4 Administrativ gyldighet for førerkort
4.1 Direktivets krav om administrativ gyldighet
På bakgrunn av andre førerkortdirektiv ble det innført en felles førerkortmodell i alle medlemslandene. Som en del av denne harmoniseringen og for å motvirke førerkortsvindel innføres det nå administrativ gyldighet for førerkortene, samtidig som det gis regler for utfasing av tidligere førerkortmodeller.
Administrativ gyldighet vil si at det er selve kortet (dokumentasjonen for føreretten) som har en bestemt gyldighetsperiode. Førerkortets administrative gyldighet må ikke forveksles med førerettens gyldighet.
Direktivets formål med å innføre administrativ gyldighet er at førerkortet skal ha oppdatert bilde og sikkerhetselementer for å forhindre førerkortsvindel og at medlemsstatene skal kunne pålegge helseundersøkelser eller andre tiltak. Det vil si at en fornyelse av førerkortet kan være en ren administrativ handling som ikke krever annet enn nytt bilde og signatur. Samtidig vil det da sikres at nyeste førerkortmodell benyttes. Medlemslandene kan også benytte den administrative gyldighetstiden til å kreve mer, som for eksempel ny legeattest. Av direktivets fortale fremgår det at eventuelle legeundersøkelser bør skje samtidig med fornyelse av førerkortet, og således bestemmes på grunnlag av førerkortets gyldighetstid.
Kravet om administrativ gyldighet vil gjelde førerkort som blir utstedt fra og med 19. januar 2013. Det innebærer at førerkort som utstedes etter dette tidspunktet på bakgrunn av innbytte, utskifting, duplikat osv vil få en administrativ gyldighetstid, selv om det opprinnelige førerkortet hadde lenger gyldighet.
Endringene får i utgangspunktet liten innvirkning på personer som har førerkort utstedt før dette tidspunktet. Førerkortdirektivet krever imidlertid at alle førerkort oppfyller direktivets krav innen 2033. Innenfor rammen av dette er det opp til det enkelte medlemsland å fastsette overgangsregler for førerkort som er utstedt før 2013. Ingen vil miste førerettigheter de hadde før direktivet trådte i kraft. Innen 2033 må imidlertid alle førerkort som er i omløp i Norge skiftes ut, slik at de får utforming og administrativ gyldighet i tråd med direktivet. Overgangsregler vil bli vurdert i forbindelse med arbeidet med forskriftsendringer på bakgrunn av direktivet.
De nærmere reglene om administrativ gyldighet, og overgangsordninger i den forbindelse, vil bli regulert i forskrift av 19. januar 2004 nr. 298 om førerkort. Forslag til forskriftsendringer på bakgrunn av tredje førerkortdirektiv er sendt på høring høsten 2010.
4.2 Gjeldende rett
Vegtrafikkloven § 24 femte og sjette ledd regulerer departementets adgang til å gi forskrifter om førerett og førerkort. Det skilles i norsk regelverk mellom førerett og førerkort. Mens føreretten er den immaterielle rettigheten til å føre visse typer motorvogner, er førerkortet beviset for denne rettigheten. For å bruke føreretten kreves det at man har gyldig førerkort. Vegtrafikkloven § 24 femte og sjette ledd fremstår i dag som en blanding av generelle og spesifiserte hjemler for departementet til å gi forskrift om førerett og førerkort m.m. Eksisterende hjemler gir videre departementet adgang til blant annet å gi forskrift om førerkortets gyldighetstid, jf § 24 sjette ledd andre punktum. Videre sier femte ledd tredje punktum at departementet kan bestemme at føreretten for bestemte førerkortklasser eller for bestemte grupper motorvogner eller hvor førerens syn, helse, førlighet eller andre spesielle omstendigheter tilsier det, skal gis for en avgrenset periode. Adgangen til å innføre krav om administrativ gyldighet anses for så vidt derfor allerede å være hjemlet i vegtrafikkloven § 24 femte og sjette ledd. Passusen i gjeldende femte ledd første punktum om at føreretten er livsvarig kan imidlertid skape misforståelser i den forbindelse. For å unngå uklarheter ved innføringen av administrativ gyldighet er det derfor behov for å gjøre visse endringer i bestemmelsen og i større grad presisere forskjellen mellom førerett og førerkort i paragrafens femte og sjette ledd. Innføring av administrativ gyldighet innebærer ikke en begrensning av selve føreretten, men betyr at man med jevne mellomrom må fornye førerkortet for å kunne bruke føreretten.
Administrativ gyldighet vil si at gyldigheten av selve førerkortet utløper, uten at føreretten nødvendigvis tapes. Retten til å føre motorvogn suspenderes fordi man ikke har lov til å bruke føreretten uten førerkortet. I dag er det i Norge ingen administrativ gyldighet for førerkort i lette førerkortklasser. Førerkortet i lette klasser utstedes med gyldighet til 100-årsdagen. Dette er misvisende da ingen førerkortklasser har automatisk livsvarig gyldighet. Lette førerkortklasser har i dag i praksis gyldighet frem til man er 70 år, forutsatt at man til enhver tid oppfyller helsekravene. Etter at man er fylt 70 år kreves det legeattest for alle, og førerettens gyldighet avhenger da av den gyldighetstid som legen setter på legeattesten. Føreretten i tunge førerkortklasser har som hovedregel fem års gyldighet, men kun ett års gyldighet etter fylte 70 år.
For de tunge klassene ble gyldighetstiden for føreretten i Norge endret fra 10 til 5 år, fra 10. september 2008. Dermed ble også direktivets krav om administrativ gyldighet på 5 år for tunge førerkortklasser innfridd. Innføringen ble av praktiske årsaker gjort tidligere enn førerkortdirektivets frist i forbindelse med implementering av yrkessjåførdirektivet (2003/59/EF) i vegtrafikkloven § 29 og yrkessjåførforskriften av 16. april 2008 nr 362. Formålet var å legge til rette for at førerkortinnehaveren kan harmonisere utløpsdatoene i de tunge klassene med utløpsdatoen for yrkessjåførkompetansen, som også har fem års gyldighet. For å fornye førerkortet i tunge klasser kreves det at man leverer ny legeattest.
I tredje førerkortdirektiv artikkel 5 nr. 1 fremgår det at alle rettigheter og begrensinger skal fremkomme uttrykkelig på førerkortet.
4.3 Fremmed rett
Kravet om administrativ gyldighet skal som en følge av tredje førerkortdirektiv bli innført i alle medlemsstatene innen 19. januar 2013.
En del medlemsstater har i dag lignede ordninger som Norge, med gyldighet på førerkortet i lette klasser frem til fylte 70 eller 80 år. Dette gjelder blant annet land som Danmark, Finland, Storbritannia, Sveits, Belgia og Kroatia. Mange av disse har regler om at gyldigheten etter en bestemt alder avhenger av en legeattest. Enkelte andre land som Sverige, Tsjekkia, Estland, Irland, Litauen, Nederland og Spania har allerede 10 års gyldighet på førerkort i lette klasser. Det er liten grunn til å tro at disse landene vil endre dette i forbindelse med innføringen av administrativ gyldighet. I følge rapporten1 som er utarbeidet av EReg2 vil ca 80 % av landene i undersøkelsen velge 10 års administrativ gyldighet. Tyskland, Polen og Finland er blant landene som velger 15 års gyldighet.
Det antas at de fleste land vil velge 10 års administrativ gyldighet for lette klasser, da dette er direktivets hovedregel.
4.4 Høringsnotatets forslag
Endringene som ble lagt fram i høringsnotatet innebærer som nevnt hovedsaklig en opprydding av leddene og presisering av skillet mellom førerett og førerkort. Forslaget innebærer en forenkling av teksten, oppdatering av eldre utrykk, men ingen innskrenkning av eksisterende hjemler. I tillegg foreslås det å fjerne passusen ”føreretten er livsvarig” i femte ledd første punktum. Inndelingen i femte og sjette ledd beholdes, men de inndeles mer tematisk enn gjeldende bestemmelse. Femte ledd omhandler hjemler til å gi forskrift om førerprøve og førerett, mens sjette ledd omhandler hjemler til å gi forskrift om førerkort og kompetansebevis.
Vegtrafikkloven § 24 fjerde til sjette ledd ble i høringsnotatet foreslått som følger:
”Den som skal få førerkort må være edruelig, og det må ikke være noe å si på hans vandel ellers. Han må ha tilstrekkelig syn og førlighet, nødvendig åndelig og legemlig helse og ha bestått førerprøve. Departementet kan bestemme at den som vil ta førerprøve, må ha gjennomgått fastlagt føreropplæring. Ved kjøring til førerprøve anses kandidat som fører av motorvognen.
Departementet kan gi forskrift om førerprøve og førerett, herunder gebyr, gyldighetstid, helsekrav, krav til tilleggsopplæring og begrensninger i føreretten.
Departementet kan gi forskrift om førerkort og kompetansebevis, herunder gebyr, gyldighetstid, utferdigelse, uskifting, unntak fra førerkortplikt, midlertidig kjøretillatelse, aldersbevis og bevis for å ha gjennomgått bestemt trafikkopplæring.”
Bestemmelsen om at kandidat anses som fører av motorvognen ved førerprøve ble foreslått flyttet fra sjette til fjerde ledd, fordi den tematisk sett passer bedre inn der. Flyttingen medfører ingen realitetsendringer.
Etter dagens femte ledd første punktum har føreretten livsvarig gyldighet. Fravikelse av en slik rettighet krever hjemmel. Ved lovendring i 2003 (Ot.prp. nr. 24 (2003-2004)) så man derfor et behov for å innføre klarere hjemler for å gi forskriftsbestemmelser som fravek denne hovedregelen. Som beskrevet over er det misvisende å si at føreretten er livsvarig, fordi det i praksis gjøres unntak fra denne regelen i samtlige førerkortklasser med hjemmel i disse unntaksbestemmelsene. Passusen om at føreretten er livsvarig foreslås derfor fjernet. Ved å fjerne denne bestemmelsen vil også behovet for spesifiserte hjemler for å fravike utgangspunktet om livsvarig førerett forsvinne, og det vil være tilstrekkelig med mer generelle hjemler.
Forslaget er delt inn slik at femte ledd omhandler førerett og førerprøve, mens sjette ledd omhandler førerkort og kompetansebevis. På denne måten klargjøres det eksisterende skillet mellom førerett og førerkort.
Utstedelse av førerkort med kortere gyldighet er hjemlet i § 24 femte ledd tredje punktum, som sier at departementet kan bestemme at føreretten for bestemte førerkortklasser skal gis for en avgrenset periode. Fordi denne hjemmelen i praksis blir brukt for alle klasser, blir det misvisende å ha et første punktum som sier at føreretten er livsvarig.
Dagens femte ledd andre punktum sier at ”Departementet kan bestemme at føreretten skal gjelde midlertidig inntil nærmere angitt tilleggsopplæring er gjennomført”. Denne hjemmelen videreføres ved at departementet kan gi forskrift om førerett, herunder krav om tilleggsopplæring og begrensninger i føreretten. Det kan dermed gis regler om begrensninger i førerettens varighet på bakgrunn av krav om at føreren må gjennomgå bestemt tilleggsopplæring på et senere tidspunkt.
Videre følger det av gjeldende femte ledd at departementet kan bestemme at føreretten for bestemte førerkortklasser eller for bestemte grupper motorvogner eller hvor førerens syn, helse, førlighet eller andre spesielle omstendigheter tilsier det, skal gis for en avgrenset periode. Etter departementets vurdering vil dette være tilstrekkelig hjemlet i forslaget til endring i femte ledd, ved at departementet kan gi forskrift om helsekrav og begrensninger i føreretten. Med begrensninger i føreretten menes i femte ledd alle former for begrensinger; både geografiske begrensninger og begrenset gyldighetstid.
I hjemmelen til å gi forskrift om helsekrav og begrensninger ligger det også at det kan gis unntak. Av gjeldende sjette ledd fremgår det at:
”Departementet gir forskrifter om førerett, førerkort, kompetansebevis, aldersbevis og bevis for å ha gjennomgått bestemt trafikkopplæring. Det kan herunder gis regler om førerprøve, unntak fra førerkortplikt, utferdigelse, gyldighetstid, utskifting, midlertidig kjøretillatelse og om gebyr. Det kan videre gis regler om helsekrav og unntak fra disse, eventuelle begrensninger i føreretten, herunder geografiske begrensninger, som følge av unntak fra helsekrav eller av andre grunner”.
Når departementet har hjemmel til å gi forskrift om førerett og førerkort er det naturlig at hjemmelen også omfatter regler om begrensinger og unntak. Det er unødvendig detaljert å nevne dette eksplisitt i loven. På de områdene departementet i forslaget gis hjemmel til å gi forskrift er det ment at hjemlene skal være vide og omfatte muligheten til å gi alle typer unntak og begrensninger. Tredje punktum i dagens sjette ledd er derfor forsøkt forenklet ved at alt annet enn hjemmel til å gi regler om helsekrav er fjernet. Den foreslåtte endringen er fortsatt ment å gi hjemmel for departementet til å gi regler om unntak fra helsekrav og begrensninger i føreretten, herunder geografisk begrensing.
4.5 Høringsinstansenes syn
Det er ingen av høringsinstansene som har kommet med noen direkte innvendinger mot endringene som er foreslått.
Finansdepartementet har ingen merknader knyttet til lovforslaget. Finansdepartementet viser imidlertid til at direktivet bør implementeres i norsk rett på en mest mulig kostnadseffektiv måte. De legger derfor til grunn at Vegdirektoratet, i utarbeidelsen av forslag til den konkrete implementeringen gjennom forskrifter, søker å minimere negative økonomiske og administrative konsekvenser både for private og for det offentlige. De legger videre til grunn at eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser for Statens vegvesen dekkes innenfor gjeldende bevilgning til etaten.
Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet viser til at det planlegges at politiet skal utstede nasjonale ID-kort som skal være bærer av nasjonal eID (på chip). De ønsker at nasjonal eID får rask utbredelse fordi det muliggjør en overgang til elektroniske tjenester. På sikt mener de derfor at førerkortet kan bli bærer av en slik elektronisk ID, noe som i så fall vil kunne påskynde distribusjonen av nasjonal eID vesentlig i og med det store antallet førerkortutstedelser i året (per i dag ca 250 000). Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet håper derfor at Vegdirektoratet vil lytte til Difis oppfordring til dialog om dette.
Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet ber videre departementet vurdere om nasjonalt ID-kort vil kunne fylle behovet for identifisering, slik at behovet for førerkort vil kunne bortfalle eller reduseres for kjøring i Norge.
Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet mener at ikke alle utgiftene knyttet til førerkortutstedelse er tatt med i vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser ved lovendringen.
Helsedirektoratet finner at de foreslåtte endringene er hensiktsmessige, men de har likevel noen kommentarer.
Helsedirektoratet støtter forslaget om å fjerne ”føreretten er livsvarig”, men de er ikke sikre på om skillet mellom førerett og førerkort blir lettere å forstå. De savner en definisjon av førerett i loven.
Det generelle og overordnede helsekravet fremgår av § 24 fjerde ledd. Helsedirektoratet mener at uttrykket ”åndelig og legemlig helse” er gammelmodig og foreslår ”fysisk og psykisk helse”, eventuelt ” mentalt og legemlig helse”, i stedet for ”åndelig og legemlig helse”.
Det er ikke foreslått noen endringer i § 24 sjuende ledd som pålegger innehaver av førerkort å gi melding til Fylkesmannen dersom vedkommende ikke lenger oppfyller krav som er fastsatt til syn, helse og førlighet. Dette er en bestemmelse som i følge Helsedirektoratet sjeldent etterleves. Fylkesmennene mottar hovedsaklig bare meldinger fra leger (og i beskjeden grad fra psykologer og optikere). I førerkortforskriften vedlegg 1, § 1 andre ledd fremgår det at man ved langvarig helsesvekkelse plikter å oppsøke lege for undersøkelse. Helsedirektoratet tilråder at kravet i sjuende ledd endres tilsvarende.
Politidirektoratet svarte først at de ikke hadde noen merknader til forslaget. Etter høringsfristens utløp ettersendte de høringssvar fra Troms politidistrikt, som mener at 10 års administrativ gyldighet synes fornuftig. De mener imidlertid at det bør avklares hvorvidt det skal foretas en ny vandelsvurdering i forbindelse med administrativ fornyelse, da dette vil medføre en stor arbeidsøkning for politiet.
Statens vegvesen Region vest og Statens vegvesen Region sør støtter de foreslåtte endringene.
Statens vegvesen Region midt støtter innføring av administrativ gyldighet og mener at 10 år er et fornuftig tidsintervall.
Høgskolen i Nord-Trøndelag (HiNT) støtter opprydding av leddene og de presiseringer som foreslås i vegtrafikkloven § 24 fjerde til sjette ledd. De kommenterer også at hele paragrafen burde vært formulert kjønnsnøytralt, slik at ord som ”han” og ”hans” på sikt bør erstattes.
4.6 Departementets vurdering
Administrativ gyldighet for førerkort skal etter direktivets krav innføres fra 19. januar 2013. Hvor lang administrativ gyldighet norske førerkort skal ha, vil bli fastsatt etter at det er gjennomført høring av forslag til endringer av førerkortforskriften, som er nødvendige for å gjennomføre tredje førerkortdirektiv i norsk rett.
Det anses ikke som hensiktsmessig å innføre vandelssjekk ved fornyelse av administrativ gyldighet for førerkort. Departementet forutsetter at det i alle straffesaker der det kan være aktuelt, blir vurdert om førerkortet skal inndras. Det anses derfor ikke som nødvendig å kontrollere vandel ved hver fornyelse.
Tredje førerkortdirektiv åpner for innføring av mikrochip på førerkortet. Når mikrochip eventuelt innføres, er dette i første rekke tenkt som et ekstra sikkerhetselement samt at det kan forenkle kontroll av førerkort på vegen. Innføring av chip vil imidlertid ligge noe frem i tid da det i EU fortsatt arbeides med standardisering av krav til mikrochip på førerkortet.
Med innføring av et nasjonalt ID-kort med eID, vil førerkortet ikke kunne erstattes i sin helhet, da førerkortdirektivet forplikter oss til å utstede førerkort som dokumentasjon på førerettigheter. Dersom et nasjonalt ID-kort skal kunne erstatte førerkort innenlands forutsetter det dessuten at kontrollørene på vegen er pålogget førerkortregisteret og at disse kan gjøre bruk av samtlige funksjoner i registeret. En slik løsning vil etter departementets oppfatning ligge noe frem i tid.
Når det gjelder det pågående arbeidet med etablering av nasjonale ID-kort som skal være bærer av nasjonal eID, legger Samferdselsdepartementet til grunn at det må foregå et tett samarbeid mellom Difi og Vegdirektoratet, for så vidt gjelder de implikasjonene innføring av nasjonal eID vil ha for førerkortet.
Til Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementets merknad om at ikke alle utgiftene til førerkortutstedelser er tatt med i vurderingen, vil departementet bemerke at det ikke er presiseringen av lovhjemmelen for å innføre krav om administrativ gyldighet som i seg selv medfører økonomiske eller administrative konsekvenser. Departementet ser likevel grunn til å redegjøre for økonomiske og administrative konsekvenser også i forbindelse med endring av hjemmelsgrunnlaget. De økonomiske og administrative konsekvensene er også grundig omtalt i Vegdirektoratets høring av endringsforskrift til førerkortforskriften.
Samferdselsdepartementet vil bemerke at det tilstrebes at direktivet gjennomføres på en mest mulig kostnadseffektiv måte.
Departementet er i utgangspunktet enig i at lover og forskrifter i størst mulig grad bør utformes kjønnsnøytralt. Høringen tok imidlertid kun for seg endringer som er nødvendig for å gjennomføre tredje førerkortdirektiv i norsk rett. Departementet har derfor ikke vurdert innholdet i fjerde ledd utover det redaksjonelle i forhold til hjemlenes plassering internt i paragrafen.
Helsedirektoratets merknad om å endre det gammelmodige uttrykket ”åndelig og legemlig helse” i loven til et mer oppdatert språklig begrep er tatt til følge. Departementet foreslår å endre begrepet ”åndelig og legemlig helse” til ”fysisk og psykisk helse”. Departementet ser ikke behov for å høre dette nærmere da dette kun er en oppdatering av språklig art.
Helsedirektoratets innspill om å endre § 24 sjuende ledd slik at førerkortinnehaveren får en plikt til å oppsøke lege ved langvarige helsesvekkelser, er ikke tatt til følge i denne omgang. Grunnen til det er at helsekravene generelt ikke var omhandlet i høringen, og departementet finner derfor ikke grunn til å gjøre endringer her uten en grundigere gjennomgang av regelverket på området.
I tillegg til de endringene som var gjenstand for høring foreslår departementet enkelte mindre tilføyelser, en endret plassering, og en ren redaksjonell endring.
Av høringen fremgikk det klart at det ikke er ment å gjøre noen realitetsendringer når det gjelder departementets hjemler til å gi forskrift. For å sikre at endringene språklig dekker eksisterende hjemler foreslår Samferdselsdepartementet å ta inn ordet ”vilkår” i femte ledd, i tillegg til det som opprinnelig var foreslått. Videre foreslås det at ordet ”førerkortklasser” legges til i sjette ledd fordi dette er av såpass sentral betydning at det etter departementets vurdering bør nevnes eksplisitt. Ingen av disse tilføyelsene antas å innebære noen materiell endring i forhold til eksisterende praksis.
Vegtrafikkloven § 24 fjerde ledd omhandler krav til føreren i tillegg til å gi departementet hjemmel til å gi forskrift om krav til føreropplæring. Når § 24 sjette ledd siste punktum nå foreslås flyttet til fjerde ledd synes det samtidig naturlig å flytte departementets kompetanseregel over til femte ledd. Samferdselsdepartementet foreslår derfor at § 24 fjerde ledd tredje punktum, med tilpasset ordlyd, flyttes til femte ledd ved at passusen ”fastlagt føreropplæring før førerprøve” legges til i forslaget.
I syvende ledd er henvisningen til hjemmelen for å gi helsekrav oppdatert fordi denne etter forslaget er tatt inn i femte ledd, mens den før sto i sjette ledd.