Neste kapittel

Forrige kapittel

3 Frister ved frihetsberøvelse av mindreårige

3.1 Bakgrunn

Stortinget behandlet det samlede regelverket om pågripelse og internering etter utlendingsloven i 2018, se Prop. 126 L (2016–2017), Innst. 181 L (2017–2018) og endringslov 20. april 2018 nr. 9. Regelverket om pågripelse og internering av mindreårige var et sentralt tema, og det ble gitt en rekke nye regler som fastsetter strenge rammer for adgangen til pågripelse og internering. I tråd med departementets forslag vedtok Stortinget å videreføre regelen om at politiet må fremstille mindreårige og barnefamilier for tingretten for internering, dersom den mindreårige skal kunne holdes lenger enn til dagen etter pågripelsen (fremstillingsfristen).

Etter et løst forslag under stortingsbehandlingen ble det samtidig vedtatt en ny bestemmelse om at en mindreårig utlending normalt ikke skal holdes lenger enn 24 timer.

I et brev fra Politiets utlendingsenhet (PU) til POD 6. april 2018, påpekte PU både tolkningsmessige og praktiske problemer knyttet til den nye 24-timers regelen. De fremholdt også at 24-timers fristen i noen tilfeller fører til en merbelastning for den mindreårige, og at det vil gi familien bedre mulighet til å forberede seg på den forestående returen dersom de kan holdes noe lenger. Det vises til punkt 3.3.2 nedenfor hvor det er gitt utfyllende sitater fra brevet.

3.2 Høringen

Forslaget til endringer i fristreglene om frihetsberøvelse av mindreårige, ble sendt på høring 18. desember 2019. Det ble også tatt opp andre spørsmål knyttet til regelverket om frihetsberøvelse, som ikke omtales i denne lovproposisjonen. Høringen ble sendt til de samme instansene som nevnt i punkt 2.1 ovenfor. Høringsfristen var 3. april 2020.

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader som er relevante for de spørsmålene som behandles i denne proposisjonen fra:

Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Politidirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda

Norges institusjon for menneskerettigheter

Antirasistisk Senter
Tunsberg bispedømmeråd

Den norske advokatforening
Den norske dommerforening
JussBuss
NOAS
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Unicef

Menneskerettighetsutvalget til Norsk Psykologforening

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke hadde merknader:

Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet

Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på regjeringens nettsider.

3.3 Gjeldende rett

3.3.1 Internasjonale forpliktelser og konstitusjonelle skranker

EMK artikkel 5 nr. 1 innledningen og bokstav f, angir et særskilt grunnlag for frihetsberøvelse på utlendingsrettslig grunnlag:

«Enhver har rett til personlig frihet og sikkerhet. Ingen må bli berøvet sin frihet unntatt i følgende tilfelle og i samsvar med en framgangsmåte foreskrevet ved lov:

[…]

f. lovlig pågripelse eller frihetsberøvelse av en person for å hindre at han kommer inn i landet uten tillatelse, eller av en person som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse eller utlevering.»

Innledningens annet punktum samsvarer med Grunnloven § 94 første ledd første punktum.

Det følger videre av EMK artikkel 3 at det gjelder et forbud mot tortur og mot umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, og EMK artikkel 8 gir en rett til respekt for privatlivet, som blant annet innebærer at inngrep i bevegelsesfriheten må være forholdsmessig. Betydningen av EMK artikkel 3 og 8 for adgangen til frihetsberøvelse av mindreårige, er drøftet særskilt i Prop. 126 L (2016–2017) og det vises til punkt 7.3.2 i den proposisjonen.

EUs returdirektiv (som er bindende for Norge) har en særskilt bestemmelse om frihetsberøvelse av mindreårige og familier i artikkel 17. Bestemmelsen forutsetter at frihetsberøvelse kan skje, men stiller særskilte vilkår. Det fremgår uttrykkelig at frihetsberøvelse bare må anvendes som en siste utvei og så kortvarig som mulig:

«Frihetsberøvelse av mindreårige og familier

1. Enslige mindreårige og familier med mindreårige skal kun frihetsberøves som siste utvei og så kortvarig som mulig.
2. Familier som er frihetsberøvet i påvente av uttransport, skal innkvarteres for seg, slik at de sikres tilstrekkelig privatliv.
3. Mindreårige underlagt frihetsberøvelse skal ha mulighet for å delta i fritidsaktiviteter, herunder lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder, og skal, avhengig av oppholdets lengde, ha tilgang til undervisning.
4. Enslige mindreårige skal så langt det er mulig bo i institusjoner med personale og fasiliteter som ivaretar behovene til personer på deres alder.
5. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn når mindreårige frihetsberøves i påvente av uttransportering.»

Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b fastsetter også skjerpede vilkår i forbindelse med frihetsberøvelse av mindreårige. Også her er det sentralt at pågripelse og frihetsberøvelse bare skal benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom (bokstav b):

«Partene skal sikre at:

a. intet barn utsettes for tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Verken dødsstraff eller livsvarig fengsel uten mulighet til løslatelse skal idømmes for lovovertredelser begått av personer under 18 år,
b. intet barn ulovlig eller vilkårlig berøves sin frihet. Pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av et barn skal skje på lovlig måte og skal bare benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom,
c. ethvert barn som er berøvet friheten, skal behandles med menneskelighet og med respekt for menneskets iboende verdighet og på en måte som tar hensyn til barnets behov i forhold til dets alder. Særlig skal ethvert barn som er berøvet sin frihet, holdes atskilt fra voksne, med mindre det motsatte anses å være det beste for barnet, og det skal ha rett til å opprettholde forbindelsen med sin familie gjennom brevveksling og besøk, unntatt under særlige omstendigheter,
d. ethvert barn som er berøvet sin frihet, skal ha rett til omgående juridisk og annen egnet bistand, samt rett til å prøve lovligheten av frihetsberøvelsen for en domstol eller annen kompetent, uavhengig og upartisk myndighet og til å få en rask avgjørelse på en slik sak.»

Det vises også til barnekonvensjonen artikkel 3 hvor det er nedfelt et overordnet prinsipp om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn.

For en nærmere drøfting av barnekonvensjonen artikkel 37 og forholdet til artikkel 3, se Prop. 126 L (2016–2017) punkt 7.3.1 og 7.3.4.1.

Når det gjelder hvilke relevante skranker mot frihetsberøvelse på utlendingsrettslig grunnlag som følger av Grunnloven, vises det til Prop. 126 L (2016–2017) punkt 5.1. Det vises særskilt til Grunnloven § 104 som verner om barns rettigheter, og stiller både materielle og prosessuelle krav til avgjørelser som berører barn.

Videre er det i EMK artikkel 5 nr. 2 til nr. 4 fastsatt nærmere krav til fremgangsmåten ved frihetsberøvelse:

«2. Enhver som blir pågrepet, skal straks bli underrettet på et språk han forstår, om grunnene til pågripelsen og om eventuell siktelse mot ham.
3. Enhver som blir pågrepet eller berøvet friheten i samsvar med bestemmelsene i avsnitt 1.c i denne artikkel, skal straks bli stilt for en dommer eller annen embetsmann som ved lov er bemyndiget til å utøve domsmyndighet, og skal ha rett til hovedforhandling innen rimelig tid eller til løslatelse under saksforberedelsen. Løslatelse kan gjøres betinget av sikkerhet for frammøte ved hovedforhandling.
4. Enhver som er pågrepet eller berøvet sin frihet, skal ha rett til å anlegge sak slik at lovligheten av frihetsberøvelsen raskt skal bli avgjort av en domstol, og at hans løslatelse blir beordret dersom frihetsberøvelsen er ulovlig.»

På samme måte som EMK artikkel 5 nr. 3 første alternativ fastsetter en rett for den pågrepne til «straks» å bli fremstilt for en domstol, fastsetter Grunnloven § 94 annet ledd at dette skal skje «snarest mulig».

De generelle reglene om når internering etter EUs returdirektiv kan finne sted og under hvilke forhold, fremgår av artikkel 15 og 16. I returdirektivet artikkel 15 nr.2 angis fremgangsmåten for frihetsberøvelse:

«2. Frihetsberøvelse skal besluttes av administrative eller rettslige myndigheter.
Beslutning om frihetsberøvelse skal være skriftlig, med faktisk og rettslig begrunnelse.
Når frihetsberøvelse er besluttet av administrative myndigheter, skal medlemsstatene:
- a) enten sørge for en rask rettslig prøving av frihetsberøvelsens lovlighet så snart som mulig etter at tredjelandsborgeren er frihetsberøvet,
- b) eller gi den berørte tredjelandsborgeren rett til å ta rettslige skritt for å få en rask rettslig prøving av frihetsberøvelsens lovlighet, som skal gjennomføres så snart som mulig etter at den aktuelle prosedyren er innledet. I et slikt tilfelle skal medlemsstatene umiddelbart underrette den berørte tredjelandsborgeren om muligheten for å ta slike rettslige skritt.
Den berørte tredjelandsborgeren skal løslates umiddelbart dersom frihetsberøvelsen er rettsstridig.»

3.3.2 Utlendingsloven mv.

Utlendingsloven § 106 c fastsetter særlige regler om pågripelse og internering av mindreårige, og lyder som følger:

«§ 106 c. Særlige regler om pågripelse og internering av mindreårige

En mindreårig utlending kan bare pågripes hvis det er særlig påkrevd, og kan bare interneres i medhold av § 106 første ledd bokstav a i ekstraordinære situasjoner hvor tiltaket er helt nødvendig som en siste utvei for å sikre identitetskontroll, eller i medhold av § 106 første ledd bokstav b dersom det er helt avgjørende som en siste utvei for å gjennomføre utsendelsen. For øvrig kan en mindreårig utlending bare interneres dersom det er helt avgjørende som en siste utvei for å oppnå formålet med bestemmelsen som gir grunnlag for interneringen.

Hensynet til barnets beste skal alltid vurderes som et grunnleggende hensyn i saker om pågripelse og internering, herunder ved vurderingen av om det i stedet kan iverksettes alternative tiltak, jf. § 105. I avgjørelser som omfatter barn, er barnet part, og det skal fremgå av en kjennelse om internering hvordan hensynet til barnets beste og muligheten for alternative tiltak er vurdert.

En mindreårig utlending som blir pågrepet, skal normalt ikke holdes lenger enn 24 timer. Vil politiet beholde en pågrepet mindreårig utlending, må fremstilling skje snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen. Ender fristen på en helgedag eller dag som etter lovgivningen er likestilt med helgedag, forlenges fristen med én dag.

Politiet skal varsle barneverntjenesten om pågripelse av barn så snart som mulig etter at det blir sannsynlig at politiet vil begjære internering. Varsel skal uansett gis så snart som mulig dersom andre særlige grunner tilsier det. Barneverntjenesten skal så vidt mulig avgi en skriftlig uttalelse i saken, med mindre retten eller barneverntjenesten finner det åpenbart unødvendig. Barneverntjenesten skal delta i møte om internering dersom retten eller barneverntjenesten finner deltagelse nødvendig. Reglene i straffeprosessloven § 118 gjelder tilsvarende.

Barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal informeres og gis anledning til å bli hørt før retten treffer sin beslutning om internering. Barnet kan høres personlig eller gjennom foreldre, representant eller andre som kan uttale seg på vegne av barnet. På hvilken måte barnet skal høres, må vurderes av retten ut fra forholdene i den enkelte sak. Barnets syn skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

En mindreårig utlending kan interneres for inntil 3 døgn (72 timer) av gangen. Samlet interneringstid skal ikke overstige 3 døgn, med mindre det foreligger særlige og sterke grunner. Med særlig grunn siktes det i første rekke til at familien eller barnet selv har en vesentlig del av ansvaret for at uttransportering ikke har latt seg gjennomføre innen 3 døgn etter kjennelsen om internering, eller at det er klarlagt et tidspunkt for uttransportering som ligger nært i tid. I de tilfeller hvor det unntaksvis er grunnlag for internering ut over 3 døgn, skal samlet interneringstid ikke overstige 9 døgn.»

Paragrafen kom inn i loven gjennom behandlingen av Prop. 126 L (2016–2017), se Innst. 181 L (2017–2018) og endringslov 20. april 2018 nr. 9. Det er bestemmelsen i tredje ledd om at en mindreårig som hovedregel ikke skal holdes lenger enn 24 timer, som er til drøfting i denne proposisjonen. Denne bestemmelsen har som påpekt ovenfor sin bakgrunn i et løst forslag under stortingsbehandlingen.

Tidsgrensen på 24 timer skaper utfordringer. Dette gjelder både med hensyn til den praktiske gjennomføringen av uttransporter, og med hensyn til å ivareta barnets beste i forbindelse med tvangsretur.

Rent praktisk er det særlig en utfordring dersom politiet må pågripe en familie som er bosatt i lang avstand fra det sentrale østlandsområdet for transportering først til Oslo lufthavn, og deretter for flyvning til et fjerntliggende hjemland samme dag. Dersom en slik prosess overhodet er praktisk gjennomførbar innenfor fristen, gir den uansett liten eller ingen mulighet for familien til mental ro til å reorientere seg eller til praktisk forberedelse, verken med hensyn til å forlate Norge eller med hensyn til ankomsten i hjemlandet. PU skriver i denne sammenheng blant annet følgende om bestemmelsen i et brev til POD 6. april 2018:

«Slik den nye lovbestemmelsen er utformet fremstår det som noe uklart for PU hva som faktisk er fristen for fremstilling av mindreårige, og hvilken praktisk betydning det har at ‘en mindreårig utlending som blir pågrepet, skal normalt ikke holdes lenger enn 24 timer’.

Helt konkret oppstår spørsmålet der man pågriper en mindreårig kl. 06.00 for uttransportering med flyavgang kl. 13.00 påfølgende dag. I en slik situasjon vil den mindreårige være pågrepet i mer enn 24 timer. Dersom man i et slikt tilfelle skal forholde seg til at de mindreårige ikke skal holdes pågrepet i mer enn 24 timer, oppstår det flere utfordringer. […]

En stor andel av PUs pågripelser av mindreårige, dreier seg om afghanske barn i følge med sine foreldre. I en stor andel av disse sakene vil det være behov for en såkalt ‘fit for fligh’ vurdering. Dette gjennomføres av legene tilknyttet utlendingsinternatet, og det vil derfor ofte være behov for at familien innsettes på Haraldvangen dagen før planlagt uttransport, for at dette skal kunne la seg gjennomføre. Et forhold som må tas i betraktning er at mange mindreårige og deres familie er plassert på mottak langt fra OSL. Det vil derfor ikke være praktisk mulig å frakte familien til Haraldvangen for en ‘fit for fligh’ samme dag som uttransporten skal gjennomføres.

Tilsvarende vil det ofte medføre en merbelastning for den mindreårige dersom pågripelsen skal skje samme dag som uttransport, dersom bopel ikke er på sentrale Østlandet. Mange vil ha en lang reise fra OSL og til hjemlandet, og reisen vil ytterligere forlenges dersom avreise fra mottak må skje samme dag. Det bemerkes for øvrig at et alternativ vil være og i større grad vurdere pågripelse og fremstilling for fengsling en dag tidligere. Dette vil, slik PU ser det, imidlertid både være lite prosessøkonomisk, i tillegg til at det vil være en ekstra påkjenning for den mindreårige. Det vil også medføre at familier frihetsberøves for lengre tid enn det som strengt tatt er nødvendig med hensyn til returforberedelse.»

3.4 Haraldvangen familieenhet

I desember 2017 ble familieenheten ved Politiets utlendingsinternat flyttet til Haraldvangen i Hurdal kommune. Alle barnefamilier som pågripes og interneres plasseres her. Familieenheten har et sivilt preg uten gitter eller gjerder rundt bygget, og de ansatte bærer ikke uniform. Familiene kan bevege seg fritt inne i bygget, men dører og vinduer er låst slik at enheten likevel defineres som lukket.

Familieenheten har kapasitet til to barnefamilier, totalt ti personer, samtidig. Hver familie disponerer to rom. Det finnes også et stort oppholdsrom med aktiviteter og leker for barn og mulighet for å se på TV. En stor terrasse fungerer som et uteområde. Det er i tillegg mulighet for de ansatte til å ta med barna ut på en fotballbane og en lekeplass i nærheten, ev. bruke nærområdet til tur eller aktiviteter.

Familiene som oppholder seg her er nylig blitt pågrepet av politiet og vil ha behov for tid og ro til å avfinne seg med situasjonen. De ansatte legger vekt på å få til samarbeid med foreldrene. Ett av formålene er å gjøre familien og barna trygge i situasjonen og redusere risikoen for traumatiserende stress. Dette skal også motvirke behovet for bruk av makt eller maktmidler under oppholdet og uttransporteringen.

Et barn kan oppleve en pågripelse og uttransport som skremmende. Det legges derfor stor vekt på å ivareta, inkludere og informere barna på best mulig måte, samt svare på eventuelle spørsmål barnet har ut fra barnets opplevelse og forutsetninger. De ansatte ved familieenheten har god barnefaglig kompetanse og vet hvordan de skal møte barn på en profesjonell måte, og de er trent til å håndtere vanskelige situasjoner som kan oppstå. Under oppholdet på familieenheten får barnefamilien nødvendig oppfølging, ut fra de konkrete behovene i saken og de mindreåriges individuelle behov.

Under tiden på familieenheten er det et mål at foreldrene skal få tid og mulighet til å roe seg ned og reorientere seg, noe som fører til at de blir i bedre stand til å ivareta sin omsorgsrolle overfor barna sine. Familien vil også få mulighet til å ta nødvendige telefoner og eventuelt pakke om bagasjen sin. De ansatte vil kunne være en støtte for hele familien i en sårbar situasjon. De vil kunne gjøre barna trygge, samt støtte og bistå foreldrene med å ivareta sitt omsorgsansvar dersom foreldrene ikke klarer å fokusere på omsorgsrollen. De ansatte kan også skjerme barna hvis foreldrenes atferd tilsier dette, herunder hvis foreldrene fremsetter trusler om å skade seg selv eller andre.

Det er et mål for familieenheten at barnefamilier før utreisen blir forberedt på det kommende hendelsesforløpet og motivert til uttransport så godt det lar seg gjøre innenfor den disponible tidsperioden, slik at returen blir gjennomført på en så skånsom og rolig måte som mulig. Dette bidrar til å redusere bruk av makt og maktmidler, noe som igjen fører til at returen blir mindre traumatisk eller stressende for barna.

3.5 Forslaget i høringsnotatet

Departementet fremholdt følgende i høringen:

«Departementet mener det er svært uheldig dersom bestemmelser som er ment å ivareta barnets beste, i praksis kan føre til unødvendige belastninger for barnet. Departementet foreslår at bestemmelsen endres slik at den mindreårige normalt ikke skal holdes lenger enn til «dagen etter innplassering» på Haraldvangen. Siden pågripelse av praktiske hensyn normalt skjer på morgenen, vil en endring av fristen til dagen etter pågripelse innebære noe bedre tid på familiesenteret. I så fall kan hele § 106 c tredje ledd bli lydende som følger:

‘En mindreårig som blir pågrepet, skal normalt ikke holdes lenger på utlendingsinternatet enn til dagen etter innplassering der. Dette er likevel ikke til hinder for at de kan holdes lenger dersom det ut fra en konkret vurdering av hensynet til barnets beste er ønskelig å bruke lenger tid på prosessen i forkant av uttransportering. Dersom politiet vil beholde en mindreårig lenger enn til dagen etter pågripelsen, må fremstilling skje snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen. Ender fristen på en helgedag eller dag som etter lovgivningen er likestilt med helgedag, forlenges fristen med én dag.’»

3.6 Høringsinstansenes syn

POD og PU støtter forslaget ut fra de samme hensynene som departementet har fremholdt i høringsforslaget.

Barneombudet er kritisk til forslaget om å endre dagens hovedregel slik departementet har foreslått:

«Departementet har to begrunnelser for sitt forslag. Den ene er rent praktisk – det kan være vanskelig for politiet å få gjort alt de skal på kort tid. Av høringsnotatet fremgår det at det ikke har vært aktuelt å begjære fengsling for noen av de siste 30 barna som har vært internert på Haraldvangen – dette viser at dagens regelverk fungerer fint, og Barneombudet kan derfor ikke forstå at det er behov for en utvidelse av maksimaltiden av praktiske årsaker. Rent praktiske utfordringer kan dessuten aldri rettferdiggjøre frihetsberøvelse av barn.

Den andre begrunnelsen er knyttet til barnets beste, og bygger på at John-Håkon Schultz og Åse Langballe (begge pedagoger) skal ha uttalt at det noen ganger vil kunne være til barnets beste å bruke litt lenger tid på å forberede barnet og familien på uttransport etter pågripelse, gitt at rammene er trygge og at det finnes personale med kompetanse som kan gi informasjon og støtte familien i denne situasjonen. Schultz og Langballe anbefaler blant annet at tiden barna skal være internert skal brukes til å gi dem informasjon om retur.

Etter at barnefamilier ikke lenger interneres på Trandum, men på Haraldvangen, og at ansatte der har bedre opplæring og kunnskap enn det som var vanlig på Trandum, mener Langballe og Schultz tilsynelatende at det vil kunne være til barnets beste med mer langvarig internering av barnefamilier. Hvor lenge de mener at barna skal være internert til sitt eget beste fremgår ikke av høringsnotatet, men det skal være snakk om ut over dagens hovedregel om at en mindreårig normalt ikke skal holdes lenger enn 24 timer.

Etter Barneombudets mening bør informasjon om retur gis på et mye tidligere tidspunkt enn dette, og i tillegg mye grundigere enn det gjøres i dag. God informasjon til barnefamilier kan i seg selv forebygge tvangsretur og internering. Vilkåret for å forlenge internering av en mindreårig etter dagens regelverk er at det foreligger vesentlig unndragelsesfare og internering er helt avgjørende for å gjennomføre utsendelsen. Vi kan ikke se at behov for å gi ekstra informasjon eller roe ned stress som følge av pågripelse og internering skal kunne være et grunnlag for å forlenge frihetsberøvelsen.»

NOAS fremfører liknende synspunkter:

«Forlenget frihetsberøvelse på familiesenteret øker tiden barna må forholde seg til sine foreldre i en maktesløs situasjon, og det øker også risikoen for at barna eksponeres for foreldrenes selvskading. Ved vårt siste besøk på familiesenteret i Haraldvangen 8. mai 2019 fikk vi opplysninger fra ansatte på senteret om at en mor hadde skadet seg selv under oppholdet der. NOAS mener at trygghet, forståelse, forutsigbarhet og involvering, som ifølge Schultz og Langballe bør ivaretas i returprosessen, må primært skapes før igangsettelse av tvangsretur, herunder ved styrkning av informasjons- og veiledningstiltak for barnefamilier etter avslag og ved innføring av et uavhengig returpanel.»

Redd Barna og UNICEF savner en grundigere og mer konkret vurdering av om det fra et barnefaglig perspektiv er et behov for regelendring her. Redd Barna savner også at barns egne erfaringer og perspektiver har blitt inkludert og synliggjort i vurderingen.

Antirasistisk senter uttaler:

«På tross av utfordringene departementet nevner at PU har med å overholde den nåværende tidsfristen, bør hovedregelen likevel være at uttransportering av barn og barnefamilier skal skje innen 24 timer, men at den maks kan settes til 72 timer om det er kommet nye opplysninger i saken eller det er nødvendig på grunn av helsemessige forhold eller andre relevante forhold hos barnet eller i familien.

Det er videre viktig at lovverket ikke skaper rom for at det kan forekomme brudd på våre menneskerettslige forpliktelser. Selv om vi mener internering av barn ikke bør skje, er vi positive til at det er både detaljert og presist lovregulert dersom det skal fortsette å være åpent for det.»

Menneskerettighetsutvalget til Norsk Psykologforening (MRU) uttaler:

«Det kan synes som om selve det forholdet at oppholdet på Haraldvangen innebærer frihetsberøvelse for barna og familiene, underspilles i noen grad. I det ene vedlegget som følger med høringsnotatet fra departementet, et notat fra UDI, heter det på side 7 at: Oppholdet på Haraldvangen anses som et viktig barnefaglig tiltak.» Her synes det å ikke skilles mellom at PU tilføres barnefaglig kompetanse, og hva Haraldvangen representerer. MRU vurderer at det er en ubetinget fordel at personalet på Haraldvangen tilføres barnefaglig veiledning og øket kompetanse, og at det legges vekt på å se barna, og forsøke å tilveiebringe ro og forståelse. Det forandrer imidlertid ikke det helt grunnleggende, at opphold på Haraldvangen innebærer frihetsberøvelse og at dette er skadelig for barn.»

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser til at pågripelse og internering i seg selv ikke er til barnets beste, og at den rette tilnærmingen i saken må være å spørre om det er til barnets beste at det gis noe mer tid til å områ seg før uttransport dersom det først er besluttet frihetsberøvelse ut fra en vurdering av de strenge vilkårene for dette:

«Et annet forhold er hva som er barnets beste når en etter en vurdering av de strenge vilkårene for pågripelse og internering likevel har kommet til at dette må skje – og om det da er til barnets beste at det gis noe mer tid til å områ seg før uttransport.»

NIM stiller i denne forbindelse spørsmål ved om det foreligger tilstrekkelig behov for utvidelse av 24-timersfristen:

«Slik NIM ser det, bør det foreligge klare holdepunkter for at en utvidelse av fristen er til barnets beste før det vurderes å lempe på de strenge tidsfristene som er innført. Det fremgår av høringsbrevet at PU fremhever at det vil være en merbelastning for barnet dersom pågripelse og uttransport må skje samme dag, ettersom den samlede reisen fra mottak til Oslo lufthavn og så videre til hjemlandet, ofte vil være svært lang. Under henvisning til en barnefaglig vurdering fra professor Schultz og spesialpedagog Langballe, fremgår det videre at det også ut fra barnefaglige hensyn kan være gode grunner til at det settes av noe mer tid til å gjennomføre uttransporteringen. Deler av denne barnefaglige vurderingen er sitert i høringsbrevet, og NIM har senere fått oversendt den fullstendige vurderingen. NIM bemerker at de fagkyndiges vurderinger primært knytter seg til om fotlenke bør innføres som et alternativ til internering for barnefamilier. Selv om det i den siterte uttalelsen fremgår at det ut fra en barnefaglig vurdering kan være ‘en fordel at et opphold på Haraldvangen strekker seg over ett døgn, slik at familien får tid og anledning til å reorientere seg mot en ny situasjon’, savner vi en grundigere og mer konkret vurdering av om det fra et barnefaglig perspektiv er et behov for en regelendring her. I denne sammenheng hadde det også vært nyttig med en nærmere redegjørelse for de erfaringene som er gjort så langt med de familiene som har vært på Haraldvangen, og mulighetene til å få til en god prosess forut for utreise innenfor gjeldende tidsfrister. Med dette bakteppet savner vi også en noe grundigere og bredere vurdering av barnets beste.»

Flere av de refererte høringsinstansene påpeker at den fagkyndige rapporten departementet har henvist til i høringsnotatet, er knyttet til et annet vurderingstema (bruk av fotlenke som et alternativ til internering) enn utvidelsen av 24-timers fristen, og at den mangler henvisning til tilgjengelig forskning.

3.7 Departementets vurderinger

Stortinget vedtok nye særskilte regler om internering av barn i 2018, og familieenheten på Haraldvangen ble etablert samme år. Endringene i regelverket og kvalitetsforbedringer i politiets arbeid med pågripelse og internering, samt utviklingen i asylinnvandringen, har bidratt til en sterk reduksjon i antallet mindreårige som pågripes for mer enn ett døgn.

I perioden 2013 til 2017 ble totalt 318 barn holdt frihetsberøvet i en tidsperiode som oversteg ett døgn. I perioden 2018 til 2021 gjaldt dette bare 35 barn, og i 2022 ble ingen barn innplassert på familieenheten i over ett døgn.

Det generelle rammeverket og vilkårene for internering av barnefamilier, tas ikke opp til ny drøfting i denne proposisjonen. I denne lovproposisjonen tas det utgangspunkt i de tilfellene hvor vilkårene for pågripelse og tvangsmessig uttransportering er oppfylt i henhold til de reglene som Stortinget nylig har vedtatt. Det spørsmålet som drøftes er om 24-timersregelen i § 106 c tredje ledd kan gjøre det vanskelig å ivareta hensynet til barnets beste fordi det kan skape en hastverkspreget prosess, og om det vil være bedre å legge til rette for at det i de tilfellene hvor de strenge vilkårene for frihetsberøvelse er oppfylt, kan brukes noe mer tid slik at familien får bedre mulighet til å områ seg.

Det er stor variasjon i hvor belastende en pågripelse, frihetsberøvelse og uttransportering kan virke for de ulike familiene. For familier som kun har hatt et kort opphold i Norge eller som åpenbart ikke har et beskyttelsesbehov, må det forventes at prosessen som hovedregel oppleves som mindre belastende enn for en familie med langvarig botid og opparbeidet tilknytning, eller for familier som har en subjektiv opplevelse av at de står i fare ved retur. For barna vil ofte opplevelsen av prosessen med tvangsretur påvirkes sterkt av hvordan foreldrene håndterer situasjonen. For de barna som har sterk tilknytning eller som er redde for retur til hjemlandet, vil selve pågripelsen og uttransporteringen kunne være det mest belastende. Det kan i noen saker virke beroligende og ha stor verdi for barnet, dersom det blir tid til samtaler og forberedelse om hva som skal skje i tilknytning til uttransporteringen. En viktig side ved dette er også at noe mer tidsbruk kan gi foreldrene mulighet til å reorientere seg, og dermed bli bedre i stand til å ivareta barnet på en god måte i forbindelse med uttransporteringen.

Dagens 24-timers regel gjør det nødvendig å telle klokketimer, og departementet er enig med politiet i at dette gir for rigide rammer for prosessen. Dersom en familie blir pågrepet kl. 08.00 på en onsdag, kan det ikke uten videre legges til grunn at det er bedre for barnet at familien sendes ut med et fly kl. 07.00 på torsdag i stedet for torsdag ettermiddag eller kveld.

Flere av høringsinstansene har stilt spørsmål ved det faktiske behovet for å justere 24-timers regelen. I en redegjørelse til departementet 18.10.2022 skriver PU følgende, som departementet mener illustrerer hvordan prosessen i dag kan være uheldig for barnet:

«PU har også opplevd at det i enkeltsaker har oppstått uheldige konsekvenser som følge av at oppholdet ikke skal overstige 24 timer. Praktiske oppgaver som for eksempel utfordringer med dokumenter, advokatbistand, kansellerte fly mv. har ført til at planlagt uttransport har blitt utsatt. Konsekvensen i disse sakene har vært at familien må løslates og overføres til ordinært mottak, for deretter ny pågripelse med tilhørende innsettelse på familieenheten og uttransport påfølgende dag. I slike saker kan barna oppleve pågripelse, opphold og overnatting på to ulike og ukjente steder, og deretter uttransport, i løpet av kort tid. Ut fra barnefaglige prinsipper og en vurdering av barnets beste er dette uheldig. Det skaper dessuten en unødvendig merbelastning for familiene og de mindreårige, påfører stress og øker muligheten for traumer som kan få følger på lengre sikt.

Det kan også nevnes at PU har opplevd at familier i slike tilfeller selv har gitt uttrykk for at de har ønsket å fortsatt oppholde seg på familieenheten i stedet for å bli tilbakeført til et åpent mottak i påvente av en snarlig uttransport.»

I samme redegjørelse løfter PU frem forholdene i en konkret enkeltsak, som illustrerer flere av utfordringene PU står overfor i forbindelse med gjennomføringen av en uttransport av mindreårige. Saken gjaldt uttransportering av en mor med to mindreårige barn:

«Familien ble fremstilt for internering da det ikke var mulig å få gjennomført en uttransport innen gjeldende fremstillingsfrist. Fra pågripelse […] til uttransport [to dager senere] måtte familien først transporteres fra bostedet [i Nord-Norge] til Gardermoen. Deretter ble de innsatt på familieenheten på Haraldvangen og ble deretter fysisk fremstilt for ambassaden i Oslo sentrum påfølgende dag. Samme dag som den fysiske fremstillingen møtte familien [i] fjernmøte i forbindelse med rettsmøtet. Før dette hadde de også en samtale med barneverntjenesten som skulle uttale seg i forbindelse med begjæringen om internering.»

I tillegg til etableringen av familieenheten på Haraldvangen og de regelendringene som er gjennomført, har det over de senere årene vært en kvalitetsforbedring i politiets arbeid med pågripelse og internering av barnefamilier, blant annet gjennom utvikling og implementering av barnefaglige prinsipper for håndtering av barn og familier i krise. PUs arbeid bygger på forskningsbasert kunnskap og har høstet bred anerkjennelse.

En vesentlig forutsetning for å kunne utøve et godt barnefaglig arbeid i forbindelse med uttransporteringer, er å redusere risiko for skadelig stress og traumer hos barn. En endring av 24-timers fristen vil bedre politiets mulighet til å ivareta barn og familier i denne kritiske fasen.

Departementet mener at dagens hovedregel om at mindreårige normalt ikke skal holdes lenger enn 24 timer bør omformuleres, slik at det i stedet legges opp til at uttransportering som hovedregel bør skje senest dagen etter pågripelsen. Dette innebærer også at det blir samsvar med fristen for hvor lenge politiet kan holde på en barnefamilie uten å måtte fremstille familien for tingretten for å få en kjennelse for internering (fremstillingsfristen). Hovedformålet med lovendringen er å gi politiet bedre anledning til å kunne ivareta hensynet til barnets beste i forbindelse med uttransport. Endringen er ikke ment å være en generell utvidelse av hvor lenge politiet kan holde på en mindreårig. Det er fortsatt et overordnet prinsipp at frihetsberøvelse skal benyttes for så kort tidsrom som mulig.

Selv med en slik justering som her foreslått, ser departementet at det kan forekomme særskilte tilfeller hvor hensynet til barnets beste tilsier at det bør brukes enda mer tid ved familieenheten før uttransportering. Hvis bestemmelsen formuleres slik at uttransportering «som hovedregel» skal finne sted senest dagen etter pågripelse, mener departementet at politiet vil få det nødvendige handlingsrom for å kunne vektlegge individuelle hensyn og vurdere om de vil fremstille familien for retten for forlenget internering.

Eksempel på forhold som vil kunne gi behov for at barnet og familien får bedre tid til å forberede seg på selve uttransporteringen, er at familien har langvarig botid og har opparbeidet sterk tilknytning, at barna har liten eller ingen hukommelse om tilværelsen i hjemlandet og bør forberedes på hva som venter dem, eller at foreldrene er så opprørte etter pågripelsen at det er viktig for deres evne til å dra omsorg for barna at de får tid til å reorientere seg og gjenfinne balansen før utreisen skal skje. Det kan også være praktiske forhold enten i Norge eller i hjemlandet, som bør ordnes eller tilrettelegges før uttransporteringen gjennomføres.

Det bemerkes at dersom pågripelse skjer et sted i landet med lang reisetid til familieenheten vil logistikkmessige forhold kunne ha innvirkning på vurderingen av om det er nødvendig med to overnattinger for å kunne oppnå en prosess som gjør det mulig å ivareta familien og barnet på en god måte. Dersom familien pågripes midt på dagen eller på ettermiddagen for et kveldsfly til Gardermoen, vil det i noen tilfeller kunne være uheldig å legge opp til en uttransportering fra Norge tidlig om morgenen, den påfølgende dagen. Den nærmere vurderingen må i alle slike tilfeller foretas konkret og individuelt.

Departementet foreslår med bakgrunn i det som her er påpekt å presisere i et nytt tredje punktum at det ved vurderingen av om det er nødvendig å holde den mindreårige lenger enn til dagen etter pågripelsen, også kan legges vekt på om det ut fra hensynet til barnets beste er behov for å bruke lenger tid på prosessen i forkant av uttransporteringen.

I gjeldende § 106 c tredje ledd er det fastsatt at dersom «fristen [ender] på en helgedag eller dag som etter lovgivningen er likestilt med helgedag, forlenges fristen med én dag». En tilsvarende bestemmelse fantes fram til 1. juli 2022 i straffeprosessloven § 183 annet ledd annet punktum. Bestemmelsen ble da opphevet, og følgende utdrag siteres fra den begrunnelse som ble gitt i punkt 13.5 i Prop. 146 L (2020–2021):

«Når det gjelder hjemmelen til å forlenge fremstillingsfristen med én dag etter straffeprosessloven § 183 annet ledd annet punktum, foreslår departementet at denne oppheves. Muligheten til å forlenge fristen i tilfeller der den opprinnelige fristen som er oppgitt i første punktum faller på en helgedag eller helligdag, ble ved innføringen begrunnet i ressurshensyn, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 7.2.4.2 side 53. Som følge av helge- og helligdagsvaktordningen som nå må etableres hos politi, påtalemyndighet og domstoler for å sikre overholdelse av 48-timersfristen som foreslås innført i nytt § 183 første ledd, se punkt 12.6.2, gjør dette ressurshensynet seg ikke lenger gjeldende på samme måte. Ettersom det bør gå kortest mulig tid fra en mindreårig person pågripes til vedkommende eventuelt fremstilles for fengsling, mener departementet at slike ressurshensyn ikke lenger kan begrunne et unntak fra regelen i § 183 annet ledd første punktum.»

Departementet mener at denne begrunnelsen tilsier at særreguleringen også oppheves i utlendingsloven, og fremmer forslag om dette.