9 Begrunnelse for lovforslaget

9.1 Rådets faglige uavhengighet

9.1.1 Problemformulering

Kulturrådet ble opprettet og utviklet for å ivareta det såkalte armlengdes avstand-prinsippet og sørge for at det skapes muligheter og rom for kunstnerisk arbeid upåvirket av politiske myndigheter og andre interesser. Selv om intensjonen om faglig autonomi har vært klar, har regelverket på dette punktet vært uklart. Det er derfor behov for å tydeliggjøre rådets faglige selvstendighet i lovs form.

9.1.2 Generelle føringer

Valg og utforming av organisasjonsform (tilknytningsform) for statlig virksomhet legger rammen for hvordan staten kan styre underliggende virksomheter, og bestemmer grunnlaget for styrings-, kommunikasjons- og kontrollrelasjonene. Med styrings- og organisasjonsformen fastlegges myndighets- og ansvarsfordelingen og hvordan virksomheten kan styres fra overordnet politisk nivå. Dermed fastsettes også hvilke rammer som skal gjelde for virksomhetens handlefrihet.

Valg av organisasjonsform må baseres på en helhetsvurdering der ulike hensyn avveies. Hensyn som virksomhetens art og behov for handlefrihet må avveies mot behovet for direkte politisk styring og kontroll. Gjennom avveining av de ulike hensynene vil en i det enkelte tilfellet finne balansepunktet mellom overordnet styring og institusjonell handlefrihet.

Ytringsfrihetskommisjonen omtaler i utredningen NOU 1999: 27 Ytringsfrihed bør finde Sted (særlig side 32) kunstnerisk virksomhet som et autonomt felt. Kommisjonen gir på sett og vis et prinsipielt idémessig grunnlag for institusjonell selvstendighet for tilskuddsgivere til kunstneriske ytringer. Det kan oppsummeres slik:

På samme måte som vitenskapen, forskningen og kunnskapsforvaltningen er kunsten i utgangspunktet et eget autonomt felt. Kunsten representerer et rom der man kan uttrykke det som ikke kan komme fram på annen måte. Kunstneriske ytringer tjener vår evne til å se nye sammenhenger og forme visjoner og nye forståelsesformer. Kunsten må være fri for å tjene disse formålene. Den må være fri i den forstand at utøvelsen er uavhengig av myndighetenes politiske idégrunnlag, snevre moralske normer, religiøse trosretninger og andre særinteresser. Det institusjonelle rammeverket må være formet slik at det skaper de rette betingelser for en slik frihet.

I denne sammenhengen bør også nevnes Grunnloven § 100 sjette ledd hvor det såkalte infrastrukturkravet er grunnlovfestet, det vil si kravet om at staten aktivt skal medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet. Bestemmelsen innebærer en forpliktelse til å ta infrastrukturkravet i betraktning når myndighetene vurderer lovgivning eller andre tiltak på områder med betydning for ytringsfriheten. Dette kan stille krav til struktur, saksbehandling og avveiningsprosesser.

En grunnleggende og systematisk gjennomgang av organisasjonsformene for statlig virksomhet er gitt i Hermansen-utvalgets utredning NOU 1989: 5 En bedre organisert stat. Utvalget har vurdert organiserings- og tilknytningsformer tilpasset ulike statlige oppgaver i samfunnet. Utvalgets utredning har hatt stor betydning for senere organisering av statlig virksomhet. Når det gjelder staten som verdi- og kulturforvalter uttales følgende (side 58 og 59):

«Staten står også som beskytter og bevarer av en rekke verdier som framstår som grunnleggende samfunnsmessige fellesverdier, og som ikke er gjenstand for en tilsvarende politisk uenighet og kamp som en rekke andre verdier og mål.

( . . . )

Et tilsvarende ansvar har staten for kunnskapsforvaltning, fagkyndighet og forskning, kulturell utfoldelse og kunstnerisk frihet, kirke og kristenliv osv. Statens forhold til slike verdier er primært å legge forholdene til rette for virksomhet som er knyttet til realiseringen av dem, og forvaltningen av disse fellesverdiene skjer i stor utstrekning gjennom institusjoner som har til oppgave å beskytte og bevare disse verdiene, og å fremme dem gjennom sin virksomhet. Karakteristisk for disse institusjonene er at de står som bærere og forsvarere av verdiene på et grunnlag som er preget like mye av selvstendighet som av at de er et instrument for statsmakten. Typiske eksempler i denne forbindelse er statlige kulturinstitusjoner, forskningsinstitusjoner, rettsvesenet og Kirken.

( . . . )

Dette innebærer at tilknytningsformen til de sentrale statsmyndighetene bør kunne utformes med vekt på å gi slike institusjoner en mer grunnleggende autonom stilling – dels gjennom den kompetanse loven selv gir institusjonene, og dels i form av fullmakter ved delegering fra vedkommende departement.»

På samme måte som verdiforvaltning kan tale for større selvstendighet for en institusjon, viser Hermansen-utvalget at kravet til faglig kvalitet kan tilsi det samme. Med henblikk på virksomheter som krever høyt spesialisert, faglig kompetanse uttales følgende i utredningen side 68:

«Det ligger i slike virksomheters art at de bare delvis kan styres politisk, ved at det gis generelle retningslinjer for virksomheten. Den konkrete utøvelsen av virksomheten krever mye informasjon, nærhet til selve området og høy faglig kompetanse. Dette stiller krav til at tilknytningsformene må åpne for en kombinasjon av politisk styring på et overordnet strategisk nivå og et betydelig rom for selvstendig faglig arbeid. På noen områder vil en åpenhet i forhold til selve feltet og brukerne eller klientene være det mest sentrale (for eksempel helsesektoren). På andre områder vil verdiforankret autonomi og frihet for det faglige arbeid stå mer sentralt. Eksempelvis gjelder dette forskning og kulturell virksomhet.

( . . . )

Selve utøvelsen av faglig og verdiforankret virksomhet vil her utgjøre et fundament for økt selvstendighet for institusjonene i forhold til regjering og departement.»

De forvaltningspolitiske retningslinjene som gjelder for styring og organisering av statlige virksomheter og valg av tilknytningsform i dag, er i stor grad basert på Hermansen-utvalgets utredning. Retningslinjer ble nedfelt på overordnet plan i St.meld. nr. 35 (1991–1992) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk og i senere tid i St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap og i flere veiledningshefter.

I St.meld. nr. 35 (1991–1992) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk heter det:

«Som hovedregel bør forvaltningsorgan med særskilte og vide fullmakter velges når det gjelder institusjoner som staten tar det politiske og økonomiske ansvaret for, men der oppgavenes karakter tilsier at den løpende virksomheten må eller bør styres mer uavhengig eller selvstendig i forhold til politiske myndigheter. Etter Regjeringens mening kan man gjennom denne organisasjonsformen forene statens ansvar for nærmere definerte strategiske styringsoppgaver med full respekt for institusjonens faglige integritet og dens rolle.» (side 34)

I St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap heter det:

«Ved å leggje oppgåver til eigne fagorgan som er skilde ut frå departementa, kan ein verne det faglege sjølvstendet mot påverknad frå dei dagsaktuelle politiske vurderingane som gjerne pregar arbeidet i eit departement. Underliggjande verksemder, til dømes direktorata, er meir skjerma mot den daglege politiske styringa og kan leggje eit meir langsiktig fagleg perspektiv på verksemda si. I somme tilfelle kan legitimitetsomsyn og krav til rettstryggleik krevje bruk av fagleg skjøn som ikkje er påverka av politiske preferansar eller politisk overprøving.» (side 61)

«For forvaltningsorgana må eventuelle innskrenkingar i statsråden sin styringsrett over enkeltvedtak vere uttrykkeleg fastsette. Vanlegvis vert det gjort i lova som regulerer det verksemda skal drive med. Då er statsråden sitt ansvar avgrensa tilsvarande. Avskjering av instruksjonsretten vert særleg brukt i saker der det er viktig å vise at avgjerdene er tekne på reint fagleg og lovbasert grunnlag og utan omsyn til politiske preferansar statsråden måtte ha, eller i sektorar der ein av andre grunnar ønskjer å signalisere ein særleg fridom, slik som innafor kultur, undervisning og forsking.» (side 62)

«Institusjonar på område som forsking, religionsutøving, kultur og kunnskap der staten tek ansvaret, bør organiserast med stor grad av fagleg sjølvstende, sjølv om dei er ein del av staten som rettssubjekt.» (side 73)

I veiledningsheftet «En veileder ved utskilling av virksomhet fra staten», utgitt av Moderniseringsdepartementet i 2005, heter det:

«For forvaltningsorganer innenfor forskning, utdanning og kultur, vil faglig uavhengighet være viktig. Slik uavhengighet kan være lovfestet, slik det er for universiteter og høgskoler gjennom § 2 i universitets- og høgskoleloven.»

Liknende bestemmelser som etablerer uavhengighet for forvaltningsorganer gjennom begrensninger i instruksjonsmyndigheten finner vi bl.a. i konkurranseloven § 8, utlendingsloven § 76, personopplysningsloven § 42, diskrimineringsloven § 2, medieeierskapsloven § 6 og lotteriloven § 4.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er i ferd med å utforme en ny veileder om organisering av statlig virksomhet basert på St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap.

Gjennomgangen ovenfor viser at virksomhet der staten både har det økonomiske ansvaret og ansvaret for at oppgavene løses i samsvar med politiske mål og prioriteringer, bør organiseres som en del av staten som forvaltningsorgan. Ifølge retningslinjer nedfelt i bl.a. St.meld. nr. 19 (2008–2009) bør virksomhet på områder som forskning, kultur osv. organiseres med stor grad av faglig selvstendighet selv om de er en del av staten som rettssubjekt. Virksomheter som Norsk kulturråd organiseres best med stor grad av faglig selvstendighet.

9.1.3 Spesielle føringer og vurderinger

Norsk kulturråd ble opprettet og utviklet bl.a. for å ivareta det såkalte armlengdes avstand-prinsippet. «Armlengdes avstand-prinsippet» innebærer at statlig støtte til kunst skal gis av uavhengige organ med nødvendig faglig kompetanse og at de politiske myndigheter ikke skal styre hvordan kunst og kultur innholdsmessig skal utvikle seg. Etter annen verdenskrig ble prinsippet i varierende grad og form lagt til grunn for organiseringen av statlig støtte til kunst i mange land. For Kulturrådet gjelder at de politiske myndigheter skal legge forholdene til rette ved å fastsette overordnede mål, foreta overordnede prioriteringer, tilrettelegge infrastruktur og fastsette økonomiske rammer. Rådet, som besitter fagkompetansen, skal avgjøre hvem og hva som skal få støtte. Rådsmedlemmene skal være uavhengige og oppnevnt på kunst- og kulturfaglig grunnlag.

Kulturrådet ble etablert som et kollegialt forvaltningsorgan. Kollegiale organer er i forvaltningsretten kjennetegnet ved at de ofte har stor grad av selvstendighet. Dette er særlig vanlig når sammensetningen av det kollegiale organet er gjort ut fra hensynet til spesiell fagkompetanse.

Helt fra etableringen av Kulturrådet har den faglige uavhengigheten vært en forutsetning for rådets arbeid. I forbindelse med etableringen heter det i Budsjett-innst. S nr. 235 (1964–65):

«Medlemmene av dette råd må ikke være utpekt som representanter for de ulike kunstnergrupper eller organisasjoner, men være uavhengige og med en overbevisende almen kulturell bakgrunn.»

Under behandlingen i Stortinget uttalte komiteens formann og saksordfører at fondet bør styres og administreres mest mulig uavhengig. Dette ble bifalt av andre talere under debatten.

Også i St.meld. nr. 65 (2008–2009) Endring av reglene om oppnevning og sammensetning av Norsk kulturråd er den faglige uavhengigheten understreket. Det heter:

«Medlemmene bør være uavhengige og ikke representere organisasjoner eller institusjoner. De skal arbeide etter prinsippet om armlengdes avstand både fra politiske myndigheter og ulike interesser. Rådet bør ha full autonomi i sin kunstfaglige skjønnsutøvelse.»

Men selv om intensjonen har vært at Kulturrådet skulle være uavhengig i sitt faglige arbeid, har ikke dette gitt seg nevneverdig utslag i regelverket. Det er påpekt i kulturmeldingen fra 2003 at regelverket ikke har klare regler for hvor selvstendig eller autonomt Kulturrådet skal være i sine faglige beslutninger. I St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014 (side 224) heter det:

«Reguleringa av kor fritt Kulturrådet står i å nytta midlane som vert løyvde til Norsk kulturfond, er vag. Dette er eit sentralt spørsmål, og det er grunn til å vurdere spørsmålet om instruksjonsrett for departementet og Stortinget noko nærare.

( . . . )

Dei viktigaste spørsmåla gjeld instruksjonsrett knytt til løyvinga på statsbudsjettet under kap. 320 post 50 Norsk kulturfond. Tilsvarande spørsmål kan reisast i høve til den løyvinga Kulturrådet får under kap. 320 post 74 Tilskot til tiltak under Norsk kulturråd, ( . . . ).»

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) utga i 2010 et notat «Statlig, men uavhengig?», hvor art og omfang av forvaltningsorganers uavhengighet er kartlagt. Difis kartlegging viser at det er et relativt gjennomgående trekk at departementenes underliggende organers uavhengighet ikke er klart regelfestet, og at det i mange tilfeller synes å herske uklarhet om det rettslige hjemmelsgrunnlaget for uavhengigheten. Dette kan føre til uklare ansvarsforhold. Det kreves inngående tolking for å få klarhet i hvordan ansvars- og myndighetsforhold er regulert, hvis det i det hele tatt er mulig. En løsning er mer presise og detaljerte regler når det gjelder uavhengighet i myndighetsutøvelsen.

Kulturrådets organisering og arbeidsform peker i retning av faglig uavhengighet. Dette bør få et klart uttrykk i regelverket.

Kulturrådet behandler årlig et meget stort antall søknader til ulike kunst- og kulturformål. Rådet fordeler midlene ut fra et kunst- og kulturfaglig skjønn som krever stor faglig kompetanse. Medlemmene i rådet og utvalgene er oppnevnt på grunnlag av slik faglig kompetanse. Rådet skal utøve sitt kunst- og kulturfaglige skjønn og fatte sine enkeltvedtak uavhengig av og på armlengdes avstand fra politiske myndigheter.

Beslutningsmyndigheten må ligge i det organet som har den nødvendige faglige kompetansen. Det kreves utpreget faglig kompetanse for å vurdere kunstnerisk kvalitet, som er det viktigste kriterium for tildeling av tilskudd. Kun på den måten vil man kunne sikre faglig kvalifiserte avgjørelser.

Det faktum at klageadgangen gjennom forskrift er begrenset på en slik måte at Kulturrådets faglige kunstneriske skjønn i tilskuddsaker ikke kan overprøves, bygger også opp under rådets faglige uavhengighet.

Formålet med det nye regelverket vil i hovedsak være å tydeliggjøre rådets faglige uavhengighet og å klargjøre ansvarsdelingen mellom rådet og politisk nivå. Etablering av rådskollegiets autonomi i tildelingssaker gjøres gjennom å begrense de politiske og overordnede myndigheters instruksjonsmyndighet. Begrensning i instruksjonsmyndigheten kan gjøres mer eller mindre omfattende. I dette tilfellet er det bare adgangen til å gi instrukser om enkeltvedtak om fordeling av tilskudd som foreslås begrenset i lovs form. Dette vil gjelde alle tilskuddssaker som rådet har kompetanse til å avgjøre, dvs. tildelinger fra Kulturfondet og andre bevilgninger som delegeres til rådet for fordeling etter skjønn. Utøvelsen av det kunst- og kulturfaglige skjønnet ved fordeling av midlene i den enkelte tildelingssak overlates til rådet. Generelle instrukser om lovforståelse og rettsanvendelse, saksbehandling, skjønnsutøvelse osv. kan fortsatt gis.

Lovforslaget bestemmer ikke om andre tilskudd enn de som stammer fra Kulturfondet skal delegeres til rådet. Spørsmålet om hva som skal legges til rådet utover Kulturfondet, og dermed unntas overordnede myndigheters instruksjonsmyndighet når det gjelder det faglige skjønnet, kan fortløpende bestemmes av politiske myndigheter.

Det er de politiske og overordnede myndigheter som får sin instruksjonsmyndighet begrenset gjennom den foreslåtte lovbestemmelsen. Stortinget har selvfølgelig sin bevilgningsmyndighet i behold selv om instruksjonsmyndigheten begrenses i avgjørelsen av enkeltsaker. Det følger av Grunnloven § 75 d at det er Stortinget som bevilger midlene til statsutgiftene. Stortinget vedtar den årlige bevilgningen til Norsk kulturfond og andre avsetninger som Kulturrådet disponerer, og står fritt til å ta inn i statsbudsjettet også slikt som ikke er med i budsjettframlegget fra regjeringen. Stortinget bevilger midlene som rammebevilgninger, men både Stortinget og departementet vil kunne legge føringer på overordnet nivå. Den nødvendige politiske styringen er ivaretatt gjennom lovgivningsmyndighet, bevilgningsmyndighet og instruksjonsmyndighet på overordnet nivå.

Ved utforming av lovteksten er tilsvarende regler i bl.a. universitets- og høyskoleloven og konkurranseloven delvis brukt som forbilder.

I universitets- og høyskoleloven § 1-5 (3) heter det:

«(3) Universiteter og høyskoler kan ikke gis pålegg eller instrukser om

• a) læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet

• b) individuelle ansettelser eller utnevnelser»

I konkurranseloven § 8 heter det:

«Konkurransetilsynet kan ikke instrueres om avgjørelser i enkeltsaker. ( . . . )»

Departementet vil foreslå en lovregel med følgende ordlyd:

«Rådet er faglig uavhengig i sitt arbeid. Rådet kan ikke instrueres når det gjelder enkeltvedtak om fordeling av tilskudd.»

9.2 Rådet som øverste fagorgan for tildelte oppgaver

Gjennom sin uavhengighet vil rådet ha det øverste, samlede kunst- og kulturfaglige ansvaret for så vel fordelingen av kulturfondsmidlene som fordeling av andre statlige tilskudd som er lagt til rådet. Fra og med 2011 ble en rekke tiltak omplassert fra departementets post 78 Ymse faste tiltak til Kulturrådets ansvarsområde.

Det å samle ansvaret for fordelingen av mer eller mindre likeartede tilskudd til ett organ, sikrer likebehandling og gir bedre sammenheng og helhetsperspektiv i prioriteringene. De ulike postene utgjør en helhet, og det er behov for en sammenhengende og helhetlig forvaltning basert på faglige vurderinger. Ved at det kollegiale organet med sitt kunst- og kulturfaglige skjønn har ansvaret for helheten i forvaltningen, får vi et styringssystem som både ivaretar faglighet, likebehandling og helhetlig forvaltning.

Ansvaret for fordelingen av tilskudd har de siste årene i større grad blitt flyttet ut av departementet og inn i Kulturrådet. Samtidig avklares og presiseres nå rådets uavhengighet i lovs form. På denne måten skapes et tydelig skille mellom hvilke beslutninger som er politiske og som gjelder overordnede prioriteringer, og hvilke beslutninger som må tas selvstendig på et kunst- og kulturfaglig grunnlag. Dette er en videreføring av grunntanken om å sikre armlengdes avstand mellom politiske vurderinger og kunstfaglig skjønn.

Rådet oppnevnes på grunnlag av kunst- og kulturfaglig kompetanse. I sammensetningen av rådet legges det også vekt på geografi, kjønnsmessig likevekt og kulturelt mangfold. De grunnleggende kriteriene ved fordeling av tilskudd er basert på kunstnerisk kvalitet, mangfold og geografisk spredning.

9.3 Sammensetning av rådet

Reglene for oppnevning og sammensetning av rådet ble endret ved kgl.res. 19. juni 2009 og St.prp. nr. 65 (2008–2009) Endring av reglene om oppnevning og sammensetning av Norsk kulturråd. Etter de nye reglene består rådet nå av ti medlemmer og fire numeriske varamedlemmer, som oppnevnes av Kongen etter tilråding fra departementet. Oppnevningene er rullerende, slik at halvparten av medlemmene og varamedlemmene oppnevnes hvert annet år. Oppnevningsperioden er fire år.

Medlemmene oppnevnes på grunnlag av kunst- og kulturfaglig kompetanse. Ved oppnevningen tas det hensyn til geografisk spredning, kjønnsmessig likevekt og kulturelt mangfold. Medlemmene skal være uavhengige og ikke representere organisasjoner eller institusjoner. De skal arbeide etter prinsippet om armlengdes avstand både fra politiske myndigheter og ulike interessegrupper.

Rådskollegiet er etter endringene blitt et rent kunst- og kulturfaglig råd hvor den faglige kompetansen er det sentrale.

Erfaringer de siste årene har imidlertid vist at fire varamedlemmer kan være for lite til å dekke behovet. Ved flere anledninger er rådet blitt satt uten å være fulltallig. Ettersom forfall iblant meldes på kort varsel, er det viktig å ha flere varamedlemmer å forespørre.

Departementet vil derfor foreslå at antall numeriske varamedlemmer ikke fastsettes som et fast antall, men bestemmes etter en nærmere vurdering av behovet ved hver oppnevning. Dette vil gi den nødvendige fleksibilitet for å kunne oppnevne det til enhver tid tilstrekkelige antall varamedlemmer til å representere den nødvendige innsikt og kompetanse innenfor Kulturrådets mange ansvarsområder.

Antall rådsmedlemmer for øvrig holdes uforandret. Ti rådsmedlemmer, inkludert leder, og numeriske varamedlemmer etter behov oppnevnes av Kongen etter tilråding fra departementet. Rådsmedlemmene kan gjenoppnevnes én gang, jf. kap. 8.3. Oppnevningene skal være rullerende og gjelde for fire år fra 1. januar etter valgår. Ettersom rulleringsordningen allerede ble innført ved kongelig resolusjon i 2009, er det ikke behov for overgangsregler i loven.

9.4 Utvalg og intern delegasjon

For at arbeidsmengden ikke skal bli for stor, må rådet vurdere hvilke beslutninger som skal underlegges behandling i rådet og hva som kan delegeres til lavere nivå i organisasjonen, for eksempel faglige utvalg.

Etter dagens ordning oppnevner rådet en rekke faglige utvalg til å forberede saker og til å treffe vedtak i enkeltsaker. Rådet delegerer vedtaksmyndighet på vilkår og med avgrensninger som er fastsatt i eget delegasjonsreglement som er godkjent av departementet. Fagutvalgene oppnevnes på grunnlag av kunst- og kulturfaglig kompetanse. I sammensetningen av utvalgene legges det også vekt på geografi, alder, kjønnsmessig likevekt og kulturelt mangfold. Det er rådet som bestemmer sammensetningen av utvalgene uten innstilling fra kunstnerorganisasjonene. Selv om det er mange kunstnere som sitter i utvalgene, er de oppnevnt som fagkyndige medlemmer og ikke som representanter for ulike kunstnerorganisasjoner. Utvalgsmedlemmene skal være uavhengige i sitt arbeid, og liksom rådsmedlemmene skal de arbeide etter prinsippet om armlengdes avstand både fra politiske myndigheter og ulike organisatoriske interesser.

Rådet er nærmest til å vurdere behovet for avlastning og å se dette i sammenheng med administrasjonens forberedende arbeid. I samsvar med gjeldende rett vil departementet foreslå en lovregel hvor rådet selv bestemmer om og i hvilket omfang utvalg skal nedsettes og hvor rådet gis adgang til å delegere avgjørelsesmyndighet til utvalg, rådets leder og direktøren.

9.5 Arbeidsdeling og styringsdialog

Et tilbakevendende tema gjennom det meste av Kulturrådets historie har vært arbeidsdelingen mellom departementet og Norsk kulturråd. Gjennom årene er stadig flere oppgaver blitt delegert til Kulturrådet. Med den nye poststrukturen og overføring av budsjettposter framlagt i Prop. 1 S (2010–2011), og Stortingets behandling av denne, er det tatt grunnleggende grep for å klargjøre arbeidsdelingen mellom politiske myndigheter, departementet og Kulturrådet.

Prosjekttilskudd fra Norsk kulturfond skal fordeles av Kulturrådet under post 55 som ettårig prosjekttilskudd og under post 56 som flerårig prosjekttilskudd. Drifts- og grunntilskudd gis under post 74. Når det gjelder 74-posten, har Kulturrådet som kollegialt organ fra og med 2011 foretatt den konkrete fordelingen av tilskuddet innenfor rammen av bevilgningen på posten og de overordnede føringene som er gitt av politiske myndigheter. Det ble ved overføringen fra departementet satt som forutsetning at tilskuddet til det enkelte tiltak skulle ha en viss stabilitet fra år til år og at det enkelte tilskuddet som en overgangsordning skulle ha samme beløpsnivå ut 2012. Etter tre års virketid skal det foretas en evaluering av erfaringene med bl.a. post 74.

78-postene, som forblir under departementets forvaltning, vil omfatte tilskudd til institusjoner og enkelttiltak med kulturpolitisk og strategisk begrunnelse.

Opprinnelig var det meningen at rådet skulle nytte kulturfondsmidlene til enkelttiltak og tidsavgrensende forsøk. Med den nye poststrukturen har rådet fått et klart grunnlag for å støtte flerårige prosjekter og til å gi driftsstøtte. Dette vil styrke Kulturrådet som fagorgan.

Gjennom den årlige budsjettbehandlingen kan Stortinget gi føringer for disponeringen av midler som stilles til Kulturrådets disposisjon. I budsjettproposisjonen presenteres økonomiske rammer og formål og andre hovedelementer i ordningene, i tillegg til eventuelle forslag til nye ordninger eller vesentlige endringer i de eksisterende ordningene. Styringsdialogen med Kulturrådet ivaretas ellers av Kulturdepartementet. De sentrale elementene i denne dialogen er departementets tildelingsbrev og Kulturrådets budsjettforslag og årsrapport. I departementets tildelingsbrev redegjøres det for økonomiske rammer og fullmakter, rapportkrav, mål og prioriteringer, inkludert føringer som følger av Stortingets budsjettbehandling.

9.6 Klageadgang

Når instruksjonsmyndigheten begrenses og det kunst- og kulturfaglige skjønnet forbeholdes rådet, må klageadgangen over vedtak fattet av rådet begrenses i samme omfang.

En slik regel eksisterer allerede. Ifølge forskrift av 20. november 1987 nr. 927 er det ikke adgang til å klage til departementet over det faglige kunstneriske skjønnet som ligger til grunn for vedtakene fattet av Kulturrådet. Det er kun feil ved saksbehandlingen og rettsanvendelsen og uriktig faktagrunnlag som kan overprøves.

Unntaket fra den alminnelige klageadgangen er dels begrunnet med at departementet mangler tilstrekkelig faglig kompetanse til å foreta reell overprøving av rådets avgjørelser, dels med at rådet er ment å skulle arbeide uavhengig av overordnede myndigheter.

Departementet foreslår å videreføre regelen om unntak i klageadgangen i loven, hvor den settes i sammenheng med begrensningen i instruksjonsretten. Det kan fortsatt klages over feil ved rettsanvendelsen og saksbehandlingen og uriktig faktagrunnlag.

Når det gjelder sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 og klage over avgjørelser om dokumentinnsyn etter offentlighetsloven og forvaltningsloven, gjelder de alminnelige reglene for klageadgang og klageinstans.

9.7 Omgjøringsmyndighet

Etter forvaltningsloven § 35 har departementet på visse vilkår myndighet til å omgjøre rådets enkeltvedtak av eget tiltak. Blant annet kan departementet omgjøre vedtak dersom endringene ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot. Departementet kan også omgjøre vedtaket innen visse frister dersom hensynet til privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det. Omgjøringsadgang kan også følge av uskrevne regler.

Det er ingen automatisk sammenheng mellom avskjæring av instruksjonsmyndighet i enkeltsaker eller begrensning i klageadgangen og en tilsvarende avskjæring av adgangen for overordnet myndighet til å omgjøre av eget tiltak. Etter at rådet har fattet sitt vedtak, kan altså departementet omgjøre vedtaket.

Selv om denne adgangen ikke har vært brukt, vil departementet likevel foreslå en regel hvor adgangen til omgjøring av eget tiltak avskjæres i samme omfang som klageadgangen er begrenset. Det vil innebære at tilskuddsvedtak som rådet er gitt kompetanse til å avgjøre, ikke kan omgjøres på grunnlag av et annet kunst- og kulturfaglig skjønn.

Departementet mener dette er nødvendig for å tydeliggjøre og gjennomføre rådets faglige autonomi.

9.8 Forskriftshjemmel

Loven vil også kunne være hjemmel for tilskuddsforskriftene. En forskrift om tildeling av tilskudd trenger ikke hjemmel i lov. Men plikten til å oppgi hjemmel ved forskriftsvedtak gjelder også for forskrifter som er fastsatt på annet grunnlag enn formell lov. Forvaltningsloven § 38 bestemmer at «en forskrift skal inneholde en uttrykkelig henvisning til den eller de bestemmelser som gir forvaltningsorganet hjemmel til å utferdige forskriften ( . . . ).»

Det vanlige har vært å hjemle tilskuddsforskriftene i Stortingets budsjettvedtak så langt det dreier seg om selve tildelingen av midler. Budsjettvedtakene gjelder imidlertid kun ett år av gangen. Man har derfor tolket det slik at det er det til enhver tid gjeldende budsjettvedtak som hjemler tilskuddsforskriftene.

Ved å utforme hjemmelen i loven vil man få en permanent, ryddig og enkel hjemmel for forskrifter om tilskuddsordninger. Departementet foreslår en slik lovhjemmel.