4 Utveksling av taushetsbelagte opplysninger med nasjonale myndigheter
4.1 Gjeldende rett
Jernbaneloven gir i dag ikke hjemmel for utveksling av taushetsbelagte opplysninger mellom tilsynet og andre myndigheter i forbindelse med krav om sikring mot tilsiktede uønskede handlinger.
Som nevnt under pkt. 1 vil Statens jernbanetilsyn ved tilsyn i forbindelse med krav om sikring mot tilsiktede uønskede handlinger få grenseflater mot andre myndigheter som har tilsvarende funksjoner i andre sektorer, herunder Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB).
4.2 Forslaget i høringsnotatet
Som nevnt i pkt. 1 omhandler forslaget som er omtalt i høringsnotatet ikke bare bestemmelser relatert til sikring mot tilsiktede uønskede handlinger, men også bl.a. lovendringer som er nødvendige for gjennomføring av direktiv 2012/34/EU i norsk rett. Omtalen nedenfor nevner derfor også utveksling av opplysninger mellom Statens jernbanetilsyn som markedsovervåkingsorgan og konkurransemyndighetene. Forslag til lovendringer om gjennomføring av nevnte direktiv vil bli behandlet i en egen lovproposisjon.
I høringsnotatet ble det anført følgende:
«På bakgrunn av de ovennevnte grenseflater tilsynet har bl.a. mot Konkurransetilsynet (KT), PST, NSM og DSB, vurderes det som hensiktsmessig at disse myndighetene, innenfor bestemte rammer, gis adgang til å utveksle taushetsbelagt informasjon. Dette vurderes som viktig for å sørge for et velfungerende og effektivt samarbeid mellom tilsynet og disse myndighetene. Når det gjelder forholdet til PST er dette først og fremst begrunnet i behovet for utveksling av informasjon på sikringsområdet, særlig i forbindelse med tilsyn.»
I høringsnotatet uttalte departementet at det ikke har avdekket behov for en slik hjemmel for å ha en slik utveksling av taushetsbelagte opplysninger generelt med politiet.
Videre anførte departementet følgende:
«Det generelle forvaltningsrettslige utgangspunktet er at offentlige myndigheter ikke har adgang til å utveksle taushetsbelagt informasjon innbyrdes med mindre det er særlig hjemmel i lov eller forskrift. Det kan nevnes at lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) har en slik særskilt bestemmelse i § 9-6 om utveksling av taushetsbelagte opplysninger til Konkurransetilsynet. Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven) har en tilsvarende bestemmelse i § 10-1 om utlevering av taushetsbelagte opplysninger til andre norske myndigheter.
Adgangen til å utveksle taushetsbelagte opplysninger vil være begrenset til nærmere angitte myndigheter, samt nærmere angitte saksområder. Den foreslåtte bestemmelsen om utveksling av opplysninger mellom tilsynet og konkurransemyndigheten vil være begrenset til å omfatte opplysninger som er nødvendige for å fremme håndhevelsen av norsk regulering av jernbanemarkedet. Den foreslåtte bestemmelsen om utveksling av opplysninger mellom tilsynet på den ene side og PST, NSM og DSB på den annen side vil være begrenset til å omfatte opplysninger som er nødvendige for å fremme håndhevelsen av sikringsbestemmelsene på området for skinnegående transport.
Det vurderes som hensiktsmessig å innta en samlet bestemmelse i jernbaneloven om utveksling av opplysninger som omfatter både Statens jernbanetilsyn og de ovenfor nevnte myndighetene. Bestemmelsen vil således gi de angitte myndighetene adgang til å utveksle taushetsbelagt informasjon uten ytterligere behov for regelverksendringer.
Adgangen til å utveksle taushetsbelagte opplysninger omfatter alle opplysninger som myndighetene besitter, uavhengig av hvordan myndighetene har tilegnet seg disse. Dette innebærer at både egenprodusert informasjon (f.eks. interne vurderinger) og informasjon fra eksterne kilder (f.eks. gjennom en klage) omfattes. Adgangen til å utveksle informasjon begrenses til opplysninger som er nødvendige for at myndighetene skal kunne utføre sine oppgaver. En anmodning om å utveksle opplysninger må begrunne hvorfor dette anses nødvendig. Det er opp til organet som mottar anmodningen å vurdere spørsmålet om utveksling. Hva som anses nødvendig må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. I denne skjønnsmessige vurderingen vil hensynet til et velfungerende og effektivt samarbeid mellom myndighetene være et sentralt element.»
Departementet anførte videre at myndigheten bør kunne stille som vilkår at opplysningene bare kan formidles videre med samtykke fra myndigheten, og bare for det formål som samtykket omfatter. Formålet med dette var å sikre at mottakerorganet opprettholder samme grad av konfidensialitet for de utvekslede opplysningene som avsenderorganet. I den sammenheng ble det anført:
«Et organ som mottar en begjæring om innsyn etter lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) skal vurdere kravet konkret og selvstendig, jf. offentleglova § 29 første ledd. Denne vurdering trenger nødvendigvis ikke å være sammenfallende i forskjellige organer som sitter på samme opplysninger, f.eks. avsenderorgan og mottakerorgan. Videre kan offentleglova § 14 om interne dokumenter føre til offentlighet, fordi mottakerorganet neppe kan unnta et slikt dokument fra offentlighet med denne hjemmel, selv om det er unntatt offentlighet av avsenderorganet. Begrunnelsen for dette er at dokumentet ikke lenger kan anses som internt når det sendes ut av organet. På denne bakgrunn er det behov for en særlig bestemmelse som skal sikre at opplysninger som er unntatt offentlighet i avsenderorganet, blir unntatt innsyn i mottakerorganet, ved at mottakerorganet må ha skriftlig samtykke fra avsenderorganet for å kunne gi innsyn.»
Bestemmelsen om utveksling av opplysninger i forbindelse med sikring ble i høringsnotatet foreslått inntatt i jernbaneloven § 11 som nytt sjette og syvende ledd. Bestemmelsene om utveksling av taushetsbelagte opplysninger med Konkurransetilsynet ble foreslått inntatt i jernbaneloven ny § 11 b femte ledd første punktum og sjette ledd.
4.3 Høringsinstansenes syn
Politidirektoratet har anført at § 11 nytt sjette ledd ikke gir adgang til å unnta opplysningene etter offentleglova § 13. Politidirektoratet anfører i den sammenheng bl.a. følgende:
«Hensynet til å skjerme taushetsbelagte opplysninger er i utgangspunktet ivaretatt av offentleglova. Vi viser i den forbindelse til at lovens § 13 bestemmer at opplysninger underlagt taushetsplikt i lov eller medhold av lov er unntatt innsyn. Vi kan ikke se at den foreslåtte hjemmelen gir adgang til å unnta opplysningene etter offentleglova § 13, idet et eventuelt manglende samtykke fra tilsynet ikke vil innebære at opplysningene er underlagt taushetsplikt i lov eller medhold av lov.»
Politidirektoratet anfører at vurderingen av hvorvidt det er nødvendig med videreformidling av opplysningene må gjøres av kompetent politimyndighet. Direktoratet mener utlevering må kunne skje uten først å måtte innhente samtykke fra Statens jernbanetilsyn.
Videre har Politidirektoratet anført at § 11 nytt sjette ledd fremstår noe uklar. De mener ordet «gjensidig» kan leses slik at den regulerer generell utveksling av opplysninger mellom tilsynsmyndigheten, PST, NSM og DSB, uten nødvendigvis at tilsynsmyndigheten er en del av utvekslingen.
Justisdepartementet støtter forslaget om at det tas inn en bestemmelse i jernbaneloven om tilsynsmyndighetens taushetsplikt og adgangen til å utlevere opplysninger til andre, herunder til politiet.
Justisdepartementet og Politidirektoratet mener i sine høringssvar at det bør åpnes for utveksling av opplysninger med andre deler av politiet enn Politiets sikkerhetstjeneste. Justisdepartementet anfører at i § 11 bør «Politiets sikkerhetstjeneste» erstattes med «politiet». Dette vil åpne for at det ved behov kan gis opplysninger til de deler av politiet som er aktuelt i den konkrete situasjonen.
Justisdepartementet anfører videre at særregler om politiets taushetsplikt i andre lover enn politiregisterloven bør unngås, da dette skaper uklarheter og strider mot det system som er etablert med politiregisterloven. Det anføres:
«Det bør derfor ikke gis særregler i jernbaneloven om politiets taushetsplikt ut over at det henvises til politiregisterloven. § 11 sjette ledd bør derfor gis et nytt punktum som lyder: «Politiets taushetsplikt og behandling av opplysninger reguleres av politiregisterloven.» »
Justisdepartementet viser til at politiregisterloven er ment å regulere politiets behandling av opplysninger uttømmende, herunder også tilgang og utlevering. Justisdepartementet anfører i den sammenheng bl.a. følgende:
«Det bør derfor ikke etableres en ordning som f.eks. innebærer at Statens jernbanetilsyn kan gi politiet opplysninger om straffbare forhold, men nekte politiet å bruke opplysningene ved etterforskning av forholdet, eller som grunnlag for å gripe inn og stanse en pågående straffbar virksomhet.»
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) anfører at utveksling av opplysninger om tilsiktede handlinger er en forutsetning for at NSM skal kunne ivareta sin rolle i forbindelse med forebyggende sikkerhet mot spionasje, sabotasje og terror.
Jernbaneverket stiller i sitt høringssvar spørsmål om det ville være en fordel å angi myndighetene som er omfattet av bestemmelsen om utveksling av opplysninger mer generelt. Dette vil sikre at behovet for informasjonsutveksling ivaretas også dersom de angitte myndigheters kompetanseområder og funksjoner endres – uten at det er nødvendig å gå veien om lovendring.
Statens jernbanetilsyn stiller seg positiv til forslaget.
4.4 Departementets vurdering
På bakgrunn av Politidirektoratets merknad foreslår departementet endringer i forslaget til en bestemmelse om at myndighetene kan stille som vilkår at taushetsbelagte opplysninger bare kan formidles videre med samtykke fra denne, og bare for det formål som samtykket omfatter.
Statens jernbanetilsyn, Politiets sikkerhetstjeneste, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er underlagt kravene til taushetsplikt som følger av offentleglova og forvaltningsloven.
Departementet anser at hensynet til å underlegge opplysninger taushetsplikt må veies mot den offentlige interessen som er knyttet til at opplysninger utleveres, og at ovennevnte lovgivning er utrykk for en slik avveining. Departementet vurderer at hensynet til å skjerme taushetsbelagte opplysninger er tilstrekkelig ivaretatt av gjeldende lovgivning, herunder offentleglova og forvaltningsloven. Departementet anser at gjeldende lovgivning i tilstrekkelig grad sikrer at mottakerorganet opprettholder samme grad av konfidensialitet for de utvekslede opplysningene som avsenderorganet. På denne bakgrunn er det ikke ansett å være behov for en særskilt bestemmelse om at opplysninger som er unntatt offentlighet i avsenderorganet, bare kan formidles videre med samtykke fra avsenderorganet.
Departementet foreslår derfor å fjerne forslaget i høringsnotatet til § 11 nytt syvende ledd som gikk ut på at tilsynsmyndigheten, Politiets sikkerhetstjeneste, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap ved utlevering av taushetsbelagte opplysninger kan stille som vilkår at opplysningene bare kan formidles videre med samtykke, og bare for det formål som samtykket omfatter.
Dette vil også ivareta Justisdepartementets uttalelse om at det ikke bør etableres særregler om politiets taushetsplikt utover det som følger av politiregisterloven. Samferdselsdepartementet ser etter dette ikke behov for å ta inn en opplysning i § 11 sjette ledd om at politiets taushetsplikt og behandling av opplysninger reguleres av politiregisterloven.
Departementet har merket seg at Politidirektoratet i sitt høringssvar har anført ordlyden «gjensidig» i § 11 nytt sjette ledd kan leses slik at den regulerer generell utveksling av opplysninger mellom tilsynsmyndigheten, PST, NSM og DSB, uten nødvendigvis at tilsynsmyndigheten er en del av utvekslingen. Departementet forslår derfor å presisere at bestemmelsen gjelder utveksling mellom tilsynsmyndigheten etter jernbaneloven og de øvrige etatene.
Justisdepartementet og Politidirektoratet har i sine høringssvar anført at det bør åpnes for utveksling av opplysninger med andre deler av politiet enn Politiets sikkerhetstjeneste. Samferdselsdepartementet mener at det bør tas høyde for dette i lovforslaget, slik at det kan utveksles opplysninger med de deler av politiet som er aktuelle i den konkrete situasjonen. Departementet foreslår derfor å endre ordlyden i § 11 nytt sjette ledd, slik at «Politiets sikkerhetstjeneste» erstattes med «politiet».
Samferdselsdepartementet har merket seg at Jernbaneverket i sitt høringssvar stiller spørsmål om det i § 11 nytt sjette ledd ville være en fordel å angi myndighetene omfattet av bestemmelsen om utveksling av opplysninger mer generelt. Departementet foreslår på denne bakgrunn å supplere § 11 nytt sjette ledd med «tilsvarende myndigheter». Dette vil ta høyde for at også andre myndigheter enn de som er eksplisitt angitt kan omfattes av bestemmelsen om utveksling av opplysninger, dersom de har de samme oppgaver som dem som er listet opp. Bestemmelsen blir således mer fleksibel, for eksempel med hensyn til fremtidige organisatoriske endringer.
4.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
For staten vil ikke endringene medføre administrative eller økonomiske konsekvenser av noe særlig omfang.