4 Revidert ekstern kvalitetssikring og anbefaling om redusert kostnadsramme
4.1 Redusert kostnadsramme for anskaffelsen
Regjeringen foreslår en kostnadsramme inkludert usikkerhetsavsetninger (p85) på 14 045 mill. kroner inkl. mva knyttet til anskaffelsen av nye redningshelikoptre, vedlikeholdsavtale, utstyr, infrastrukturtiltak, gjennomføringskostnader m.m. Av dette utgjør styringsrammen (p50) 11 900 mill. kroner eks. påløpt på rundt 1 400 mill. kroner.1 Den anbefalte rammen er hovedsakelig i 2015-kroner, med unntak av beløp knyttet til kontrakt med AgustaWestland og påløpte kostnader, som er i nominelle verdier i utbetalingsåret. Foreslått ramme er i tråd med anbefalinger fra ekstern kvalitetssikrer. Nåværende stortingsvedtatte kostnadsramme er på 16 800 mill. 2011-kroner inkl. mva. Dette er i revidert KS2-rapport omregnet til 18 100 mill. 2015-kroner. De største kostnadsbesparelsene er knyttet til helikopter- og vedlikeholdskontrakten med AgustaWestland. De kontraktsfestede utgiftene har blitt lavere enn det det var tatt høyde for at de kunne bli. Samtidig er det knyttet kostnadsøkninger blant annet til opplæring i Forsvaret, gjennomføringskostnader og styrking av prosjektorganisasjonen, drift i implementeringsfasen og bygningsmessige tilpasninger til redningshelikopterbasene.
En stor andel av kjøpet fra AgustaWestland er kontraktsfestet i andre valutaer enn norske kroner, og har stor valutaeksponering. På lik linje med det som er vanlig i denne typen anskaffelsesprosjekter, er det ikke tatt høyde for valutakursusikkerhet i kostnadsrammen. Vesentlige endringer i valutakursene kan medføre høyere eller lavere utbetalinger til leverandøren enn det som ligger til grunn for kostnadsrammen2.
Kostnadsrammen omfatter de kostnadselementene som er innbefattet i Stortingets vedtak av 6. desember 2011, jf. Prop. 146 S (2010–2011) Anskaffelse av nye redningshelikoptre mv. i perioden 2013–2020 og Innst. 82 S (2011–2012). Et nytt element som ikke er del av den vedtatte kostnadsrammen, men som departementet nå mener er nødvendig, og som er lagt til grunn av ekstern kvalitetssikrer i revidert KS2, er kostnader ved innleie av ekstern redningshelikopterkapasitet i implementeringsperioden. Sivil innleie, evt. andre tiltak, ventes å være påkrevd grunnet personellmessige utfordringer knyttet til kompetansebygging- og overføring i Forsvaret. Nytt helikopter skal innføres parallelt med opprettholdelse av beredskap på samtlige seks baser på fastlandet. Under innfasingen vil det til enhver tid være minst fire besetninger, i tillegg til teknisk personell, på utdanning. Disse vil derfor ikke være tilgjengelig for beredskap. I den vedtatte kostnadsrammen ble det lagt til grunn at kapasitetsutfordringene kunne dekkes gjennom midlertidig oppbemanning. Denne forutsetningen vurderes nå som usikker, og det er derfor tatt høyde for utgifter til innleie eller andre kompenserende tiltak i den reviderte kostnadsrammen. Spørsmålet om sivil innleie vil bli vurdert etter at det er kartlagt om Forsvaret på en tilfredstillende måte kan dekke behovet for redningshelikopterkapasitet i implementeringsperioden.
Justis- og beredskapsdepartementet ber på dette grunnlag om Stortingets samtykke til en revidert kostnadsramme på 14 045 mill. kroner inkludert usikkerhetsavsetning (inkl. mva.). Det vises til forslag til romertallsvedtak.
4.2 Langsiktig vedlikeholdsavtale og drift
Justis- og beredskapsdepartementet legger i tråd med den eksterne kvalitetssikringen til grunn en årlig styringsramme til de nye redningshelikoptre på 853 mill. 2015-kroner (p50) fra første år med full drift på basene. Dette er i utgangspunktet en økning sammenliknet med driftsbudsjettene i 2011 som var på om lag 600 mill. kroner (2011-kroner). Etter departementets vurdering er driftskostnadene i 2011 imidlertid ikke direkte sammenlignbare med driften av de nye redningshelikoptrene i perioden 2021-2035. Dette skyldes at det nye anslaget inkluderer kostnadselementer som tidligere er bevilget over andre kapitler, og omfangsøkninger i perioden som er uavhengig av kontrakten inngått med AgustaWestland, eksempelvis at Florø vil etableres som fullverdig base fra 2020. Stortinget har vedtatt at kontrakt om langsiktig vedlikeholds- og logistikkavtale til understøttelse av helikoptrenes drift skal være innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i avtaleperioden. Sammenlignet med de relevante deler av bevilgningen til redningshelikoptertjenesten, anslås utgifter til vedlikehold og logistikk knyttet til inngått kontrakt å utgjøre noe under halvparten av de samlede driftskostnader til redningshelikoptertjenesten. Etter departementets vurdering innebærer dette et kostnadsnivå gjennom avtaleperioden som er lavere enn tilsvarende kostnader for perioden 2011-2014.
De beregnede kostnadene for den nye redningshelikoptertjenesten inkluderer kun driftskostnadene for tjenesten. Kostnader knyttet til uforutsette hendelser, teknologiske oppgraderinger og andre reinvesteringer er ikke inkludert.
4.3 Ekstern kvalitetssikring og håndtering av risiko
Ekstern kvalitetssikrer vurderer at NAWSARH-prosjektet, sammen med interessenter og aktører, består av dedikerte og kompetente ressurser. Størrelsen på prosjektet, den tekniske kompleksiteten, prosjektorganisasjonen, samt høy intensitet og lang varighet, vurderes som de største utfordringene i usikkerhetsbildet. Ekstern kvalitetssikrer anbefaler flere usikkerhetsreduserende tiltak. Justis- og beredskapsdepartementet deler kvalitetssikrers vurderinger av de største usikkerhetselementene, og vil drøfte og vurdere oppfølging av anbefalingene om usikkerhetsreduserende tiltak i det videre arbeidet. I det følgende omtales særlig prosjektstyring og -gjennomføring, samordning med Forsvaret, samt drift- og eierskapsforvaltning i den nye redningshelikoptertjenesten.
Prosjektorganisasjon og prosjekteierstyring
Justis- og beredskapsdepartementet har i etterkant av foregående KS2-gjennomgang gjennomført en rekke tiltak for å styrke den overordnede styringen av prosjektet. Det er etablert en ny styringsgruppe, og den tidligere styringsgruppen fungerer nå som interdepartemental samarbeidsgruppe. Videre er det etablert en koordineringsgruppe med leverandøren og Forsvaret. Dette skal gi mer effektive beslutningsveier og bedre styring av prosjektet. Justis- og beredskapsdepartementet har fått på plass en ekstern prosjekteierstyringsstøtte. Denne ressursen er medlem av styringsgruppen, og gjennomfører kvalitetssikring og risikovurdering av prosjektets månedsrapporter og planer for å kartlegge om prosjektet har kontroll med kostnad, framdrift og kvalitet.
Ekstern kvalitetssikrer konkluderer i revidert KS2-rapport med at størrelsen på prosjektorganisasjonen representerer en utfordring, og betrakter prosjektets kapasitet som mangelfull. Justis- og beredskapsdepartementet mener at det vil redusere usikkerhet og således være formålstjenlig å legge vekt på å styrke prosjektorganisasjonen og utvikle og effektivisere prosjekteierstyringen ytterligere. Dette er i tråd med ekstern kvalitetssikrers anbefaling om at prosjektet styrkes for å sikre og understøtte ledelse, styring og kontroll av prosjektet, samt i styringsdialogen med prosjekteier og styringsgruppen.
Samhandling med Forsvaret
Forsvaret er sentral premissleverandør for prosjektet, og det er viktig å sikre god og effektiv samhandling med Forsvaret. Regjeringen vil videreføre gjeldende prosjektorganisering og styring etter prinsippene som er fastlagt i Prop. 146 S (2010–2011) Anskaffelse av nye redningshelikoptre mv. i perioden 2013–2020, jf. Innst. 82 S (2011–2012). Samarbeidet mellom Forsvaret og NAWSARH organiseres gjennom en egen avtale for å bidra til effektiv samhandling.
Drift og eierskapsforvaltning
Ekstern kvalitetssikrer anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet setter i gang arbeid med etablering av den fremtidige styrings- og operasjonsmodellen for de nye redningshelikoptrene. Det anbefales blant annet å utrede behovet for kompetanse, kapasitet, prosesser og struktur for å understøtte ansvarsdelingen mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvaret og AgustaWestland for å sikre tjenestenivået og fastsatte krav til helikoptrenes tilgjengelighet. Justis- og beredskapsdepartementet har igangsatt dette arbeidet.