4 Endre minstesatser for arbeidsavklaringspenger til personer under 25 år

4.1 Innledning

De fleste unge på arbeidsavklaringspenger har liten eller ingen arbeidserfaring og vil i dag få en minsteytelse på to ganger grunnbeløpet i folketrygden (2 G). Dette tilsvarer en årsinntekt i underkant av 200 000 kroner.

Departementet vil peke på at minstesatsene for arbeidsavklaringspenger er relativt høye for denne aldersgruppen sammenlignet med andre ordninger og inntekter generelt for jevnaldrende som ikke mottar trygd. Departementet mener at det ikke bør være slik at det på kort sikt kan være mer lønnsomt å gå på trygd enn å arbeide eller ta utdanning for unge mennesker. Departementet foreslår derfor å endre minstesatsen til 2/3 av to ganger grunnbeløpet for personer under 25 år. Det foreslås også å avvikle dagens ung ufør-tillegg på 0,44 ganger grunnbeløpet for arbeidsavklaringspenger til personer som har fått arbeidsevnen nedsatt på grunn av alvorlig og varig sykdom før fylte 26 år. Departementet ønsker økt fokus i ordningen med arbeidsavklaringspenger på unge mottakeres muligheter og en styrket oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten med sikte på overgang til arbeid eller utdanning. Forslagene må derfor ses i sammenheng med forslaget i Prop. 1 S (2019–2020) om styrket oppfølging av unge mottakere av arbeidsavklaringspenger ved at den samlede budsjetteffekten av lovendringene i 2020 benyttes til en tilsvarende økning i driftsbevilgningen til Arbeids- og velferdsetaten.

4.2 Gjeldende rett

Arbeidsavklaringspenger skal sikre inntekt for personer som har behov for aktiv behandling, deltar på arbeidsrettede tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. For å ha rett til arbeidsavklaringspenger må arbeidsevnen være nedsatt med minst halvparten (50 prosent), og sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen, jf. folketrygdloven § 11-5. Arbeidsavklaringspenger beregnes på grunnlag av tidligere pensjonsgivende inntekt opp til seks ganger grunnbeløpet (G). Ytelsen gis med 66 prosent av pensjonsgivende inntekt siste år, eller gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten de tre siste kalenderårene, regnet fra året før arbeidsevnen ble satt ned. Alle er sikret en årlig minsteytelse på 2 G, jf. folketrygdloven § 11-20. Per 1. mai 2019 utgjør minsteytelsen 199 716 kroner.

Den som får arbeidsevnen nedsatt før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom som er klart dokumentert (ung ufør), er sikret en årlig minsteytelse på 2,44 G, jf. folketrygdloven § 11-21. Det innebærer at denne gruppen har et ung ufør-tillegg på 0,44 G. Per 1. mai 2019 utgjør minsteytelsen med ung ufør-tillegg 243 654 kroner.

Arbeidsavklaringspenger innvilges for inntil ett år av gangen.

4.3 Vurdering og forslag

Departementet viser til at det har vært en økning på over 50 prosent etter år 2000 i andelen av befolkningen i aldersgruppen 18–29 år som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, noe som departementet ser på som svært bekymringsfullt. Innføringen av ordningen med arbeidsavklaringspenger i 2010 medførte at også andre grupper enn tidligere nå oppfyller vilkårene for å komme inn i ordningen. Rett etter innføringen var det en markant økning i antallet unge med lav eller ingen forutgående yrkesinntekt. Mens det ved utgangen av 2011 var 67 prosent av nye mottakere under 30 år som ikke kom fra sykepenger og hadde forutgående arbeidstilknytning, var denne andelen steget til 78 prosent 2018. Departementet viser til at da regelverket for arbeidsavklaringspenger ble endret i 2018, ble sykdomskravet tydeliggjort nettopp for å presisere at arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse og at sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig årsak til nedsatt arbeidsevne. Departementet ser imidlertid at for noen grupper kan fokuset på sykdom i stønadsperioden i noen grad overskygge fokuset på mulighetene for arbeid og utdanning.

Departementet viser til at sysselsettingsutvalgets analyser (NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring. Tiltak for økt sysselsetting) viser at dette i noen grad kan henge sammen med at i aldersgruppen 18–24 år vil det å motta arbeidsavklaringspenger med en minsteytelse på 2 G, gi denne gruppen en høyere inntekt enn gjennomsnittet for de i samme aldersgruppe som ikke mottar trygd. Sysselsettingsvalgets analyser viser at det er kun i denne aldersgruppen at de som mottar trygd i gjennomsnitt har høyere inntekt enn de som ikke mottar trygd. Sysselsettingsutvalget trekker videre fram at et fokus på sykdom for å komme inn i ordningen kan bidra til medikalisering, der oppfølgingen av personer i denne aldersgruppen i praksis i for stor grad handler om medisinsk oppfølging og i for liten grad om andre forhold som kan bidra til at de får en varig tilknytning til arbeidslivet. Dette vil i så fall på sikt kunne fungere som en fattigdomsfelle, ved at det som framstår som gunstig på kort sikt gjør at man på lang sikt ender opp i en situasjon med varig utenforskap og lav inntekt.

De fleste unge på arbeidsavklaringspenger har liten eller ingen arbeidserfaring og vil i dag få en minsteytelse på 2 G. Departementet mener at det ikke bør være slik at det kan oppleves som mer lønnsomt å gå på trygd enn å arbeide eller ta utdanning for unge mennesker. Departementet viser videre til at stønadsnivået for denne aldersgruppen i andre ytelser som kvalifiseringsstønaden etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) og stønaden i introduksjonsprogrammet etter lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), er lavere enn det er for mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Departementet mener at nivået på arbeidsavklaringspenger for unge mennesker bør ses i sammenheng med inntektsnivået for jevnaldrende som ikke mottar ytelser, og at den bør være på samme nivå som for andre aktuelle ytelser. Dette er også i tråd med Sysselsettingsutvalgets vurderinger. Departementet foreslår derfor at minsteytelsen for arbeidsavklaringspenger til nye mottakere under 25 år reduseres fra 2 G til 2/3 av 2 G. Dette er samme nivå som gis i kvalifiseringsprogrammet og introduksjonsprogrammet for denne aldersgruppen, jf. henholdsvis sosialtjenesteloven § 35 og introduksjonsloven § 8.

Departementet foreslår også å avvikle ung ufør-tillegget for alle nye mottakere av arbeidsavklaringspenger, uavhengig av alder. Ung ufør-tillegget utgjør 0,44 G og skal kompensere for inntektsbortfall for personer som har fått arbeidsevnen nedsatt i ung alder (før 26 år) på grunn av alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte. Samtidig er arbeidsklaringspenger en midlertidig ytelse, og mottakerne har en uavklart arbeidsevne. I dag får om lag halvparten av de som får innvilget ung ufør-tillegget dette utbetalt først etter at perioden på arbeidsavklaringspenger er over, som følge av at retten til tillegget først er blitt avklart underveis i perioden. Å avvikle ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger vil bidra til å redusere sykdomsfokuset i denne perioden og øke fokuset på oppfølging med sikte på overgang til arbeid eller utdanning. Den foreslåtte endringen gjelder kun ung ufør-tillegget under arbeidsavklaringspenger. Ung ufør-tillegget til uføretrygdede berøres ikke.

Departementet vil peke på at forslagene kun endrer kompensasjonsnivået på ytelsen og innebærer ikke en innstramming i inngangsvilkårene for rett til arbeidsavklaringspenger.

Departementet foreslår at endringene som nevnt over skal tre i kraft fra 1. februar 2020, med virkning for nye mottakere. Endringene vil dermed gjelde for saker som har virkningsdato fra og med 1. februar 2020. For personer som mottar arbeidsavklaringspenger med virkning før 1. februar (per 31. januar 2020) gjelder någjeldende regler i §§ 11-20 og 11-21 inntil arbeidsavklaringspengene opphører.

I tillegg til liten eller ingen arbeidserfaring, har unge mottakere av arbeidsavklaringspenger ofte en sammensatt og noen ganger diffus problematikk som ligger til grunn for deres nedsatte arbeidsevne. Departementet vil peke på at tett og god oppfølging er særlig viktig for å kunne bedre de unges arbeidsevne og hjelpe dem inn i arbeid eller utdanning, samt å sikre at perioden som stønadsavhengig for unge på helserelatert ytelser ikke er lengre enn nødvendig. Forslagene her må derfor ses i sammenheng med at departementet i Prop. 1 S (2019–2020) foreslo at den samlede beregnede budsjetteffekten i 2020 av å redusere minsteytelsen for nye mottakere under 25 år og avvikle ung ufør-tillegget for nye mottakere av arbeidsavklaringspenger, benyttes til en tilsvarende økning i driftsbevilgningen til Arbeids- og velferdsetaten til forsterket oppfølging av unge mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven §§ 11-20 og 11-21.

4.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene anslås å medføre en samlet budsjettmessig innsparing på om lag 119 millioner kroner i 2020, stigende til en anslått helårseffekt på om lag 885 mill. kroner i 2023. Forslagene vil kunne føre til noe økte utgifter til økonomisk sosialhjelp, og departementet vil derfor inkludere dette i den pågående dialogen med KS om konsekvenser av endringene i ordningen med arbeidsavklaringspenger som trådte i kraft i 2018.

Forslagene vil ha mindre administrative konsekvenser.