Del 3
Spesielle tema

12 Nordområdepolitikken – Langsiktig satsing på kunnskap, næring, infrastruktur, beredskap og samarbeid i nord

Utenriksdepartementet koordinerer arbeidet med Regjeringens nordområdepolitikk. Nordområdesatsingen er bred og omfatter alle nordområderelaterte tiltak under det enkelte fagdepartements område.

Regjeringen styrer etter de langsiktige overordnede målsettingene formulert i Meld. St. 7 (2011–2012) «Nordområdene – Visjon og virkemidler»:

• å trygge, fred stabilitet og forutsigbarhet

• å sikre helhetlig og økosystembasert forvaltning

• å styrke internasjonalt samarbeid og rettsorden

• å styrke grunnlaget for sysselsetting, verdiskapning og velferd

Regjeringen har videre prioritert fem områder som følges opp spesielt:

• internasjonalt samarbeid

• kunnskap

• næringsliv

• infrastruktur

• miljøvern, sikkerhet og beredskap

Regjeringen har allerede fulgt opp prioriteringene med en rekke konkrete tiltak. Alle tiltak som kommer nordområdene til gode kan imidlertid ikke tallfestes. Dette gjelder for eksempel nordområdediplomati og regionalt samarbeid i nord samt pågående arbeid med effektivisering av nasjonale planprosesser og tilrettelegging for økt næringsutvikling i nord.

Forsvarets aktivitet er og blir en integrert del av norsk nordområdepolitikk. Synlig norsk og alliert militær tilstedeværelse i nord gir viktige signaler om evne og vilje til å ivareta norske interesser og bidrar til forutsigbarhet. Militær tilstedeværelse er i denne sammenheng ikke et overordnet mål i seg selv, men et virkemiddel og en beredskap for å ivareta Forsvarets fastsatte oppgaver. Tilstedeværelse i nord innbefatter trening og øvelser slik at Forsvaret er i stand til å løse disse oppgavene.

Russlands militære aktivitet er i dag på et nivå vi ikke har sett siden sovjettiden. I norsk nærområde oppfatter vi denne aktiviteten i hovedsak som et uttrykk for russiske stormaktsambisjoner, og ikke rettet mot Norge spesielt. Den russiske militære aktiviteten er likevel helt vesentlig i den samlede vurderingen av sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer i nærområdene våre.

Utenriksdepartementet opprettet i 2015 tilskuddsordningen Arktis 2030 for å støtte opp om regjeringens prioriteringer i nordområdepolitikken gjennom støtte til ulike prosjekter. (Se mer utførlig omtale under kap.118.70.)

Nedenfor følger noen eksempler på tiltak innen de fem prioriterte områdene:

Når det gjelder internasjonalt samarbeid, er nordområdediplomatiet med en rekke land styrket og et nordisk grensehinderråd er etablert med målsetting om å fjerne fem til ti grensehindre per år. I juli 2015 undertegnet de fem arktiske kyststatene til Polhavet en erklæring for å hindre uregulert fiske i Polhavet. På ministermøtet i Arktisk råd i Canada i april bekreftet ministrene fra de åtte arktiske landene viljen til å bevare Arktis som en fredelig region basert på internasjonalt samarbeid. Dette var et viktig signal i en tid der samarbeidsklimaet mellom Russland og Vesten er vanskelig. I tillegg er Arctic Economic Council (AEC) blitt etablert med et eget sekretariat i Tromsø for å få til en bedre dialog mellom næringslivet i de arktiske landene og Arktisk råd. Det er en erkjennelse av næringslivets betydning for utviklingen i Arktis. Regjeringen har også bidratt til ferdigstilling av Polarkoden innen IMO for å styrke sikkerhets- og miljøregler for skip som opererer i polare farvann. Inngåelse av Polarkoden, som trer i kraft 1. januar 2017 er et uttrykk for kyststatenes evne til å samarbeide og ta ansvar i Polhavet. Norge har også bidratt sterkt i Arktisk råd for å forebygge oljeforurensing i Arktis. På ministermøtet i Arktisk råd i april 2015 ble det enighet om en rammeavtale for forebygging av oljesøl fra petroleumsvirksomhet og maritim transport.

På kunnskap er det gjennom revidert nasjonalbudsjett i 2015 gitt oppstartsbevilgning til nybygg ved Framsenteret i Tromsø. Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet – har blitt styrket blant annet gjennom flere studieplasser og nybygg. I tillegg skal et nytt isgående forskningsfartøy stå ferdig til bruk i 2017. Nordområdeforskningen er betydelig. Om lag 620 millioner kroner ble brukt til nordområderelevant forskning gjennom Forskningsrådet i 2014. Innfrysing av forskningsskipet Lance vinteren 2014/2015 har gitt ny kunnskap om havområdene i nord på samme måte som polarskuta Fram gjorde det i 1893–96. Regjeringen har også gjennom en rekke år kartlagt havbunnen i nord gjennom MAREANO-programmet. I tillegg har Regjeringen over flere år kartlagt mineralressursene i Nord-Norge og gjennomført geologiske undersøkelser i Barentshavet med sikte på fremtidig næringsutvikling innen hhv. mineraler og petroleum.

Innenfor næringsliv har Regjeringen besluttet å opprette nye såkornfond, blant annet ett i Nord-Norge, for å imøtekomme behovet for risikovillig kapital. Regjeringen har inngått en avtale med Innovasjon Norge (inntil 150 millioner kroner over fem år) for å stimulere til økt satsing på næringsrettede prosjekter i nordområdene. Regjeringen har i 2015 lagt fram en ny maritim strategi som også omfatter nordområdene.

Hva angår infrastruktur, har det blitt utredet et satellittbasert kommunikasjonssystem for skipsfart nord for 72 grader der det i dag er liten eller ingen dekning. Tiltak som kommer Nord-Norge til gode gjennom Nasjonal transportplan (NTP) er ikke tallfestet som spesifikke nordområdetiltak. Regjeringen gir imidlertid høy prioritet til utvikling av transportsystemet i nord og vil bl.a. videreutvikle forbindelsene med nabolandene. Forbedringer av infrastrukturen er særlig viktig for næringsutvikling. I budsjettet for 2016 er det foreslått en rekke tiltak langs kysten, på vegene og på jernbanenettet som styrker framkommelighet og sikkerhet. I tillegg arbeides det videre med å utvikle lufthavnstrukturen og flyrutetilbudet i Nord-Norge. Det foreslås bevilget 15 mill. kroner til planlegging av en ny havneinfrastruktur i Longyearbyen i tråd med NTP. En nærmere omtale av samferdselstiltak er å finne i Prop. 1 S (2015–2016) fra Samferdselsdepartementet.

Innen miljøvern, sikkerhet og beredskap har redningskapasiteten på Svalbard blitt styrket gjennom investering i nye redningshelikoptre og et nytt skip til Sysselmannen med bedre egenskaper innen rednings- og forurensingsberedskap. Fra 1. oktober 2015 ble deler av helselovgivningen gjort helt eller delvis gjeldene på Svalbard. Regjeringen har fulgt opp utviklingen av overvåkings- og informasjonssystemet BarentsWatch. Gjennom tilskuddsordningen Arktis 2030 har Utenriksdepartementet bl.a. gitt støtte til MARPART-prosjektet, som skal styrke samarbeidet mellom de viktigste beredskapsinstitusjonene og forskningsmiljøene på fagfeltet i Norge, og SARiNOR, som skal bidra til at private og offenlige aktører sammen skal utvikle og teste nye metoder for å øke redningseffektiviteten og kapasiteten i nordområdene.

I Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2016 opprettholdes bevilgningene til nordområdetiltak på et høyt nivå.

Nye satsinger:

• Styrke Forsvarets tilstedeværelse i nordområdene med maritime patruljefly (Orion) og u-båt (FD)

• Styrket beredskap gjennom forlenget seilingssesong for Sysselmannens tjenestefartøy (JD)

• Økt bevilgning til geologisk kartlegging i nordområdene (OED)

• MARKOM2020 (oppfølging av maritim strategi) (KD)

Videreføring av tiltak:

• Kartlegging av mineralressursene i Nord-Norge (NFD)

• Miljø-/oljevernbase i Lofoten/Vesterålen (SD)

• Bygging av nytt isgående forskningsfartøy (NFD)

• MAREANO-programmet (kartlegging av havbunnen) (NFD og KLD)

• BarentsWatch (SD)

• Framsenteret (forskning klima/miljø og nybygg (KLD og KMD)

• Satelittprogrammer med relevans for nordområdene: EGNOS, Galileo og Copernicus (NFD)

For fullstendig oversikt over nordområdetiltak og beløp, se de enkelte fagdepartementenes stortingsproposisjoner.

13 Samstemtrapport 2015. Fred, sikkerhet og utvikling

Om samstemt politikk for utvikling

Samstemt politikk for utvikling handler dels om hvordan lands politikk utenom utviklingspolitikken virker inn på situasjonen i utviklingsland og hvordan en kan dempe negative virkninger eller forsterke positive effekter av denne politikken. Dels handler det om å fremme synergier mellom utviklingspolitikken og annen politikk.

Det er ofte meget vanskelig å identifisere de konkrete virkningene politikk utenom utviklingspolitikken har på et bestemt land. Vurderinger av hvilke positive eller negative effekter som er til stede bygger derfor på et bredt tilfang av forskning, utredninger, evalueringer, erfaringer osv.1. Eksempelvis har en erfaring for at handelsrelatert bistand (Aid for trade) setter fattige land bedre i stand til å utnytte de muligheter og preferanseordningene bl.a. eksisterende handelsavtaler gir for import til rike land. Bistand som styrker finansforvaltning, rettsvesenet og andre viktige institusjonelle rammebetingelser i et land, bidrar erfaringsmessig også til bedre forutsigbarhet for investorer både globalt og lokalt og dermed til at de finner det mer tilrådelig og lønnsomt enn før å investere i landet. Det er også stor enighet om at bistand som bidrar til etablering av flere arbeidsplasser, økte lønninger og bedre utdanning for befolkningen, gir svakere vekstvilkår for voldelig ekstremisme, terrorisme, organisert kriminalitet og piratvirksomhet og skaper bedre nasjonale og globale rammebetingelser for utvikling.

Innsatser i og til fordel for utviklingsland vil tidvis kunne bedre situasjonen også i utviklede land. Det hevdes noen ganger at dette er hjelp til oss selv. Dette er i en viss forstand riktig, men det gjør ikke nytten mindre for fattige mennesker og land at slike innsatser også kommer andre til gode. Innsatser som kommer alle til gode kan dessuten gjøre det enklere å se tiltak i sammenheng og bidra til å bryte negative spiraler av økt ufred, økt fattigdom, økt marginalisering og økt rekruttering til kriminalitet og terrorisme2. Alle tjener på dette, men det er de mest sårbare statene som har de største utfordringene som har mest å vinne. I en forstand er samstemt politikk dermed også et spørsmål om hvor god tilgang utviklingsland får eller har til viktige globale fellesgoder som alle land i varierende grad er med på å skape og nyte godt av gjennom sin politikk, f.eks. når det gjelder klima eller handel.

Bærekraftsmålene (SDG)3 som er fremlagt i FN for oppfølging etter 2015, når Tusenårsmålene utløper, er ment å være universelle og gjelde for alle land, ikke bare utviklingsland. Det innebærer at alle land har ansvar for å følge opp, nasjonalt og globalt, for å oppnå målene og visjonen om å utrydde ekstrem fattigdom gjennom bærekraftig utvikling innen 2030. Norge har vært en pådriver for at bærekraftsmålene skal omfatte alle dimensjoner av bærekraftig utvikling – sosiale, økonomiske og miljømessige, så vel som godt styresett og fredelige, stabile samfunn.

Sammenhenger mellom fred, sikkerhet og utvikling4

Hvorfor fred og sikkerhet som rapporttema nå?

En rekke land og regioner er i dag skueplasser for voldelige konflikter. Syria og Irak, Sør-Sudan, Nigeria, Jemen, Somalia og Afghanistan er alle eksempler på dette. Årsakene til konfliktene er forskjellige og sammensatte. Fattigdom, mangler i styresett og myndighetsutøvelse, kamp om naturressurser, organisert kriminalitet inkl. narkotikahandel, religiøs og kulturell strid og forverret klima er alle medvirkende faktorer. Resultatet er svekket sikkerhet og utøvelse av vold og terrorisme lokalt, regionalt og globalt og at utviklingsprosessene i disse landene stopper opp.

Den i økende grad globale karakteren til og smitteeffekter fra disse konfliktene, gjør at verdenssamfunnet stadig oftere ser behovet for å respondere med konflikthåndtering og legge økt vekt på forebygging. Truslene må møtes med et bredt sett virkemidler, hvor utviklings-, utenriks-, justis- og forsvarspolitiske verktøy inngår. Et samlet perspektiv på sikkerhetspolitikken og utviklingspolitikken og god internasjonal samordning er påkrevet for å få størst mulig effekt ut av begrensede ressurser.

Norsk bistand konsentreres nå om færre land, hvorav tolv er fokusland5. Seks av disse er sårbare stater med store utfordringer også når det gjelder ufred og voldelig konflikt og mht. personlig sikkerhet for liv og eiendom.

Bærekraftsmål nr. 16 peker på at fredelige og inkluderende samfunn med sikkerhet for liv og helse og med rettssikkerhet og effektive, ansvarlige og inkluderende institusjoner, er forutsetninger for utvikling i fattige land6. Målet sier også at det er alle lands ansvar å forebygge og bekjempe terrorisme og alle former for organisert kriminalitet. Dette er prioriterte områder i norsk utenriks-, utviklings- og sikkerhetspolitikk.

Stortingsmeldingen om Globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken7 som ble lansert i juni i år drøfter globale sikkerhetsutfordringer og konsekvenser disse har for Norge. Perspektivet er utviklingspolitikkens sikkerhetspolitiske dimensjon. Den drøfter den grenseoverskridende og globale karakteren ved terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom og påpeker at globale sikkerhetsutfordringer kan være både årsak til og følge av manglende utvikling i sårbare stater. Den sier at Regjeringen i større grad enn tidligere vil bruke utviklingspolitiske virkemidler, kompetanse og erfaringer for å bidra til stabilitet og forebygge radikalisering, voldelig ekstremisme, organisert kriminalitet, digitale trusler og konflikt.

Samspillet mellom sikkerhetspolitikk, menneskerettighetspolitikk og utviklingspolitikk behandles også i stortingsmeldingen Muligheter for alle – menneskerettighetene som mål og middel i utenriks- og utviklingspolitikken8. Det bærende premisset i denne meldingen er at respekt for menneskerettighetene både er et utenrikspolitisk mål og et middel for å oppnå varig utvikling og sikkerhet.

Migrasjonsutfordringen har nådd et volum en ikke har sett før i etterkrigstiden og bidrar til sosial uro og internasjonal spenning. Økt migrasjon skyldes dels ufred mange steder, men dels også et generelt ønske om arbeid og bedre levekår. Økt ressursknapphet og hyppigere ekstremværhendelser som flom og tørke som følge av klimaendringer kan også føre til mer fattigdom, marginalisering, tvungen migrasjon og sikkerhetsutfordringer. 2014 var et rekordår med nærmere 79 millioner mennesker på flukt fra krig, konflikt og naturkatastrofer. De langt fleste forblir internt fordrevne, og blant flyktningene blir de fleste boende i nabolandene. Antall mennesker som søker seg til Europa er imidlertid også stigende, ikke minst pga. menneskesmugling i og ved Middelhavet. I følge en rapport til FNs sikkerhetsråd hadde menneskesmuglingen fra Libya en omsetning på 170 mill. USD i 20149.

Den aktuelle globale situasjonen med en permanent terrorismetrussel mot mange land, de nye utviklingsmålene, debattene de nevnte stortingsmeldingene trekker opp, utfordringene i fokusland og andre sårbare stater, samt de globale utfordringene som migrasjon og klimautfordringene reiser, viser de sterke sammenhengene mellom sikkerhetspolitikk og utviklingspolitikk og er en viktig bakgrunn for at fred, sikkerhet og utvikling er tema for denne rapporten.

Denne rapporten nærmer seg utfordringene for utvikling, fred og sikkerhet fra to synsvinkler. Først, i avsnitt 2.1, tar den for seg hvordan fred og sikkerhet fremmer utvikling. Deretter, i avsnitt 2.2, belyses hvordan utviklingspolitikk kan motvirke ufred og rekruttering til terrorisme og kriminalitet. Målet både med freds- og sikkerhetspolitikken og utviklingspolitikken er i dette perspektivet å bidra til en gjensidig forsterkende prosess over tid mot høyere utviklingsnivå og tryggere og sikrere samfunn i utviklingsland og – som en sideeffekt – også i andre land.

Ufred og voldelig konflikt er destruktivt for utvikling Redusert ufred, vold og kriminalitet fremmer utvikling

Ufred, vold og manglende sikkerhet i et land gjør ofte investeringer i infrastruktur og drift av normal næringsvirksomhet umulig. Alvorlige og systematiske menneskerettighetsbrudd kan begås med liten sannsynlighet for at de som utfører dem stilles til snarlig ansvar10. Ofte kan verken myndigheter eller kommersielle aktører, og bare ytterst få bistandsorganisasjoner, arbeide der hvor konfliktene pågår. Usikkerheten gjør også at næringsvirksomhet i tilgrensende utsatte eller truede områder blir sett på som risikofylt og den blir dermed skadelidende. Handel og annet økonomisk samkvem mellom nærliggende land kan også hemmes. Fremgang som det har tatt generasjoner å bygge opp kan brytes meget hurtig ned.

Konflikter oppstår ofte der hvor det er utsikter til å få kontroll over verdifulle naturressurser og inntektene fra disse. Ekstreme politiske, kriminelle eller religiøst baserte grupper kan skape og utnytte lokale eller nasjonale borgerkrigslignende situasjoner til egen økonomisk eller annen fordel. Som en har sett i f.eks. Syria, Irak, Sør-Sudan, Somalia, Libya og Afghanistan kan territorier slike grupper får kontroll over ekspanderes og bli utgangspunkt for voldelige aksjoner eller kriminelle aktiviteter i andre land samtidig som det skapes flyktningestrømmer.

Sikkerheten for liv, helse og eiendom er ofte også betydelig svekket i land og områder hvor det i utgangspunktet er fred, men hvor statsapparatet er for svakt til å håndheve lover og regler, eller når det er bevisst undertrykkende eller utnyttende. Varianter av dette finner en bl.a. i Haiti, Guatemala og deler av Mexico.

I tillegg til fysisk ødeleggelse er det et fellestrekk ved situasjoner preget av ufred og konflikt eller ekstrem grad av lovløshet og vold, at institusjonene som normalt binder samfunnet sammen i et fellesskap til gjensidig nytte, svekkes. Dels respekteres ikke lenger samfunnets hevdvunne normer, dels settes statens lover og regler ut av spill, og dels svekkes eller forsvinner offentlige myndigheter som normalt håndhever lover og regler og yter tjenester som befolkningen er avhengig av. Personlig sikkerhet ivaretas f.eks. ofte ikke lenger av profesjonelt politi, men prisgis soldater, milits og kriminelle, samtidig som sivile og politiske rettigheter settes til side. Det lille som tilbys av sosiale og andre tjenester blir mange steder underlagt dem som har territoriell kontroll og bruken av tjenestene beskattes eller brukes som belønning for tilhengere. Slike tilstander gir ofte opphav til flyktninge- og migrasjonsstrømmer og forsterker allerede betydelige regionale og globale utfordringer på dette området.

Utvikling kan dempe potensialet for konflikt

Jo mindre et samfunn har av etniske og religiøse spenninger, jo mindre antas sannsynligheten å være for at det bryter ut konflikt. Verdensbankens «World Development Report» fra 201111(WDR 2011) påpeker at det også er negativ sammenheng mellom på den ene siden graden av rettssikkerhet, effektiviteten av landets institusjoner og muligheten for sysselsetting, og på den andre siden rekruttering til terrorisme og kriminalitet. Dette er – i tillegg til det mye brukte målet på bruttonasjonalinntekt (BNI) pr innbygger – samtidig nøkkelfaktorer i vurderinger av hvor utviklet et land er i vid forstand. Selv om en ikke kan observere direkte årsaks- virkningsforhold, er dette en sterk indikasjon på at høyt utviklingsnivå motvirker ufred, vold og omfattende kriminalitet.

Rettssikkerheten i et land avhenger både av at det styres etter lover som befolkningen oppfatter som rettferdige, at alle er lik for loven og at de håndheves av effektive institusjoner. Politi og domstoler må være profesjonelle. Helse- og utdanningssystemene må fungere tilfredsstillende. Gode nøkkelinstitusjoner som bidrar til rettssikkerhet og velferd er selve bindingsverket12 i et velfungerende samfunn. Samtidig bidrar velfungerende institusjoner til tillit blant investorer til at investeringer vil kunne bli lønnsomme og dermed legges et grunnlag for at det kan skapes flere bedrifter og arbeidsplasser – som i sin tur kan motvirke rekruttering til kriminalitet og terrorisme. Derimot innebærer et maktapparat med sterke institusjoner som ikke følger landets lover, vilkårlighet for befolkningen og usikkerhet og tilbakeholdenhet hos investorer. Vekst og utvikling blir dermed svakere enn det som er mulig.

Den internasjonale utviklingsdialogen, internasjonal bistand og den såkalte Doha-runden i WTO-forhandlingene13 om avtaler om verdenshandelen, har alle utvikling som hoved- eller delmål. Å dempe konfliktnivå eller å stanse rekruttering til ekstremistorganisasjoner er ikke noe hovedformål verken i bistands- eller handelspolitikken, men forekomsten av konflikter i og mellom land, initiert av myndighetene selv, så vel som av uavhengige grupper som søker å fremme sine interesser, gjør at dette er blitt et stadig viktigere aspekt ved utviklingspolitikken i vid forstand. Innenfor kategorien sårbare stater, som får økende oppmerksomhet i utviklingspolitikken, ser en tydelig at konflikter og ekstremisme har best grobunn der hvor institusjonene og rettssikkerheten er svakest. Institusjonsbygging er derfor viktig i disse landene. Det samme gjelder jobbskaping. Dette er samtidig felter hvor det er vanskelig å få til endringer dersom tilliten til regimet er tynnslitt eller myndighetene mangler vilje eller evne til endring.

Fred og sikkerhet som forutsetninger for utvikling.

For å komme i gang med freds- og forsoningsarbeid må en voldelig konflikt ha nådd et stadium hvor partene viser vilje til å samtale med en meglingsinstans. Dette kan skje etter inngripen i konflikten fra en tredjepart eller andre forhold kan gjøre det mulig. Erfaring tilsier at det både mens den voldelige konflikten pågår og etterpå er behov for god samordning av militære innsatser, av fred og forsoningsinitiativ, av langsiktig bistand rettet mot stabilisering, bedret sikkerhet og utvikling, samt se på samspillet med humanitær nødhjelp. I sårbare stater med svakt utviklede institusjoner er det spesielt viktig å sikre at alle innsatser er vel koordinerte og har felles mål. FN har en særlig forutsetning for å bidra til bærekraftige og inkluderende stater samt til å avdempe og forebygge konflikt i land og regioner med stor politisk sårbarhet, gjennom en sterkere satsing på utviklingsarbeidet og en ytterligere styrking av samarbeidet på tvers av FNs pilarer – fred og sikkerhet, utvikling og menneskerettigheter.

Fredsskapende/fredsopprettende og fredsbevarende aktivitet

Utfordringer.

Konflikter mellom land eller borgerkrigslignende tilstander innad i land er ofte vanskelige å løse på bilateral basis. Mange slike konflikter utspiller seg i eller mellom utviklingsland og ofte greier ikke befolkningen, som gjerne har få ressurser i utgangspunktet, å komme seg bort fra kampsoner i tide. Befolkningen i kampområder eller der hvor væpnede grupper oppholder seg eller rykker fram, blir ofte utsatt for systematiske overgrep. Kvinner er særlig utsatte. I Rwanda, Burundi, DR Kongo og Sør-Sudan har det skjedd overgrep fra stridende parter mot kvinner og jenter, men også mot menn og gutter. Sikkerhetsrådsresolusjon 132514 som bl.a. gjelder beskyttelse av kvinner i konflikt, slår fast at fredsbevarende operasjoner skal bidra til at resolusjonen implementeres. Den peker også på at kvinners aktive deltakelse i fredsbevarende operasjoner gjør det lettere å hjelpe kvinner og barn i vansker. Norge er en sterk pådriver for at denne resolusjonen etterleves.

I Afghanistan driver grupperinger som ser sine verdier og sitt makthegemoni truet, terror og krig mot sentralmyndighetene. Situasjonen i Somalia er fragmentert og dels interne regionale krefter, dels sterke klaner har stor innflytelse i forhold til en svak sentralmyndighet. I Libya kjemper klanbaserte grupper om makten og skaper handlingsrom for terroristorganisasjoner. I Nigeria opererer Boko Haram i områder hvor staten har få ressurser. «The Lord’s Resistance Army» (LRA) terroriserer befolkningen i DR Kongo, Den sentralafrikanske republikk og Sør-Sudan. I alle disse områdene skapes det spillerom for terrorisme og normal samfunnsvirksomhet blir nær umulig i de sterkest berørte områdene. Både økonomisk og sosial utvikling blir satt tilbake og befolkningens levekår forverres. Mange utsettes for overgrep og drives på flukt.

Mange land har verdifulle naturressurser. Kontroll med disse og inntektene fra dem er en viktig kilde til konflikt. Eksempler er kampene om mineralressurser i DR Kongo og lenger tilbake apartheidregimets forsvar av sine mineralinteresser i Namibia. Borgerkrigen i Angola dreide seg også i stor grad om kontroll med ressurser. Det samme gjelder den ellers etnisk pregede borgerkrigen i Sør-Sudan hvor betydelige oljeressurser står sentralt. Motivasjonen for å fortsette voldelig kamp om ressurser er sterk når gevinsten er stor.

Flere av de nevnte konfliktene pågår stadig eller er blitt utkjempet til den ene parten har vunnet en militær seier – med store lidelser blant sivilbefolkningen som resultat. Bilegging av slike konflikter mens de pågår er ofte vanskelig uten bistand og megling utenfra. I noen tilfeller, som i Mosambik, gjorde bl.a. varigheten av konflikten og erkjennelsen av skadene den påførte landet, partene innstilt på forhandlinger for å bilegge den.

Hvordan utfordringene møtes.

Verdenssamfunnet ved FN eller regionale organisasjoner som Den afrikanske union (AU), griper ofte inn i slike konflikter, både av hensyn til global og regional sikkerhet og av hensyn til befolkningen i landene der konflikten pågår. Typen av inngripen varierer. Noen ganger tilsier situasjonen at det settes i verk fredsopprettende operasjoner, som i Libya og Somalia. Slike operasjoner ledes gjerne av regionale organisasjoner som f.eks. NATO eller AU. Når spenningsnivået er lavere og partene er enige om det, kan det settes i verk fredsbevarende operasjoner15 under ledelse av FN eller regionale organisasjoner. Begge typer inngripen forutsetter godkjennelse/ mandat fra FNs sikkerhetsråd.

Et hovedformål med denne typen internasjonale operasjoner er å bringe kamphandlinger til opphør, stabilisere sikkerhetssituasjonen, beskytte sivile og skape rom for dialog mellom partene, slik at det etter hvert kan legges til rette for annen innsats som kan bidra til bærekraftig fred og utvikling.

En sentral lærdom fra analyser av slike intervensjoner16 er at et best mulig utgangspunkt for langsiktig utvikling, krever en politisk strategi og en helhetlig tilnærming der ulike typer innsats sees i sammenheng, fases riktig i forhold til hverandre og blir gjensidig støttende og forsterkende. Erfaringen er at slik planlegging i prinsippet bør starte før militære operasjoner iverksettes og at humanitære hjelpeinnsatser og andre beskyttelsestiltak også må inkluderes i totalplanleggingen; dels må det skapes handlingsrom for slike innsatser, dels krever f.eks. repatriering av flyktninger planlegging av spesielle tiltak på mellomlang sikt. FN har etablert felles retningslinjer for slik integrert planlegging (Policy on Integrated Assessment and Planning) og for overgangssituasjoner hvor militære operasjoner reduseres (Policy on UN Transitions in the Context of Mission Drawndown or Withdrawal).

En ser også at det parallelt med forsoningsinitiativ og bestrebelser på å stabilisere den politiske situasjonen, er viktig at eksterne aktører bidrar til at det legges planer for iverksettelse av utviklingstiltak på kort og mellomlang sikt. Særlig vekt bør legges på tiltak som det er behov for i en gjenoppbyggingsfase og som bidrar til statsbygging og til å forebygge og dempe konflikt. Det er viktig at de som peker seg ut som framtidige legitime myndigheter i landet ønsker og har eierskap til tiltakene og at befolkningen ellers oppfatter at de er til deres fordel. Slike tiltak vil kunne styrke motivasjonen for å finne fordelaktige løsninger på konflikten. Å få dette til i uoversiktlige situasjoner preget av mange initiativer og aktører som ønsker å bidra og hvor flere politiske grupperinger gjør krav på å representere de legitime myndighetene, er imidlertid ikke enkelt.

Valg av lokale samarbeidspartnere og de mest hensiktsmessige virkemidler og arbeidsmåter krever god kontekstforståelse og i prinsippet felles planleggings- og konsultasjonsmekanismer for koordinering av alle viktige aktiviteter hvor lokale partnere deltar. Erfaring viser at det er langt fra gitt at en vil lykkes med slik samordning og risikoen for å ende opp med løsninger som noen av partene er lite tilfreds med og som kanskje vil fungere dårlig på lang sikt er til stede.

I mange forsoningsprosesser finnes det viktige parter som ikke blir godt nok hørt, for eksempel kvinnegrupper. De forhandlingsløsningene som oppnås er ofte ikke forankret hos disse, hvilket gir mindre robuste løsninger. Dessuten er det en tendens til at væpnede grupper får mye oppmerksomhet, hvilket kan virke som et insentiv til å gripe til våpen.

Situasjoner som den i dagens Irak, viser hvor viktig det er med gode strategier for utfasing av den internasjonale innsatsen. Det må legges planer for overføring av makt til landets sentrale og lokale myndigheter for å styrke sikkerhetssituasjonen, utvikle demokratiske strukturer og bevare nødvendig infrastruktur. Freds- og forsoningsarbeid kan ha en effekt på kort sikt mht. å fasilitere at tidligere utestengte grupperinger får ta del i lokale prosesser for stabilisering av områder. På lengre sikt kan det bidra til bærekraftige politiske løsninger på de underliggende årsakene til konflikten.

Hva Norge gjør.

Det er i Norges interesse å bidra til å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. Norsk innsats i fredsbevarende operasjoner har basis i vår støtte til FN som er en hovedpilar i den internasjonale rettsorden, og i våre forpliktelser overfor NATO. Norge har over tid deltatt i mange av FNs fredsbevarende operasjoner og i NATO-ledete operasjoner med mandat fra FNs sikkerhetsråd. Oppdragene vi har bidratt til, fra Kongo, Kypros og Kosovo over Gaza, Øst-Timor, Sudan/ Sør-Sudan til Afghanistan og Libya, har vært motivert både av behovet for å stabilisere situasjoner som har truet internasjonal fred og sikkerhet og av ønsket om å trygge forholdene for befolkningen lokalt og skape grunnlag for utvikling. Dette vil fortsatt være en hovedmotivasjon for norsk deltakelse i slike operasjoner.

Forsvaret er en vesentlig ressurs i Norges innsats for å fremme fred og stabilitet. Norge har lang og omfattende erfaring i å bidra til internasjonale freds- og krisehåndteringsoperasjoner. Operasjoner vil være forankret i mandat fra FNs sikkerhetsråd eller i Folkeretten og norsk deltagelse vil vanligvis skje i rammen av operasjoner ledet av FN, NATO eller EU.

Aktuelle oppdrag inkluderer trygging av myndigheter og sivil befolkning mot væpnede opprørsgrupper (som ISAF i Afghanistan er et eksempel på) og overvåkning av parters etterlevelse av fredsavtaler (slik som United Nations Mission in Sudan (UNMIS), United Nations Disengagement Observer Force på grensen mellom Israel og Syria (UNDOF) og Multilateral Force and Observers på grensen mellom Israel og Egypt (MFO)). Kapasitetsbygging i vertslandsmyndighetenes væpnede styrker (slik som Irak 2014-) blir stadig mer etterspurt. Det legges her stor vekt på å integrere opplæring innen menneskerettigheter, krigens folkerett og kvinner og likestilling i slik innsats. Det stilles klare krav til at styrkene skal være under demokratisk kontroll. Slik innsats er også knyttet til krav til at myndighetene treffer tiltak for å bekjempe korrupsjon i forsvarssektoren.

Som nevnt tidligere er det en nær sammenheng mellom et lands rettssystem og rekruttering til terrorisme og kriminalitet. I noen av landene hvor Norge har vært involvert i konfliktløsning har en derfor bidratt fra justissektoren med kapasitetsbygging og med rådgivning. En har også bidratt med langsiktig bistand for å fremme utvikling. Dette gjelder f.eks. både i Palestina17, Kosovo, Øst-Timor, Etiopia, Liberia, Afghanistan, Somalia, Haiti og Sør-Sudan. Seks av disse landene er i dag blant Norges 12 fokusland og vil bli viet ekstra oppmerksomhet i utviklingspolitikken framover.

Norge vil fortsette arbeidet gjennom FN, EU, NATO og overfor andre relevante fora, for at et helhetlig perspektiv legges til grunn i framtidige internasjonale operasjoner og andre situasjoner der fred og sikkerhet må etableres for å redde liv og skape utviklingsmuligheter og gode levekår.

Det tas også sikte på, bl.a. innen rammen av det strategiske partnerskapet med Den afrikanske union18, å bidra til kapasitetsbygging og institusjonsutvikling for å styrke AUs og afrikanske lands evne til å møte ulike sikkerhetsutfordringer. Temaer vil være fredsoperasjoner, konfliktforebygging, fredsbygging og tiltak rettet mot terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet, samt sikkerhet i og utvikling av det digitale rom.

Det opprinnelige konfliktstoffet har ofte dype røtter og etter at stridighetene er opphørt blir det ofte liggende igjen et potensiale for oppblussing av konfliktene. Dette forsterkes dersom fredsløsningen er dårlig forankret i store deler av befolkningen. Etniske og religiøst baserte konflikter byr på særlige utfordringer i så måte. Der striden har med kontroll over lønnsomme ressurser å gjøre kan gode innovative løsninger mht. fordeling av godene redusere konfliktnivået. Permanent løsning på stridigheter som skyldes ulovlige ressurser som narkotikaproduksjon og –handel, krever i tillegg permanent kontroll og betydelig myndighetsarbeid over tid. Uansett er det viktig at utfordringene de underliggende faktorene reiser, stadig bearbeides sammen med partene.

Fra norsk side er det en prioritert oppgave å bidra til å bilegge konflikter og konsolidere sikkerhetssituasjonen i sårbare stater og land i konflikt, slik at forholdene kan legges til rette for langsiktig utvikling.

Internasjonale konfliktdempende tiltak og fredsmegling/forsoning

Utfordringer.

Det er viktig at verdenssamfunnet iverksetter tiltak for å forebygge eller bidra til å løse konflikter, både for å få utviklingsprosesser på sporet igjen i de aktuelle landene, for å dempe den globale sikkerhetstrusselen, trusselen mot utvikling og for å redusere humanitære lidelser og behov. Rask bistand til gjenoppbygging etter konflikt og videre støtte på mellomlang sikt, bl.a. i regi av multilaterale organisasjoner, er tiltak som kan vise tidligere stridende parter at en fredsdividende er oppnåelig og motivere for fortsatt arbeid for fred.

I en rekke sårbare stater lever mange av de opprinnelige konfliktelementene videre, og nye kan være kommet til selv om de verste stridighetene synes å være bilagt. Parter som tidligere lå i strid med hverandre ser imidlertid ofte fordelene ved å unngå direkte kamphandlinger. På kort sikt kan det likevel hende at sikkerhetssituasjonen ikke blir oppfattet som god nok til at investeringer og økonomisk utvikling av betydning kan komme i gang. I mange tilfeller bør dialogen mellom partene gis et klart utviklingsfokus hvor sikkerhet for liv og eiendom betones og bistandsinnsats for å legge forholdene til rette for normalt samfunnsliv og næringsvirksomhet framheves som en viktig katalysator for å få i gang økonomisk virksomhet.

Midtøsten-konflikten.

Konflikten mellom Israel og Palestina er et eksempel på en fastlåst konflikt med en sterk og en svak part hvor forholdene ennå ikke ligger til rette for vekst og utvikling. Sikkerhetssituasjonen er sårbar og det er små utsikter til normalisering av samfunnsliv og næringsvirksomhet. Tross det åpenbare utviklingspotensialet for hele regionen som ligger i fredelig samarbeid, har en som følge av de politiske realitetene ikke maktet å inngå et forhandlingskompromiss. Flere forsøk på forhandlinger med USA i en nøkkelrolle har vært gjort, men uten å lykkes.

Parallelt med forhandlingsforsøkene, og dels som en forutsetning for disse, har det vært helt avgjørende å bruke økonomisk bistand for å bedre palestinernes situasjon bl.a. gjennom å bygge opp palestinske samfunnsinstitusjoner. Samtidig har det vært viktig å ivareta Israels sikkerhet. Norge har spilt og spiller en viktig rolle som leder av Giverlandsgruppen for Palestina (AHLC)19. Giverlandsgruppen koordinerer bistanden til Palestina mellom de største giverne, Det palestinske selvstyret og Israel. Dens mål er å bygge opp et velfungerende statsapparat for Palestina, som er en forutsetning for to-statsløsningen. Det er samtidig klart at innsatsen med å styrke palestinske institusjoner over tid forutsetter en troverdig politisk horisont der man ser fremgang i forhandlingene mellom partene. Hittil har ikke forholdene ligget til rette for dette, men både humanitære og sikkerhetspolitiske hensyn tilsier at det er viktig å videreføre dette arbeidet for å etablere et grunnlag for bærekraftig utvikling.

Konflikten i Sør-Sudan som brøt ut i 2013 har vært blodig, og den underskrevne fredsavtalen (august 2015) synes skjør. Dette er en ung nasjonalstat som står midt oppe i en brutal kamp om politisk makt og kontroll over rike ressurser. Sivilbefolkningen rammes hardt. Fredsforhandlingene i regi av Intergovernmental Authority on Development20 (IGAD) har siktet mot at partene undertegner en fredsavtale hvor de enes om en maktfordeling der de i fellesskap utnytter ressursene og styrer landet til felles beste. Dette er en prosess som vil ta tid. Konflikten har imidlertid vært så sterk og motsetningsfylt at arbeidet med å utvikle institusjoner og konstruktive politiske samhandlingsmønstre og få utviklingsprosessene på sporet igjen vil kunne ta lang tid. Norge har spilt og ønsker fortsatt å spille en rolle i å framforhandle en fredelig løsning.

I Colombia startet formelle forhandlinger mellom myndighetene og Revolutionary Armed Forces of Colombia21 (FARC-EP), høsten 2012 i Oslo. Konflikten i Colombia har pågått i over 50 år, over 6 millioner mennesker er internt fordrevne og over 200000 har mistet livet. Etter over tre år ved forhandlingsbordet er Colombias regjering og FARC blitt enige om tre delavtaler som tar tak i konfliktens historiske røtter: Bred reform av landsbygda – blant annet bedre tilgang til land for fattige bønder. Bedre vilkårene for politisk opposisjon og legge forholdene til rette for FARCs fremtidige deltakelse i politikken. Å bekjempe narkotikaproduksjon- og handel. Som tilrettelegger har Norge deltatt ved forhandlingene, bidratt innen minerydding, og bistått med tillitsbygging, innspill og ekspertkompetanse. Det er helt avgjørende for å sikre legitimitet i Colombia at en fredsavtale ivaretar ofrenes rettigheter og dette er nå tema i drøftingene. I juni 2014 ble fortrolige sonderinger med den mindre geriljagruppen ELN offentliggjort. Norge bistår også i den prosessen.

En politisk løsning på konfliktene i landet er en forutsetning for langsiktig stabilitet og utvikling i Afghanistan. Norge tok tidlig til orde for dette. Målet må være at Taliban og andre opprørsgrupper omdannes til politiske bevegelser, og at de gjennom forhandlinger finner sin plass innenfor et demokratisk politisk system. Samlingsregjeringen i Afghanistan og Taliban har tatt initiativ til å starte forhandlinger. Det er viktig at det internasjonale samfunn er tydelig i sine forventninger til partene om at de må fortsette sitt arbeid med å bygge en prosess. Samtidig arbeider både politiske partier, kvinnegrupper og andre i sivilsamfunnet med innspill til en prosess. Fra norsk side har en erfaring for at en prosess må være inkluderende for å finne de gode løsningene og nyte legitimitet. Det blir svært viktig at de kommende forhandlingene ikke gir opp grunnleggende rettigheter som afghanerne har i landets grunnlov. Dette gjelder ikke minst kvinners rettigheter.

Somalia har siden frigjøringen fra kolonimaktene vært hjemsøkt av konflikter med basis i klanbaserte skillelinjer og interesser. Manglende kapasitet til maktutøvelse hos sentralmyndighetene gir stort spillerom for ulike grupper, både kriminelle, som innen piratvirksomhet, og mer politisk betonte destabiliserende krefter med Al Shabaab som et tyngdepunkt. Internasjonal innsats i Somalia har dels bestått av tiltak for å motvirke piratvirksomheten først og fremst med patruljer til sjøs og i mindre grad med tiltak på land. Tidligere besto innsatsen dels av FN-styrker, mens det nå er African Union Mission in Somalia (AMISOM) som står i spissen for å etablere en bedre sikkerhetssituasjon. AMISOM bidrar til å styrke somaliernes egen sikkerhetsinnsats både gjennom militære aksjoner og gjennom institusjonsbygging og opplæring av militære styrker og politiet. Samtidig søker en rekke land, blant dem Norge, å bidra til å styrke sentralmyndighetene og landets sentrale institusjoner slik at somalierne bl.a. blir i stand til selv å bekjempe terrorisme og kriminalitet og skape bedre forhold for økonomisk og sosial utvikling. Landet har en betydelig diaspora som potensielt kan bidra med kapital til økonomisk vekst i hjemlandet når forholdene bedres.

Hvordan utfordringene møtes.

FN er den viktigste internasjonale organisasjonen for å løse mellomstatlige konflikter. Regionale og subregionale organisasjoner som AU, IGAD, SADC22 og Economic Community of West African States 23(ECOWAS) spiller også en viktig rolle når det gjelder konflikter i Afrika. For øvrig er EU, Europarådet, Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa24 (OSSE) samt NATO, viktige aktører. I mange konflikter har det vært behov for å supplere disse aktørenes bidrag. Tredjeland, som Norge, med bred erfaring fra slike prosesser kan spille en viktig rolle med å arrangere møter, identifisere felles interesser, motivere for gradvis å løse disse og bidra med incentiver i form av bistand og kapasitetsbygging.

Bileggelse av konflikter gjennom megling og forsoning er en møysommelig prosess, ofte preget av tilbakeslag. Å lykkes med å skape forventninger om en bedre situasjon i framtiden er imidlertid viktig for å motivere partene. Ofte må de overbevises om at «winner takes all» ikke er en god strategi. Borgerkrigen i Mosambik viste at selv små konsesjoner og en viss innflytelse gitt til den «tapende» parten, kan være nok til å få en fredsavtale på plass. Denne konflikten viste imidlertid også at både holdningen med at den tapende part ikke får noe, og gammel antagonisme er vanskelige å utrydde og at incentiver til å legge konflikter endelig bak seg og garantier for at ressursene skal komme alle til gode, bør bygges inn i løsningene for å gjøre dem bærekraftige. Øst-Timors forvaltning av petroleumsressursene kan kanskje tjene som én modell for god og egalitær ressursfordeling. Bruk av bistandsmidler kan også bidra til å anskueliggjøre hva partene kan forvente, og dermed motivere dem for videre kontakt og forhandlinger.

Kirker og religiøse samfunn har sterk normativ gjennomslagskraft og de moralske og etiske verdier som definerer disse gruppene er lojalitetsskapende, med en indre koherens som ofte skiller seg fra og er sterkere enn dem en finner i politiske maktstrukturer. Erfaring viser at konstruktiv dialog med parter i konflikter med deltakelse fra slike grupper kan gi en mer tilpasset og kontekstuell respons til konflikter.

Hva Norge gjør.

Norge har omfattende erfaring som tilrettelegger i fredsprosesser og har bidratt til å stabilisere og løse en rekke konflikter i utviklingsland. Norske erfaringer fra områder hvor en aktivt har bidratt i freds- og konsolideringsprosesser, bl.a. Sør-Sudan, Midtøsten og Somalia, er at det å være et lite land uten selvstendig kolonial forhistorie og dessuten ha et godt rennommé som fredsnasjon er nyttige fortrinn. Norge blir sjelden mistenkt for å ha egeninteresser i slike sammenhenger og foretrekkes derfor ofte som samtale- og meglingspartner. I mange tilfeller kjenner vi imidlertid ikke forholdene i landene vi er engasjert i godt nok. Det er ofte behov for en ekstra innsats for å skaffe seg god kontekstforståelse på andre måter. Det settes nå i gang et mer systematisk arbeid med å lage kontekstanalyser og risikoanalyser i alle fokusland med spesiell vekt på sårbare stater.

Målet med konfliktdempende arbeid og freds- og forsoningstiltak kan i noen sammenhenger i sårbare stater og på kort sikt være å vinne tid og konsolidere en post-konflikt situasjon. Bærekraftige løsninger avhenger imidlertid også av god oppfølging og riktig bruk av langsiktig bistand. Engasjementer for konfliktløsning har derfor i noen tilfeller utviklet seg til langsiktige innsatser for Norge, slik en bl.a. ser i det palestinske området og i Sør-Sudan. Generelt er det imidlertid ønskelig at langsiktige engasjementer i sammenheng med bidrag til konfliktløsning blir av begrenset varighet.

Norge bidrar også til å utvikle og styrke FNs meglingskapasitet, bl.a. gjennom beredskapsstyrken av fredsmeklere og støtte til gjennomføring av Sikkerhetsrådsresolusjon 1325 i andre land, samt implementering av Norges handlingsplan for kvinner, fred og sikkerhet.

Norsk sivilsamfunn bidrar også til freds- og forsoningsinnsatsen, både til langsiktige relasjoner, til kontekstforståelse og til kontakt og støtte til lokalt sivilsamfunn.

Forsvaret bidrar til fred og forsoning ved å stille personell til blant annet observatørmisjonene MFO i Sinai-ørkenen og UNDOF i Libanon.

Norge har som beskrevet også bred erfaring mht. religiøs dialog slik det bl.a. er redegjort for i rapporten fra UDs religionsprosjekt, Religion og utvikling25.

Norge bidrar til at FN-systemet kan gjøre en bedre jobb i fredsprosesser og har bl.a. vært en viktig støttespiller for samarbeidet mellom FNs politiske kontor (DPA) og UNDP om programmet «Building National Capacities for Conflict Prevention26». En sentral del av programmet har vært utplasseringer av såkalte Peace and Development Advisors, som styrker kapasiteten til FNs stedlige representanter til å bistå vertslandet i konfliktforebygging og forsoning; spesielt i land hvor det ikke foreligger et mandat fra Sikkerhetsrådet.

Norge vil fortsatt ta initiativ til å stille sin kompetanse til rådighet i arbeidet med å bilegge voldelige og undertrykkende konflikter og stridigheter. I tillegg har Regjeringen i flere stortingsmeldinger annonsert tiltak som vil styrke Norges innsats for fred og forsoning og for å bidra til å bilegge konflikter og fjerne årsakene til slike.

I stortingsmeldingen Muligheter for alle – menneskerettighetene som mål og middel i utenriks og utviklingspolitikken, annonseres at Norge vil:

Støtte organisasjoner og aktører, blant annet FNs fond, programmer og fredsoperasjoner, som arbeider for å fremme menneskerettighetene i konfliktsituasjoner og etter at konflikter er løst.

Norge skal for øvrig også innta en lederrolle i arbeid som gjelder kvinner, fred og sikkerhet, og spesielt fremme kvinners likestilte deltagelse og innflytelse i fredsarbeid. Handlingsplanen for kvinner, fred og sikkerhet (2015–2018) markerer tydelig at Norge prioriterer kvinners deltakelse og innflytelse i freds- og sikkerhetsprosesser. Det er avgjørende for legitimitet i beslutningsprosesser knyttet til fred, sikkerhet og utvikling, og det er av betydning for at freden skal vare.

I stortingsmeldingen Globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken er det annonsert en rekke initiativer og tiltak for å bidra til fred og sikkerhet og samtidig fremme utvikling i sårbare stater.

Regjeringen vil bl.a. styrke FNs rolle i den internasjonale innsatsen mot terrorisme og arbeide for bedre koordinering internt i FN og mellom FN og andre aktører.

Det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme skal gjøres til en del av det langsiktige utviklingssamarbeidet. Regjeringen vil arbeide for at lokale myndigheter legger rettsstatsprinsippene til grunn i kontakten med personer som står i fare for å bli rekruttert til ekstreme grupper og terrorister.

Det er også aktuelt å støtte nasjonale programmer for demobilisering og deradikalisering av ekstreme grupper, samt å sette i verk utdanningsrettede tiltak som kan bidra til å forebygge radikalisering. Utdannelse og yrkestrening for utsatte grupper, og tiltak rettet mot radikalisering som skjer i fengsler i utviklingsland vil også bli en del av dette arbeidet. Norge støtter kvinneorganisasjoner og andre likestilingsaktører som et virkemiddel for å styrke kjønnsperspektivet i forebygging og bekjempelse av voldelig ekstremisme.

Arbeidet med forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme i Afrika, Midtøsten og Sør-Asia skal styrkes og Norge skal fortsatt være en pådriver for at forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme internasjonalt skal ha en sentral plass i det internasjonale arbeidet mot terrorisme.

Det strategiske samarbeidet med EU om situasjonen i Sahel og Maghreb vil også bli intensivert og EUs regionale utviklings- og beskyttelsesprogrammer Regional Development and Protection Programmes27(RDPP) om tiltak innen beskyttelse og migrasjon i Nord-Afrika og Syrias nærområde vil få norsk støtte.

Norge skal bidra aktivt til konfliktdempende tiltak, fredsmegling og forsoning i sårbare stater hvor det er norsk engasjement, og dermed legge forholdene til rette for langsiktig utvikling i de rammede landene.

Kontroll med internasjonal våpenhandel og bruk av anti-personellminer og klasevåpen

Utfordringer.

Etter FN-pakten har alle land rett til forsvar, og produksjon av og handel med konvensjonelle våpen og forsvarsmateriell er legitimt. Produksjon og handel med våpen og ammunisjon er imidlertid svært lønnsomt, og det eksisterer derfor også en betydelig illegal internasjonal handel med våpen og annet militært materiell. Stor tilgang til våpen senker generelt terskelen for at konflikter søkes løst med voldelige metoder, mens streng regulering og håndheving av våpenhandel relativt sett kan bidra til økt bruk av forhandlinger som metode for konfliktløsning og dermed bedre forhold både for befolkning og utviklingsrettet næringsvirksomhet. Det er derfor i alle staters interesse å kontrollere handelen med konvensjonelle våpen på en effektiv og målrettet måte.

De menneskelige og økonomiske kostnadene i områder der store mengder små og lette våpen samt ammunisjon for slike ender opp, er som regel betydelige. Der dette skjer reduseres de legitime myndighetenes kontroll med områder, det skapes handlingsrom for kriminalitet og terrorisme og våpnene utgjør en konstant trussel mot liv og sikkerhet. Problemene blir mangfoldig forsterket der en har borgerkrigslignende tilstander eller der våpen havner i hendene til terrororganisasjoner eller opprørsgrupper (som i Syria).

Kostnadene for andre land er også betydelige. Dagens terrorister har til dels ideologiske mål som tilsier at de sikter mot å ramme også andre land enn de har tilhold i, mens kriminelle karteller ofte ønsker å konsolidere og utvide sin virksomhet over landegrensene. Metodene disse grupperingene bruker blir stadig mer utspekulerte og særlig vestlige land har etter hvert måttet rette inn en betydelig del av sine etterretningsressurser og andre sikkerhetsressurser mot å motvirke denne utviklingen. Det er særlig viktig å bidra til at myndighetene i de utviklingsland som er arnested for denne typen aktivitet gjenvinner kontrollen med de lovløse områdene. I tillegg må alle land bidra i arbeidet med å hindre enkel tilgang til våpen og ammunisjon, inntektskildene som finansierer virksomheten må fjernes og så mange som mulig av kanalene for ulovlig overføring og hvitvasking av penger må stenges.

Resten av verdenssamfunnet kan bidra til dette og har samlet sett også ressurser til å gjøre mer, både gjennom begrensning av våpenhandel, gjennom satelittovervåkning og gjennom utvidet etterretningssamarbeid.

Hvordan utfordringene møtes.

Utfordringene er globale og må derfor i første rekke møtes gjennom felles global innsats basert på rammeverk og avtaler som definerer utfordringer og mål og klargjør virkemidler. Det legges et betydelig arbeid ned i å framforhandle slike traktater og i å etablere institusjoner som kan bidra til samarbeid og som kan etterprøve hvor effektivt traktatene overholdes. I tillegg kommer innføring av nasjonal lovgivning i land som ratifiserer avtalene.

Svak nasjonal håndheving av eksisterende regelverk bidrar til at våpen og ammunisjon finner veien til land i konflikt, hvor konflikt truer, hvor det er stort spillerom for kriminalitet og faktisk eller potensiell basis for terrorisme. I 2014 trådte imidlertid FNs handelsavtale for våpen Arms Trade Treaty28 (ATT) i kraft. Den regulerer handel med konvensjonelle våpen, inkludert ammunisjon og deler og komponenter til slike våpen og forutsetter at land som handler med våpen og militært utstyr får på plass nasjonal eksportkontroll. Den inneholder viktige forbud og kriterier knyttet til vurderinger av eksportlisenser, brudd på internasjonal humanitærrett, internasjonale menneskerettigheter, organisert kriminalitet og terrorisme i importstatene. Den danner et viktig grunnlag for arbeidet med å hindre ukontrollerte leveranser f.eks. til områder i konflikt eller med høy kriminalitet og gir grunnlag for å anta at en vil lykkes bedre med dette framover.

NATO-landene har en utstrakt våpenhandel seg imellom. De fleste eksporterer også til land utenfor NATO. I slike tilfeller kreves sluttbrukererklæringer for å hindre videresalg. Enkelte medlemsland praktiserer strengere regler for slik eksport enn andre.

Konvensjonen om klaseammunisjon29 (CCM) undertegnet i Oslo i 2008, forbyr produksjon, bruk, salg og lagring av slik ammunisjon, som innebærer en særlig trussel mot sivilbefolkningen ved at små enkeltbomber som er spredd over store områder kan bli liggende udetonerte i årevis og utgjøre en særlig fare for lekende barn.

Ved utgangen av 2014 hadde 161 land sluttet seg til Konvensjonen om forbud mot produksjon og bruk av anti personellminer30, blant disse de fleste land som tidligere produserte antipersonellminer, som i likhet med klasevåpen ikke anses å skille tilstrekkelig mellom stridende og sivile. De har vært brukt i store antall og utgjør en fare for liv og helse lenge etter at de aktuelle stridighetene er opphørt.

Hva Norge gjør.

Norge har en betydelig produksjon og eksport av forsvarsmateriell. Omlag 90 pst. av den norske eksporten går til NATO-land og de nordiske landene. Det norske eksportkontrollregelverket er omfattende og strengt. Retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksportlisens for forsvarsmateriell31 ble revidert i 2014. Det kreves alltid sluttbrukerdokumentasjon før det gis lisens. Søknader om eksport av alle typer våpen, herunder ammunisjon, til land utenfor NATO- og den europeiske kretsen av nærstående land, krever sluttbrukererklæring med reeksportklausul. Våpen og ammunisjon selges ikke til områder hvor det er krig eller hvor krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. Dersom det f.eks. vurderes at det foreligger en uakseptabel risiko for at utstyret vil bli brukt til intern undertrykking eller for å begå alvorlige MR-brudd, vil lisens ikke bli innvilget.

Norge spilte en viktig rolle i framforhandling av FNs våpenhandelsavtale (ATT), Konvensjonen om klaseammunisjon (CCM) og Minekonvensjonen (APMBT), og er statspart til disse. Sammen med Ecuador har Norge de to siste årene hatt ansvar for universalisering (tilslutning) av CCM, og hatt som målsetning at 100 land skal ha ratifisert innen første tilsynskonferanse finner sted i september 2015. Per 20. september har antall statsparter nådd 96, og flere ventes å avslutte sine ratifikasjonsprosedyrer i løpet av de neste måneder.

Statens Pensjonsfond Utlands (SPUs) etiske retningslinjer legger stor vekt på at midlene i fondet ikke skal være investert i selskaper som bidrar til brudd på menneskerettighetene, produserer våpen som bryter med grunnleggende humanitære prinsipper eller selger våpen eller militært materiell til stater som er underlagt omfattende FN-sanksjoner eller andre vidtgående internasjonale tiltak som Norge har sluttet opp om.

Norges årlige stortingsmeldinger om omfanget av vår våpeneksport, signaliserer åpenhet og ansvarlighet når det gjelder praksis for denne eksporten. Regjeringen vil opprettholde og videreutvikle et strengt regelverk for norsk våpeneksport. Regjeringen har også som mål å innføre sluttbrukererklæring fra alle land og arbeider for at dette blir norm i NATO. Det arbeides også på flere internasjonale arenaer for å fremme enighet om en slik norm.

Det arbeides dessuten for at merkingen og sporingsmekanismene for norske våpen og ammunisjon blir harmonisert med EUs våpendirektiv, som for tiden revideres med sikte på enhetlig merking av våpen for å forebygge illegal våpenhandel og kriminalitet. Norske regler søkes også tilpasset tilsvarende arbeid som pågår i regi av FN.

Norge bidrar til å fjerne miner, klasebomber og andre våpen som representerer en fare for sivilbefolkningen. Støtten til minerydding kanaliseres gjennom flere internasjonale og frivillige organisasjoner, bl.a. FNs fond for minerydding32. Sentral blant de frivillige organisasjonene er Norsk Folkehjelp33 som gjennom flere tiår har bygget opp unik kompetanse på spørsmål knyttet til både kartlegging, rydding og lagerdestruksjon. Norsk Folkehjelp fikk i 2014 bevilget 100 mill. kroner for å støtte rammede land i arbeidet med å oppfylle sine avtaleforpliktelser om å rydde miner og klasevåpen, og andre krigsetterlatenskaper. Norsk Folkehjelp bruker multilaterale møteplasser og sin operasjonelle erfaring til å fremme mer effektive metoder og taktikk overfor både land og andre ryddeoperatører, og er også i nær dialog med Utenriksdepartementet om å arbeide for felles mål. Slik skaper norsk støtte både direkte resultater i rammede land og arenaer for å diskutere og utvikle feltbasert politikk og mer effektive metoder.

Norge vil fortsatt ha en aktiv innsats for å regulere internasjonal handel med forsvarsmateriell. Det vil bl.a. bli arbeidet for å stanse salg av våpen og miner som ikke diskriminerer mellom sivile og stridende, for å begrense omsetningen av lette håndvåpen, for at alle land krever sluttbrukererklæringer og videresalgsklausuler som norm. Begrenset tilgang på lette håndvåpen vil i prinsippet gjøre det vanskeligere for terroristorganisasjoner og organiserte kriminelle å utøve sin virksomhet. Dette vil bedre livssituasjonen for befolkningen i sårbare stater. Utvidet kontroll med salg av forsvarsmateriell vil kunne begrense bruken av slikt materiell i konflikter og gjøre konfliktene mindre langvarige. Det vil igjen kunne føre til at en kommer raskere i gang med normalisering av situasjonen og arbeid med å fremme utvikling i sårbare stater og andre land som har vært utsatt for konflikt.

Innsatser for å forebygge og bekjempe organisert kriminalitet

Utfordringer.

Internasjonalt utgjør narkotikasmugling, menneskesmugling og -handel, våpenhandel, miljø- og IKT-kriminalitet de største sektorene innen organisert kriminalitet. Organisert kriminalitet hindrer utvikling på mange måter. I noen utviklingsland er slik kriminalitet omfattende og innebærer en daglig risiko for befolkningens liv og helse, undergraver lovlig næringsvirksomhet og gir store tap av skatteinntekter og ressurser. Både politiske institusjoner, næringsliv, utviklingsmål, miljø og sikkerhet trues.

I enkelte land, særlig i Mellom- og Sør-Amerika, er produksjon og omsetning av narkotika forbundet med utstrakt voldsbruk. Den høye illegale profitten gjør at kriminelle karteller holder seg med våpenarsenaler og private hærer som gjør det vanskelig for legale myndigheter å komme virksomheten til livs. I tillegg representerer bestikkelser i forbindelse med slik kriminalitet en fristelse for bl.a. politikere, politi, dommere og militære til å se gjennom fingrene med den kriminelle virksomheten eller til å samarbeide med kriminelle.

De kriminelle gruppene oppmuntrer og beskytter på sin side lokale bønders produksjon av råvarer til framstilling av narkotika og står ofte selv for videreforedling og -transport. I enkelte regioner i Sør-Amerika og i Afghanistan er dyrking av f.eks. coca-planten og opiumsvalmuer en så viktig og lønnsom levevei for store deler av befolkningen, at det er vanskelig å få dem til å legge om til alternative grøder. Maktelitenes økonomiske interesser medvirker også til at slike forsøk ofte blir halvhjertede.

Ulikheten i økonomiske kår mellom mange utviklingsland og utviklede land samt flukt fra konflikt og undertrykkelse skaper grunnlag for organisert menneskesmugling over landegrenser og til rike land. Smugling av flyktninger og arbeidsmigranter til Australia og Europa gir store inntekter til de som organiserer dette og det samme gjelder bakmenn for ulovlig immigrasjon fra Mexico til USA. Profitten fra menneskesmugling gjennom Libya bidrar til finansiering for over 100 militser og bidrar til å destabilisere Libya. Ifølge UN Office on Drugs and Crime34 (UNODC) viser måten menneskesmuglerne over Middelhavet opererer på at de er godt organisert. Menneskesmugling bidrar dermed til finansiering av uønsket virksomhet i tillegg til at det skaper store flyktningestrømmer som er uhåndterlige for mange land og farlig for liv og helse for dem det gjelder.

Grupper og personer som får eller skaffer seg kontroll med en ressurs tar seg ofte urettmessig betalt for at andre skal få tilgang til den. Slik korrupsjon fungerer som en ekstraskatt som reduserer utbyttet av næringsvirksomhet, og representerer en økonomisk byrde for folk flest. Dermed svekkes mulighetene for både bedring i levekår og næringsmessig ekspansjon. Småkorrupsjon fra myndighetspersoner i forbindelse med folks daglige gjøremål er utbredt i mange land og bryter ned tilliten til forvaltningen. I større målestokk skjer det korrupsjon i forbindelse med tildeling av produksjonslisenser og tillatelser til leting etter og utvinning av råvarer. I noen land har de styrende elitene overtatt kontroll over eller eierskap til de mest lukrative forretningsområdene til egen vinning. Når dette skjer i stor målestokk settes konkurransemekanismene som kunne bidratt til å utnytte ressursene på beste og billigste måte, ut av funksjon. Resultatet blir skjevfordeling av eiendom og inntekter til fordel for personer og selskaper som ikke nødvendigvis er de mest innovative eller mest interessert i investeringer i hjemlandet. Færre arbeidsplasser skapes, etterspørselen etter varer og tjenester hemmes, veksten i landet bremses og folks levekår svekkes.

Terroristorganisasjoner delfinansierer ofte sin virksomhet gjennom salg av verdier fra områdene de kontrollerer. Al Shabaab i Somalia har ifølge en rapport til FNs Sikkerhetsråd35 ulovlig skattlegging av trekulleksporten som en av sine viktigste inntektskilder. De antas også i hht. Elephant Action League36 å stå for mye av krypskytingen av elefanter i Øst-Afrika. Ikke minst i Tanzania har krypskyting økt veldig i omfang de siste årene. Den utgjør en alvorlig trussel for bestanden av elefanter, men omfatter også andre arter. Krypskytingen knyttes til økning av den organiserte kriminaliteten og mulig terrorvirksomhet, og det er gjort store beslag av elfenben og narkotika. I Midtøsten skaffer ISIL seg penger gjennom å smugle ut og selge både olje og antikke kunstgjenstander. Taliban tjente i 200837 mellom USD 250 og 500 mill. på skattlegging av opiumsproduksjon og –eksport fra Afghanistan38. Slike organisasjoner mottar også midler i form av ulovlige gaver fra privatpersoner og tidvis fra regimer som sympatiserer med dem og de organiserer selv kriminelle aktiviteter på andre felter for å finansiere sin virksomhet.

Staters manglende evne til å håndheve lov og orden ved grenser, i uveisomt terreng og på havet, gjør befolkningen som lever der utsatt for vold, utnyttelse og overgrep fra organiserte kriminelle, militser og terrorgrupper. I mange slike områder i Nord-Afrika, Øst-Afrika, Sahel, Midtøsten, Sentral-Asia, Vest-Asia og Latin-Amerika foregår det raid over grensene og ulovlig utnyttelse av ressurser og smugling eller beskatning av slik virksomhet. Dette gir betydelige inntekter til de som kontrollerer området. Statenes manglende evne til å ivareta borgernes sikkerhet svekker over tid befolkningens tillit til staten.

Hvitvasking: Penger ervervet gjennom kriminell virksomhet som narkotika, menneskehandel, korrupsjon og tyveri og smugling av ressurser og antikviteter, hvitvaskes regelmessig, bl.a. gjennom stråselskaper i jurisdiksjoner med lite innsyn og lav eller ingen beskatning. Ofte kjøpes det fiktive eller overprisede varer fra slike selskaper og det meste av kjøpesummen investeres deretter i aksjer, fast eiendom eller annen legal virksomhet i utviklede land.

Hvordan utfordringene møtes.

I sum medfører organisert kriminalitet både manglende fysisk sikkerhet og rettssikkerhet for befolkningen. Dette reduserer folks livskvalitet og hemmer utviklingen i landene det gjelder. Det er særlig utfordrende i utviklingsland hvor store deler av befolkningen er fattige og ressurssvake og utsatt for overgrep.

Landenes egne myndigheter har et hovedansvar for å bekjempe organisert kriminalitet. Andre land kan bidra med støtte til slikt arbeid der det er ønsket og der internasjonale tiltak kan bidra til å gjøre kriminalitet mindre lønnsomt. En rekke mellomstatlige og internasjonale organisasjoner er engasjert i bekjempelse av kriminalitet og koordinering av ressurser for dette formålet.

UNODC har som mandat å bistå FNs medlemsland med å forebygge og bekjempe organisert kriminalitet, herunder menneskehandel, narkotikahandel, ulovlig våpenhandel, hvitvasking, piratvirksomhet, korrupsjon, terrorisme og miljøkriminalitet samt å fremme rettsstatsbygging. UNODC er den globale arenaen for utviklingen av standarder, informasjonsutveksling og knytting av kontakter. Deltakelse er viktig.

Pompidougruppen under Europarådet arbeider for å utvikle og samordne tiltak mot, samt spre kunnskap og informasjon om, narkotikakriminalitet og misbruk, herunder i samarbeid med nordafrikanske land. En tiltakende narkotikatrafikk via Vest-Afrika øker den kriminelle økonomien i disse landene, bidrar til finansiering av terrorvirksomhet og destabiliserer statsmaktene. Norge har formannskapet i Pompidougruppen i perioden 2015 – 2018.

Interpol39 representerer et verdensomspennende samarbeid mellom politimyndighetene i 190 medlemsland. Hovedprioritetene er felles globale politi-informasjonssystemer, bistand til nasjonale politimyndigheter, opplæring, kapasitetsbygging og forskning i medlemsland og bistand ved identifikasjon av forbrytere over landegrensene. I den grad land samarbeider om utlevering har Interpol et apparat som effektivt kan bidra til å trekke lovbrytere til ansvar.

Europol40 er et organisert samarbeide mellom politimyndighetene i EU-landene. Organisasjonen har som oppgave å forebygge og bekjempe alle former for organisert kriminalitet samt alvorlig kriminalitet når minst to medlemsland er berørt. Utveksling av informasjon i samsvar med nasjonal lovgivning er et sentralt arbeidsfelt. Europol utarbeider generelle analyserapporter, kriminalitetsanalyser og trusselvurderinger, men har ikke operativ politimyndighet. Norge har en samarbeidsavtale med Europol.

The Financial Action Task Force41 (FATF) med 34 medlemsland iverksetter lovmessige, regulative og operative tiltak for å bekjempe hvitvasking av penger, finansiering av terrorisme og andre forhold som truer integriteten til det internasjonale finanssystemet. FATF har vedtatt anbefalinger som fungerer som internasjonal standard for bekjempelse av hvitvasking, terrorismefinansiering og spredning av masseødeleggelsesvåpen.

Flere land har en aktiv holdning til hvitvasking og penger som er ulovlig utført. The Metropolitan Police i London bistår bl.a. i samarbeid med DFID42 utviklingsland med å oppspore midler som bl.a. tidligere makthavere i utviklingsland har gjemt unna. Britiske myndigheter bidrar også til å sende slike penger tilbake til statskassen i de aktuelle landene.

Storbritannia er blant landene som nylig har innført plikt for selskaper til å opplyse hvem som er deres reelle eier «beneficial owner43» dersom de er registrert i britiske jurisdiksjoner. Dette er et tiltak som kan bidra til å bekjempe terrorfinansiering, hvitvasking av penger og misbruk av selskapsstrukturer for kriminelle formål. Krav til åpenhet om reelle rettighetshavere omfattes også av FATFs anbefalinger 24 og 25.

Internasjonalt arbeid har lenge pågått, både i OECD, Global Forum on Transparency and Exchange of Information og FATF for å få økt innsyn i jurisdiksjoner som tidligere har vært meget lukkede. På skatteområdet har særlig OECD44 og Global Forum hatt fokus rettet mot økt innsyn og utveksling av opplysninger om eierskap og andre interesser i selskaper, truster og andre relevante innretninger, samt bank- og andre finansielle opplysninger for skatteformål. Dette har bidratt til økt åpenhet i mange slike jurisdiksjoner og er et tiltak som gjør det vanskeligere å skjule penger som stammer fra kriminelle sammenhenger, slik som inntekter fra bl.a. narkotikahandel, menneskesmugling og terrorismefinansiering. Her er også sivilsamfunnsorganisasjoner som Transparency International, Global Financial Integrity, Tax Justice Network, Oxfam o.a. aktive aktører som har bidratt til at en rekke land har iverksatt tiltak mot ulovlig kapitalflukt.

Menneskesmugling. Et rekordhøyt antall mennesker er i dag på flukt fra krig, konflikt og undertrykkelse i det som omtales som den største flyktninge-krisen siden andre verdenskrig. Av mer enn 50 millioner som er tvunget til å forlate sine hjem, er om lag 95 pst. fra det globale sør. Samtidig øker antallet som forlater land preget av fattigdom, miljøforringelse og dårlig styresett, for å finne en bedre framtid i andre land. De fleste flyktninger og migranter forblir i sin egen region, men antallet som forsøker å komme seg til velfungerende stater er raskt økende. I 2014 var 25 pst. av verdens befolkning under 14 år, og hele 42 pst. under 24 år. Hvis unge mennesker mister troen på en framtid for seg og sine i eget land, så gjør global kommunikasjon (ikke minst sosial medier), global transport og global organisert kriminalitet det mulig for mange fler enn før å lete etter en bedre framtid andre steder. Det store antallet migranter og framveksten av den organiserte menneskesmuglingsgeskjeften, gjør at avsender, transitt- og mottakerland i økende grad samarbeider om å finne løsninger. Disse utfordringene står på Norges agenda i stadig flere sammenhenger og er med å definere våre prioriteringer på en rekke politikkområder.

Slik situasjonen er i dag, er den eneste langsiktige løsningen utvikling. Ulikhetene mellom og innen land må reduseres. Unge mennesker må se de har mulighet til å bidra til både egen og landets utvikling. Fred- og forsoningsarbeidet må bidra til å forhindre konflikt, uro og statlig kollaps. Slik forhindres konflikt og behovet for beskyttelse reduseres. Humanitær bistand ytes slik at nød lindres under kriser, og langsiktig bistand må bidra til å løfte land over i mellominntektsgruppen. Godt styresett er et nødvendig fundament for velfungerende stater, mens utdannings- og jobbmuligheter må sikre at alle har mulighet til å ta del i framgang og sosial mobilitet. God og resultatorientert bistand er et viktig bidrag til dagens migrasjonsutfordringer.

Det eksisterer et utstrakt internasjonalt samarbeid mellom politi og immigrasjonsmyndigheter i mange land for å begrense menneskesmugling og -handel og for å finne løsninger som kan redusere kriminell utnytting av flyktninger og dermed forebygge tragedier som f.eks. i forbindelse med forlis i Middelhavet.

Permanente løsninger krever ofte langvarig politisk innsats og investeringer som bidrar til et mer bærekraftig livsgrunnlag i opprinnelseslandene eller områdene der flyktningene eller de internt fordrevne oppholder seg.

Hvordan Norge bidrar.

Norge bidrar med støtte til FN, EU, de internasjonale og mellomstatlige organisasjonene som er nevnt foran og til en rekke internasjonale initiativer som arbeider for å redusere internasjonal kriminalitet og menneskesmugling. Inn under dette arbeidet hører også norsk deltakelse i EUs (Frontex) grensekontrolloperasjoner Triton og Poseidon i Middelhavet for bl.a. å redde skipbrudne migranter i Middelhavet og oppdage og bidra til etterforskning av menneskesmugling over Middelhavet. I tillegg kommer samarbeid med EU for å avdekke menneskesmuglingen over land i Afrika, og deltakelse i arbeidet for å støtte landene som mottar mange migranter.

Fra norsk side ønsker en at arbeidet med den umiddelbare migrasjonsutfordringen skjer på mest mulig samordnet måte. Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen45 (IOM), FNs høykommissær for flyktninger46 (UNHCR) og FNs øvrige organisasjoner som arbeider med flyktninger og migranter, samt sivile samfunnsorganisasjoner som Flyktninghjelpen, anses som de aktørene som har de beste forutsetningene for å håndtere denne typen spørsmål. Norge støtter disse i deres arbeid med å hjelpe flyktninger i deres nærområder og i tillegg bidrar det norske samfunnet til bosetting av et antall flyktninger som det har kapasitet til å ta imot. På lang sikt krever som nevnt løsning på migrasjonsutfordringen betydelig heving av utviklingsnivået og inntektene i fattige land og reduksjon i antall konflikter og i sikkerhets- og klimautfordringer som gjør at mennesker forlater sine hjem og hjemtrakter.

Norge deltar aktivt i det internasjonale arbeidet med å begrense hvitvasking og hindre ulovlig kapitalflukt, bl.a. gjennom FATF, og støtter initiativer for større åpenhet i jurisdiksjoner med lite innsyn. Regjeringen forventer for øvrig at norske bedrifter, og spesielt selskaper med statlig eierskap, følger og rapporterer i henhold til internasjonale standarder for samfunnsansvar, som OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper47 og FNs Global Compact48, som slår fast at tilsluttede bedrifter skal motarbeide alle former for korrupsjon, inkludert utpressing og bestikkelser.

International IDEA hevder at det globale arbeidet mot organisert kriminalitet i noen grad preges av å være håndtert av en rekke hver for seg effektive organisasjoner, men uten at noen av dem har et klart strategisk hovedansvar. IDEA mener dette indikerer en systematisk svikt i evnen til å takle organisert kriminalitet effektivt. I tråd med dette støtter Norge et Globalt initiativ mot organisert kriminalitet49 som er et nettverk med over 100 internasjonale eksperter som skal utarbeide en global strategi som inkluderer innsats på både utviklings-, justis- og sikkerhetsområdet, globalt, regionalt og på landnivå.

Det skal også utarbeides en strategi for Norges internasjonale arbeid mot organisert kriminalitet som omfatter områdene utvikling og sikkerhet.

Klima- og skoginitiativets50 støtte til forbedring av styresettet i samarbeidsland er nært knyttet til innsatser mot kriminalitet i skogsektoren og annen illegal utnyttelse av naturresurser som ulovlig hogst, jakt og handel med truede arter. Dette er en omfattende og voksende virksomhet som har nære bånd til annen internasjonal organisert kriminalitet. Klima – og skoginitiativet samarbeider med multilaterale organisasjoner som UNODC og INTERPOL mot bl.a. ulovlig utnyttelse av naturresurser.

Norge har tatt initiativet til INTERPOLs arbeidsgruppe mot fiskerikriminalitet og til UNODCs ekspertgruppe om grenseoverskridende kriminalitet til havs. Økt internasjonalt politisamarbeid er viktig for å kunne etterforske de som står bak grenseoverskridende organisert kriminalitet i fiskeindustrien, særlig i utviklingsland. Bekjempelse av fiskerikriminalitet er ett av satsingsområdene i utviklingsprogrammet Fisk for utvikling.

For øvrig legger stortingsmeldingen Globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken opp til følgende:

Det internasjonale arbeidet mot terrorismefinansiering skal styrkes, blant annet gjennom oppfølging av FATF-standardene og forbedring av svakheter som ble påpekt i organisasjonens evaluering av Norge i 2014. Norge deltar også aktivt i utviklingen av FATF-standardene, for å bidra til at flere land implementerer dem på en korrekt, effektiv og virkningsfull måte.

Det er besluttet etablert et bistandsprogram mot organisert kriminalitet og ulovlig handel. Programmet starter i 2016 og skal trappes opp til 100 millioner kr. årlig. Kriminalitetsdimensjonen skal integreres i utviklingspolitikken. Innsatsen mot organisert kriminalitet i utviklingsland skal styrkes gjennom bygging av analysekapasiteter, systemer for deling av informasjon og fokuserte innsatser innenfor politi, toll- og rettsvesen. Innsatsen mot kriminalitet i ulike tematiske satsninger skal spisses, f.eks. på miljøfeltet og mot fiskerikriminalitet, når det gjelder ulovlig kapitalflyt og mht. satsinger regionalt og på landnivå.

En nasjonal ekspertgruppe skal opprettes med formål å analysere hvordan alvorlig og organisert kriminalitet påvirker land hvor Norge har utenriks- og utviklingspolitiske interesser samt foreslå koordinerte tiltak. Dette inkluderer dialog med private aktører og med næringslivet.

Regjeringen forventer ellers av næringslivet, særlig selskaper med statlig eierskap, at de følger OECDs retningslinjer for å forebygge voldelig konflikt51. Regjeringen støtter Kimberly-prosessen52 som sikter mot å hindre handel med rådiamanter fra områder med væpnet konflikt.

Samlet sett vil bl.a. disse tiltakene som Norge er engasjert i, bidra til en mer koordinert og effektiv bekjempelse av internasjonal kriminalitet som på sikt vil bidra til vekst og bedre mulighetene for langsiktig bærekraftig utvikling i fattige land.

Sikkerhetssektor-reform

Utfordringer og hvordan de møtes.

Stabile stater som kan motstå eller håndtere konflikt og krise er helt avgjørende for å bekjempe fattigdom, manglende sikkerhet og brudd på menneskerettighetene. Stabile stater er også en forutsetning for å kunne møte grenseoverskridende utfordringer som regionale konflikter, organisert kriminalitet og terrorisme, og er dermed viktig for vår egen sikkerhet.

En viktig forutsetning for varig stabilitet og utvikling er at staten har en effektiv justis- og sikkerhetssektor som er demokratisk legitimert.Målrettede tiltak for å fremme effektivitet og demokratisk legitimitet innen justis- og sikkerhets-sektoren omtales som sikkerhetssektorreform53 (SSR). Dette er tiltak rettet mot forsvar, etterretnings- og sikkerhetstjenester, paramilitære styrker, kystvakt, grensevaktstyrker og justissektoren (som omfatter politi, påtalemyndigheter, domstoler og kriminalomsorgen). Dessuten står styrking av den parlamentariske kontrollen og oppbygging av effektive kontrollorganer i forvaltningen sentralt i reformarbeidet. Innsatsen har som mål å etablere effektive sikkerhetsstrukturer innen økonomisk bærekraftige rammer som kan garantere statens og befolkningens sikkerhet i et system underlagt demokratisk kontroll.

Sikkerhetssektorreform er et ambisiøst program der positive resultater avhenger av flere faktorer. Utfordringer kan for eksempel være at reformprosessene ikke samkjøres godt nok slik at enkeltinnsatser ikke nødvendigvis trekker i samme retning. Andre problemer er knyttet til lokalt eierskap til reformene. Sikkerhetsstrukturene i et land vil ofte være dypt sosialt rotfestet, og det kan være vanskelig å identifisere grupper som kan drive reformprosessene. Dersom prosessene ikke støttes lokalt, vil sjansene for suksess være små. Det er også en vanskelig balansegang hvor langt en kan gå mht. å støtte lokale sikkerhetssektorløsninger som strider mot prinsippene denne typen reform bygger på uten at de blir ineffektive.

Kvinner er svært utsatt i konflikter og utdannelse og kvinners deltakelse som sikkerhetspersonell så vel som i fredsbevarende operasjoner, sees som et viktig konfliktdempende tiltak i mange utviklingsland. Implementering av sikkerhetsrådsresolusjon 1325 er en viktig del av Norges internasjonale fredsarbeid og arbeid for å fremme individuell sikkerhet og deltakelse i samfunnsliv.

SSR blir i stadig større grad inkludert i mandatene for internasjonale fredsoperasjoner i takt med at disse har beveget seg fra å være fredsbevarende operasjoner (peacekeeping) til at de bidrar til mer omfattende og langsiktig fredsbygging (peacebuilding) med fokus på demobilisering og re-integrering av tidligere stridende kampstyrker, valggjennomføring, beskyttelse av sivile, samt styrking og reform av statsinstitusjoner.

NATO legger stadig større vekt på sikkerhetssektorreform og kapasitetsbygging i staters forsvarssektor for å sikre legitime myndigheters evne til å trygge landet og legge til rette for bærekraftig politisk og økonomisk utvikling. Alliansen opprettet i 2014 Defence Capacity-Building-programmet (DCB), som skal bistå land i NATOs tilliggende områder med slik støtte.

De siste 5-6 årene har også arbeidet med SSR blitt mer sentralt i utviklingsdebatten nasjonalt og internasjonalt. Situasjonen i land som Afghanistan og Somalia, samt bl.a. Verdensbankens «World Development Report» fra 2011 med fokus på disse problemstillingene, har vært noen av drivkreftene. Norge arbeider for at SSR-mandatene følges opp og at tilnærmingen videreutvikles.

Norsk SSR-innsats

Sikkerhetssektorreform er viktig i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk og det er et viktig mål for regjeringen å bidra med innsats som styrker FNs og andre multilaterale og regionale organisasjoners kapasitet på området, herunder med sivilt politi og andre sivile som kan gjennomføre SSR-innsats i en fredsoperasjonsramme. Norge er en relativt stor aktør i internasjonal SSR-innsats der bidrag med personell går hånd i hånd med støtte til internasjonal politikkutvikling og kompetansebygging. De overordnede målene for norsk innsats er å bidra til fredsbygging og samfunnsutvikling i postkonflikt- og sårbare stater.

Norsk SSR-innsats involverer en rekke aktører som er engasjert på ulike nivåer og stadier rundt omkring i verden. Bidragene kanaliseres hovedsakelig gjennom multilaterale organisasjoner, men det gjennomføres også et betydelig antall trilaterale og bilaterale prosjekter i direkte samarbeid med mottakerlandenes myndigheter og frivillige organisasjoner. Eksempler på dette er deltakelse fra norsk sivilt politi, advokater, statsadvokater, dommere og kriminalomsorgspersonell i FNs og EUs operasjoner.

Politirådgivere er involvert i kapasitetsbygging bla på Haiti, i Liberia, Sør-Sudan, Ramallah og Temporary International Presence in Hebron (TIPH) gjennom FN og EU. Det bidras dessuten til opplæring av afrikanske personell til FNs og AUs operasjoner.

Siden 2007 har personell fra justissektoren(påtalemyndigheten, forsvarsadvokater, dommere, fengselsrådgivere og friomsorgsrådgivere) gjennom et bilateralt sendelag bidratt til lovarbeid, bruk av alternative straffereaksjoner og forbedret forholdene i fengsler i Moldova. Arbeidet organiseres gjennom The Norwegian Mission of Rule of Law Advisors to Moldova (NORLAM) og administreres av Justis- og beredskapsdepartementet.

I perioden 2004 – 2013 bidro personell fra justissektoren med et tilsvarende bilateralt prosjekt i Georgia.

Forsvaret er involvert i kapasitetsbygging i Kenya, Irak, Afghanistan, Georgia og Ukraina samt i flere land på Vest-Balkan. Engasjementet skjer i rammen av NATO og EU så vel som i bilaterale rammer (Kenya) og i en koalisjonsramme (Irak). I flere av områdene har en dessuten praktisk samarbeid med nordiske og baltiske land for å øke effekten av innsatsen.

Støtte gis også til FNs og AUs arbeid med å videreutvikle de sivile dimensjonene i fredsoperasjoner, inkludert utvikling av et strategisk rammeverk for FNs fredsbevarende politiinnsats, tiltak som styrker SSR-kapasiteten til lokale myndigheter gjennom opplæring og veiledning, til utvikling av FNs kapasitet for integrert operasjonsplanlegging og styrking av FNs fredsoperasjoner. Tiltak som kan styrke kvinners stilling i sikkerhetssektoren er, som det også framgår av Muligheter for alle – menneskerettighetene som mål og middel i utenriks- og utviklingspolitikken, et prioritert område. Den meldingen sier at Regjeringen vil være pådriver for tiltak innenfor sikkerhetssektorreform som bidrar til å fremme menneskerettighetene, og for at kvinners rettigheter, medbestemmelse og behov inkluderes i sikkerhetssektorreform, i tråd med Norges handlingsplan for kvinner, fred og sikkerhet.

Norsk SSR-innsats bidrar på flere måter til fred og bedre sikkerhet og dermed til å legge forholdene til rette for langsiktig bærekraftig utvikling.

Anti-piratvirksomhet

Utfordringer.

Piratvirksomhet hemmer samhandel mellom land og fordyrer transport. Økt maktbruk, behovet for å ta lange omveier samt høye forsikringspremier, er tiltak som fordyrer transporten, noe eksportører, befraktere og importører og i siste instans forbrukerne må bekoste. Fenomenet har gjennom årtier vært særlig utbredt i deler av Asia, men i en håndterbar målestokk. Over det seneste ti-året har det vært en sterk økning i piratvirksomhet i Det indiske hav ved Afrikas horn fra baser hovedsakelig i Somalia. Bevæpnede pirater har bordet store skip fra små hurtiggående båter. Skip og mannskap er blitt tatt til fange og rederiene er blitt avkrevet løsepenger. I mange tilfeller er også lasten blitt solgt videre. De negative næringsmessige ringvirkningene av piratvirksomheten kan bli betydelige. I Øst-Afrika har konsekvensene vært størst for omkringliggende lavinntektsland hvor varehandelen er blitt rammet sterkt. Verdensbanken anslår at 25% av varebyttet i regionen er blitt påvirket negativt av piratvirksomheten utenfor Somalia, og at det er 6,5% færre turistbesøk langs kysten av Øst-Afrika enn det ville ha vært uten trusselen fra pirater. De senere årene har det vært en sterk økning i piratvirksomheten i Guineabukten. Her er det spesielt den maritime oljenæringen som er rammet.

Det er flere grunnleggende årsaker til piratvirksomhet. Svært høy fortjeneste og til dels lav risiko har vært en vesentlig faktor. Innsatsen i Øst-Afrika har endret denne situasjonen gjennom internasjonale bidrag til patruljering med militære fartøyer og operasjoner rettet mot piratnettverkene, men fremdeles kan den økonomiske gevinsten være så stor at den overstiger den risiko piratene mener de løper. En annen viktig faktor er at det er få muligheter for inntektsgivende arbeid. Svake statsstrukturer medfører at piratnettverkene løper liten risiko for å bli stilt til ansvar for sine handlinger. Utbredt korrupsjon gjør det mulig å kjøpe seg frihet fra forfølgelse og straff, eller virksomheten beskyttes av myndighetspersoner som er tett involvert i piratvirksomheten. En stor del av denne virksomheten, bl.a. med basis i Somalia og Nigeria, er godt organisert.

Piratvirksomheten er avhengig av samfunn med svake statsapparater. I Somalia har piratnettverkene kjøpt seg operasjonsfrihet gjennom avtaler med terrororganisasjoner som Al Shabab.

Piratenes store inntekter sammen med manglende sikkerhet og myndighetskontroll skaper, som i Somalia, handlingsrom og arnesteder for andre typer av uønsket virksomhet, som eksempelvis terrorgrupper, som kan true fred og sikkerhet langt ut over regionen.

Hvordan utfordringene møtes.

Piratvirksomheten har blitt møtt med kortsiktige og langsiktige tiltak. En rekke rederier har benyttet væpnede sikkerhetsvakter som har hindret piratene i å komme om bord. Militære fartøyer har patruljert området og har eskortert handelsskip i transitt gjennom farvann med risiko for piratangrep. Disse tiltakene har redusert piratenes mulighet til å kapre skip, og deres fortjeneste har sunket. Virksomheten er dermed blitt mindre attraktivt og rekruttering har blitt redusert. Skjerping av lovverket, utvikling av rettsvesenet og etablering av fengsler er eksempler på mer langsiktige og preventive tiltak. I tillegg er det satset på utvikling og alternative inntektskilder. Disse tiltakene synes å ha gitt effekter, og piratvirksomheten i dette området er i dag lavere enn for bare to år siden. De militære offensivene for å bekjempe Al Shabab ser også ut til å ha hatt en positiv effekt på bekjempelsen av piratvirksomheten. Da Al Shabab ble drevet bort fra områdene ble samfunnene mer stabile, piratnettverkene mistet sin beskyttelse og i flere tilfeller ble de fordrevet av stammer og klaner som ønsket å stabilisere og utvikle sine områder.

I Vest-Afrika har piratvirksomheten hatt en sterk økning etter 2014. I Guineabukten skjedde mer enn halvparten av angrepene utenfor kyststatenes territorialfarvann, anført av pirater av nigeriansk nasjonalitet54. Yaounde-prosessen55, de vestafrikanske landenes eget arbeid for maritim sikkerhet, går bare langsomt framover, mens det er skepsis innen f.eks. ECOWAS til Maritime Trade and Information Security Centre (MTISC) ved Accra som er et effektivt koordineringsorgan, men er initiert og drives av vestlige land med skipsfartsinteresser i området. Piratproblemet i Guineabukten har ikke fått tilsvarende internasjonal oppmerksomhet som Øst Afrika, selv om flere land nå forsøker å rette oppmerksomheten mot dette området.

På lengre sikt må en kunne regne med at utviklingsprosessene vil bidra til bedre organisering av samfunnene piratene kommer fra, med styrkede institusjoner og mer statlig kontroll, slik at folk i de aktuelle landene så vel som utenlandske selskaper med kapital vil investere mer i næringsvirksomhet der. Etter hvert vil dette kunne gi inntekter til stat og kommuner og flere arbeidsplasser som kan hindre potensielle rekrutter i å velge piratvirksomhet eller terrorisme som levevei. I tillegg til fattigdomsbekjempelse har langsiktig bistand til sårbare stater dette som viktig delmål. I en region som i utgangspunktet kan være dominert av klaner, krigsherrer og kriminelle karteller som har økonomisk interesse i denne virksomheten, er det imidlertid ikke noen enkel oppgave å få satt et land på et slikt positivt utviklingsspor. Den høye lønnsomheten for de involverte gjør det vanskelig å bryte den negative sirkelen. Nøkkelen til suksess ligger i landene selv hvor makthavere med motivasjon for utvikling som betraktes som legitime, må etablere seg med maktmidler, bekjempe lovløshet og kriminell virksomhet og skape rom for lovlydig næringsdrift og langsiktig utviklingsarbeid.

Hva Norge gjør.

Norge har bidratt til innsatsen mot piratvirksomheten utenfor Afrikas Horn. Vi har bidratt med marinefartøy og maritime patruljefly. Videre har Norge spilt en aktiv rolle i de politiske prosessene med å stabilisere regionen, og vi har bidratt med betydelige bistands- og utviklingsmidler. Blant annet har Norge finansiert infrastruktur og utdanningsprogrammer som har bidratt til å styrke sikkerhetsstrukturene i Puntland og Somalia. Norsk justissektor har bistått Somalia med å utforme lovverk mot piratvirksomhet, samfinansierer UNODCs fengselsprosjekt og bidrar med fengselsrådgivere.

Bekjempelsen av piratnettverkene i Øst Afrika må sees i sammenheng med en helhetlig internasjonal innsats for å bekjempe korrupsjon, organisert kriminalitet, narkotikatransport og ekstremisme. Dette krever målrettet innsats for utvikling og stabilitet blant annet gjennom sikkerhetssektorreform-tiltak.

Norges bidrag til den koordinerte innsatsen mot piratvirksomhet har bidratt til den framgangen en har hatt. Norge vil fortsatt yte slike bidrag.

Viktige utviklingsfaktorer som kan bidra til fred og sikkerhet

Økonomisk framgang og utvikling er ingen garanti for fred. Sterke etniske og religiøse motsetninger kan fortsette å eksistere uavhengig av framgang i et lands generelle inntekts- og kunnskapsnivå. Forskning indikerer imidlertid at utviklingstrekk som høyt utdanningsnivå, godt tilbud av arbeidsplasser samt gode rammebetingelser for investeringer, avhengighetsskapende handel mellom land, gode kommunikasjoner og fordelaktige klimamessige levekår er konfliktdempende. Religiøs og etnisk ekstremisme må møtes med mer målrettede tiltak.

En forutsetning for at en god sikkerhetssituasjon skal være bærekraftig er at den er tuftet på legitime makthaveres egne planer og forankret i velfungerende institusjoner. Varig sikkerhet fordrer en sterk sentralstat med tilstrekkelig ressurstilgang gjennom skatter og andre inntekter til å utvikle og vedlikeholde infrastruktur, energitilgang, institusjoner og sosiale tjenester.

Reelle maktforhold og økonomiske relasjoner, de styrendes hovedmotiver for å sitte med makten og deres faktiske planer for bruk av samfunnets ressurser, er viktig informasjon for den som vil investere eller drive handel eller for den som skal yte pengemessig eller annen støtte. Alle innsatser, de målrettede slik som bistand, internasjonalt diplomati og de som springer ut av kommersielle interesser slik som handel og investeringer, bør derfor baseres på god forståelse av maktkonstellasjoner, handlingsrom og mulige handlings- og hendelsesalternativer. God kontekstforståelse kan gjøre det enklere å ta beslutninger som minsker konfliktnivå, reduserer sannsynligheten for korrupsjon og bidrar positivt til sivil sikkerhet og utvikling.

Sysselsetting, internasjonal handel og uten- og innenlandske investeringer

Utfordringer.

Mange land, særlig i Asia, har opplevd rask økonomisk vekst, mens andre, særlig i Afrika, har blitt hengende etter. Noe av årsaken til de store forskjellene er ulik grad av deltakelse i det internasjonale økonomiske samkvemmet. Det er godt empirisk belegg for å hevde at økt handel bidrar til raskere økonomisk vekst.

Handel gir inntekter til land, investeringer i eksportnæringene og tilknyttede sektorer, inntekter til staten, økt kjøpekraft for private og vekst i økonomien. Handel gir opphav til teknologioverføring og nye arbeidsplasser samtidig som sysselsettingen i mindre lønnsomme virksomheter reduseres. Effektene av økt eksport avhenger bl.a. av i hvilke sektorer veksten kommer, utdanningsnivået i landet, bærekraften i produksjonen og hvor stor bearbeidingsgraden er i disse sektorene.

Gevinstene ved økt handel kan bli ulikt fordelt, og enkelte grupper kan oppleve velferdstap. For eksempel kan effektivisering og utnyttelse av stordriftsfordeler i første omgang gi arbeidsløshet, migrasjon fra landsbygda og press på byområder. Over tid bidrar handel kombinert med en nasjonal politikk med bl.a. vekt på fordeling, sysselsetting, miljø, utbygging av utdanningssystemet og velferdstjenester, og styrking av kvinners økonomiske stilling, til næringsutvikling, kunnskapsoverføring, økt økonomisk vekst og økt sysselsetting som hever folks levestandard, noe som reduserer grobunnen for sosial uro og kriminalitet.

Det er imidlertid ikke gitt at en slik utvikling skjer uten tilbakeslag. I sårbare stater med høyt konfliktnivå og hvor mange av institusjonene som er nødvendige for å understøtte denne utviklingen mangler, vil selv god vilje fra tidligere stridende parter ikke kunne framtvinge raske endringer. I land som lenge har vært dominert av konflikt eller sterke innslag av organisert kriminalitet kan det ta lang tid før holdninger mellom grupper eller klaner endrer seg så mye at fordelen med varig samarbeid i stedet for konflikt blir åpenbare. Tilstedeværelse av naturressurser med store profittmuligheter kan gjøre det særlig vanskelig å motivere for samarbeid.

Arbeidsløshet blant demobiliserte soldater medfører ofte økt kriminalitet og kan lede til gjenoppblussing av konflikter dersom problemet ikke møtes med omskolerings- og sysselsettingsprogrammer. Sysselsetting som gir inntekter og reduserer motivasjon for kriminalitet kan imidlertid bare bli varig dersom den er fundert på en bærekraftig privat sektor og dermed på hele knippet av utviklingsfremmende faktorer – inkludert handel, institusjonsbygging, ivaretakelse av miljø og sosiale hensyn, fred og stabilitet.

Hvordan utfordringene møtes.

For å få fortgang i utviklingsprosesser i land som nylig har vært i konflikt, og for å motvirke at andre land havner i økonomisk tilbakegang og utvikler seg til arnesteder for konflikt og terrorisme, er det viktig at utviklede land har et bevisst forhold til handel og næringsutvikling som drivere av utvikling.

For å få i gang handel og investeringer er det bl.a. ofte nødvendig med rådgivning og bistand rettet mot korrupsjon, reduksjon av handels- og investeringshindrende prosedyrer og fjerning av eksportskatter for å stimulere økonomisk vekst. Verdensbanken, Verdens handelsorganisasjon (WTO) og andre internasjonale institusjoner har betydelig kompetanse og virksomhet på disse feltene. Bistand til bygging og utbedring av infrastruktur som havner, veier, kommunikasjonsteknologi og energiforsyning er nødvendig for å få økonomien i gang. Utdanning og yrkestrening er også viktige faktorer.

I sårbare stater kan det være nyttig å anskueliggjøre for stridende parter og for befolkningen ellers, fordelene ved fredelige løsninger og samarbeid gjennom å bruke bistandsmidler til å etablere jobbskapingsprogrammer. Det er imidlertid en risiko for tilbakeslag med alvorlige ringvirkninger dersom programmene feiler, så det er særlig viktig at slike programmer knyttes til næringer og ev. bedrifter som har klare vekstmuligheter og på sikt vil være bærekraftige uten utenlandsk støtte.

Generelt er det viktig at utviklingsperspektivet er med i internasjonale drøftinger av handels- og investeringsregimer og at alle land er seg bevisst de freds- og sikkerhetsmessige aspektene ved inngåelse av bi- og multilaterale avtaler på handels- og investeringsområdene.

Hva Norge gjør.

Stortingsmeldingen om Globalisering og handel56 sier at regjeringen vil vurdere endringer av innretningen på den norske GSP-ordningen med sikte på ytterligere lettelser også for de nest fattigste utviklingslandene.

Meldingen slår også fast at handel er et nødvendig, men ikke tilstrekkelig instrument for utvikling, sysselsetting og vekst. Mange utviklingslands offensive interesser har fått for lite oppmerksomhet i forhandlinger, noe som utgjør et hinder på veien til å integrere utviklingsland i verdenshandelen. Handel skal brukes som virkemiddel i utviklingspolitikken.

Norge praktiserer en liberal handelspolitikk og store deler av vår import møter få eller ingen handelshindre. Som sektor skiller derfor landbruk seg ut fra vår handelspolitiske profil gjennom høye tollsatser og omfattende næringsstøtte. I WTO, artikkel 19-forhandlingene med EU og frihandelsforhandlinger vil Norge møte krav som vil kunne være krevende for landbruket. Videre liberalisering av handelen med landbruksvarer vil være et premiss for videreutvikling av internasjonalt handelssamarbeid. Regjeringen vil fortsette å vektlegge norsk landbruks beskyttelsesbehov. Samtidig må beskyttelse av landbruket avveies mot våre generelle handelspolitiske interesser og offensive interesser på enkeltområder.

Norge vil også arbeide for at frihandelsavtaler Norge er part i, ivaretar utviklingsdimensjonen og åpner for individuell tilpasning. I land der Norge har utviklingssamarbeid, kan det være aktuelt å dreie noe av samarbeidet mot handelsrettet kapasitetsbygging og faglig bistand.

Regjeringen vil i sluttføringen av Doha-runden i WTO-forhandlingene arbeide for løsninger som bidrar til å få på plass en global handelsavtale, og prioritere nedbygging av handelshindre i andre industriland og fremvoksende økonomier. Norge vil også arbeide for at det ikke stilles økte krav til MUL og for å bevare utviklingsdimensjonen i disse forhandlingene.

For å bidra til at også marginale grupper i utviklingsland får del i den økonomiske veksten vil Norge ifølge stortingsmeldingen om Næringsutvikling innenfor utviklingssamarbeidet57, legge vekt på å øke tilgangen til finansielle tjenester for disse.

I næringsutviklingsarbeid i utviklingsland legges det fra norsk side økt vekt på gode rammevilkår når det gjelder menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter, miljø og anti-korrupsjon. Internasjonale standarder og beste-praksis knyttet til samfunnsansvar legges til grunn for arbeidet med næringsutvikling i disse landene.

Regjeringen vil øke støtten til handelsrelatert utviklingssamarbeid, også i forbindelse med frihandelsavtaler.

Regjeringen forventer av norske selskaper med aktivitet i utviklingsland, særlig de med statlig eierskap, at de retter seg etter OECDs retningslinjer for aktsomhet med handel med mineraler fra konfliktrammede og høyrisikoområder58.

Alle disse tiltakene sikter mot å akselerere utvikling i utviklingsland mot mer stabile, økonomisk bærekraftige og trygge samfunn med bedre utdanning og flere arbeidsplasser. Bedre levekår innebærer redusert konfliktpotensiale og flere arbeidsplasser og bedre muligheter til å sette i gang næringsvirksomhet betyr redusert motivasjon for unge for å søke utkomme gjennom kriminalitet og terroristvirksomhet.

Klima, utvikling og sikkerhet

Utfordringer.

Konsekvensene av klimaendringer viser seg stadig hyppigere og iblant med dramatiske konsekvenser. Endringene skjer i alle deler av verden, men noen regioner og land er mer utsatt for klimaendringer enn andre. Når disse landene også har mindre evne til å forebygge og håndtere både effektene over tid og mer umiddelbare naturkatastrofer som sykloner, flom og tørke, vil de være svært sårbare. Både vannressurser som langsomt tørker inn og ekstremvær tar liv, ødelegger lokalsamfunn og gjør store områder ubeboelige. Selv i et i hovedsak fredelig land som Tanzania øker konfliktene om land og bruk av naturressurser. Konflikter knyttet til landrettigheter, særlig mellom kveg-nomader og bønder, eller mellom lokalbefolkning og investorer, har ført til sammenstøt, også med dødelig utgang.

Negative effekter av klimaendringene slik som forringet livsgrunnlag, mat- og vannmangel og økt fattigdom er en av flere drivkrefter for økt migrasjon. Økningen i store humanitære kriser, vold og konflikter har i noen regioner sin årsak i klimaendringer eller blir forsterket av disse. Klimatiltak søkes integrert i norsk utviklingssamarbeid for å sikre at ikke andre innsatser undermineres av klimaendringene.

Hvordan utfordringene møtes.

En grunnleggende forutsetning for å unngå sterkt stigende sikkerhetsutfordringer knyttet til konsekvensene av klimaendringer, er samarbeidet mellom verdens land om å få globale klimagassutslipp under kontroll, gjennom FNs klimakonvensjon og annen omfattende innsats for å stimulere en lavkarbon utvikling. Det faller utenfor denne rapportens fokus å gjøre rede for dette, men stabilisering av klimasituasjonen og redusert press på sårbare økosystemer og på folkegrupper som lever i utsatte områder, betyr redusert konflikt om land-, vann- og beiterettigheter. Det betyr også mindre grunn for befolkningen i disse områdene til å flytte inn til byenes slumområder eller å migrere over lengre avstander, med de konsekvenser det har bl.a. for organisert kriminalitet. Klimatiltak bidrar dermed i seg selv til fredeligere og sikrere samfunn.

Tiltak for klimatilpasning og redusert sårbarhet har stor oppmerksomhet i internasjonalt og norsk utviklingssamarbeid. Støtte til matsikkerhet og klimatilpasset landbruk samt forbedret natur- og vannressursforvaltning er viktig for å bidra til at folk i utviklingsland har rimelige levekår og ikke tvinges til migrasjon eller griper til vold for å løse uoverensstemmelser. Mangel på vann og tilgang til vann i grensekryssende vassdrag kan skape alvorlige konflikter, mens målrettet arbeid for felles vannressursforvaltning kan bidra til dialog og være et viktig fredsbyggende tiltak. En bærekraftig og klimatilpasset matproduksjon, der en ser på hele verdikjeden – fra åker eller hav til marked og forbruker – vil både kunne øke matsikkerheten, redusere fattigdom og skape arbeidsplasser og næringsutvikling. En slik utvikling vil kunne gi mer robuste samfunn hvor rekrutteringen til ekstremist- eller terrororganisasjoner, eller til piratvirksomhet som i Somalia reduseres.

Et viktig tiltak for å redusere skadevirkningene av klimarelaterte naturkatastrofer er økt støtte til kapasitets- og kompetanseutvikling for bruk av hydrometeorologiske data. Bruk av slike data er viktig som planleggingsverktøy for boligbygging, skoler og sykehus, energiinstallasjoner og annen infrastruktur, matproduksjon og vannressursforvaltning. Tiltak innen disse sektorene vil redusere tap og skade samt klimarelatert migrasjon.

Sentralt i innsatsene mot klimarelaterte konflikter og katastrofer står arbeidet for å skape robuste lokalsamfunn med matsikkerhet og tilgang til vann til hushold og landbruk. Informasjon og utdanning om klimaendringenes konsekvenser for helse, flom og tørke, landbruksproduksjon, ekstremvær og naturkatastrofer er viktig i denne sammenheng. I tiden fremover ser en også at det må tas hensyn til forventede klimaendringer i vurdering av investeringer i andre sektorer.

Hva Norge gjør.

Klima er et globalt fellesgode og tiltak for å begrense utslipp av klimagasser håndteres gjennom en aktiv innen- og utenrikspolitikk, bl.a. gjennom internasjonale avtaler, på nasjonalt nivå og i vårt utviklingssamarbeid. Klimatiltakene omfatter utslippsreduserende tiltak, klimatilpasning og forebygging av klimarelaterte naturkatastrofer. Norges hovedfokus for å bidra til utslippsreduksjoner i utviklingsland, er støtte til bruk av fornybare energikilder og redusert avskoging.

Norges internasjonale klima og skoginitiativ er både et klimapolitisk og et utviklingspolitisk initiativ. Det er designet med det utgangspunkt at klima- og utviklingstiltak delvis forutsetter og underbygger hverandre. Initiativet har som mål å bidra til fattigdomsreduksjon så vel som forbedringer av politisk og økonomisk styresett. Sterke drivere bak avskoging i utviklingsland er knyttet til fattigdom, svakt styresett og manglende institusjonell kapasitet.

Initiativets innsats for bedre styresett i naturressursforvaltning generelt og i skogsektoren spesielt er relevant i denne sammenhengen. Arbeid for styrking av organisasjoner i det sivile samfunnet samt urfolks og lokalsamfunns rettigheter er viktig også for politisk stabilitet og sikkerhet. Innsatser for bærekraftig økonomisk utvikling i skogavhengige lokalsamfunn, blant annet gjennom støtte til entreprenørskap og utvikling av alternative leveveier, er viktige bidrag. Arbeidet med forbedring av politisk styresett handler imidlertid også om katalytisk innsats – innsats som bidrar til politiske prosesser, tverrsektorielt samarbeid og reformer i naturressursforvaltningen.

Norge har et omfattende samarbeid med flere utviklingsland for å forebygge og redusere skadevirkninger av naturkatastrofer, inkl. de som skyldes klimaendringer. Vi bidrar til tiltak i utsatte land både i form av finansiell støtte og tilførsel av teknologiske løsninger og kompetanse for tilpasning og skadeforebygging. Norge støtter også beredskapssystemer som trer i kraft når kriser rammer.

Klimaendringene medfører økt behov for samarbeid om vannressursforvaltning; grensekryssende vassdrag inkl. konfliktdempende tiltak, tiltak for reduksjon av flom, tørkekatastrofer og bedret tilgang til rent drikkevann. I de kommende årene vil Norge øke sin innsats innen vannressursforvaltning, og også bidra til å mobilisere privat næringsliv og frivillige organisasjoner, for økt innsats innen sektoren.

I Etiopia har Norge inngått et samarbeid om en helhetlig satsing59 på skogforvaltning, fornybar energi og klimasmart landbruk. Modellen gir gode resultater og en dialog er i gang for å utvide samarbeidet til andre land i regionen.

Norge støtter også et globalt rammeverk for klimatjenester i samarbeid med Verdens meteorologiske organisasjon. Rammeverket bidrar til økt kapasitet og kompetanse i utviklingslandene til å motta meteorologiske og hydrologiske data og bruke disse både som planleggingsverktøy for satsinger innen helse, landbruk og vannforvaltning, og for å varsle og forbygge katastrofer når ekstremvær i økende grad forekommer.

Regjeringen har også forventninger til at næringslivet som opererer i Norge og i utlandet bidrar til et bedre klima bl.a. gjennom å følge OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, FNs Global Compact, IFCs performances standards60og The Equator Principles61. En gjennomgang av statlige selskapers rapportering på samfunnsansvar om klima og en rekke andre kriterier, utført av Price Waterhouse Cooper for Næringsdepartementet og publisert 2010, viser at selskapene imøtekom statens forventninger i noe varierende grad.

Gjennom det såkalte Nansen-initiativet har Norge stått i spissen for å få økt internasjonal oppmerksomhet omkring grensekryssende flukt og migrasjon knyttet til klimarelaterte naturkatastrofer. Dette er et område med stort behov for mer kunnskap og bedre analyser, men også bedre respons i form av forebygging, klimatilpasning og klarere operasjonelle mandater for internasjonale og regionale organisasjoner.

Tiltak for å begrense global oppvarming og redusert press på sårbare økosystemer og på folkegrupper som lever i utsatte områder, betyr redusert konflikt om land-, vann- og beiterettigheter. Det betyr også mindre grunn for befolkningen i disse områdene til å flytte inn til byenes slumområder eller å migrere over lengre avstander, med de konsekvenser det har bl.a. for organisert kriminalitet. Klimatiltak bidrar dermed i seg selv til fredeligere og sikrere samfunn.

Institusjonsbygging, rettssikkerhet og bedre forvaltning

Utfordringer:

Institusjoner av ulike slag som utfyller hverandre og bidrar til at lover og regler håndheves, at sentrale samfunnstjenester utføres og at befolkningens og næringslivets behov ivaretas, utgjør selve bindingsverket i velfungerende samfunn og er grunnpilarer i enhver rettsstat. Mye tyder på at land som bygger på rettsstatens prinsipper og har en effektiv forvaltning forankret i profesjonelle institusjoner og godt styresett, er mindre utsatt for konflikt, gir befolkningen bedre sikkerhet og har bedre økonomisk og sosial utvikling enn land hvor forvaltning og styresett er svake62. Som bl.a. Verdensbanken har påvist, vil utvikling av profesjonelle institusjoner i områder som har vært preget av krig og konflikt, være en viktig faktor i å motvirke at konflikter gjenoppstår63.

For befolkningen er det av særlig viktighet at det finnes institusjoner som beskytter dem og sikrer at de får oppfylt sine rettigheter. Forekomsten av slike institusjoner, deres mandat til å håndheve sine regelverk, kvaliteten på bemanningen, den lovmessige forankringen og politisk ryggdekning og respekt for dem er avgjørende faktorer for at de skal kunne fungere etter hensikten.

Land i konflikt eller hvor de styrende ikke har vilje eller evne til å ivareta befolkningens sikkerhet, har ofte svake institusjoner eller mangler dem helt på ett eller flere av de nevnte områdene. I slike land kan byråkrater, militære og politi i kraft av sine posisjoner ta seg til rette overfor befolkningen med fysiske overgrep og gjennom korrupsjon. Manglende rettssikkerhet kan medføre at personer eller familier som driver næringsvirksomhet eller har bodd på og drevet landområder eller utnyttet andre ressurser i generasjoner, blir tvangsflyttet til fordel for andre som skaffer seg papirer på eiendommen. Dermed kan de miste sine hevdvunne rettigheter og muligheter til underhold64. Manglende dokumentasjon av fødsel eller andre identitetspapirer gjør også slike overgrep mot individer mulig. I mange land gjør mangel på klare etterforsknings- og rettergangsrutiner eller politiske instrukser til domstoler, at domfellelser kan skje på svakt faglig, vilkårlig eller bevisst politisk grunnlag.

Svake institusjoner gjør det også mulig for kriminelle organisasjoner eller individer å ta seg til rette og vokse seg sterke gjennom maktbruk og/eller korrupsjon. Terroristgrupper eller -organisasjoner kan kjøpe seg handlingsrom gjennom symbiose med politi, militære eller lokale politikere. I den grad slike utfordringer får karakter av å bli regionale eller globale problemer, blir de anliggender også for naboland, regionale organer og verdenssamfunnet.

Hvordan utfordringene møtes.

De fleste sårbare stater har ofte omfattende behov for humanitær og annet kortsiktig bistand. Dette løser midlertidig ikke de grunnleggende årsakene til konflikter og fattigdom. Forebygging gjennom institusjonsbygging og andre tiltak for godt styresett er viktigst, og gis økt prioritet i norsk utviklingspolitikk. Institusjonsbygging («kapasitetsbygging» når institusjonene alt finnes) er et sentralt og hevdvunnet virkemiddel for å bidra til god forvaltning, investeringsvennlig økonomisk og politisk klima og dermed til stabile samfunn i utviklingsland. For eksterne aktører er det viktig å identifisere politiske krefter i landet som ønsker og har vilje og mulighet til å ta tak i utfordringene, som de kan samarbeide med og yte råd og bistand til for å forbedre eksisterende eller bygge nye institusjoner med fokus på nøkkelinstitusjoner for sikkerhet og velferd som kan levere tjenester i henhold til landets lover. Dette er særlig aktuelle utfordringer i sårbare stater.

Samarbeid mellom institusjoner i et giverland og et utviklingsland er en foretrukken måte å organisere institusjonsbygging på. Ofte utføres slikt arbeid av fagpersonell i utviklingsinstitusjoner i giverlandet med erfaring i slikt arbeid, i samarbeid med den stedlige institusjonen. Ofte leies det også inn eksperter utenfra til å forestå det praktiske arbeidet.

De multilaterale internasjonale organisasjonene står for en betydelig innsats når det gjelder slikt arbeid. Verdensbanken driver utstrakt veiledning, institusjonsbygging og opplæring når det gjelder offentlig finansforvaltning. IMF er særlig sentrale ved styrking av sentralbanker og kredittilsyn i utviklingsland mens UNDP og andre FN-organer arbeidet med institusjonsbygging og personellopplæring over et vidt spekter. En viktig lærdom fra år-tier med slik støtte er at for å få bærekraftige institusjoner må en unngå å etablere parallelle strukturer og heller bygge på eksisterende institusjoner som både befolkningen og tjenestepersonell er fortrolig med. En annen lærdom er at det ikke er bærekraftig å etablere og drive «øyer» av isolerte gode institusjoner, hvis viktige støtteinstitusjoner for den institusjonen som er målet for støtten mangler.

Institusjonsbygging er vel så mye vedtak av og endring av lover, regler, normer og holdninger som utvikling av fysiske administrative enheter i stat og kommune. Det er viktig for eksterne partnere å ha grundig kjennskap til konteksten de agerer i slik at en ikke promoterer regelverk som bryter for mye med eksisterende samfunns- og rettsoppfatning og –praksis. Institusjonsbygging bør erfaringsmessig helst bygge på eksisterende regler og rettsorden som kan videreutvikles og tilpasses. En ulempe er at ulike bistandsaktører ofte anbefaler ulike modeller basert på egen byråkratisk tradisjon og praksis. Samordning av slike innsatser er derfor viktig, samtidig som en ideelt sett bør overlate ledelsen av innsatsene til det giverlandet som har best landkunnskap og –erfaring. Samtidig er samarbeid og engasjement fra utviklingslandets myndigheter og andre aktører på landnivå nødvendig.

For å lykkes med initiativer for institusjonsbygging må eksterne aktører ha kunnskaper om hvordan det politiske og administrative systemet i landet virkelig fungerer. En er ofte ikke nok oppmerksom på f.eks. systemer for rotasjon av personale i landet, patrimonialistisk tradisjon, lojalitet til klanen, nepotisme, kriminelle nettverks innflytelse eller ulikheter mht. lønnsforskjeller og arbeidsmuligheter i andre sektorer eller i nabolandene. I mange land bidrar mekanismer av denne typen til manglende effektivitet i forvaltningen til hjerneflukt eller de gjør det vanskelig på andre måter å bygge opp langsiktig kompetanse i enkeltinstitusjoner. Politisk økonomi-analyser er derfor viktig for å få en klar forståelse av hva som er oppnåelig av resultater og hvordan de kan oppnås.

Norges bidrag

Norge legger betydelig vekt på å bidra til å få etablert institusjoner som stabiliserende faktorer i overgangsfaser fra konflikt og søker å se dette arbeidet i sammenheng med støtte som ytes fra andre utviklingsorganisasjoner, slik at en kan redusere parallellkjøring. Norge legger også vekt på at den politiske viljen til å gi institusjonene nødvendig autoritet må være til stede for at slik støtte skal være bærekraftig.

Der det er politisk vilje kan imidlertid institusjonene fungere godt og som en har sett i mange tilfeller, bl.a. i forbindelse med Olje for utvikling programmet (OFU), kan de gi legitime makthavere bedre kontroll over inntektene fra naturressursene samt at det bidrar til økt åpenhet omkring utnyttelsen av disse. OFU opererer i dag i en rekke land65 og bidrar til bedre ressursutnyttelse i land som Mosambik og Angola.

I Zambia har Norge lenge hatt institusjonelt samarbeid med skattemyndighetene om å styrke skatteadministrasjonen, med særlig vekt på å bygge opp en egen enhet for kontroll med landets viktige gruvesektor. Skatteinntektene fra sektoren har økt betydelig som følge av system- og kompetanseutvikling. Innsatsen har samtidig vært underbygget av norsk støtte til å styrke Zambias riksrevisjon, inkludert faglig støtte fra den norske Riksrevisjonen. Denne bistanden har vært særlig vellykket og har økt Zambias skatteinntekter betydelig.

Justissektoren har gjennom EØS-midler etablert samarbeid om reform av justisinstitusjoner i mottakerlandene, særlig i Romania, Litauen og Polen. Også ellers er det etablert samarbeid mellom norske justisinstitusjoner og andre staters justisinstitusjoner, hovedsakelig i øst-europeiske land, jf. omtalen av det bilaterale sendelaget til Moldova foran.

Støtten til institusjonsbygging er ofte koblet til samarbeid mellom norske institusjoner og institusjoner i vertslandet. Mye kanaliseres gjennom sentrale organisasjoner her hjemme. Kommunenes sentralforbund bidrar f.eks. til samarbeid til kapasitetsbygging på kommunalt og regionalt plan i en rekke utviklingsland. Både institusjoner for sentrale kommunale oppgaver og f.eks. kommunalt demokrati har vært tema for denne støtten. Enkeltkommuner er ofte involvert.

Den norske Riksrevisjonen støtter oppbygging av søsterinstitusjoner i en rekke land, bl.a. gjennom INTOSAI66 som er riksrevisjonenes internasjonale organisasjon. Statistisk sentralbyrå har på egen hånd og i samarbeid med tilsvarende institusjoner i vestlige land, bl.a. gjennom paraplyorganisasjonen PARIS2167, bidratt til oppbygging av statistiske sentralbyråer i en rekke utviklingsland. Havforskningsinstituttet samt norske universiteter og høgskoler har et utstrakt samarbeid med motparter i utviklingsland. Bidrag til styrking av viktige nasjonale institusjoner skjer også gjennom Verdensbankens og FNs fond og programmer. Gjennom Verdensbanken bidrar Norge f.eks. til styrking av finansforvaltningen i utviklingsland som er av vital betydning for økonomistyringen og bruk av landenes ressurser.

Vellykkede tiltak som bidrar til å styrke nøkkelinstitusjoner i utviklingsland, og særlig i sårbare stater, gjør disse samfunnene mer robuste og motstandsdyktige mot konflikter, terror og kriminalitet. Jo sterkere slike institusjons-nettverk er, jo vanskeligere forhold har virksomheter som søker å omgå det selv om det alltid vil eksistere et visst spillerom for kriminell virksomhet så vel som for terroristvirksomhet.

Avrunding

Hensikten med denne rapporten har vært dels å illustrere hvordan fred, sikkerhet og bekjempelse av internasjonal kriminalitet og terrorisme er forutsetninger for at langsiktig utvikling overhodet skal kunne finne sted. Det beskrives hvordan norsk politikk bidrar til dette. Dels søker rapporten å vise hvordan langsiktig utvikling på nøkkelområder som institusjonsbygging, bedre rammebetingelser for handel og investeringer og kontroll med klimaendringer osv. kan legge grunnlag for flere arbeidsplasser, økte inntekter og gode framtidsutsikter. I sin tur innebærer redusert fattigdom og nød mindre desperasjon mht. å skaffe seg et livsopphold og på den måten bidrar utvikling til å motvirke rekruttering til kriminalitet og terrorisme og til at konflikter oppstår. Norske innsatser både innenfor og utenom utviklingspolitikken bidrar til dette.

Det er et sentralt poeng i rapporten at fred og sikkerhet bidrar til utvikling som igjen bidrar til fred og sikkerhet. Særlig i sårbare stater er vedlikehold av en slik positiv vekselvirkning avhengig av mest mulig felles kontekstforståelse og koordinering mellom freds- og sikkerhetsarbeid og utviklingsarbeid. Norge arbeider for dette.

Rapporten behandler ikke alle viktige forhold som medvirker til å skape en slik positiv forsterkende vekselvirkning, men den drøfter en rekke av dem og viser at Norge bidrar positivt langs begge dimensjonene.

Rapporten går ut over det feltet en tradisjonell samstemtrapport ville dekke, som normalt er utviklingsrelatert ikke-bistands-politikk. Bistand er trukket med bevisst for å kunne beskrive i hele sin bredde hvordan sikkerhetspolitikk kan muliggjøre utvikling og på hvordan utviklingsfaktorer og -virkemidler kan brukes sammen for å fremme sikkerhet og fred.

14 Tusenårsmålene og status for måloppnåelse 2015

For bare to ti-år siden levde mer enn to milliarder mennesker i ekstrem fattigdom. I 2015 er dette redusert til 836 millioner. Tusenårsmålene fra 2000 virket den gang nesten uoppnåelig. Når vi nå gjør opp status ser vi mange av dem er innfridd. Land som har gått inn med målrettede tiltak, gode strategier, tilstrekkelige midler og politisk vilje har oppnådd formidable resultater i 15 års perioden.

Erfaringene med felles innsats for felles mål gir tro på at ekstrem fattigdom kan utryddes i løpet av neste generasjon, slik de nye bærekraftsmålene fra 2015 beskriver.

Sammenligning mellom metoder og resultater i de ulike landene har gitt oss en erfaringsbase om hva som virker. Data innsamlet av bl.a. 28 FN- organisasjoner viser, for landets egen befolkning og andre, hvilke mål som er nådd av det enkelte land.

Kina som reduserte andelen fattige i sitt eget land fra 61 pst. i 1990 til imponerende 4 pst. i 2015 gjennom strategiske prioriteringer. Bangladesh og Rwanda har likeledes gjort en stor innsats for å gi jenter skolegang. I land sør for Sahara økte andelen barn i grunnskolen fra 52 pst. i 1990 til 78 pst. i 2012. Men målet om grunnskole for alle ble likevel ikke nådd. Land i konflikt og post-konflikt henger etter i realisering av tusenårsmålene, og her har antall barn uten skolegang økt i perioden med 6 pst. Den globale trenden er likevel positiv; det er nå like mange jenter som gutter i grunnskolen, og mer enn 90 pst. av verdens befolkning kan lese og skrive.

Kvinners representasjon i parlamenter er doblet, og økningen har vært nær 90 pst. i 174 land. Likevel er likestilling langt fra oppnådd. Diskriminering og vold mot kvinner er utbredt. Sårbare grupper, som funksjonshemmede og urfolk, får ikke ta del i utviklingen i mange land.

Målet om å redusere mødredødelighet og barnedødelighet er halvert, men målet om reduksjon på 3/4 og 2/3-deler ble ikke oppnådd.

Spredningen av malaria og andre smittsomme sykdommer er reversert. FN beregner at 6,2 millioner dødsfall av malaria og 37 millioner av tuberkulose er forhindret mellom 2000 og 2013. HIV-infiserte falt med 40 pst.

Målet om å halvere andelen av mennesker uten tilgang til trygt drikkevann og sanitæranlegg fra 1990 til 2015 er nådd. Tilgang til sanitære forhold har øket til 68 pst., men fortsatt gjør 2,4 milliarder mennesker fra seg utendørs.

Målene om globalt parternskap for utvikling er nådd. Offentlig bistand til utviklingsland har økt med 66 pst. fra 2000, og lå i 2014 på USD 135,2 mrd. U-landsgjeld er redusert og handel samt tilgang til mobil- og internett er økt betydelig.

Ingen land klarte å nå samtlige miljømål. Verden innfridde målet for reduksjon av ozon-laget, men miljømessig bærekraftig utvikling har gått i feil retning, med avskoging, artsdød, utfisking og økning av karbondioksid-utslipp med mer enn 50 pst. siden 1990. Verdens vannbeholdningen er redusert med 40 pst. Nå når befolkningen øker kraftig, vil miljøutfordringene kunne true realiseringen av samtlige utviklingsmål.

Tusenårsmålsatsingen har gitt et betydelig tilfang av kunnskap og erfaringer om hva som bidrar til framgang, og hva som kan være de største hindringene. Mens økonomisk vekst kombinert med økt prioritering av de ulike tusenårsmålssektorene i nasjonale budsjetter har bidratt til en positiv utvikling i mange land, er konflikt, kapitalflukt og korrupsjon blant de viktigste hindringene for å nå målene. I krigsområder økte andelen barn uten skoletilbud fra 30 pst. i 1999 til 36 pst. i 2013. I Afrika sør for Sahara gikk andelen mennesker som lever under USD 1,25 per dag bare ned fra 56 pst. til 48 pst. Der kvinner ekskluderes fra arbeidsmarkedet, økonomisk eller politisk, henger også landet etter i utvikling globalt.

De åtte målene vurderes gjennom 21 delmål og 60 indikatorer. Status i 1990 danner grunnlaget for å måle fremgang og UNDP utarbeider en årlig status for måloppnåelse for disse; FNs Millenium Development Goals Report. Felles måleparametere verden over har gitt en unik mulighet til å vurdere nasjonale innsatser opp mot hverandre, samt anledning til å etterprøve hva som gir best resultater. FN har arbeidet kontinuerlig for å forbedre indikatorene, så vel som datagrunnlaget innsamlet fra 28 FN-organisasjoner og andre organisasjoner.

FNs tusenårserklæring og de åtte tusenårsmålene har preget den internasjonale utviklingsagendaen. Høsten 2015 vedtok FNs medlemsstater nye bærekraftige utviklingsmål som viderefører tusenårsmålene i globale mål med sikte på å redusere ulikhet, sikre økonomisk vekst og anstendige jobbmuligheter, fremme industrialisering, bedre bosettinger og energitilgang, bærekraftig forbruk, produksjon, fred og rettferdighet. De nye bærekraftsmålene må finansieres. Sammen med Guinea ledet Norge toppmøteforhandlingene i Addis Abeba sommeren 2015, om finansieringsordninger for utvikling, blant annet for å initiere nye private-offentlige partnerskap.

Mål for mål gjennomgang:

Tusenårsmål 1 (fattigdom og sultreduksjon): Målet om halvering av ekstrem fattigdom og sult er oppnådd. Nedgangen er global, men den er ulikt fordelt. Øst-Asia, særlig Kina, bidrar sterkt til at målet oppfylles. Vest-Asia, særlig India, samt sub-Sahara Afrika ligger etter, og har en langt mer beskjeden måloppnåelse. Reduksjon av antall ekstremt fattige (de som lever på mindre enn 1,25 USD per dag) er i Afrika redusert med 25 pst. i MGD-perioden. Årsakene til varierende måloppnåelse er blant annet ulik befolkningsvekst, politisk og økonomisk uro, stigende mat- og energipriser og regionale klimaendringer. Kvinner er særlig sårbare, ikke minst pga. diskriminering i forhold til eiendomsrett, tilgang til innsatsfaktorer i landbruket og lønnet arbeid. Ca. 800 millioner mennesker lever fortsatt i ekstrem fattigdom.

Rask og vedvarende økonomisk vekst over to tiår er hovedårsaken til reduksjonen i antall ekstremt fattige, der Kina står for 66 pst. Antall underernærte er redusert i perioden (fra 23,3 i 1990 til 12,9 pst. i 2014). Dette er nesten en halvering. Reduksjon av underernærte går i bølger – noen år er framgangen større enn i andre perioder. Sub-Sahara Afrika har sammen med Karibien og sør-Asia den største andelen av underernærte, og der finnes også de fleste som lever i ekstrem fattigdom.

Hemmet vekst hos barn er en viktig fattigdomsindikator. Dette er en kronisk form for underernæring, som påfører barn irreversible skader. Antall veksthemmede reduseres årlig. Økt satsing på matsikkerhet og ernæring koblet til nasjonal politikk er hovedårsaken til reduksjonen. Utviklingen i sub-Sahara går i feil retning. I perioden 1990 til 2013 ble det registrert en økning på ca. 30 pst. India har uforholdsmessig stor andel hemmet vekst, særlig blant jenter. Krig, konflikter, korrupsjon, begrenset reformvilje, samt manglende infrastruktur og lokal kjøpekraft er hovedbidragsytere til denne negative trenden.

Tusenårsmål 2 (utdanning): Målet om å sikre grunnskoleutdanning for alle er ikke oppnådd. Status er ujevn, men det er solid fremgang i få barn i grunnskolen, særlig jenter. Men fortsatt får 10 pst. av verdens barn ikke tilbud om skolegang. Det vil kreve ekstra innsats og ressurser å nå de mest sårbare og fattige barn. I mange land er fremgangen liten for jenters videreutdanning. Data i årets rapport dokumenterer for første gang sammenhengen mellom fattigdom, og matusikkerhet og utdanning. Familiens inntekt avgjør ofte kvaliteten på barnas utdanning. I tillegg ser vi at antall barn som ikke får skolegang er dobbelt så høyt på landsbygda som i byene og at barn med nedsatt funksjonsevne ofte ekskluderes fra undervisningen.

Tusenårsmål 3 (likestilling): Målet om å fremme likestilling og styrke kvinners stilling viser fremgang i mange land, men diskriminering, vold og lemlesting av kvinner og jenter er fortsatt skremmende utbredt i enkelte regioner. Målet om å eliminere kjønnsulikhet på alle utdanningsnivåer innen 2015 er nådd globalt, men med store forskjeller mellom land, særlig på videregående og høyere utdanning. Afrika startet fra et lavt nivå, men til tross for en imponerende vekstkurve, henger kontinentet etter globalt. Land med lav grad av likestilling henger etter i å nå utviklingsmålene. Jenter og kvinners utdanning må fortsatt ha høy prioritet i nasjonale strategier. Den norske regjeringen støtter opp om dette, med utdanning som en hovedsatsing i utviklingssamarbeidet, særlig fokusert på jenters tilgang til skole. Andelen kvinnelige parlamentarikere er doblet de siste 20 årene i 90 pst. av 174 land, men fortsatt er bare en av fem representanter kvinner.

Tusenårsmål 4 (Redusere barnedødelighet med 2/3 mellom 1990 og 2015): I 1990 døde 12,7 millioner barn før de fylte 5 år. I 2015 vil det være under 6 millioner. Dvs. over en halvering, selv om målet ikke ble nådd. Framgangen har vært stor i alle verdensdeler, men størst i Afrika sør for Sahara, selv om her er også de største utfordringene. Fire sykdommer; luftveisinfeksjoner, diaré, malaria og aids sto for 43 pst. av alle barnedødsfall. Noen av verdens fattigste land; Bangladesh, Kambodsja, Eritrea, Etiopia, Liberia, Madagaskar, Malawi, Mosambik, Nepal, Niger, Rwanda, Tanzania og Uganda har hatt størst nedgang, på 4,5 pst. eller høyere. Dette viser at målrettet innsats kan gi resultater, selv i fattige og sårbare stater.

Tusenårsmål 5 (Redusere mødredødelighet med ¾ mellom 1990 og 2015): I 1990 døde 380 kvinner per 100.000 fødsler. I 2013 var det 210 per 100.000, som er nesten en halvering, selv om målet ikke ble nådd. Framgangen var stor i alle deler av verden, unntatt i sørlige Afrika og sørlige Asia, der bare 49 pst. av gravide får anbefalt tilsyn. Økningen av kvinner i verden som bruker prevensjon har øket fra 55 pst. i 1990 til 64 pst. i 2015. De fleste dødsfall er knyttet til uønsket graviditet, blødning eller infeksjon. Konsekvenser for gjenlevende barn kan være stor. Forbedring av mødre- og reproduktiv helse videreføres i FNs nye bærekraftsmål.

Tusenårsmål 6 (Reversere av spredningen av HIV/AIDS, malaria og tuberkulose): Både spredning og dødsrater er blitt redusert med mellom 30 og 50 pst. Målet er fullt eller delvis oppnådd.

Både for tusenårsmål 4, 5 og 6 er det nå akselererende framgang, og de vil bli videreført i de nye tusenårsmålene. Målet vil være å eliminere alle dødsfall som kan forebygges, og at alle land i verden når et nivå som vi i dag har i den rikere del av verden.

Tusenårsmål 7 (Miljømessig og bærekraftig utvikling): Målområdet har fire delmål om henholdsvis a) miljøintegrering, ressursforvaltning og klima b) redusere tapet av biologisk mangfold, c) halvere antall mennesker uten tilgang til rent drikkevann og sanitær d) forbedret liv for 100 millioner slumbeboere.

Det er fremgang på flere områder, spesielt knyttet til menneskers livsvilkår, men trendene på miljømålene er negative.

Målet om å forbedre livet til 100 millioner slumbeboere er oppfylt, men befolkningsveksten og migrasjon til byene har medført at antall slumbeboere har økt. I dag bor 200 millioner flere mennesker i slumområder ifht. i år 2000. Målet om tilgang til rent drikkevann er oppnådd globalt. Fremgangen har vært stor i Asia og Latin-Amerika, men mindre i afrikanske land sør for Sahara, som bare økte med 20 pst. og ikke nådde målet om 50 pst. økning av personer med tilgang til rent drikkevann. Positivt at 2,1 milliarder mennesker har bedre sanitærforhold, men fortsatt har 2,4 milliarder uakseptable sanitærforhold og nesten en milliard gjør sitt fornødne ute.

Biologisk mangfold målet er ikke nådd og det er artsreduksjon i alle grupper organismer – fra pattedyr og fugler til koraller og primitive planter. Antallet utryddingstruede arter har økt. Det er positivt at antall verneområder, både på land og maritimt, har økt. Avskogingsraten er redusert i Asia. Kina har øket skogarealene. Fangst av marine ressurser har gått ned og grunnvannsreservene faller dramatisk. Særlig 10 land i Nord-Afrika, Sentral-Asia og på den arabiske halvøy bruker nå mer enn 100 pst. av sine fornybare vannressurser. Liten tilgang til vann påvirker i dag om lag 40 pst. av den globale befolkningen og andelen er forventet å øke.

Målet om utfasingen av ozonnedbrytende stoffer er nådd. Ozonlaget vil ventelig ha fått gjenopprettet sin naturlige tilstand i midten av dette århundret, av betydning for helse (hudkreft) og klima. Globale CO₂-utslipp har økt med mer enn 50 pst. siden 1990. MDG-rapporten sier at utviklede land står for tre ganger så store utslipp per person. FNs nye bærekraftsmål og en internasjonal avtale i Paris i desember under CoP 21 tar sikte på å adressere miljøutfordringene.

Tusenårsmål 8 (Globalt partnerskap for utvikling): Mål 8 har ingen klar og målbar slutt. Siden tusenårsskiftet har det vært en positiv utvikling på alle delmålene for å bygge et globalt partnerskap for utvikling. Offisiell utviklingshjelp (ODA) økte med hele 66 pst. i det første tiåret, og lå i 2013 på USD 135,2 mrd., men dette har siden flatet ut. Gjennomsnittet i 2014 var 0,29 pst. av brutto nasjonalinntekt (BNI). Bare fem land, Danmark, Luxembourg, Norge, Sverige og UK, har nådd eller overgår FNs ODA- mål på 0,7 pst. av BNI. Samtidig har finanskrisen gjort at den positive utviklingen har stoppet litt opp på enkelte områder. Bistandsbudsjettene er under press i flere av de tradisjonelle giverlandene. Regjeringen mener at ODA ikke alene kan finansiere utvikling. Norge og Guyana fremforhandlet globalt standpunkt for å finansiere utvikling gjennom etablering av nye private-offentlige partnerskap ved det internasjonale toppmøtet i Addis i jul, der alle må bidra med nye dristige grep for å jevne ut ulikheter, skape vekst og utvikling.

Utviklingslandenes gjeldsbyrde (utgifter til gjeldsbetjening som andel av eksportinntektene) er redusert betraktelig, etter å ha falt fra 12 pst. i 2000 til rundt 3 pst. de siste årene. Imidlertid forventes gjeldsbyrden øke fremover.

Import fra utviklingsland, og spesielt fra de minst utviklede landene (MUL) har i stor grad oppnådd tollfrihet. Den gradvise reduksjonen i tollsatser for utviklingsland har bremset opp, og for enkelte kategorier er den nedadgående trenden snudd.

Utbredelsen av mobiltelefoner og internett har økt enormt. Tilgangen til livsnødvendige medisiner er ser ut til å være bedret, selv om datagrunnlaget her er begrenset.

Alle tall er hentet fra FNs Millennium Development Goals Report 2015, og er basert på siste tilgjengelige offisielle data fra 28 FN og andre offisielle organisasjoner.

Kriteriet for ekstrem fattigdom ble i 1990 bestemt til en inntekt under USD 1 med utgangspunkt i prisnivået i 1985. Dette målet har siden blitt justert. F.o.m. MDG Report 2009 er det andelen som lever på under USD 1,25 om dagen som legges til grunn.

15 Sektorovergripende miljø- og klimapolitikk

Mål

Regjeringen har som mål at Norge skal bli et ledende land innen miljørettet utviklingssamarbeid og bidra til det grønne skiftet internasjonalt. Norge skal være en pådriver i det internasjonale klima- og miljøarbeidet. Arbeidet med klima er gitt en tydeligere plass i Norges utenriks- og utviklingspolitikk og har fått økt prioritet i utenrikstjenesten. For å oppnå resultater på disse områdene brukes deler av utviklingsbudsjettet på tiltak som både bekjemper fattigdom og som møter globale klima- og miljøutfordringer. Dette er viktige premisser for Utenriksdepartementets arbeid.

Det er et mål for Utenriksdepartementets innsats å konsentrere seg om tiltak som gir best mulige resultater. Strategisk innsats skal gi størst mulig begrensinger i veksten av globale klimagassutslipp, støtte tilpasning til klimaendringer samt bidra til en kunnskapsbasert miljø- og naturressursforvaltning. I dette arbeidet vil man bestrebe seg på utvikling av effektive modeller for privat-offentlig samarbeid, og se på hvordan bistandsmidlene kan brukes effektivt for å utløse investeringer fra privat sektor til klima- og miljøtiltak. Nordområdene har høy prioritet i norsk miljø- og klimaarbeid, og Norge skal være et foregangsland på miljøområdet og en langsiktig og troverdig forvalter av miljøverdiene også i nord.

Regjeringens mål på miljøområdet er å bidra til å forebygge og løse globale og regionale klima- og miljøutfordringer gjennom internasjonalt samarbeid, og ved å integrere klima- og miljøhensyn i norsk utenriks- og utviklingspolitikk. FNs nye dagsorden for en bærekraftig utvikling, vedtatt under FNs generalforsamling i september 2015, slår fast at utryddelse av fattigdom er den største globale utfordringen og uløselig knyttet til de tre dimensjonene av bærekraftig utvikling: økonomisk, sosialt og miljømessig. Det slås videre fast at klimaendringene kan undergrave alt arbeid for å nå målet om en bærekraftig utvikling. Klima og miljø er integrert i de fleste bærekraftsmålene, og mål og delmål knyttet til klima, fornybar energi, forurensing, vann- og naturressursforvaltning vil stå sentralt i Regjeringens oppfølging av målene i utviklingssamarbeidet.

Gjennom vår energibistand har Norge som mål å bidra betydelig til energiutbygging i utviklingsland. Økt tilgang til energi er en forutsetning for økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon. Gjennom en klar vektlegging av fornybar energi og energieffektivisering skal den norske energibistanden bidra til økt energiproduksjon og reduserte utslipp av klimagasser. Norge forsøker å innrette satsingen på en måte som øker omfanget av private investeringer i ren energi i utviklingsland.

Satsingen på klima i utviklingssamarbeidet skal både bidra til reduksjon av klimaskadelige utslipp og lette de fattige landenes tilpasning til klimaendringene. Det skal legges særskilt vekt på kvinners aktive medvirkning i det lokale og nasjonale tilpasningsarbeidet, og som spesielt utsatt gruppe, særlig ved naturkatastrofer. Bred internasjonal støtte til klimatiltak og tilrettelegging av klimafinansiering er også viktig for å stimulere utviklingslandenes vilje og evne til å slutte seg til et globalt klimaregime.

Klima- og skogsatsingen

Ansvaret for klima- og skogsatsingen ble overført fra Utenriksdepartementet til Klima- og miljødepartementet 1. januar 2014. Klima- og miljødepartementet og Utenriksdepartementet samarbeider for å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk og for å påse at klima- og skogsatsingen er i tråd med norsk utenriks- og utviklingspolitikk. En avtale mellom de to departementer er utarbeidet for dette formål.

Internasjonale avtaler og konvensjoner

Norge er part til en rekke internasjonale avtaler på miljøområdet, og regjeringen vil fortsette å støtte utviklingsland og deres utvikling av strategier og planer for gjennomføring av slike avtaler. Støtte vil også bli gitt til konvensjonenes sekretariater og andre tiltak for å gjennomføre konvensjonenes formål. Kapasitetsbygging gjør utviklingslandene bedre i stand til å møte miljø- og klimautfordringene.

Klimakonvensjonen

Klimakonvensjonen er ratifisert av 196 parter, inkludert EU. Konvensjonens langsiktige mål er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som hindrer farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet, med en hastighet som ikke er raskere enn at økosystemer kan tilpasse seg naturlig, matsikkerheten ikke trues, og som tillater bærekraftig økonomisk utvikling. I følge konvensjonen skal utviklede land støtte utviklingsland når det gjelder teknologioverføring, tilpasning til klimaendringer og rapportering av utslipp og utslippsreduserende tiltak. Norge har i en årrekke vært blant de største frivillige bidragsyterne til tiltak under Klimakonvensjonen.

Konvensjonen om biologisk mangfold

Konvensjonens mål er vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold samt rettferdig fordeling av goder fra bruk av genetiske ressurser. Konvensjonen er en prosessorientert rammekonvensjon fra 1992 som danner en ramme for det globale arbeidet med biologisk mangfold. Den fastlegger overordnede mål, prinsipper og generelle forpliktelser, mens konkrete forpliktelser også utformes gjennom protokoller, arbeidsprogram og partsmøtevedtak. Konvensjonen har 193 parter.

Cartagena-protokollen om genmodifiserte organismer fra 2000 trådte i kraft i 2003. Formålet med Cartagena-protokollen er å bidra til en forsvarlig overføring, håndtering og bruk av levende genmodifiserte organismer som kan være til skade for biologisk mangfold eller menneskers helse.

Nagoya-protokollen fra 2010 trådte i kraft i 2014. Protokollen styrker arbeidet med å bevare det biologiske mangfoldet. Protokollen bidrar til at Biomangfoldkonvensjonens tredje målsetting om rettferdig fordeling av fordelene fra utnyttelsen av genetiske ressurser gjennomføres. Protokollen bekrefter at genressurser er underlagt statens suverenitet. Den øker rettssikkerheten for både brukere og tilbydere av genressurser, og den inneholder bestemmelser om tradisjonell kunnskap. Denne avtalen vil gjøre u-landene bedre rustet til å oppnå avtaler om rettferdig fordeling. Norge støtter kapasitetsbygging i afrikanske land for å styrke deres kapasitet til å ratifisere og iverksette protokollen. Protokollen vil også bidra til at norske regler om våre genressurser blir respektert i utlandet. Naturmangfoldloven inneholder allerede regler om bruk av utenlandske genressurser i Norge. Dette har gjort Norge til et foregangsland på området.

Forørkningskonvensjonen (UNCCD)

Norge er part til Forørkningskonvensjonen fra 1994, som trådte i kraft i 1996. Konvensjonen har som hovedmål å opprettholde produktiviteten i de tørre og halvtørre økosystemene som grunnlag for fattigdomsreduksjon og bedre levekår. Norge har støttet finansieringsmekanismens arbeid med å mobilisere forståelse og ressurser i berørte land, og med å koble arbeidet til nasjonale strategier for utvikling og fattigdomsbekjempelse.

Konvensjonen for internasjonal handel med truede arter (CITES)

Som part til CITES tar Norge konsekvent til orde for at vitenskapelige kriterier må legges til grunn for vedtak som har betydning for handel, og dermed for folks levebrød. CITES har i senere år begynt å interessere seg mer for kommersielt utnyttede fiskeslag. Å sikre at dette skjer på vitenskapelige premisser står sentralt i Norges arbeid under konvensjonen.

Multilateralt samarbeid

Mange FN-organer er sentrale aktører i det globale arbeid med miljø- og klimaspørsmål. Norge er en viktig bidragsyter til de organisasjoner og program som har miljø som kjerneoppgaver. Norge gir dessuten tilleggsmidler for å styrke arbeidet med miljø- og klimaspørsmål og har en løpende dialog med institusjonene om integrering av miljøhensyn i deres virksomhet.

Den globale miljøfasiliteten (GEF), støtter tiltak som skal bidra til å forbedre det globale miljøet. Etter kapitalpåfylling våren 2014 forvalter GEF drøyt USD 4,4 mrd. for perioden 2014–2018. Sammen med øvrige nordiske land har Norge bl.a. vært pådriver for en bredere tilnærming til kjemikalieområdet, inkludert avfallshåndtering hvor dette er relevant i forhold til GEFs mandat. Dette ble gjort til eget hovedområde i GEF under forhandlingene om den sjette kapitalpåfyllingen som ble avsluttet i 2014. Det er også framforhandlet en ny kvikksølvkonvensjon med GEF som finansieringsmekanisme. Kvikksølv er blitt tildelt adekvate midler for kommende fireårsperiode.

Spesialfondet for klimaendring (SCCF) og Klimafondet for minst utviklede land (LDCF) under Klimakonvensjonen er viktige i den norske satsningen på klimatilpasning. Norge bidrar også til Ozonfondet under Montreal-protokollen, som støtter prosjekter for utfasing av ozonødeleggende stoffer i utviklingsland.

Det grønne klimafondet (GCF)

Det grønne klimafondet (GCF) skal være en hovedkanal for finansiering av tiltak for utslippsreduksjon og klimatilpasning i utviklingsland. Det er meget store forventninger knyttet til fondet, og en solid kapitalisering av fondet i løpet av 2015 og iverksetting av de første prosjekter og programmer vil bli et viktig bidrag for å oppnå en tilfredsstillende klimaavtale på klimatoppmøtet i Paris i 2015. GCF har et uavhengig styre, men Klimakonvensjonens statsparter har rådgivende mandat. Forventningene særlig blant utviklingsland er at GCF vil stå for en stor del av den oppskaleringen av klimafinansiering som anses nødvendig, også for å nå ambisjonen om å mobilisere totalt USD 100 mrd. årlig innen 2020 til klimatiltak i utviklingsland. Slik vil GCF potensielt bli en multilateral hovedkanal for storskala finansiering fra både offentlig og privat sektor. Norge har spilt en sentral rolle i opprettelsen av fondet og er representert i styret.

FNs miljøprogram (UNEP)

FNs miljøprogram (UNEP) har blitt styrket som et resultat av Rio +20 møtet i 2012 og oppfølgningen av dette. UNEP har nå universelt medlemskap og FNs første miljøforsamling, UNEA, ble avholdt i juni 2014. Norge følger arbeidet tett og er en pådriver for at UNEP skal bli en mer åpen og en medlemsstatsstyrt organisasjon. UNEA hadde rekordstor deltakelse med rundt 170 land og 100 ministre. Møtet medførte at UNEP øker innsatsen mot blant annet luftforurensing, havforsøpling og ulovlig handel med planter og dyr.

Ifølge en studie fra 2014 fra INTERPOL og UNEP anslås verdien av miljøkriminalitet til å være mellom USD 70 og 213 mrd. i året. I utviklingsland har slik kriminalitet ofte koblinger til organisert kriminalitet, er grenseoverskridende og kan ha koblinger til finansiering av terrorisme. Dette omtales nærmere i Meld. St. 37 (2014–2015) Om globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken. Kapasitetsbygging mot slik kriminalitet vil bli en prioritert innsats på miljøfeltet fremover og UNEP har en koordinerende rolle i FN på området. Miljøkriminalitet er et globalt problem og Norge støtter opp under styrking av internasjonale normer på dette området. Dette sees også i sammenheng med arbeidet mot globale sikkerhetsutfordringer. Bekjempelse av miljøkriminalitet krever effektivt samarbeid på tvers av landegrenser, inklusive i justis og politisektoren.

Det er mange eksempler på at miljøet i dag taper i kamp mot andre hensyn. UNEPs relevans og rolle ligger blant annet i å holde miljøet under oppsyn, bidra til kunnskapsgrunnlaget, bistå utviklingsland og å være en konstruktiv partner for løsninger som bidrar til bærekraft i utviklingspolitikken.

Norge har de senere årene støttet UNEP med 100 mill. kroner i året gjennom en programsamarbeidsavtale

Naturpanelet (IPBES)

Naturpanelet (Intergovernmental Panel for Biodiversity and Ecosystem Services -IPBES) ble etablert i Panama i 2012. Naturpanelet er en parallell til FNs klimapanel og kan spille en viktig rolle fremover for å gi et faglig grunnlag om biologisk mangfold og økosystemtjenester basert på vitenskapelig og tradisjonell kunnskap. Norge ble valgt inn i byrået i 2013.

FNs bosettingsprogram (UN-Habitat)

UN-Habitat har som mandat å fremme bosettinger som er sosialt akseptable og miljømessig bærekraftige. Høyere befolkningstetthet gir mulighet til å gjennomføre tiltak som i vesentlig grad kan bidra til å redusere energiforbruk og CO₂-utslipp. Norge støtter UN-Habitats arbeid gjennom Cities and Climate Change Initiative (CCCI) for at klimadimensjonen skal integreres i byplanleggingsprosesser. Dette gjelder både forebygging og evnen til å rekonstruere og rehabilitere raskt etter naturkatastrofer og andre katastrofer.

Initiativet har ekspandert raskere enn UN-Habitats evne til å følge opp. UN-Habitat synes ikke fullt ut å ha nødvendig kapasitet og evne til å følge opp på en tilfredsstillende måte. Det er bl.a. viktig å involvere privat sektor sterkere enn hittil. UN-Habitat må videre styrke initiativets økonomiske base. I påvente av tilfredsstillende endringer i organisasjonens arbeidsform og kapasitet til å levere ønskede resultater har Norge redusert sitt bidrag til UN-Habitat.

Norge støtter også tverrgående tiltak for ungdom og kvinner for å fremme klimatilpasning og mer miljøvennlige og energieffektive byer.

Klimatilpasning og forebygging av klimarelaterte katastrofer

Naturkatastrofer kan være ødeleggende for folks liv og levekår. Antallet katastrofer øker og vil mest sannsynlig fortsette å øke som en følge av klimaendringer. Ekstremvær, flommer og tørke forårsaker tap av liv, ødelagt næringsliv, flukt, nye sykdomstrusler og sult. God forebygging kan gi enorme økonomiske og menneskelige besparelser når katastrofen rammer.

Mennesker rammes hardest der kapasiteten til å forebygge og håndtere ekstremhendelser er svakest, noe jordskjelvet i Nepal i april 2015 ble et nytt eksempel på, til tross for at dette var en varslet katastrofe. Nesten en halv million hus ble totalt eller delvis ødelagt, flere tusen skoler ødelagt, tusenvis av menneskeliv gikk tapt. Samtidig viser erfaringene fra Nepal at der det har vært bevissthet om og ressurser brukt på forebygging, er skadene langt mindre. Det samme kan man se i land som Vietnam, Cuba og Filippinene der forebyggingsarbeid har vært prioritert. Ifølge FN var menneskelige og økonomiske skadevirkninger av ekstremvær i Asia lavere i 2014 enn i 2013 grunnet bedre beredskapstiltak og tidlig varsling. I Myanmar og Vietnam ser man god effekt av værvarslingssystemer som er utarbeidet med norsk støtte.

Katastrofeforebygging og beredskap har lenge vært prioritert innenfor norsk humanitær bistand og i arbeidet med klimatilpasning. Vi har arbeidet målbevisst med å bidra til en forebyggingskultur. God forebygging krever at både lokale og nasjonale myndigheter tar dette på alvor og at de har kunnskap til å gjennomføre viktige tiltak. Evnen til å gjennomføre forebyggende tiltak avhenger av godt styresett, lokal forankring, tilgang på ressurser, et aktivt sivilt samfunn og engasjement fra privat sektor. Styrking av lokal kompetanse og kapasitet er et viktig mål for forebyggingsarbeidet, og det er en sentral del av vår innsats på dette området. Forebygging er således ikke relevant bare for humanitær innsats, men i stor grad noe som må prioriteres innenfor utviklingsarbeidet for å bidra til å bygge motstandskraft og redusere sårbarhet, inkludert gjennom klimatilpasning. Det globale rammeverket for klimatjenester (GFCS) er viktig i denne sammenheng. Det gir grunnleggende data for klima og hydrologi som er viktig både for å avverge umiddelbar skade og tap av menneskeliv, og som planleggingsverktøy for innvesteringer og utvikling innen sentrale sektorer som energi og landbruk.

Rammeverket for katastrofeforebygging som ble vedtatt i Sendai i Japan i mars 2015 understreker behovet for å inkludere forebygging både i utviklingsarbeid og i humanitær innsats. Rammeverket må sees i nær sammenheng med klimaforhandlingene, Post 2015-agendaen og de nye bærekraftsmålene, og arbeidet med finansiering for utvikling. Norge jobber blant annet for at det skal utvikles felles indikatorer for Sendai-rammeverket og bærekraftsmålene.

Regjeringen vil jobbe bredt med forebygging for å bygge motstandskraft, redusere sårbarhet, hindre tap av liv og livsgrunnlag og slik få best mulig effekt av bistandsmidler. Regjeringen vil ta i bruk ulike virkemidler. Over det humanitære budsjettet vil regjeringen styrke beredskapen og sikre at responsen bidrar til å redusere sårbarhet ved fremtidige katastrofer. Regjeringen vil arbeide for å inkludere forebygging også i tiltak innenfor klimatilpasning og i viktige klimafinansieringsmekanismer som Det grønne klimafondet. Et bedre samspill mellom humanitære aktører og utviklingsaktører, særlig de multilaterale organisasjonene, vil sikre erfaringsutveksling og et fokus på forebygging også innen utviklingsbistanden.

Matsikkerhet

Om den globale temperaturøkningen stiger over 2 grader vil dette bidra til dramatiske endringer i hva som kan dyrkes, og en estimert reduksjon opp mot 50 pst. i matproduksjonen i fattige land. Land i Nord-Afrika, Midtøsten, Asia og Latin-Amerika er særlig utsatt. Befolkningsøkningen vil også være høy, ifølge FNs prognoser vil vi være over ni milliarder mennesker innen 2050. For å sikre nok mat til alle har FAO beregnet at tilgangen til mat må øke med 50 pst. innenfor samme tidsperiode. Det er bred internasjonal enighet om at matsikkerhet er en sentral forutsetning for fremtidig nasjonsbygging. Matsikkerhet avhenger både av omfanget av matproduksjon og sikring av det som produseres slik at det når fram til marked og forbruker. I et klima- og miljøperspektiv vil det også være viktig å bidra til et arealeffektivt landbruk samt til rammevilkår for god infrastruktur og foredlingskapasitet som kan bidra til at minst mulig mat blir forringet og kastes.

Det bilaterale, regionale og multilaterale samarbeidet innen matsikkerhet er rettet mot partnerland og sub-regionale samarbeidspartnere i Afrika. Det gjelder også samarbeidet med sivilt samfunn, som spiller en viktig rolle i samfunnsbyggingen. Det legges økt vekt på den politiske dialogen om strukturelle og landbrukspolitiske spørsmål knyttet til matsikkerhet. Norge har sluttet seg til den globale alliansen for klimasmart landbruk. Alliansen er et nettverk av partnere fra nord og sør som ønsker å styrke det globale arbeidet for økt matsikkerhet på en klimarobust måte.

Det multilaterale samarbeidet med Verdens matvareprogram (WFP), FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO), Konsortiet av institutter for internasjonal landbruksforskning (CGIAR) og Det internasjonale fondet for landbruksutvikling (IFAD) opprettholdes og videreutvikles. Det regionale samarbeidet i Afrika med AU/NEPAD videreføres, med særlig vekt på kvinners deltakelse og rolle i klimasmart landbruk.

Under klimatoppmøtet i september 2014 sluttet Norge seg til FNs generalsekretærs initiativ om en global allianse for klimasmart landbruk. Formålet med alliansen er økt nettverksbygging mellom bilaterale, regionale og multilaterale aktører, privat sektor og sivilt samfunn om en kunnskapsbasert tilnærming til økt produktivitet som ivaretar viktige klimamål og forhindrer ytterligere avskoging. Her spiller forskningssamarbeidet med bl.a. Konsortiet av institutter for internasjonal landbruksforskning (CGIAR) samt samarbeid med nasjonale forskningsinstitusjoner og andre i partnerland i sør en særdeles viktig rolle.

Fisk og marine ressurser har stor betydning i matsikkerhetssammenheng, som kilde til viktige næringsstoffer, det være seg proteiner eller essensielle fettsyrer. 17 pst. av verdens proteinbehov dekkes av sjømat, og for enkelte utviklingsland er andelen nær 70 pst. Uten tilførsel av essensielle fettsyrer som omega-3 risikerer barn å bli hjerneskadet, og voksne utvikler mangelsykdommer. Samtidig vet vi at de store verdenshavene, så vel som innsjøer og elver, rammes i stadig større grad av klimaendringene. Temperaturen i havet øker, arter forflytter seg eller dør ut, og vannet forsures. Risikoen for at tilfanget av næringsrik mat reduseres, er stor. Kunnskapen om hvilke konsekvenser klimaendringene har på havet er mangelfull, og det er behov for mer forskning, spesielt i sørlige farvann. Dette vil Norge bidra til ved å styrke EAF-Nansen-programmet som vil øke fokuset på klima- og miljøaspektet i sin virksomhet.

Innenfor FN er FNs komite for matsikkerhet (CFS) den sentrale politiske plattformen for matsikkerhet, retten til mat og ernæring. Samarbeidet gjennom blant annet CFS skal bidra til at FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO), Verdens matvareprogram (WFP) og Det internasjonale jordbruksfondet (IFAD), samt de multilaterale finansieringsinstitusjonene, blir mer sentrale i arbeidet med å redusere det økende antallet sultende og underernærte i verden. I 2015 fokuserte CFS spesielt på vanntilgang og vannressursforvaltning som sentral forutsetning for matsikkerhet.

Om lag 30 pst. av all produsert mat blir aldri konsumert. Det er store tap i hele verdikjeden og det er store gevinster å hente både økonomisk, miljømessig og fordelingsmessig i å begrense dette tapet. Norge støtter opp om initiativet som FAO har tatt for å redusere tap av mat.

I arbeidet med å sikre verden tilstrekkelig mat er forskning en vesentlig komponent. For landbruksutvikling i utviklingsland er Konsortiet av de 15 internasjonale instituttene for landbruksforskning (CGIAR) en vesentlig aktør. Instituttene ligger i sør og fokuserer spesielt på den aktuelle regionens spesielle utfordringer. Det drives forskning og utvikling i nært samarbeid med nasjonale institusjoner og bønder på et bredt spekter av områder så som mer produktive jordbruksmetoder, sikring av hele verdikjeden i landbruksektoren, klimatilpasning inkl. forbedrede vanningsmetoder og reduksjon av sykdommer hos husdyr og fisk.

Klimaendringer, matsikkerhet og mangfold av matplanter er sentralt for Norges støtte til den Internasjonale plantetraktaten for mat og landbruk (ITPGRFA) samt det Globale fondet for mangfold av matplanter (GCDT). ITPGRFA har et spesielt fond som fokuserer på matsikkerhet og bruk og foredling av klimatilpassede matplanter, mens GCDT har et hovedansvar for å bidra til bevaring og drift av verdens genbanker, inkludert sikkerhetslageret for frømangfold på Svalbard.

Vannressursforvaltning, vann og sanitær

Knapphet på vann er en av de globale megatrendene som setter klare rammer for næringsliv, økonomisk utvikling og helse. Det er forventet at naturkatastrofer, endrede nedbørsmønstre med mer både flom og tørke, og kamp om tilgang til vannressurser i økende grad vil påvirke pågående konflikter. Konkurranse om knappe vannressurser blir forsterket av klimaendringene, og er en økende utfordring i flere land og regioner.

Tilgang til rent vann og tilfredsstillende sanitærløsninger er avgjørende for barns helse, oppvekst og utdanning, ikke minst jentene. Kvinner og barn bruker mye tid på å hente vann. Lokale vannkilder er ofte av helsefarlig kvalitet. Det er også dokumentert at jenter ikke fullfører utdanningen hvis skolene ikke har sanitæranlegg. Hvert år dør 3,4 millioner mennesker av vannrelaterte sykdommer.

FNs nye bærekraftsmål erkjenner betydningen av tilfredsstillende løsninger for vann og sanitær for all utvikling. Regjeringen vil bidra til å gjennomføre dette målområdet ved i økende grad å satse på støtte til integrering av vann, sanitær og vannressursforvaltning i prioriterte sektorer som helse, utdanning, matsikkerhet og klimatilpasning.

Reform av subsidier til fossile brensler og karbonprising

Utfasing av subsidier til fossile brensler kan gi globale utslippsreduksjoner på inntil 12 pst. innen 2020. I en spesialrapport fra 2013 har IEA identifisert utfasing av fossile subsidier som et av fire områder for klimatiltak som reduserer utslipp uten å begrense økonomisk vekst. I tillegg til utslippsreduksjon er dette også et viktig tiltak for å begrense luftforurensning i land hvor dette er et stort og voksende helseproblem. I enkelte utviklingsland kan subsidier til bensin, kull og gass utgjøre over 20 pst. av statsbudsjettet. Dette er midler som kunne vært brukt til helse, skole, innsats for fornybar energi og andre offentlige oppgaver. Regjeringen vedtok i juni 2014 en strategi for det internasjonale arbeidet med utfasing av fossile subsidier, og Norge deltar aktivt i globale initiativ for å fremme dette. Norge har trappet opp støtten til utfasing av subsidier i utviklingsland gjennom innsatser drevet av Verdensbanken og andre ledende aktører på dette området.

Å sette en pris på karbon er en av de mest effektive tiltakene for utslippsreduksjon. Norge støtter det internasjonale arbeidet for å fremme karbonprising som et sentralt klimatiltak.

Fornybar energi

I følge den siste statusrapporten fra FN-initiativet for bærekraftig energi for alle (SE4All) manglet 1,1 milliarder mennesker tilgang til elektrisitet og 2,9 milliarder mennesker brukte ineffektive og forurensende kokeovner i 2012. Stabil tilgang til bedre og mer moderne energitjenester er en forutsetning for og muliggjør økonomisk vekst, sosial utvikling og reduksjon av fattigdom. Samtidig er det avgjørende for vår felles fremtid at energien i økende grad kommer fra fornybare energikilder som vannkraft, sol, vind og biomasse for å kunne møte de globale klimautfordringene. Gjennom innsatsen for fornybar energi i utviklingspolitikken ønsker Norge å bidra til at fattige land velge fornybare energikilder i stedet for fossile. Fornybar energi er en hovedsatsing i norsk klimapolitikk.

Energisektoren står for over 60 pst. av utslipp av klimagasser og valg av energibærere har betydelige miljøkonsekvenser. Investeringer i fossil energiproduksjon vil «låse inne» landene med fossile løsninger i flere tiår framover. Norge vil derfor arbeide for at fattige land skal utnytte sine fornybare energikilder, men vi må samtidig akseptere at fattige land i noen tilfeller ser seg tjent med å utnytte sine fossile ressurser.

Regjeringen har over mange år støttet arbeidet for å gi utviklingsland tilgang til bærekraftige energitjenester gjennom et omfattende bilateralt og multilateralt samarbeid.

I 2014 la Riksrevisjonen frem sin undersøkelse av bistand til ren energi i perioden 2000–2013. Riksrevisjonen pekte blant annet på at resultatene ikke har stått i forhold til innsatsen og hadde flere kritiske merknader og anbefalinger. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har sluttet seg til mange av merknadene og fått tilslutning av Stortinget. På dette grunnlaget har Utenriksdepartementet satt i gang arbeid med en ny strategi for fornybar energi i utviklingspolitikken. Strategien vil vektlegge sterkere resultatorientering av innsatsen, konsentrasjon om færre samarbeidsland og færre internasjonale initiativ, samt å tilrettelegge for mer privat kapital og kommersielle investeringer i fornybar energi. Den overordnede målsettingen er å bidra til FNs bærekraftsmål om universell tilgang til moderne energitjenester. Norges innsats for å nå disse overordnete målene vil skje gjennom måling og rapportering av konkrete resultater basert på indikatorene for bærekraftsmålet for energi. Planlegging og styring vil styrkes for å sikre resultatoppnåelse ved at det skal utarbeides energistrategier for utvalgte samarbeidsland basert på landenes egne energi- og klimaplaner, områder hvor Norge har komparative fortrinn og vår innsats er etterspurt.

Det legges stor vekt på å bruke bistandsmidler strategisk slik at privat og kommersiell kapital kan utløses og bidra til de omfattende investeringsbehovene på energiområdet i fattige land. Norfund er sammen med Norads næringslivsordninger, GIEK og Eksportkreditt sentrale virkemidler for å få med norske bedrifter. I 2015 økte Regjeringen kapitaltilførselen til Norfund med 250 mill. kroner, og den foreslås økt med ytterligere i 2016. Minst halvparten av bevilgningen til Norfund foreslås brukt til investeringer innen fornybar energi. På landnivå vil tiltak som kan bidra til å tilrettelegge for private investeringer i kraftproduksjon prioriteres, med vekt på kapasitetsbygging og utbygging av det offentlige strømnettet. I tillegg vil det være viktig å bidra til elektrifiseringen på landsbygda gjennom lokale strømnett eller enkelthus løsninger.

I forbindelse med utarbeidelse av den nye strategien for fornybar energi i utviklingspolitikken, er det besluttet å legge ned Energy+ som eget prosjekt, men der relevante komponenter vil bli videreført i utvalgte land. I prosessen med utarbeidelse av ny strategi, er det blitt pekt på utfordringene med å ha et eget, frittstående internasjonalt energiinitiativ som Energy+ da det kan skape utydelighet om prioriteringer og strategiske målsettinger for Norge. Det har dessuten vist seg utfordrende å få andre partnere til å forplikte seg. Resultatoppnåelse av energibistanden tar generelt lang tid og krever mye ressurser. Disse utfordringene har også vist seg for Energy+ sine bærende prinsipper som sektortilnærming og resultatfinansiering, men også målsettingen om å tilrettelegge for medvirkning fra private og kommersielle aktører. I tillegg har Energy+ møtt uforutsette utfordringer i prioriterte land som Kenya og Liberia som har gjort det vanskelig å komme i gang. Siden Energy+ ble lansert høsten 2011 har dessuten FN vedtatt et eget bærekraftsmål for energi, og Sustainable Energy for All (SE4All) har blitt etablert som et eget FN-initiativ med målsetting om å sikre universell energitilgang innen 2030, fordoble andelen fornybar energi og forbedring av energieffektivitet. Dette har redusert behovet for Energy+ som instrument for å fremme SE4ALL-målene. Med en ny strategi er det derfor behov for å konsolidere den norske energibistanden, unngå dupliseringer, rasjonalisere ressursbruken, satse i færre land og redusere antall internasjonale energiinitiativ Norge er engasjert i.

Norge har lansert «1 Giga Ton Coalition» for å vise hvordan satsing på fornybar energi og energieffektivisering i utviklingsland kan redusere klimagassutslippene. For å nå to-gradersmålet er det ifølge FNs miljøprogram (UNEP) nødvendig å redusere de globale klimagassutslippene med 8-12 gigatonn pr. år innen 2020 utover det landene til nå har forpliktet seg til.

Energising Development (EnDev) er et energipartnerskap støttet av Tyskland, Nederland, Storbritannia, Australia, Sveits og Norge. EnDev har som mål å redusere energifattigdom gjennom bærekraftige, rene energiløsninger der ca. 70 prosent av resultatene er rene kokefasiliteter og 30 prosent tilgang til elektrisitet. Totalt har EnDev siden etableringen i 2005 sørget for tilgang til moderne energitjenester, inkludert forbedrede kokeovner, for over 12 millioner mennesker, 15 700 skoler/helsesentre og 28 300 bedrifter. Regjeringen tredoblet Norges bidrag til EnDev i 2013, slik at total støtte vil være 184 mill. kroner for perioden 2011–2016.Sammen med EU og Tyskland har Norge bidratt til opprettelse og utforming av et innovativt fond for fornybar energi og energieffektivisering (GEEREF) i utviklingsland. Norges bidrag til fondet er 110 mill. kroner. GEEREF har i løpet av 2014 investert i en rekke fond for fornybar energi og energieffektivisering i Afrika, Asia og Latin Amerika.

Green Africa Power (GAP) er et nytt fond på 1,3 mrd. kroner som skal stimulere det private næringsliv til å investere i fornybare energiprosjekter i det sørlige Afrika. GAP tilbyr langsiktige lån til finansering av prosjekter innen produksjon av fornybar kraft i de minst utviklede landene i det sørlige Afrika. Fondet er strukturert slik at det skal stimulere til investeringer fra næringslivet og samtidig demonstrere kommersiell og teknisk gjennomførbarhet av fornybare energiprosjekter. Norge inngikk i 2014 en fireårig avtale (2014–2017) med GAP om støtte på inntil 300 mill. kroner, der 120 mill. kroner ble utbetalt til fondet i 2014.

Norge støtter Det internasjonale byrået for fornybar energi (IRENA), som ble formelt opprettet i Bonn 26. januar 2009 av 75 land, herunder Norge. Per mai 2015 har IRENA 140 medlemsland og et trettitalls søkerland i prosess mot medlemskap, og er åpen for alle land som er medlem av FN. Byrået har hovedsete i Abu Dhabi, og er den første multilaterale organisasjonen med sete i Midtøsten. IRENA fikk observatørstatus i FN i 2011.

IRENAs formål er å fremme økt produksjon og bruk av fornybar energi globalt. Byrået skal ha en ledende global posisjon i å yte rådgivning til medlemslands myndigheter om økt utbygging av fornybar energi og være en viktig plattform for internasjonalt samarbeid. Kompetansebygging og informasjonsdeling står sentralt. Gjennom rapporter, opplæring og teknisk støtte genererer og deler IRENA kunnskap som skal føre til større utbredelse av fornybar energi og investeringer i relaterte energitjenester. Byråets virkeområde omfatter alle fornybare energikilder, uansett størrelse og type. Norge bidrar aktivt til videre utvikling av IRENA. IRENA har gått fra en oppbyggingsfase inn i en operativ fase, og er i rute med sitt første to-års arbeidsprogram (2014–2015), som er strukturert rundt et trettitalls prosjekter med konkrete leveranser. Byrået leverer informasjonsprodukter og tjenester av høy kvalitet.

I januar 2014 fikk IRENA i oppdrag å være en katalysator for handling innen fornybar energi i forbindelse med FNs generalsekretær Ban Ki-moons klimatoppmøte i New York i september 2014. Byrået valgte å konsentrere denne innsatsen om to av aktivitetene under sitt arbeidsprogram: «Africa Clean Energy Corridor» (ACEC) og Small Island Developing States (SIDS) Lighthouse-initiativet. Programmene illustrerer byråets viktige rolle for utviklingsland og fremvoksende økonomier som har et ekstra behov for kompetanseoverføring.

Gjennom en avtale inngått mellom Utenriksdepartementet og IRENA i september 2014, yter Norge et frivillig bidrag til byråets arbeidsprogram på 30 millioner kroner over tre år, herunder til SIDS Lighthouse.

IRENA har et særskilt ansvar for fornybar energi i FNs Sustainable Energy For All (SE4ALL). I den anledning har byrået lansert «Remap 2030» – et veikart for å doble andelen fornybar energi i den globale energimiksen.

Medlemslandenes finansielle bidrag til IRENAs driftsbudsjett baseres på FNs bidragsskala.

Multilaterale finansinstitusjoner

Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene er viktige aktører i det multilaterale samarbeidet for å møte klimautfordringene, både i deres generelle portefølje, og gjennom spesialfond som Climate Investment Funds (CIF). Det siste er et paraplyfond for klimainvesteringer innen ren teknologi, ren energi, skog og tilpasning, og har til nå allokert ca. 50 mrd. kroner til mer enn 60 pilotland. Alle utviklingsbankene samarbeider om dette, med sekretariat i Verdensbanken. I styret sitter likt antall givere og representanter fra utviklingsland, og dette er blitt en modell for Det grønne klimafondet.

Offentlige midler kan ikke dekke behovet for investeringer i ren energi og andre klimainvesteringer i utviklingsland. I mange sammenhenger etterlyses derfor løsninger på hvordan privat sektor og privat kapital kan mobiliseres inn i klimarelevante investeringer. Norge besluttet i 2014 å støtte IFC Catalyst Fund, som er et innovativt del-svar på denne utfordringen. Catalyst Fund investerer sammen med IFC (Verdensbankens privat sektor arm) i private underfond, som må følge IFCs sosiale og miljømessige «safeguards». Underfondene må ha klimarelevante investeringsretningslinjer, og fondene blir kvalitetssjekket av IFC. Catalyst Fund og IFCs investeringer inn i underfondet med tilsammen opptil 40 pst. og IFCs kvalitetssstempel, skal mobilisere privat kapital inn i de resterende 60 pst. Eventuelt overskudd blir pløyd tilbake til utviklingsformål.

Norge støtter også Global Gas Flaring Partership – et partnerskap mellom oljeproduserende lands myndigheter og nasjonale og internasjonale oljeselskap. Formålet er å redusere brenning (fakling) av gass som strømmer ut i forbindelse med oljeproduksjon, og som utgjør et stort ressurs- og klimaproblem globalt. Faklingen globalt har gått ned, og en del av av gassen blir forsøkt brukt til energiproduksjon. Norge er et foregangsland, da rutinebrenning av slik gass på norsk sokkel har vært forbudt siden oljealderen startet. I 2014 gikk Norge som første land ut med støtte til initiativet «Zero Routine Flaring by 2030».

Asiabankens Clean Energy Financing Partnership Facility (CEFPF) er et multigiverfond, integrert i Den asiatiske utviklingsbankens Clean energy program (CEP). Fondet ble etablert i 2007 for å øke investeringer i og tilgang til teknologi innen ren energi. Fasiliteten bidrar også til å støtte utvikling av policier, gjennomføring av reformer, oppbygging av institusjoner og kapasitet innen energisektoren for å tilrettelegge for investeringer fra privat sektor. Norge undertegnet i 2013 en ny avtale med Clean Energy Fund (CEF) under CEFPFs på 140 mill. kroner over 3 år (2013–16). Så langt har USD 89 mill. av midlene i fondet blitt utnyttet til 110 program som har bidratt til investeringer i ren energi. I sum forventes disse programmene å generere USD 1,5 mrd. i ren energi investeringer. Disse skal bidra til tiltak som til sammen resulterer i 6,5 TWh spart energi, og 6,1 millioner tonn reduksjon i karbonutslipp i året. Asiabanken (ADB) har oppnådd en meget høy opplåningsgrad gjennom fasiliteten. Så langt har 1 US dollar løst ut så mye som 29 US dollar fra andre kilder.

Regjeringen har i tråd med Stortingets klimaforlik og Regjeringens internasjonale handlingsplan videreført innsatsen for fremme av karbonfangst og – lagring (CCS) internasjonalt. Forurensende utslipp fra kullkraft, særlig i utviklingsland, må gjøres renere for å nå globale klimamål. Norge legger vekt på at arbeidet for spredning og bruk av fangst og lagring av CO₂ også må skje i partnerskap med land med framvoksende økonomi og utviklingsland. Støtte til pilotprosjekter i store utslippsland blir prioritert. Norge bidro i 2014 med 13,5 mill. kroner til Verdensbankens fond for kapasitetsbygging på karbonfangst og – lagring i utviklingsland.

Handel, miljø og klima

Norge deltar i EUs kvotehandelssystem for CO₂ (Emission Trading System). Dette omfatter virksomheter som står for om lag halvparten av alle klimagassutslipp i Norge. Prising av CO₂ er et viktig virkemiddel for å begrense utslippene og stimulere til klimavennlig industri- og energiproduksjon.

Norge arbeider for å fremme bærekraftig utvikling på alle relevante områder i Verdens handelsorganisasjon (WTO) og i forhandlinger om frihandelsavtaler, der Norge i første rekke forhandler sammen med EFTA-landene. Man har ikke kommet videre i de globale forhandlingene om handel og miljø under Doha-mandatet. Norge er imidlertid med på miljøvareinitiativet (EGA) som er egne plurilaterale forhandlinger mellom mellom 174 medlemmer av WTO (inkl. EUs 28 land, USA og Kina). Målet er å forhandle frem nulltoll på miljøvarer- og teknologier. Norge støtter arbeidet for økt handel med fornybar energi (SETI). OECD er en viktig premissleverandør for den globale klima- og miljødebatten, et arbeid Norge tar del i og benytter seg av.

Det er enighet i EFTA om å legge frem et kapittel om bærekraftig utvikling i alle pågående og fremtidige forhandlinger, i tillegg til at det vil bli vurdert å legge frem kapitlet i forbindelse med gjennomgang og oppdatering av inngåtte avtaler. Kapitlet omfatter de to temaene miljø og arbeidstakerrettigheter, og er ment som et felles utgangspunkt for EFTA i forhandlinger om frihandelsavtaler. Bestemmelsene dekker bl.a. beskyttelse av miljøet, fremme av miljøvennlige varer og tjenester samt utvidet samarbeid på handel og miljøområdet.

EØS midlene

Det er store utfordringer innen miljø og klima i flere av de 16 EU-landene som mottar EØS-midler. Om lag en tredjedel av EØS-midlene, vel 4,6 mrd. kroner, er øremerket miljøvern, tiltak mot klimaendringer og grønn næringsutvikling. Midlene skal benyttes til tiltak i landene for at de skal kunne oppfylle sine nasjonale og internasjonale forpliktelser, inkludert oppfyllelse av EU-direktiver. Et eget program under den norske ordningen, Grønn Industriell Innovasjon, har som målsetning å utvikle og kommersialisere ny miljøteknologi og investere i miljøvennlige produksjonsprosesser i eksisterende bedrifter. Miljø og klima er derved det største innsatsområdet i perioden 2009–2014.

Et av hovedformålene med EØS-midlene er å styrke de bilaterale forbindelsene mellom Norge og mottakerlandene. Innen miljø og klima er miljøforvaltningens etater, herunder miljødirektoratet, samt en rekke forskningsaktører og institusjoner partnere i flere land. Samarbeidet mellom norske aktører og partnere i mottakerlandene har betydning for vårt nasjonale miljøarbeid, ettersom forvaltningen får ny kunnskap gjennom europeisk samarbeid.

EØS: Miljøforvaltning og biologisk mangfold

Under sektoren miljøvern og miljøforvaltning støttes programmer og prosjekter der målsetningen er å forbedre forvaltningen av hav- og vannressurser, øke beskyttelsen av økosystemer og bevare biologisk mangfold, forbedre miljøovervåkning og håndteringen av kjemikalier og farlig avfall. Til sammen 14 programmer er under gjennomføring i 10 mottakerland. Programmene har en verdi på om lag 1,3 mrd. kroner.

God forvaltning av hav- og vannressurser krever en helhetlig tilnærming som ivaretar hensyn til biodiversitet, klimaendringer og forurensing. Norsk miljøforvaltning vil bidra med kompetanseoverføring og kapasitetsbygging som programpartnere i miljøprogrammer.

Nøyaktig og god informasjon er en forutsetning for overvåkning, kontroll og analyse av miljøutfordringene. EØS-midlene bidrar til at miljølovgivningen etterleves. Hensynet til både å styrke offentlig forvaltning og bevisstgjøre industri og sivilt samfunn er viktig.

Å bevare biologisk mangfold er viktig for å sikre bærekraftig utvikling. FN-konvensjonen om biologisk mangfold er et felles rammeverk. Overvåkningen av vernede områder forbedres samtidig som beskyttelsen av økosystemer mot invasjon av fremmede arter styrkes. I tillegg skal EØS-midlene bidra til at biologisk mangfold vektlegges i politikkutforming og lovgivning.

EØS: Klimatilpasning og fornybar energi

En offensiv klimapolitikk fordrer økt energieffektivisering, mer bruk av fornybar energi og kutt i klimagassutslippene. EØS-midler brukes til å redusere CO₂-utslipp gjennom å bedre energieffektiviteten i offentlige bygninger og i industrien. Når det gjelder bruk av fornybar energi utnytter mottakerlandene bare en liten del av sitt potensial. Gjennom EØS-midlene støttes derfor programmer for å fremme økt produksjon og økt bruk av fornybar energi, herunder bruk av biomasse, vind- og solkraft, vann- og bølgekraft så vel som jordvarme. Det gis også støtte til tiltak for å spre informasjon og skape større bevissthet om framtidsrettede energiløsninger. Forskning og utvikling av ny teknologi utgjør også en viktig del av innsatsen.

Det er viktig å ta hensyn til klimaendringer i samfunnsplanleggingen. I inneværende programperiode fokuseres det på å øke kapasiteten og kunnskapen hos offentlige myndigheter om klimatilpasning. Det er en økende forståelse for å ta hensyn til klimaendringer i samfunnsplanleggingen. Dette krever samarbeid mellom mange ulike sektorer og forvaltningsnivåer. Bedrede systemer for informasjonsutveksling, styrket analysekapasitet og økt bevisstgjøring er også viktige målsetninger som støttes gjennom programmene rettet mot klimatilpasning og fornybar energi.

Det er til sammen 16 programmer til en verdi av i overkant av 2,2 mrd. kroner i 10 land som er rettet inn mot klimatilpasning og fornybar energi.

EØS: Grønn innovasjon

Bærekraftig utvikling er blant annet avhengig av konkurransedyktige bedrifter som tar ansvar for miljøet. Under EØS-midlene er det satt av om lag 1 mrd. kroner til programmer i åtte mottakerland for å realisere grønne forretningsmuligheter, utvikle og kommersialisere ny miljøteknologi og øke bruken av miljøvennlige produksjonsteknologier.

Programmene i Bulgaria, Romania, Polen, Litauen, Ungarn og Latvia er rettet inn mot små og mellomstore bedrifter og innføring av klima- og miljøtiltak innen eksisterende industri og utviklingen av ny innovativ teknologi og nye produkter. I Slovakia er fokuset på utvikling og bruk av energi fra biomasse, mens Estland har valgt å fokusere på utviklingen av IKT-løsninger i et voksende marked for miljøbaserte løsninger innen blant annet energiforvaltning, transport og logistikk, handel og e-helse.

Det legges stor vekt på å engasjere norske små og mellomstore bedrifter som prosjektpartnere

Regionalt og bilateralt samarbeid

Nordområdene

I Meld. St. 7 (2011–2012) Nordområdene – Visjon og virkemidler, fremmes målsettingen om at Norge skal være den fremste forvalter av miljøet og naturressursene i nordområdene. Regjeringen vil prioritere en bred kunnskapssatsing i nord. Norge skal fortsatt være ledende på kunnskap om nord, for nord, i nord. Kunnskap er nøkkelen for å møte utfordringene og utnytte mulighetene på en ansvarlig måte. En bred kunnskapssatsing skal bidra til økt verdiskaping og bærekraftig utnyttelse av naturressursene.

De nordlige havområder skal bevares som verdens reneste og rikeste. Det betyr at Norge har som mål å være ledende innen overvåkning og forskning på havmiljø, klima og miljøgifter i nordområdene. Dette skal vi gjøre nasjonalt, bilateralt samarbeid med naboland i nord, som innen den norsk-russiske miljøkommisjonen, og i regionale og internasjonale fora som Arktisk råd, Barentsrådet og i internasjonalt prosjektsamarbeid. Arbeidet med forurensningskontroll og håndtering av miljøfarlig avfall videreføres.

Regjeringen vil at Norge fortsatt skal være en pådriver i det arktiske samarbeidet. Kunnskap om og forskning på klimaendringer, kortlevde klimadrivere, havmiljø, reduksjon av forurensing, bevaring av biodiversitet og miljøovervåkning vil fortsette å være viktige satsingsområder. Samtidig som klimaendringene i Arktis har globale konsekvenser har observatørene i Arktisk råd vesentlig kunnskap om Arktis. Det er derfor viktig for regjeringen å ytterligere engasjere observatørene i dette arbeidet.

Norge har råderett over store havområder, og over 80 pst. av skipsfarten i Arktis går i norske farvann. Vi har derfor et særlig ansvar for sjøsikkerhet og beredskap. Norge leder en særskilt arbeidsgruppe om forebygging av oljeforurensning fra petroleumsvirksomhet og skipsfart i Arktisk råd. Regjeringen vil ytterligere styrke samarbeidet om maritim sikkerhet innenfor rammen av Arktisk råd.

Regjeringen vil arbeide for at det gjøres en større innsats regionalt for å redusere utslipp fra kortlevde klimadrivere og CO₂. Forvaltningsrettet forskning på de levende ressursene i det marine økosystemet, i samarbeid med både russiske og andre lands forskningsmiljøer, vil fortsatt ha høy prioritet. Regjeringen vil at Norge skal være en pådriver i arbeidet med å identifisere tiltak for reduksjon av regionale utslipp fra kortlevde klimadrivere.

Målrettet klima- og miljøsamarbeid er viktig for å nå målet om bærekraftig miljømessig, økonomisk og sosial utvikling i Barentsregionen. Barentsrådets miljøgruppe har en rekke prosjekter som bevaring av naturmangfold, reduksjon av miljøgiftutslipp og opprydding i alvorlige forurensningskilder, såkalte «hot spots». Flere prosjekter på miljøgifter og «hot spots» er gjennomført. Seks «hot spots» er fjernet fra listen med 42 alvorlige miljøproblemer.

Vest-Balkan

Energi, miljø, klima og ressursforvaltning representerer noen av de største utfordringene for landene på Vest-Balkan; Albania, Bosnia-Hercegovina, Kosovo, Kroatia, Makedonia, Montenegro og Serbia.

Alle landene har som mål å tilpasse seg EUs lover, regler og retningslinjer når det gjelder energi, miljø, klima og ressursforvaltning. Alle 1andene deltar i et forpliktende samarbeid i «Energy Community» – Energitraktaten – for å bli inkludert i EUs energimarked. Det er stor forskjell mellom landene når det gjelder innføring og anvendelse av nye lover og regler basert på EUs felles regelverk. Kapasiteten til å gjennomføre de nødvendige reformene er forskjellig, de økonomiske forskjellene store og dermed er både energiproduksjon og energikonsum svært ulik.

Kullkraft spiller en betydelig rolle, spesielt i Kosovo, men også i Bosnia-Hercegovina, Makedonia og Serbia. Vannkraft er dominerende i Albania. Gass betyr en del i deler av Serbia. Det ligger et betydelig potensial i oppgradering og videre utbygging av vannkraft i flere av landene. Kjernekraft fra Slovenia dekker om lag 15 pst. av energibehovet til Kroatia. Importavhengigheten når det gjelder energi ligger på mellom 30 og 50 pst. generelt for regionen. Det er besluttet at TAP-gassrørledningen vil gå gjennom Albania. Det er et potensiale for fremtidig olje- og gassutvinning i det østlige Adriaterhav langs kysten i Kroatia, Montenegro og Albania. Kroatia planlegger å selge letelisenser for offshore letevirksomhet i 2014. Montenegro forbereder lisenstildelinger offshore. Norge har finansiert utvikling av lovgivning for petroleumssektoren i Montenegro. Norge bidrar også til kvalitetssikring i lisenstildelingen. Norge har også bevilget nær 80 mill. kroner etter flommen på Vest-Balkan i 2014, en mindre del av dette beløpet vil bli utbetalt i 2015.

I 2014 ble det lagt vekt på multilateralt miljø- og energirettet samarbeid innen den EU-ledede Western Balkans Investment Framework, hvor 18 EU-land i tillegg til Norge er med på å finansiere større prosjekter innen infrastruktur, energi, miljø og sosiale tiltak. Norge er nest største bidragsyter etter EU. Energi og miljø utgjør så langt 54 pst. av tilskuddene og estimert investeringsverdi er på nær 6 mrd. euro.

Russland

Norge har et betydelig bilateralt samarbeid med Russland for å møte felles miljøutfordringer, for kompetanseutvikling i miljøforvaltningen og for å fremme russisk tilslutning til internasjonale miljøvernavtaler. Arbeidet blir videreført i et nytt treårig samarbeidsprogram for 2013–15 med særlig vekt på beskyttelse av havmiljøet, grensenært samarbeid, biodiversitet og reduksjon av forurensning. En rekke bilaterale prosjekter, spesielt innen bevaring av naturmangfold, inngår i miljøvernsamarbeidet under Barentsrådet.

Arbeidet med å fremme økosystembasert forvaltning av hele Barentshavet er fortsatt en overordnet oppgave i programperioden. Dette gjøres gjennom utvikling av et konsept for en helhetlig forvaltningsplan for russisk del av Barentshavet sammen med utvikling av et felles norsk-russisk miljøovervåkingssystem for hele Barentshavet og en felles miljødataportal for Barentshavet. I lys av den økende petroleumsaktiviteten i Barentshavet vil myndighetssamarbeidet innen kontroll av petroleumsvirksomhet offshore bli viet økt oppmerksomhet. Spesielt vil styring av sikkerhets- og miljørisiko bli vektlagt. Samarbeidet om forvaltning og miljøovervåkning i grenseområdet blir videreført og styrket med vekt på overvåkning av grenseoverskridende forurensing fra nikkelproduksjonen på russisk side. Norske myndigheter vil fortsette å øve påtrykk overfor russiske myndigheter for å få redusert utslippene fra smelteverket i Nikel til et nivå som ikke skader helse og miljø i grenseområdet.

Det bilaterale miljøvernsamarbeidet søkes innrettet slik at det støtter opp under det regionale samarbeidet i Barentsregionen og i Arktisk Råd. Miljøprosjektene i det norsk-russiske miljøvernsamarbeidet har i 2013 bidratt til å legge grunnlaget for en økosystembasert forvaltning av Barentshavet og til god forvaltning av miljø og naturmangfold i grenseområdene. Prosjektene har også bidratt til forurensningskontroll og bedre håndtering av miljøfarlig avfall. Miljøovervåkningen relatert til utslipp fra Nikel er videreført.

Atomsikkerhetssamarbeidet med Russland skal bidra til å redusere risikoen for ulykker og forurensing fra atominstallasjonene, hindre at radioaktivt og spaltbart materiale kommer på avveie, samt styrke russiske forvaltnings- og tilsynsmyndigheter.

Eurasia

Landene i Eurasia, Ukraina, Hviterussland, Moldova, Georgia, Armenia, Aserbajdsjan, Kasakhstan, Turkmenistan, Usbekistan, Kirgisistan og Tadsjikistan, står overfor store klima- og miljøutfordringer grunnet blant annet ineffektiv bruk av energi, svak forvaltning av vannressurser og lav oppmerksomhet om miljøvern i befolkningen generelt. Norske aktører er engasjert i store energiprosjekter i regionen, og miljøarbeidet er en av de prioriterte sektorer for samarbeid med landene i regionen.

Midtøsten

En nasjonal strategi for fornybar energi i Palestina ble vedtatt av den palestinske regjeringen i 2012. Gjennom et solpanelinitiativ søker palestinske myndigheter å redusere CO₂-utslipp og å øke graden av energiuavhengighet. Det norske representasjonskontoret i Al Ram er i dialog med palestinske energimyndigheter om å støtte solcelleutbygging i isolerte lokalsamfunn i israelsk-kontrollerte Område C på Vestbredden. Disse lokalsamfunnene er isolert fra det regulære palestinske strømnettet som følge av israelske restriksjoner. Energimyndighetene har med norsk finansiering ferdigstilt et vind- og solatlas, som bekrefter at landet har et stort potensiale for solenergi.

I mai 2015 ble det gjennom et tillegg i energiloven vedtatt et nytt legalt rammeverk for fornybar energi og energieffektivisering. Palestinske myndigheter ønsker å etablere storskala energiprogrammer i alle distriktene. Det er allerede installert kapasitet for solenergi i en del offentlige bygninger og skoler.

I Jordan har Norge støttet en forundersøkelse i regi av miljøorganisasjonen Sahara Forest Project, som Bellona står bak. På bakgrunn av den positive forundersøkelsen besluttet Norge å støtte et demonstrasjonssenter i Aqaba ved Rødehavet som etter planen skulle stått ferdig i 2015. Enkelte forsinkelser i prosjektet gjør at det trolig ikke vil stå ferdig før i 2016. Prosjektet skal kombinere saltvannsdrivhus, konsentrert solenergi og dyrking av alger. Formålet er å sørge for at det kan gro grønt i tørre områder, og samtidig få både ferskvann og biomasse til ren energi. Norge vil bidra med 70 pst. av totalkostnadene for prosjektet, som er satt til 16,4 mill. kroner.

Afrika sør for Sahara

Det afrikanske kontinentet er et av de mest sårbare områdene for klimaendringer. Store deler av kontinentet er ørken og tørrlandsområder med få vannressurser. Tørke, oversvømmelser og sykloner er økende fenomener i Afrika sør for Sahara. Landbruket er en hovednæring og sysselsetter svært mange. Produktiviteten i landbruket er generelt lav. Selv ved små temperaturøkninger forventer klimapanelet en nedgang i produktivitet. I enkelte land vil, ifølge FNs klimapanel, produksjonen av matplanter som er avhengig av regnvann kunne reduseres til under halvparten innen 2020.

38 av Afrikas 54 land er kystnasjoner. Havbaserte næringer er en viktig del av Afrikas økonomi og havet er hovedtransportåre for bl.a. handel. Forurensning og forsuring av havområdene utenfor den afrikanske kyst utgjør en utfordring og likeledes utgjør ulovlig, urapportert og uregulert fiske en trussel mot bærekraftig forvaltning av havressurser. Bærekraftig forvaltning av havrommet og fortsatt utvikling av bærekraftige havbaserte næringer vil være avgjørende for Afrikas fremtidige økonomi og evne til å brødfø sin befolkning.

Norge søker å bidra til støtte til bærekraftig naturressursforvaltning, både på land og til havs. En forutsetning for å kunne oppnå dette er godt styresett, gode forvaltningssystemer, kompetanse og kapasitet til å overvåke havene. Et viktig element i Norges innsats vil fortsatt være støtte til god finansforvaltning, økning av statens inntekter og bekjempelse av korrupsjon og ulovlig kapitalflyt.

Fortsatt utvikling av klimatilpasset landbruk er avgjørende for mange afrikanske lands økonomiske utvikling, sysselsetning og bærekraftig forvaltning av naturressurser. Norge søker å bidra til omlegging av landbruket i Afrika i en klimarobust og mer produktiv retning. Det legges vekt på programmer og tiltak som bidrar til at afrikanske småbønder får økt tilgang på teknologi, markeder og matplanter som tåler framtidas klima. I utvalgte land gis det støtte til klimatilpasset landbruk, med fokus på kvinners spesielle utfordringer ved klimaforandringer.

Fra samarbeid på regionalt nivå kan følgende eksempler trekkes frem:

AU vedtok et rammeverk for utvikling av landbruk i 2005. Norsk bistand har bidratt til at planarbeidet omfatter klimatilpasning i landbruket. Norge støttet i 2014 NEPAD og Common Market for Easter and Southern Africa (COMESA) sitt arbeid på dette området. AU besluttet i 2014 at klimatilpasning skal inkluderes i arbeidet og at 25 millioner småbønder skal ha tilgang til klimatilpasset landbruksteknologi innen 2025. Med norsk støtte har det videre blitt etablert et eget program som skal styrke kvinners rolle og muligheter i landbrukssektoren. Gjennom et samarbeid mellom de regionale organisasjonene COMESA, East African Community (EAC) og Southern African Development Community (SADC) er pilotprosjekter for klimasmart landbruk etablert i sju land. Norsk støtte til Conservation Farming Unit med hovedsete i Zambia har dessuten bidratt til å etablere klimasmart landbruk i regionen rundt (Uganda, Malawi, Kenya og Tanzania). Over 60 000 bønder har lagt om til klimasmart landbruk etter mønster av erfaringer høstet gjennom mangeårig norskstøttet arbeid i Zambia.

Bærekraftig vannressursforvaltning er også en vesentlig utfordring i Afrika. Norge har lenge støttet arbeidet med å få på plass en felles forvaltning av Nilen, vesentlig gjennom Nile Basin Initiative.

Norge har også støttet Southern African Development Community (SADC) når det gjelder utvikling av vann- og energisektoren i regionen.

På landnivå kan trekkes frem noen eksempler på innsatser:

Norges støtte til Etiopias arealforvaltningsprogram har bidratt til å øke produktiviteten i landbruket med opptil 40 prosent, og i noen tilfeller opptil 80 prosent. I tillegg til økte avlinger bidrar programmet til å skape nye arbeidsplasser, økt matsikkerhet, forbedret ernæringsstatus, styrket tilpasningsevne til lokale klimaendringer og rehabilitering av tidligere degraderte arealer. Programmets landmåling og sertifisering av brukerrettigheter har spesielt aktivert kvinner, og bedret deres stilling og rolle som ansvarlig for husholdningen.

I Malawi har Norge gjennom deltagelse i sektorprogram for landbruk bidratt til styrket samordning og dialog med myndighetene, og fremgang i myndighetenes strategiarbeid. I 2014 bidro Norge til å redusere mat-usikkerhet gjennom kontantutbetalinger til sårbare husholdninger, i regi av en gruppe sivilsamfunnsorganisasjoner. Gjennom norsk støtte drev 51 200 bønder med ulike former for klimasmart landbruk. I overkant av 600 bønder fikk i 2014 opplæring for å øke verdien av avlingene sine, og nær 80 forretningsplaner ble utarbeidet. Flere kooperativer rapporterte at de var i stand til å oppnå dobbel pris som følge av en styrket forhandlingsposisjon. For å styrke Malawis innsats mot klimatrusler har blant annet 5,75 millioner trær blitt plantet.

I Mali bidrar Norge til matsikkerhet og et mer klimarobust landbruk gjennom samarbeid mellom Noragric (UMB) og Institut d’économie rurale (IER) samt støtte til utnyttelse av vannressursene. Forskningssamarbeidet har bidratt til effektivisering av landbruket for 50 000 bønder som har fått tilgang til bedre utstyr og kunnskap som bedrer matproduksjonen. Prosjektet har bidratt til sysselsetting og dermed hatt en konfliktdempende effekt. Gjennom støtte til Kirkens Nødhjelps program i Nord-Mali har Norge bidratt til å sikre tilgangen til mat og drikkevann for titusener av personer i Gao-, Kidal- og Timbuktu-regionen.

I Mosambik har prøveprosjekter med klimasmart jordbruk i regi av bl.a. Norsk Folkehjelp og Cooperative League of the USA fått tydelig frem hvordan alternative metoder kan gi økt produksjon for småskalabønder. Kvinneandelen er høy, nærmere 50 prosent. Innenfor fiskerisektoren er overbeskatning en utfordring, og med norsk støtte er fiskerimyndighetenes kapasitet til å overvåke fisket styrket. Støtten til fiskeoppsyn er faset ut i 2014, og prioritet vil fremover gis akvakultur, noe som er i tråd Mosambiks egen langtidsplan for fiskerisektoren.

I Tanzania støtter Norge vern av skogen i et unikt fjellområde med mange endemiske arter. Gjennom bedret matsikkerhet og inntekter blir lokalbefolkningen mindre avhengig av skogens ressurser. Den sørlige landbrukskorridor (Southern Agricultural Growth Corridor, SAGCOT) er et initiativ i regi av tanzanianske myndigheter, utviklingspartnere og privat sektor. Norge bidrar til finansieringen av SAGCOTs sekretariat, som adresserer vedvarende markedssvikt og arbeider for å fremme investering i bærekraftige verdikjeder, som også skal komme småbønder til gode. Støtte til et landbruksrelatert forskningsprogram ved Sokoine landbruksuniversitet (SUA), i samarbeid med Norges Miljø- og Biovitenskapelige Universitet, bidrar til utdanning av 30 masterstudenter og 5 PhD-studenter. Om lag halvparten av disse er kvinner. Norge har et omfattende samarbeid med Tanzania på klima- og skogsiden. Rapportering på denne innsatsen finnes i Klima- og miljødepartementets proposisjon.

Verdens nest største regnskog ligger i Sentral-Afrika (Kongobassenget) med et samlet areal på 1,6 mill. km². Den norske skogsatsing i Sentral-Afrika kanaliseres i hovedsak gjennom FN-organet UN-REDD, Verdensbankens Forest Carbon Partnership Facility, Forest Investment Program og Congo Basin Forest Fund, administrert av den Afrikanske Utviklingsbanken, med bidrag fra Storbritannia og Norge, samt et program i regi av USAID om bærekraftig forvaltning av skogarealer. Gjennom Norad støttes norske og internasjonale organisasjoner som WWF og Regnskogsfondet.

Økosystemet i Greater Virunga, et grenseområde mellom Uganda, Rwanda og DR Kongo, har enorme utfordringer på grunn av den væpnede konflikten i Øst-Kongo. Utfordringene knytter seg til krypskyting, ulovlig hogst av tømmer, trekullproduksjon og konflikter i samspillet mellom mennesker og ville dyr. Greater Virunga Transboundary Cooperation prosjektet bidrar med et institusjonelt rammeverk for samarbeid om forvaltningen av nasjonalparkene i landene. Blant resultatene er en felles plan for klimatilpasning, en studie av omfanget av illegalt tømmer og handel med vernede dyr i Greater Virunga.

Det gis også regional støtte gjennom Lake Victoria Basin Commission, og målet er å bidra til en helhetlig forvaltning av dette utsatte økosystemet. Innsatsen har bidratt til å dempe konfliktnivået mellom en lokalbefolkning med behov for land og brensel på den ene siden og vernemyndighetene på den andre.

Beregninger indikerer et årlig tap i Afrika sør for Sahara på grunn av ulovlig, uregulert og urapportert fiske på USD 1 mrd. Dette har langsiktige negative konsekvensene for bærekraftig ressursutnytting, lokalt næringsliv og utvikling i de kystsamfunnene som blir berørt. Norge bidrar til implementering av økosystembasert fiskeriforvaltning, med økt fokus på klimaendringer og hvordan disse påvirker ressursene. Det største enkelttiltaket innen fiskeriforvaltning i Afrika er EAS68 Nansenprogrammet, som gjennomføres av FAO i samarbeid med 32 land i Afrika, med flere regionale organisasjoner.

Asia

I Sri Lanka har Norge støttet tiltak som har bidratt til at det er utdannet 208 lokale ledere og 83 ungdommer i bærekraftig utvikling. Samtlige arbeider nå i lokale organisasjoner omkring i landet. 17 distriktsteam har utviklet årlige strategiske planer og tjenester til 1 432 organiske grønnsakhager i 114 lokalsamfunn og 32 frøbanker og 65 planteskoler i sine nettverk. 240 økologiske landbruksprodusenter mottok støtte og oppnådde en produksjonsøkning på 38 prosent. 25 landsbyinitiativer har fått støtte til å bidra til bærekraftig landbruk og det forventes å ha en direkte effekt på 6 848 familier.

I India har det vært gitt støtte til forskningsbaserte aktiviteter innen mange miljørelevante områder. Konkrete resultater er utbygging av småskala solenergi i ti landsbyer i fire indiske delstater (Assam, Madhya Pradesh, Odisha og Uttar Pradesh), oppbygging av kapasitet i indiske institusjoner på feltene rasfare, kart, database og varslingssystemer for skred, flomfare og tsunami, økt dyrking av tørkeresistente rissorter og bruk av jordforbedringsmetoder, biologisk gjødsel og biologiske alternativer til kjemiske insektmidler. Det er også inngått en avtale mellom indiske myndigheter og Norges Forskningsråd om forskning på klimarelaterte polarspørsmål og geofarer.

I Nepal er det inngått avtale med International Centre for Integrated Mountain Development (ICIMOD) for å fremskaffe kunnskap om årsaker til og konsekvenser av klimaendringer i Sør-Asia regionen. Avtalen omfatter også støtte til forskning på kilder og konsekvenser av kortlivede klimagasser, primært svart karbon. Norsk støtte til ICIMODs kryosfære program har forbedret den vitenskapelige kunnskapen om endringer i snø, is og vannforhold i verdens høyeste region. Informasjonen brukes av myndighetene i Nepal i sitt arbeid med tilpasning til klimaendringer

Bangladesh er blant verdens mest sårbare land for naturkatastrofer og klimaendringer. Norge har støttet Comprehensive Disaster Management Programme som er forankret i myndighetsstrukturer sentralt og lokalt. Bangladesh har oppnådd betydelig reduksjon i skadeomfang og antall omkomne etter naturkatastrofer. CDMP er viktig i arbeidet med å skape en helhetlig politikk innen katastrofeforebygging. I 2014 ble 185 tiltak for risikoreduksjon for 205 000 mennesker på landsbygda og 8 tiltak for 80 000 mennesker i byer iverksatt. Det er utarbeidet verktøy for katastrofeforebygging og klimatilpasning som kan brukes av lokale myndigheters i deres planverk.

I Pakistan støttes forebygging av lokale naturkatastrofer gjennom prosjektet «Chitral Integrated Area Development Program» med kursing, demninger, treplanting og utvikling av alternative økonomiske aktiviteter på landsbygda.

Afghanistan har vært dumping land for billige og skadelige plantevernmidler. Et flerårig prosjekt i regi av FAO og landbruksministeriet får støtte til å fremme levedyktig, miljøvennlig og økologisk praksis for å bekjempe plantesykdommer.

Kinas utvikling har stor betydning for globale miljø og klimautfordringer. Det er derfor viktig å engasjere Kina bredt i internasjonalt samarbeid på miljøområder som havbruksnæring, miljørisikohåndtering og luftforurensing. I 2014 videreførte Norge utviklingssamarbeidet med Kina med vekt på kompetanseoppbygging av miljøforvaltningen nasjonalt og i provinsene; oppfølging av internasjonale konvensjoner for ratifisering eller implementering av Kina, som for eksempel gjennom fortsettelse av Norges bidrag til Kinas arbeid med kartlegging av kvikksølvforurensing og samarbeidsprosjekt rettet mot Kinas implementering av Stockholmskonvensjonen om organiske miljøgifter; samt understøtte utviklingen av Kinas klimagassregnskap og arbeidet for å utvikle et nasjonalt system for handel med klimakvoter.

En overordnet forutsetning for klima- og skogpartnerskapet med Indonesia er at sosial og økonomisk utvikling og vekst forenes med klimahensyn og bevaring av naturressursgrunnlaget. Det siste året har partnerskapet spesielt vektlagt næringslivets rolle i å stoppe avskoging og ødeleggelse av torvmyr. En stor andel av palmeolje- og papirmasse-industrien har lansert intensjoner om avskogingsfrie verdikjeder. Partnerskapet er et av de mest omtalte samarbeid Indonesia har med noe annet land, og det har sterkt bidratt til å forme debatten om klima og miljø i Indonesia. Samarbeidet med Norge trekkes frem som et eksempel til etterfølgelse av indonesiske myndigheter.

Det bilaterale miljøsamarbeidet mellom Norge og Myanmar er under etablering. Partnere fra norsk side er Klima- og miljøverndepartementet, Miljødirektoratet og Norsk Institutt for vannforskning (NIVA). Hovedformålet er å bidra til bærekraftig utvikling i Myanmar gjennom kapasitetsbygging og styrking av institusjonelt rammeverk knyttet til vannforvaltning, bevaring av biodiversitet og forvaltning i verneområder, samt håndtering av farlig avfall.

Latin-Amerika

En evaluering av støtten til Haiti peker på at støtten til naturressursforvaltning har vært et godt valg. Gjennom treplantingsprosjekter har det blitt plantet over 5,5 millioner trær i sør i landet. Nasjonale og lokale miljømyndigheter har fått opplæring. Rundt nasjonalparken Macaya, som har landets eneste gjenværende intakte regnskog og der man finner et unikt biologisk mangfold, er det bygget opp strukturer for å hindre videre avskoging. I sør i landet har samarbeidet med lokale myndigheter vært tett, og det har vært regelmessige konsultasjoner også med sentrale myndigheter om tiltakene. Gjennom investeringer i infrastruktur er områder i sør bedre sikret mot flom.

I Guatemala støttes et samarbeidsprogram mellom Det regionale tropiske landbruksuniversitetet for forskning og høyere utdanning (CATIE) og landbruksdepartementet for familiejordbruk og økonomisk utvikling på landsbygden. Programmet skal resultere i økt bruk av miljøvennlige produksjonsmetoder i 25 klimasårbare områder. Familier få opplæring i produktutvikling og markedstilpasning. I 2014 ble grunnlaget lagt for resultater som skal oppnås på sikt. Det ble eksempelvis opprettet 402 opplæringssentre for rural utvikling, med deltakelse av 3 962 familier fra 262 landsbyer. Det ble arrangert 2 343 kurs og andre opplæringsaktiviteter.

Mayaorganisasjonen CDRO mottar støtte til bevaring, bærekraftig bruk av naturressurser og beskyttelse av miljøet. Innsatsen er konsentrert i 16 landsbyer. Støtten har resultert i opprettelse av lokale miljøkommisjoner. Også risikokommisjoner er opprettet for å håndtere tørke, skred og oversvømmelser. Kurs og opplæring har videre inkludert forskning på lokale, tradisjonelle frøsorter som bedre tåler klimavariasjoner.

I Nicaragua startet samarbeidet med organisasjonene FADCANIC (Atlanterhavskysten) og ADDAC (sentrale Nicaragua) opp i en ny fase (2014–2018). Norge har gjennom en årrekke bidratt til bærekraftig jordbruksproduksjon og økte inntekter for familier i disse områdene. Den nye fasen fokuserer særlig på å utvikle nye produkter og redusere effekten av klimaendringene. I 2014 omfattet ulike aktiviteter totalt 3 160 familier. Det ble oppnådd viktige resultater for å garantere matsikkerhet for lokalsamfunn hvor regjerings sosiale programmer ikke når frem. De viktigste virkemidlene er bærekraftig utnyttelse av naturressurser, frøbanker, produksjonsstøtte til kvinner, tilgang til kreditter, styrking av den tradisjonelle organisasjonsstrukturen for lokalsamfunn og samarbeid med kommunen.

I 2014 ble støtten til fem kommuner i nedslagsområdet til den forurensede Managuasjøen avsluttet. Den 6-årige støtten har bidratt til bærekraftige resultater på ulike nivåer: nye miljøvennlige produksjonssystemer for land- og skogbruk, nye opplæringsallianser, samt økt miljøbevissthet blant befolkningen og hos offentlige tjenestemenn i kommunene. Følgelig kan programmet sies både å ha bidratt til bedret livskvalitet for innbyggerne i området og å redusere avrenning og forurensningen i Managuasjøen.

Det regionale tropiske landbruksuniversitetet for forskning og høyere utdanning (CATIE) har i mange år mottatt norsk støtte. Gjennomføringen av en ny fase av «Det Mesoamerikanske jordbruks-miljøprogrammet» (MAP) startet opp i 2014. MAP bidrar til fattigdomsbekjempelse og utvikling i klimasårbare områder gjennom opplæring av utvalgte lokalbefolkninger i å forbedre jordbruksproduksjonen. I 2014 vedtok visepresidentene for Honduras, Guatemala og El Salvador å legge modellen som er utviklet gjennom MAP for klimatilpasning («climate smart territories») til grunn for all territoriell planlegging i området.

Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser

Utenriksdepartementet utøver samfunnsansvar når det gjøres anskaffelser. Miljømessige konsekvenser vurderes i planleggingen av anskaffelser til Utenriksdepartementet. Der det er relevant, stilles det krav til fokus på miljø hos leverandører som ønsker å levere til Utenriksdepartementet og til miljøvennlige produkter. Utenriksdepartementet har utviklet og gjennomført bevisstgjøringsleksjoner om sosialt ansvar ved anskaffelser pr. e-post til alle ansatte. Disse er delt med Difi for mulig gjenbruk i andre offentlige virksomheter. Ved anskaffelse av varer hvor det er risiko for uverdige arbeidsforhold, blant annet IKT-utstyr, innhentes det egenerklæringsskjema om arbeidet med sosialt ansvar i forsyningskjeden. For arbeid som utføres i Norge innen risikoutsatte bransjer, stiller Utenriksdepartementet krav for å motvirke sosial dumping. Utenriksdepartementet arbeider med å styrke arbeidet med oppfølging av leverandører for å kontrollere at kontraktklausuler om sosialt ansvar virkelig etterleves.

16 Likestilling i utenriks- og utviklingspolitikken

Regjeringen prioriterer kvinners rettigheter og likestilling i utenriks- og utviklingspolitikken. Kvinners rett til å være likestilt med menn er en selvsagt del av de universelle menneskerettighetene som FNs medlemsland bekjenner seg til og er bekreftet i Kvinnekonvensjonen, FNs Befolkningskonferanse i Kairo i 1994 og Kvinnekonferansen i Beijing i 1995. Styrking av kvinners rettigheter er både et selvstendig mål og samtidig en drivkraft for andre politiske mål. I det globale bildet hvor krig og konflikt, klimaendringer rammer kvinner og menn ulikt og hvor kvinner møter sosiale og kulturelle barrierer for deltakelse, må vi ha et tydelig likestillingsperspektiv for å oppnå resultater i utenriks- og utviklingspolitikken.

De globale normene og det internasjonale rammeverket for kvinners rettigheter og likestilling har utviklet seg mye. Dette gjelder også for mange lands nasjonale lovverk, men normer, lover og regler må omsettes i praktisk handling som gjør en forskjell. Regjeringen vil derfor arbeide konkret for å fremme kvinners rettigheter og likestilling i utenrikspolitikken og prioritere innsatsen på følgende områder:

Utdanning er en forutsetning for at jenter og kvinner skal kunne innta politiske og økonomiske posisjoner i samfunnet på like fot med gutter og menn, og for at de skal få del i samfunnsgodene. Det er større sannsynlighet for at utdannede kvinner sender egne barn på skole. Faren for at barn utsettes for menneskehandel, barnearbeid, barneekteskap og seksuell utnyttelse er mindre når de får skolegang. Utdannede mødre, men også fedre, spiller en sentral rolle i å bryte fattigdomsmønsteret. Det er en slik positiv spiral vi vil bidra til. Derfor vil dette være et hovedsatsningsområde for norsk utviklingssamarbeid i tiden fremover.

Kvinners økonomiske deltakelse. I mange deler av verden er mye av kvinners arbeid ulønnet.69 Mye av kvinners tidsbruk går med til selvbergingsjordbruk, til omsorg for barn og til husholdsarbeid. Det gir lite penger som kan investeres i hennes egne og familiens langsiktige behov. Kvinners arbeidsinnsats bør derfor i større grad vris mot inntektsgivende arbeid samtidig som den totale arbeidsbyrden reduseres. Mange steder betyr juridisk og økonomisk diskriminering av kvinner at de mangler eiendomsrett og tilgang til bankkonto og lån. Dette, sammen med sosiale barrierer, gjør næringsvirksomhet vanskelig for mange kvinner. Regjeringen vil styrke likestilling som integrert del av arbeidet med næringsutvikling og jobbskaping.

Regjeringen vil bidra til at kvinner, menn og ungdom skal ha tilgang til helsetjenester, tilgang på prevensjon, seksualundervisning og rett til å bestemme over egen kropp og seksualitet. Tilgang til god helse og helsetjenester er en rettighet som svært mange av verdens kvinner går glipp av. Norge prioriterer innsats for å øke overlevelse ved fødsel, og innsatsen omfatter også arbeidet mot hiv og aids, helsehjelp i forbindelse med vold mot kvinner og helse i humanitære kriser. Helsetilbud er en god indikator på økonomisk utvikling, men også et tegn på kvinners stilling i samfunnet. Derfor henger den generelle kampen for kvinners rettigheter så nært sammen med innsatsen for global helse.

Regjeringen vil bidra til å bekjempe alle former for vold mot kvinner, herunder seksualisert vold i konflikt, vold i nære relasjoner samt bekjempelse av kjønnslemlestelse og barne- og tvangsekteskap. Hvert år blir anslagsvis 14,2 millioner jenter under 18 år tvangsgiftet. Over 700 millioner av verdens kvinner har blitt giftet bort før de fylte 18 år. Hver tredje av disse kvinnene var under 15 år da ekteskap ble inngått. Målet er å forebygge vold og tvang og gi effektiv juridisk og helsemessig hjelp til de som er utsatt. For å få til endring må gutter og menn inkluderes som medspillere.

Regjeringen skal fremme kvinners behov og kvinners rettigheter i freds- og sikkerhetspolitikken med basis i Sikkerhetsrådets resolusjoner om dette. Resolusjonene understreker kvinners behov i krig og konflikt, og anerkjenner kvinner som aktører i fredsprosesser og fredsbygging. Kvinners deltakelse i fredsprosesser og fredsbygging kan tilføre andre perspektiver og prioriteringer som ivaretar alle borgeres behov og legger dermed grunnlaget for en mer varig fred. Regjeringens handlingsplan for kvinner, fred og sikkerhet for 2015–2018 legger føringene for arbeidet, og skal bidra til kvinners deltakelse og kjønnsperspektiv i fredsprosesser og fredsforhandlinger, internasjonale operasjoner, fredsbygging og humanitær innsats.

Arbeidet for å styrke kvinners rettigheter og likestilling har hatt stor betydning for muligheten til å nå tusenårsmålene i 2015. I forhandlingene om de bærekraftige utviklingsmålene som erstatter tusenårsmålene har Norge arbeidet for likestilling for jenter og kvinner som et prioritert satsningsområde gjennom et eget mål og integrering av likestillingsperspektivet i de øvrige målene. Det er bred enighet om at dette vil omfatte eliminering av alle former for vold, seksuell og reproduktiv helse og reproduktive rettigheter, skadelige skikker som barneekteskap og kjønnslemlestelse, lik tilgang til utdanning på alle nivåer og lik betaling for likt arbeid samt kvinners likeverdige deltakelse på alle nivåer i det økonomiske, sosiale og offentlige liv.

Likeverd mellom kvinner og menn er en grunnleggende rettighet, en fellesverdi som både EU og EØS/EFTA-landene deler, og en nødvendig forutsetning for å oppnå EUs mål om økonomisk vekst, mer og bedre sysselsetting og økt sosial utjevning. EU har gjort store fremskritt for å styrke likestilling , men mange EU-land har fremdeles store utfordringer når det gjelder å fremme likestillingsrelaterte temaer som tilgang på arbeid for kvinner, kvinners mulighet for å kombinere arbeid og familieliv, lønnsgap mellom kvinner og menn og kvinners deltakelse i politiske og økonomiske beslutningsprosesser. EØS-midlene skal bidra til økt oppmerksomhet rundt disse problemstillingene, mer kunnskap og erfaringsutveksling og økt kapasitet i relevante organisasjoner og nettverk.

EØS-midlene 2009–2014 finansierer program og prosjekter innenfor likestilling og vold i nære relasjoner for om lag 53 mill. euro. Dette er en betydelig økning fra perioden 2004–2009. Det er inngått egne programavtaler om likestilling og vold i nære relasjoner i mottakerlandene. I tillegg støttes disse temaene under NGO- og forskningsprogrammene. Likestilling er også et tverrgående tema i alle programmer som støttes under EØS-midlene. I flere av disse programmene samarbeider norske aktører med myndighetene i mottakerlandene om utformingen og gjennomføringen av programmene, og fasiliterer for norsk prosjektdeltagelse der det er mulig.

17 Likestilling og ikke-diskriminering i utenrikstjenesten

Overordnede mål

Utenrikstjenesten har som strategisk mål å være en arbeidsplass som rekrutterer, utvikler og beholder dyktige medarbeidere uavhengig av kjønn, alder, etnisitet, religion og funksjonsevne.

Utenrikstjenestens personalpolitikk skal i samsvar med lovpålagte krav bidra til at alle medarbeidere, uavhengig av kjønn, etnisitet, funksjonsevne og alder, har like reelle muligheter til faglig, personlig og karrieremessig utvikling og til å bruke sin kompetanse. Likestilling og mangfold skal være integrert i hele departementets virksomhet og gjøres relevant i alle organisasjonsledd og på alle nivåer. Alle medarbeidere, uavhengig av kjønn, etnisitet, religion, funksjonsevne og alder, skal likestilles med hensyn til ansettelser, lønnsutvikling, opprykk og kompetansegivende oppgaver.

Lønns- og stillingsnivåer

Kjønnsfordeling

Mål

Det er departementets målsetting å ha en god kjønnsfordeling på alle nivåer og stillingskategorier.

Tilstandsrapport

Den overordnete kjønnsfordelingen viser en liten overvekt av kvinner i tjenesten samlet og i departementet. Andel kvinner i tjenesten samlet har økt noe fra i fjor.

Prosentvis andel kvinnelige ledere i tjenesten totalt er 44,9 pst i 2014 mot 43 pst. i 2013.

Det målrettede arbeidet for å skape balanse mellom kvinner og menn i lederstillinger i utenrikstjenesten har gitt gode resultater. Blant toppledelsen i departementet, utenriksråd, assisterende utenriksråd og ekspedisjonssjefer, har kvinneandelen fra 2011 til 2014 vært 60 pst. Fra høsten 2014 har kvinneandelen vært 42 pst. Årlige forflytningsprosesser og rotasjonsårsaker ellers kan medføre forandringer i den prosentuelle fordelingen mellom menn og kvinner i lederstillinger både hjemme og ute. Fra høsten 2014 har kvinneandelen blant stasjonssjefer vært 49 pst.

Per 1. juni 2014 utgjorde kvinner 54 pst. av underdirektørgruppen i departementet. Samtidig ble det sommeren 2014 utnevnt flere mannlige underdirektører enn kvinnelige underdirektører. Omvendt har det vært flere menn enn kvinner i avdelingsdirektørgruppen, hvor kjønnsfordelingen per 1. juni 2014 var 53 pst. menn og 47 pst. kvinner. Samtidig ble det utnevnt flere kvinnelige avdelingsdirektører enn mannlige avdelingsdirektører ved flytteplanen 2014.

Tiltak

I de stillingskategorier hvor det ene kjønn er underrepresentert, inneholder alle utlysningstekster en oppfordring til det underrepresenterte kjønn om å søke stillingen. Det legges vekt på å innkalle søkere fra det underrepresenterte kjønn til intervju når disse vurderes som kvalifiserte. I en del tilfeller oppfordrer man også enkeltkandidater fra det underrepresenterte kjønn til å søke stillinger.

Antallet kvinner som søkte stasjonssjefstillinger har hatt en positiv utvikling siste årene. Utenriksdepartementet vil fortsatt benytte tiltak som kan øke dette antallet ytterligere, herunder motivere kvalifiserte kvinner til å søke flere stasjonssjefsstillinger. Som tidligere vil også ledere bli anmodet om å oppmuntre kvalifiserte kvinnelige medarbeidere til å søke stasjonssjefsstillinger.

Kjønnsaspektet er også sentralt i lønnsvurderingen ved stillingsskifter, som det er relativt mange av i utenrikstjenesten.

Lønn

Mål

Utenriksdepartementet har konkrete målformuleringer knyttet til kjønn og likelønn, bl.a. i lønnspolitisk og personalpolitisk dokument. I det lønnspolitiske dokumentet er målformuleringene om likelønn og kjønn overordnede mål: «Det skal iht. Likestillingslovens §5 tas hensyn til likestilling/likelønn i alle sammenhenger der lønn fastsettes. Kjønnsbetingede lønnsforskjeller som avdekkes forutsettes utlignet.»

Tilstandsrapport

Arbeidsgiver utarbeider kjønnsdelt lønnsstatistikk fordelt på stillingskategorier før og etter lokale lønnsforhandlinger.

Totalt sett har menn noe høyere lønn enn kvinner, men forskjellen har minsket fra 2013. Generelt kan lønnsforskjellen forklares med at menn fortsatt har noe lenger tjenestetid enn kvinner, spesielt på høyeste ledernivå. Dette forholdet er i fortsatt endring, ettersom antallet kvinner med ledererfaring øker.

Kjønnsforskjellene i lønn er små innad i de fleste store stillingskategoriene (rådgiver, førstekonsulent mv.). Unntaket i så måte er spesialrådgiver og seniorrådgiverkategorien. Den relativt store lønnsforskjellen mellom kjønnene kan forklares med at det er mange menn som har vært linjeledere, og som derfor har høyere lønn enn nåværende stillingsgrad skulle tilsi, samt mange nyopprykkede kvinnelige seniorrådgivere med relativt lav lønn (nybegynnerlønn) i denne stillingskategorien.

I hovedsak skjer lønnsdannelsen i de lokale lønnsforhandlingene, der de fleste får sin lønnsutvikling.

Resultatet av lønnsforhandlingene i de senere årene, herunder i 2014, har gitt kvinner en større andel av lønnspotten enn det en pro rata-tildeling skulle tilsi. Dette er et resultat av sentrale føringer, samt lokale forhandlingsparters felles syn i forhandlingene.

Bruk av overtid

Ifølge personalpolitisk dokument skal overtid i utenrikstjenesten følges opp. Det er de siste årene arbeidet målrettet med å redusere departementets samlede overtidsbruk. Dette har resultert i en nedgang de siste fem årene, og siden 2012 ser det ut til at overtidsbruken har stabilisert seg.

Det er ikke utformet egen målsetting mht. kjønn og overtid da det ikke vurderes å være spesielle utfordringer eller skjevheter på dette området.

Tilstandsrapport

Andel kvinner som arbeidet overtid i 2014 (av antall medarbeidere som har jobbet overtid) = 53 pst. og de arbeidet 46,6 pst. av det totale antall overtidstimer.

I departementet utgjorde kvinner 53,9 pst. av arbeidsstyrken i 2014.

Tiltak: Fortsatt overvåke overtidsbruk, også mht. kjønn.

Permisjoner/Fravær

Tilstandsrapport

Fordelingen på fravær pga. sykt barn er om lag 55/45 for kvinner/menn.

Menn i utenrikstjenesten tar ut fedrekvoten under hjemmetjeneste, men ikke alltid under utestasjonering når mor f.eks. mangler rettigheter til permisjon. Menn tar ofte ut lite av fellesperioden.

Det legemeldte sykefraværet har gått noe ned fra 2013 til 2014, fra 3,5 pst. til 3,3 pst., ifølge SSB/KMD. I Utenriksdepartementet har kvinner fortsatt et mye høyere sykefravær enn menn, mens sykefraværet har økt mest for mennene. Hyppigere bruk av graderte sykemeldinger gjør oppfølgingsarbeidet og kontakten med den sykemeldte enklere.

Selv om kvinner i Utenriksdepartementet har høyere sykefravær enn menn (som også er vanlig i samfunnet ellers), ser ikke departementet behov for konkrete tiltak som retter seg spesielt mot menn eller kvinner. Alle får tilbud om tilrettelegging og tiltak som kan redusere eller forebygge sykefravær som f.eks. kartleggingssamtaler med bedriftshelsetjenesten, energipauser, treningsveiledning, og flere får fysisk tilrettelegging av arbeidsplassen av fysioterapeut eller har hjemmekontor i en periode.

Arbeidsgiver har i samarbeid med NAV gjennomført kurs i sykefraværsoppfølging for ledere og avdelinger. UDs lønns- og personalsystem inneholder nå en automatisk varsling til alle ledere om at de må følge opp sykmeldte medarbeidere i henhold til IA-avtalen, folketrygdloven og arbeidsmiljøloven

Utenriksdepartementet er en IA-virksomhet med egen handlingsplan for 2014 – 2018. Ett av delmålene i handlingsplanen er reduksjon av sykefraværet. Arbeidet vil bli videreført i den nye handlingsplanen.

Utenriksdepartementet følger opp sykefravær på individnivå i tråd med IA-avtalen, annet regelverk og lovpålagte krav om tettere oppfølging.

Ansettelsesforhold

Kjønnsfordeling heltids- og deltidsansatte

6 pst. av stillingene i utenrikstjenesten er deltidsstillinger. Av disse er de fleste kvinner. Gitt det lave antallet deltidsstillinger anses det ikke nødvendig å iverksette tiltak på dette området.

Kjønnsfordeling fast/midlertidig

Mål

Utenriksdepartementet følger den generelle målsettingen om at bruken av midlertidige stillinger skal være begrenset.

Tilstandsrapport

17 pst. av stillingene i utenrikstjenesten er midlertidige. Kvinner utgjør et lite flertall av de som er ansatt i midlertidige stillinger. Hovedtyngden av midlertidig tilsatte har fast arbeid i andre statlige virksomheter. Spesialutsendingsstillingene ved utenriksstasjonene (jfr. pkt. 1.3.1.) utgjør en stor del av de midlertidige stillingene i departementet. Dette er stillinger som i sin natur er midlertidige. Ansatte i disse stillingene rekrutteres fra andre offentlige etater/departementer for en begrenset tid, og har permisjon fra egen etat mens de er spesialutsendinger.

Tiltak

Utenriksdepartementet legger vekt på å begrense bruken av reelle midlertidige stillinger. Man vil arbeide videre for å oppnå bedre kjønnsbalanse under rekruttering til spesialutsendingsstillinger.

Mangfold

Utenriksdepartementet har utarbeidet en egen tiltaksplan for rekruttering av personer med minoritetsbakgrunn og nedsatt funksjonsevne. I eksterne kunngjøringer, som til aspirantopptaket, oppfordres eksplisitt kandidater som kan bidra til mangfold til å søke. I den elektroniske søknadsprosessen kan søkerne velge å synliggjøre sin bakgrunn gjennom avkryssing. Det legges vekt på å innkalle kvalifiserte søkere med ikke-vestlig bakgrunn eller redusert funksjonsevne til intervju. Utenriksdepartementets rekrutteringsverktøy (Jobb Norge) er universelt utformet og tilrettelagt på en slik måte at blinde og svaksynte på lik linje med funksjonsfriske kan benytte seg av verktøyet.

I henhold til tiltaksplanen arbeides det med å bevisstgjøre ledere i hele organisasjonen på mangfoldsmålsettingen og behovet for å mobilisere kandidater som kan bidra til mangfold. Utenriksdepartementet samarbeider med Ambisjoner.no, tankesmien Minotenk, Mangfold i fokus i akademia (MIFA), Karrieresenteret ved UiO og øvrige departementer. I samtaler med potensielle søkere trekkes mangfoldsmålsettingen aktivt frem.

Som IA-bedrift har Utenriksdepartementet som mål å rekruttere nye ansatte og/eller vikarer med nedsatt funksjonsevne, samt tilrettelegging av arbeidsplassen. I regi av KMD har UD deltatt i et traineeprogram for personer med høy utdanning og nedsatt funksjonsevne. Høsten 2013 tiltrådte en medarbeider med høyere utdanning og nedsatt funksjonsevne i et 18 måneders engasjement. Utenriksdepartementet følger ellers intensjonen og reglene i IA-avtalen og samarbeider med BHT og NAV fra sak til sak. På individnivå arbeides det med å følge opp hver enkelt medarbeider på best mulig måte ut fra den funksjonsevne de har.

Kompetanseutvikling/lederutvikling etc.

Kompetanseutvikling foregår først og fremst gjennom læring i det daglige arbeidet i utenrikstjenesten. Det er tilrettelagt for målrettet og systematisk utvikling av medarbeidernes kompetanse i takt med tjenestens behov.

Leders ivaretakelse av arbeidsgiveransvaret er sentralt i departementets helhetlige og systematiske lederutvikling og inngår i stillings- og resultatkravene til departementets toppledere og samtlige stasjonssjefer.

Ivaretakelse av arbeidsgiverrollen, herunder arbeidet med å fremme likestilling og hindre diskriminering, er et hovedområde i det omfattende lederutviklingstilbudet tilrettelagt av departementet. Topplederne vurderes, utvikles og belønnes basert på evne og vilje til å ivareta arbeidsgiveransvar.

I de organiserte tiltakene for kompetanseutvikling i regi av departementet, er det høyere deltakelse av kvinner enn menn. I 2014 deltok ca. 1553 ansatte på interne kurs i departementet. Kvinner deltar på flere kurs enn menn. Fordelingen mellom kjønnene på interne kurs har holdt seg jevnt stabilt de siste årene. Ca. 60% av kursdeltakerne i 2014 var kvinner, til tross for at det er ansatt omtrent like mange kvinner som menn i tjenesten.

Kjønnsfordelingen blant deltakerne i departementets coaching- og mentorprogrammer er utjevnet de siste årene. Det var 13 kvinner og 9 menn som deltok på mentorprogrammet 2014/2015 (11 adepter og 11 mentorer). Andelen kvinner blant mentorene har økt fra 30 pst. i 2012 til 45 pst. i 2014. Blant adeptene er 27 pst. menn, 73 pst. kvinner.

I de organiserte lederutviklingstiltakene i regi av Utenrikstjenestens kompetansesenter (UKS) i 2014, deltok 170 ledere, hvorav 97 kvinner og 73 menn (57 pst. kvinner og 43 pst. menn) på ulike lederutviklingsprogram.

Seniorpolitikk i utenrikstjenesten

Gjennom IA-avtalen har Utenriksdepartementet som ett av tre delmål å opprettholde UDs høye pensjoneringsalder, samt gjøre ledere bevisste på positiv holdning og praksis til seniorer. En viktig faktor for å stå lenger i arbeid er anledningen til å få brukt sin kompetanse, bli sett og verdsatt av nærmeste leder, og det å få klare signaler fra virksomheten om at man er ønsket. Når det gjelder seniorpolitikk fortsetter Utenriksdepartementet å oppfordre til å stå i stilling så lenge vedkommende selv ønsker uten å se hen til alder. Ambassadører og generalkonsuler må imidlertid avslutte tjenestegjøring som stasjonssjef ved fylte 68 år. Noen av disse velger imidlertid ofte å vende tilbake til departementet for å utføre hjemmetjeneste frem til de må fratre i henhold til statlig aldersgrense, 70 år.

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder:

Mange av utenrikstjenestens medarbeidere har et livslangt karriereløp, og det skal legges enda større vekt på en best mulig utnyttelse av tilgjengelig kompetanse hos medarbeidere i alle livsfaser, ved rekruttering og forflytting. Seniorpolitikk i Utenriksdepartementet er ikke avgrenset til å gjelde en bestemt aldersgruppe, men fokuserer på det som generelt kjennetegner seniorene, f.eks. omfattende erfaring, kompetanse og nettverk.

Motvirke trakassering

Utenrikstjenestens styrende dokument Strategi 2017 fastslår at arbeidsglede skal være en av de bærende verdiene, og at «Vi skaper et inspirerende arbeidsmiljø med vekt på god ledelse, lagånd, likestilling og mangfold».

Ett av de operative tiltak er at leder skal tilrettelegge for et inkluderende arbeidsmiljø med nulltoleranse for mobbing.

Utenrikstjenestens arbeidsmiljøundersøkelser som er gjort i 2006, 2008, 2010 og i 2013, viser at forskjellbehandling – ut fra kjønn eller alder – sjelden forekommer i tjenesten. Departementet jobber kontinuerlig med forbedringer knyttet til hvordan mobbing/trakassering skal forebygges og håndteres.

For at alle medarbeidere lett skal kunne finne informasjon om hvordan man sier fra om utilbørlig atferd, er varslingssidene på regjeringen.no oppdatert og systematisert. Det gis systematisk opplæring i prinsippene for håndtering av utilbørlig atferd på lederkurs og administrative samlinger. Det legges særlig vekt på alle kollegers plikt til å varsle når man får kjennskap til mobbing/trakassering og linjeleders plikt til å håndtere disse sakene i henhold til gjeldende retningslinjer. Medarbeidere skal være sikre på at saker angående utilbørlig atferd blir håndtert på en profesjonell måte der hovedmålsettingen alltid vil være at den utilbørlige atferden stopper. I tillegg legges det vekt på gjenopprettende tiltak som unnskyldninger og at det å utsette noen for utilbørlig atferd vil kunne ha personalmessige konsekvenser. Retningslinjene for håndtering av utilbørlig atferd og prinsippene for varsling er oversatt til engelsk for å sikre at flest mulig av de lokalt ansatte ved stasjonene skal ha samme mulighet som utsendte til å ta opp og få bistand.

Utenriksdepartementets tiltak knyttet til trakassering må sees i sammenheng med andre typer uønskede hendelser knyttet til økonomi-, sikkerhet, rus/avhengighet og andre hendelser knyttet til HMS -feltet. Det vurderes for tiden hvilke typer systemer departementet må etablere for å sikre en god avvikshåndtering. Hovedkriteriene her må være at det skal være enkelt og trygt for arbeidstakere og andre å varsle om uønskede hendelser samtidig som arbeidsgiver må få nok informasjon til å kunne følge opp hvert avvik og forhindre nye hendelser.

NORAD

Tilstandsrapport

Antall ansatte i Norad har ligget stabilt de siste årene, men med en mindre økning som følge av nye oppgaver som er tildelt organisasjonen. Norad inngår som en del av rekrutteringsgrunnlaget for utenrikstjenesten. Ved utgangen av 2014 hadde 65 medarbeidere permisjon, hvorav rundt 50 for å tjenestegjøre ved utenriksstasjoner. Dette bidrar til å gi Norads medarbeidere relevant erfaring og kompetansepåfyll fra utenrikstjenesten, samtidig som det også medfører høy turnover, behov for eksterne rekrutteringer og bruk av midlertidige tilsettinger.

Som inkluderende arbeidslivsvirksomhet har Norad arbeidet målrettet for å redusere sykefraværet. Denne innsatsen har gitt resultater, med gradvis reduksjon siden 2010. Å opprettholde høy avgangsalder er et annet av delmålene i IA-arbeidet. Engasjement, godt arbeidsmiljø og mulighet for tilpasning av arbeidshverdagen til livsfasebehov har vært medvirkende til at mange av Norads erfarne medarbeidere har valgt å stå lenge i jobb. I 2014 var gjennomsnittsalderen ved overgang til alderspensjon eller AFP 69,5 år.

I 2014 har Norad fortsatt arbeidet for å fremme likestilling og hindre diskriminering. Både i forbindelse med rekrutteringer og i innsatsen for et mer inkluderende arbeidsliv er det et kontinuerlig fokus på fremme av likestilling og å unngå diskriminering.

Også i lønnsforhandlingene søkte man å redusere lønnsforskjeller mellom menn og kvinner ved at kvinner mottok en forholdsmessig større del av lønnsmidlene. Lønnsforskjellene er til tross for dette større enn i 2013. Dette skyldes blant annet at det er flest menn som har blitt rekruttert inn i stillinger innen fagområder som energi hvor lønnsnivået er relativt høyt fordi vi konkurrerer med det private markedet.

Det har over flere år vært en utvikling i retning av økt andel kvinner i lederstillinger. Denne tendensen fortsatte i 2014. Det var en markant økning i andelen kvinnelige mellomledere, mens andelen kvinnelige avdelingsledere holdt seg stabil. Kvinner er i flertall i begge lederkategorier.

Fredskorpset

Fredskorpset som arbeidsgiver

Fredskorpset har som personalpolitisk mål å ha en stabil stab bestående av ansatte med variasjon i alder, kjønn, etnisk bakgrunn og yrkesmessig funksjonsevne, og som har høy kompetanse og høy motivasjon.

Tilstandsrapporten viser relativt god kjønnsfordeling i alle stillingskategorier. Det er imidlertid et vedvarende ønske om å forbedre kjønnsbalansen i staben, og på linje med den norske søknadsmassen til utvekslingsstillinger, har det også vist seg vanskelig å tiltrekke seg et tilstrekkelig antall kvalifiserte, mannlige søkere. Ved alle stillingsutlysninger vurderes kvalifiserte søkere også utfra mangfold.

For ansatte med midlertidig eller varig nedsatt funksjonsevne tilrettelegges både arbeidsoppgaver og fysisk arbeidsplass.

18 Omtale av lederes ansettelsesvilkår i statlige foretak under Utenriksdepartementet

Norfund

Daglig leder, Kjell Roland, har i perioden 01.01.14 – 31.12.14 mottatt 3 087 262 kroner i godtgjørelse fordelt med 2 291 784 kroner i lønn, 704 674 kroner i pensjon og 90 804 kroner i andre ytelser. Dette inkluderer lønn for ikke benyttede ferieuker.

Norfund har etablert en pensjonsordning for alle ansatte. Full opptjeningstid er 30 år og utgjør 70 pst. av lønn opp til 12 G. Pensjonsordningen tilfredsstiller kravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon. Daglig leder har pensjonsalder ved 65 år. Norfund har en generell ordning hvor det opptjenes rettigheter utover 12 G. Ordningen utgjør 66 pst. av lønn utover 12 G med en pensjonsalder på 67 år. Denne ordningen ble lukket for nye medlemmer i 2012. Daglig leder har ingen etterlønnsavtale utover oppsigelsestid på 3 måneder. Daglig leder i Norfund har heller ingen avtale om bonusordning.