som Oslo kommune praktiserer.
Departementet la i høyringsnotatet til grunn at forsøket i Oslo kommune har gitt eit godt grunnlag for å vurdere om og eventuelt på kva måte ein kan lovfeste ei alternativ ordning for å etablere kommuneråd. Vi viste til at forsøket i Oslo kommune har vart sidan 2003, og at ordninga med å peike ut byråd er grundig evaluert.
Evalueringa har vist at utpeikingsordninga har vore med på å gjere den parlamentariske styringsmodellen i Oslo meir robust, dvs. gjort det lettare å få etablert eit stabilt og styringsdyktig byråd. Evalueringa viste òg at bevisstheita om ordførarrolla og samanhengane mellom byrådsdanningar og konstituering av bystyret har blitt sterkare som følgje av forsøket.
Departementet meiner det er viktig at det er klare roller når det skal etablerast kommuneråd, og legg til grunn at ordninga som blir nytta, kan bidra til å sikre ei stabil politisk styring. Utpeikingsordninga i Oslo tek vare på desse omsyna.
I forslaget til ny § 18 nr. 4 i kommunelova, er det kommunestyret sjølv som avgjer om danninga av kommuneråd skal skje ved val, jf. gjeldande § 19 i kommunelova, eller etter dei føreslåtte føresegnene i ny § 19 a om utpeiking av ein kommunerådsleiar, som igjen set saman kollegiet sitt.
Departementet meinte at det kan vere formålstenleg å lovfeste tilsvarande føresegner som §§ 2-1, 2-2, 2-3 og 2-4 i den gjeldande forskrifta om vedtekter for byrådsdanningar i Oslo kommune. Det vil innebere at når den parlamentariske situasjonen i kommunestyret tilseier det, har ordføraren på vegner av kommunestyret plikt til å gi ein kommunerådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd. Ordføraren peiker ut den kandidaten som han eller ho etter politiske sonderingar meiner kan samle størst oppslutning i kommunestyret for kommunerådet sitt. Departementet føreslo at kandidaten som er peikt ut, sjølv set saman kollegiet sitt, og at det nye kommunerådet konstituerer seg sjølv. Vidare føreslo departementet at leiaren av rådet når som helst kan skifte ut medlemmer av rådet og bestemme korleis rådet skal vere sett saman.
Etter forslaget frå departementet skal kommunerådet sende melding til kommunestyret om samansetninga av rådet straks det har konstituert seg, og straks det har skjedd endringar i samansetninga av det. Ordninga inneber at funksjonstida til kommunerådet vil vere uavhengig av valperioden for kommunestyret.
Ved skifte av kommuneråd inneber forslaget at rådet som fråtrer, blir sitjande inntil eit nytt råd har konstituert seg. Eit forslag om at rådet skal fråtre, må setjast fram i kommunestyremøte. Forslaget skal behandlast i neste kommunestyremøte, med mindre to tredelar av dei som er på møtet, krev avrøysting straks. Rådet skal gi beskjed i kommunestyremøte om at det fråtrer. Ein medlem av rådet fråtrer når leiaren av rådet bestemmer det, etter vedtak eller etter eige ønske. Dersom rådsleiaren fråtrer, skal heile rådet fråtre.
12.6 Høyringa
73 høyringsinstansar støttar forslaget, medan 3 instansar er imot. Svært få instansar har særskilde merknader til forslaget.
Trondheim kommune skriv i fråsegna si:
”Det er grunn til å tro at denne alternative prosedyren kan gi en mer robust og stabil parlamentarismemodell, samt bidra til å gjøre ordfører- og byrådslederrollene mer tydelige. Det enkelte kommunestyre kan selv velge hvilken av de to prosedyrene det vil følge.”
Oslo kommune uttaler mellom anna:
”Oslo kommune er enig i departementets forslag om å lovfeste denne alternative ordningen for valg av byråd.
Oslo kommune viser til at departementet i høringsnotatet mener at det ikke er nødvendig å lovfeste hva som er en parlamentarisk situasjon, med den begrunnelse at det til syvende og sist er ordføreren som avgjør når en slik situasjon har oppstått. Oslo kommune er enig i at det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig med en lovfesting av hva som utgjør en parlamentarisk situasjon. Imidlertid kan begrunnelsen som departementet gir for dette, misforstås dit hen at en ordfører fritt og på selvstendig grunnlag kan avgjøre når og om det foreligger en parlamentarisk situasjon. Oslo kommune antar uten videre at dette ikke er departementets syn, men vil understreke at en parlamentarisk situasjon i denne sammenheng må forstås å inntre dersom byrådslederen varsler byrådets avgang, byrådet felles ved mistillit eller går på et voteringsnederlag i bystyret etter at kabinettspørsmål er stilt fra byrådslederen. Det vil være i en av disse situasjoner at den parlamentariske situasjonen tilsier at ordføreren iverksetter arbeidet med å peke ut byrådsleder.
Oslo kommune har, siden oppstarten av forsøket med parlamentarisk styringssystem i kommunen i 1986, gjennomført en rekke forsøk for å videreutvikle kommunens styringssystem som har resultert i påfølgende lovendringer. Oslo kommune vil i den forbindelse berømme departementets og senere lovgivers positive innstilling til denne type utviklingsarbeid. De mulighetene dette har gitt Oslo kommune har, etter kommunens vurdering, vært med på å vitalisere og styrke interessen for lokaldemokratiet samtidig som kommunen som tjenesteytende organisasjon er blitt bedre i stand til å løse sine oppgaver.”
Det er svært få som argumenterer mot forslaget til departementet, men Hardangerrådet uttaler:
”Hardangerrådet er av lokaldemokratiske omsyn skeptisk til å overføra makt til oppnemning av kommuneråd og fylkesråd frå kommunestyra og fylkestinga og støttar ikkje lovendringa i § 19. ”
12.7 Forslaget frå departementet
Departementet registrerer at av dei høyringsinstansane som har uttalt seg særskilt om forslaget, gir nær sagt alle støtte til forslaget. Svært få høyringsinstansar hadde innvendingar mot forslaget. Departementet har likevel merka seg fråsegna frå Hardangerrådet, som peiker på lokaldemokratiske konsekvensar av å ta bort makta som kommunestyret har til å oppnemne kommuneråd. Departementet meiner at dette er ein meir formell enn praktisk verknad av forslaget. Også i den føreslåtte alternative ordninga må eit kommuneråd ha tillit i kommunestyret. Dersom kommunestyret ikkje er fornøgd med det kommunerådet som blir danna etter den alternative ordninga, vil det kunne gjere vedtak om at rådet må fråtre. Kommunestyret vil framleis vere det øvste organet i kommunen. Så lenge kommunestyret har denne makta, er det i eit lokaldemokratisk perspektiv ikkje avgjerande at kommunestyret ikkje sjølv vel kommunerådet.
Departementet ønskjer etter dette å lovfeste ei alternativ ordning for danning av kommuneråd, i tråd med forslaget i høyringsnotatet. Forsøket i Oslo kommune, som har fått verke over tid, gir departementet eit godt grunnlag for å fremme dette forslaget. Slik departementet vurderer det, kom det heller ikkje avgjerande innvendingar i høyringsrunden.
Nærmare om innhaldet i ei alternativ ordning for å danne kommuneråd
Kommunelova § 18 inneheld føresegner om innføring og oppheving av kommunal parlamentarisme. Departementet føreslår at det blir teke inn eit nytt nr. 4 i § 18, som fastset at kommunestyret sjølv avgjer om danninga av kommuneråd skal skje ved val, jf. gjeldande § 19, eller etter dei nye føresegnene om utpeiking av kommunerådsleiar, som igjen set saman kollegiet sitt. Departementet presiserer at dette inneber at ein må følgje alle reglane for den ordninga ein har valt å følgje, og at ein kommune ikkje kan følgje enkeltreglar frå dei ulike føresegnene. Ein kommune som har bestemt seg for å danne kommuneråd etter den nye § 19 a som er føreslått, kan når som helst bestemme at danning av kommuneråd igjen skal skje etter § 19, og omvendt. Departementet finn ikkje grunn til å lovfeste dette særskilt, all den tid departementet meiner dette kan utleiast av den nye § 18 nr. 4 som er føreslått.
Departementet meiner det er formålstenleg å lovfeste tilsvarande føresegner som §§ 2-1, 2-2, 2-3 og 2-4 i den gjeldande forskrifta om vedtekter for byrådsdanningar i Oslo kommune. I ny § 19 a nr. 1 føreslår departementet at når den parlamentariske situasjonen i kommunestyret tilseier det, har ordføraren på vegner av kommunestyret plikt til å gi ein kommunerådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd. Ordføraren peiker ut den kandidaten som han eller ho etter politiske sonderingar meiner kan samle størst oppslutning i kommunestyret for kommunerådet sitt.
I høyringsnotatet viste departementet til at det i evalueringa frå Oslo kommune er reist spørsmål om det bør definerast nærmare i regelverket kva ein parlamentarisk situasjon er, dvs. spørsmålet om i kva tilfelle ordføraren bør gripe inn for å sondere om det finst andre kommunerådsalternativ. Departementet la til grunn at det ikkje er nødvendig å lovfeste kva som er å rekne som ein parlamentarisk situasjon, all den tid det til sjuande og sist vil vere ordføraren som avgjer når ein slik situasjon har oppstått. I mange tilfelle vil også kommunestyret/kommunestyremedlemmer engasjere seg, noko som vil bidra til ei nødvendig avklaring.
I høyringsfråsegna si seier Oslo kommune seg einig i at det ikkje er nødvendig eller tenleg å lovfeste kva som er å rekne som ein parlamentarisk situasjon. Oslo kommune peiker likevel på at grunngivinga som departementet har gitt for dette, kan bli misforstått dit hen at ein ordførar fritt og på sjølvstendig grunnlag kan avgjere når og om det ligg føre en parlamentarisk situasjon. I fråsegna blir det derfor streka under at ein parlamentarisk situasjon i denne samanhengen vil oppstå dersom kommunerådsleiaren varslar at kommunerådet går av, eller dersom kommunerådet blir felt ved mistillit eller går på eit avrøystingsnederlag i kommunestyret etter at kommunerådsleiaren har stilt kabinettsspørsmål.
Departementet kan ikkje sjå at det er noko behov for å definere nærmare i lova kva som skal reknast som ein parlamentarisk situasjon. Dei tilhøva som Oslo kommune peiker på i høyringsfråsegna, vil typisk vere døme på kva som vil kunne reknast som ein parlamentarisk situasjon.
I ny § 19 a nr. 2 føreslår departementet at dersom eit skifte av kommuneråd er ei følgje av eit kommunestyreval, skal den personen som til kvar tid formelt har ordførarvervet, ha oppdraget med å peike ut ein kommunerådsleiarkandidat. Årsaka er at det kan vere uheldig om det oppstår tvil om det er den avtroppande eller påtroppande ordføraren som skal stå for utpeikinga. Ved å vise til at det er den til kvar tid sitjande ordføraren som skal ha denne oppgåva, blir ein eventuell tvil rydda av vegen.
I ny § 19 a nr. 3 føreslår departementet at kandidaten som er utpeikt, sjølv set saman kollegiet sitt, og at det nye kommunerådet konstituerer seg sjølv. Vidare føreslår departementet at leiaren av rådet når som helst kan skifte ut medlemmer av rådet og bestemme korleis rådet skal vere sett saman.
Kommunestyret har eit sjølvsagt behov for å vere informert om korleis kommunerådet blir sett saman, og når det måtte skje eventuelle endringar i samansetninga. I ny § 19 a nr. 4 føreslår departementet at kommunerådet får plikt til å sende melding til kommunestyret om samansetninga av rådet straks det har konstituert seg. Kommunerådet får òg plikt til å sende melding straks det har skjedd endringar i samansetninga, til dømes ved at leiaren av kommunerådet byter ut ein medlem av rådet. Funksjonstida til kommunerådet er uavhengig av valperioden for kommunestyret, jf. forslag til ny § 19 a nr. 5.
Ved skifte av kommuneråd blir rådet som fråtrer, sitjande inntil eit nytt råd har konstituert seg, jf. forslag til ny § 19 a nr. 6.
Som departementet har peikt på, er eit kommuneråd som blir danna ved utpeiking, avhengig av tillit frå kommunestyret. Det er ein grunnleggjande føresetnad at kommunestyret som det øvste organet i kommunen skal kunne kaste eit kommuneråd det ikkje er fornøgd med. I forslag til ny § 19 a nr. 7 føreslår departementet at eit forslag om at rådet skal fråtre, må setjast fram i kommunestyremøte. Forslaget skal behandlast i neste kommunestyremøte, med mindre to tredelar av dei som er på møtet, krev avrøysting straks. I forslag til ny § 19 a nr. 7 føreslår departementet òg at rådet skal gi beskjed i kommunestyremøte om at det fråtrer.
At ein medlem må fråtre når leiaren bestemmer det, følgjer av forslaget til ny § 19 a nr. 3. Det følgjer av forslag til ny § 19 a nr. 8 et ein medlem òg må fråtre etter vedtak. Kommunestyret kan altså gjere mistillitsvedtak mot enkeltmedlemmer av rådet. Forslaget opnar òg for at ein medlem av rådet kan fråtre etter eige ønske. Dersom rådsleiaren fråtrer, skal heile rådet fråtre.
Departementet meiner det ikkje er nødvendig å presisere at dei alminnelege reglane for å bli vald i kommunelova § 14 skal brukast tilsvarande for kva personar som kan ha verv i kommunerådet, all den tid dette følgjer direkte av lova sjølv. Føresegnene om kjønnsbalanse i § 38 a nr. 3 første og andre punktum vil gjelde, ved at § 19 a nr. 3 får ei tilsvarande føresegn om dette som i § 19.